何建民

（上海財(cái)經(jīng)大學(xué)國際工商管理學(xué)院旅游管理系 上海 200433）

引言

在“十三五”規(guī)劃期間，上海提出要建設(shè)具有全球影響力的世界著名旅游城市。2016年6月上海迪士尼度假區(qū)已開業(yè)，作為內(nèi)地首個(gè)迪士尼度假區(qū)所在地的上海，年游客量將增加1 000萬，高峰時(shí)期的日游客量將增加7萬左右。這將給上海已經(jīng)擁堵的交通帶來巨大挑戰(zhàn)。

站在更高位置上思考，上海如果向具有全球影響力的世界著名旅游城市新加坡與中國香港（以下簡稱香港）學(xué)習(xí)，優(yōu)化旅游公共服務(wù)，就有可能增加旅游服務(wù)貿(mào)易出口，從2014年的旅游外匯收入57.05億美元，增加到新加坡同年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的182億美元，香港同年已經(jīng)實(shí)現(xiàn)的384億美元，同時(shí)全面推進(jìn)上海具有全球競爭力與影響力的“宜居、宜業(yè)、宜游”城市發(fā)展的良性循環(huán)。如果應(yīng)對(duì)不當(dāng)?shù)脑?，可能?huì)產(chǎn)生長期性的、全國性的甚至世界性的負(fù)面影響。

上海如何通過優(yōu)化旅游公共服務(wù)體系解決由旅游大客流引發(fā)的一系列旅游公共服務(wù)問題，在我國又好又快發(fā)展旅游業(yè)的今天具有普遍參考意義。因?yàn)閾?jù)2014年8月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見》（國發(fā)〔2014〕31號(hào)）規(guī)劃，到2020年我國城鄉(xiāng)居民年人均出游將達(dá)到4.5次，2014年人均為2.73次，要增加1.77次，即出游人次要從2014年的37.265 9億人次，增加到2020年的61.23億人次，年均增長率為8.63%。

本文圍繞上述如何破解接待好大客流的難題，研究說明4個(gè)問題：①我國旅游公共服務(wù)體系的構(gòu)建；②旅游公共服務(wù)體系的實(shí)踐范例：新加坡與香港旅游公共服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)分析；③上海旅游公共服務(wù)體系優(yōu)化的任務(wù)與舉措；④我國旅游公共服務(wù)體系的完善方向。

本文的研究成果，對(duì)我國及各地在“十三五”期間加快旅游業(yè)的改革開放、規(guī)劃建設(shè)具有世界一流水平的旅游公共服務(wù)體系，具有普遍的參考作用。

一、我國旅游公共服務(wù)體系的構(gòu)建研究

首先，說明本文的研究框架；其次，說明我國旅游公共服務(wù)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)；最后，依據(jù)旅游公共服務(wù)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，闡明我國旅游公共服務(wù)體系的概念、構(gòu)成及主要內(nèi)容。

1．本文的研究框架

為使本文的研究更富有邏輯性、表述更清晰，現(xiàn)將本文的研究框架說明如下（見圖1）。

首先，本文對(duì)我國旅游公共服務(wù)體系進(jìn)行構(gòu)建研究，具體包括：①說明研究的邏輯框架；②說明研究的理論基礎(chǔ)；③提出并論證我國旅游公共服務(wù)體系的基本概念、構(gòu)成及主要內(nèi)容。

其次，本文對(duì)適合上海借鑒的旅游公共服務(wù)體系優(yōu)化的最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)展開研究，具體包括：①對(duì)新加坡旅游公共服務(wù)體系最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析；②對(duì)香港旅游公共服務(wù)體系最佳實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分析。

最后，在上述研究基礎(chǔ)上，對(duì)上海與我國旅游公共服務(wù)體系構(gòu)成及其優(yōu)化開展研究，具體包括：①旅游資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)體系及其優(yōu)化研究；②旅游市場規(guī)則與監(jiān)管體系及其優(yōu)化研究；③旅游綜合協(xié)調(diào)體系及其優(yōu)化研究；④旅游業(yè)規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)與政策體系及其優(yōu)化研究；⑤旅游發(fā)展基金籌集與配置體系及其優(yōu)化研究；⑥旅游目的地推廣體系及其優(yōu)化研究；⑦旅游人力資源開發(fā)體系及其優(yōu)化研究；⑧旅游安全與質(zhì)量的社會(huì)治理體系及其優(yōu)化研究。

圖1 上海與我國旅游公共服務(wù)體系構(gòu)建及優(yōu)化的研究框架Fig.1 Framework of the construction and improvement of Shanghai and China's public service system

2．我國旅游公共服務(wù)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)

2013年11月發(fā)布的中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)有關(guān)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。

在旅游發(fā)展領(lǐng)域，如何通過旅游公共服務(wù)體系的構(gòu)建，做到“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，有必要研究我國旅游公共服務(wù)體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)，以明確市場機(jī)制配置資源的功能、問題與邊界和政府引導(dǎo)資源有效配置的功能、問題與邊界以及兩者的有機(jī)協(xié)調(diào)方式。

通過對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)梳理發(fā)現(xiàn)，我國一些學(xué)者從公共產(chǎn)品（李爽等，2010）、公共服務(wù)（董培海、李偉，2010）與市場共同需要（徐菊鳳，2013）角度，對(duì)旅游公共服務(wù)體系及內(nèi)容進(jìn)行了研究。2012年國家旅游局在《中國旅游公共服務(wù)“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃》中提出：要完善旅游公共信息服務(wù)體系、旅游安全保障體系、旅游交通便捷服務(wù)體系、旅游惠民便民服務(wù)體系，要強(qiáng)化旅游行政服務(wù)功能、旅游公共服務(wù)示范工程。本文運(yùn)用福利經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)與市場失靈理論展開研究。

（1）福利經(jīng)濟(jì)學(xué)與市場機(jī)制配置資源的決定作用

按照福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，每一種競爭性的市場經(jīng)濟(jì)都是帕累托效率（Pareto efficiency）或稱帕累托最優(yōu)（Pareto optimum），即指一種資源或社會(huì)制度的配置狀態(tài)，與該狀態(tài)相比，不存在另外一種可選擇的狀態(tài)，使得至少一個(gè)人的處境可以變得更好，而同時(shí)沒有任何其他人的處境變得更差。其原因是：①每個(gè)人只關(guān)心自己的福利，每個(gè)人對(duì)自己的福利要求最清楚，通過競爭性市場上的自愿、公平的交易，就能實(shí)現(xiàn)各自利益的最大化。②可以通過對(duì)初始收入再分配來調(diào)節(jié)公平與效率的關(guān)系，給定適當(dāng)?shù)某跏荚俜峙洌恳慌晾弁行寿Y源配置都可以通過競爭性市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。因此，要充分發(fā)揮市場機(jī)制配置資源的決定性作用。

（2）新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及市場失靈理論與政府提供公共服務(wù)

需要政府提供公共服務(wù)的主要依據(jù)是：①按照新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的理論，政府要負(fù)責(zé)建立與維護(hù)市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的基礎(chǔ)，即建立與實(shí)施保護(hù)公民和財(cái)產(chǎn)、實(shí)施合約和界定產(chǎn)權(quán)的規(guī)制，否則會(huì)發(fā)生各種侵權(quán)行為。②要解決以下6種市場失靈問題：a．競爭失靈，如存在自然壟斷現(xiàn)象。b．公共物品提供失效，在私人邊際成本超過私人邊際收益情況下，雖然社會(huì)邊際收益高于私人邊際成本，但市場不會(huì)提供公共物品，如燈塔等。c．存在外部性，只要存在外部性，市場的資源配置就不會(huì)是有效的。當(dāng)個(gè)人不用承擔(dān)自己所從事活動(dòng)的全部外部性成本的時(shí)候，此類活動(dòng)就會(huì)過多；相反，當(dāng)個(gè)人不能享受正外部性的全部利益時(shí)，此類活動(dòng)就會(huì)過少。例如，沒有政府干預(yù)，污染水平就會(huì)過高。d．不完全市場，只要私人市場不能提供公眾所必需的產(chǎn)品或服務(wù)，即使提供的成本低于個(gè)人愿意支付水平，市場失靈就存在。例如，私人市場對(duì)個(gè)人面臨的許多重要風(fēng)險(xiǎn)仍不能提供保險(xiǎn)，政府就需要實(shí)施必需的保險(xiǎn)項(xiàng)目。e．信息失靈，許多政府活動(dòng)都是因?yàn)橄M(fèi)者掌握的信息不完全，市場本身提供的信息太少，需要政府幫助提供信息。f．失業(yè)、通貨膨脹、需求與供給失衡，人們的有限理性和市場在波動(dòng)中走向供需平衡的規(guī)律，要求政府對(duì)市場進(jìn)行積極引導(dǎo)。

（3）市場機(jī)制與公共服務(wù)的有效結(jié)合：既防止市場失靈，又防止政府失靈

事實(shí)上，我們需要將市場機(jī)制與公共服務(wù)有效結(jié)合起來，即既要防止市場失靈，又要防止政府失靈。政府失靈的主要原因是：①政府掌握信息的有限性，使其難于預(yù)測(cè)行動(dòng)的后果。②對(duì)私人市場反應(yīng)的有限控制，因此，要倡導(dǎo)社會(huì)治理。③對(duì)政府規(guī)制實(shí)施機(jī)構(gòu)與程序的有限控制。④政治過程的局限性，例如，利益相關(guān)者沒有參加合理的決策過程，決策者存在非理性行為或腐敗行為。

3．我國旅游公共服務(wù)體系的構(gòu)建

前文說明的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)及市場失靈理論，為政府提供公共服務(wù)與我們構(gòu)建旅游公共服務(wù)體系提供了重要的理論依據(jù)。上述理論至少說明：①政府要建立產(chǎn)權(quán)制度與市場自愿、公平、誠信、守信的交易秩序；②政府要提供公眾必需而市場不會(huì)提供的公共物品；③政府要制定產(chǎn)業(yè)與環(huán)境管理政策，激勵(lì)具有正外部性的活動(dòng)行為，約束具有負(fù)外部性的活動(dòng)行為；④政府要制定規(guī)劃、提供統(tǒng)計(jì)信息與采取措施，引導(dǎo)市場供給與市場需求的動(dòng)態(tài)平衡。

下文將《中華人民共和國旅游法》中有關(guān)旅游公共服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)容與旅游公共服務(wù)體系構(gòu)建的理論相結(jié)合，說明我國旅游公共服務(wù)體系的基本概念、構(gòu)成及其內(nèi)容。

（1）我國旅游公共服務(wù)體系的基本概念

依據(jù)《中華人民共和國旅游法》，旅游公共服務(wù)體系是指以縣級(jí)以上政府為主導(dǎo)、以社會(huì)團(tuán)體（如旅游行業(yè)組織）和私人機(jī)構(gòu)（履行輔助人）等為補(bǔ)充的供給主體，在財(cái)政資源及社會(huì)合作資源可行范圍內(nèi)，以為旅游者與旅游企業(yè)及相關(guān)組織提供旅游公益性服務(wù)為目的的有關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)形式、服務(wù)機(jī)制、服務(wù)政策等的制度安排，以彌補(bǔ)市場機(jī)制配置資源的不足。

依據(jù)對(duì)《中華人民共和國旅游法》相關(guān)條款內(nèi)容的梳理與提煉，我國旅游公共服務(wù)體系主要包括：①旅游資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)體系；②旅游市場規(guī)則與服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系；③旅游綜合協(xié)調(diào)體系（機(jī)制）；④旅游行業(yè)組織自律體系；⑤旅游規(guī)劃和促進(jìn)體系；⑥旅游經(jīng)營與服務(wù)的規(guī)范體系；⑦旅游安全體系；⑧旅游監(jiān)督管理體系；⑨旅游糾紛處理體系；⑩違法的責(zé)任與懲罰體系。

（2）我國旅游公共服務(wù)體系的構(gòu)成及其內(nèi)容

依據(jù)旅游服務(wù)體系構(gòu)建的理論，考慮到中國旅游業(yè)發(fā)展的環(huán)境與特點(diǎn)的要求，將上述依據(jù)我國旅游法梳理出的我國旅游公共服務(wù)體系的內(nèi)容邏輯化，可以將我國旅游公共服務(wù)體系的構(gòu)成及其內(nèi)容概述如下（見表1）。

第一，旅游資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)體系。按照旅游法，我國旅游業(yè)發(fā)展要做到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益三者相統(tǒng)一。中國不少城市出現(xiàn)的霧霾天氣阻礙了旅游活動(dòng)的開展，說明該體系是我國旅游業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。該體系包括自然資源與社會(huì)人文資源的節(jié)約以及社會(huì)環(huán)境（如文化習(xí)俗環(huán)境）和生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

第二，旅游市場規(guī)則與監(jiān)管體系。該體系是保證旅游市場交易活動(dòng)主體行為符合基本質(zhì)量要求的強(qiáng)制性規(guī)范與推薦性標(biāo)準(zhǔn)，包括準(zhǔn)許旅游活動(dòng)主體（旅游經(jīng)營者、履行輔助人、旅游者等）進(jìn)入旅游市場的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管旅游活動(dòng)主體行為符合基本質(zhì)量要求的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)、旅游活動(dòng)主體退出旅游市場的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)，如旅游企業(yè)或品牌的資質(zhì)要求或開業(yè)條件、設(shè)施的最大承載量與價(jià)格管理等。

第三，旅游綜合協(xié)調(diào)體系。該體系是對(duì)所有與旅游需求活動(dòng)相關(guān)的政府部門提供的公共服務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制。例如，《中華人民共和國旅游法》第83條規(guī)定：縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)組織旅游主管部門、有關(guān)主管部門和工商行政管理、產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、交通等執(zhí)法部門對(duì)相關(guān)旅游經(jīng)營行為實(shí)施監(jiān)督檢查。又如，為貫徹落實(shí)《中華人民共和國旅游法》，加強(qiáng)部門間協(xié)調(diào)配合，促進(jìn)我國旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，2014年9月經(jīng)國務(wù)院同意，建立國務(wù)院旅游工作部際聯(lián)席會(huì)議（以下簡稱聯(lián)席會(huì)議）制度。聯(lián)席會(huì)議由旅游局、中央宣傳部、外交部、發(fā)展改革委、教育部、公安部、財(cái)政部、國土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、商務(wù)部、文化部、衛(wèi)生計(jì)生委、工商總局、質(zhì)檢總局、新聞出版廣電總局、安全監(jiān)管總局、食品藥品監(jiān)管總局、統(tǒng)計(jì)局、林業(yè)局、氣象局、鐵路局、民航局、文物局、中醫(yī)藥局、扶貧辦共28個(gè)部門組成，旅游局為牽頭單位。國務(wù)院分管旅游工作的領(lǐng)導(dǎo)同志擔(dān)任聯(lián)席會(huì)議召集人，協(xié)助分管旅游工作的國務(wù)院副秘書長、旅游局主要負(fù)責(zé)同志和中央宣傳部、發(fā)展改革委、財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任副召集人，其他成員單位有關(guān)負(fù)責(zé)同志為聯(lián)席會(huì)議成員。聯(lián)席會(huì)議可根據(jù)工作需要，邀請(qǐng)其他相關(guān)部門參加。聯(lián)席會(huì)議成員因工作變動(dòng)需要調(diào)整的，由所在單位提出，聯(lián)席會(huì)議確定。

第四，旅游業(yè)規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)及政策體系。該體系是將旅游業(yè)發(fā)展納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的保障，也是對(duì)促進(jìn)旅游業(yè)發(fā)展所需要的土地資源、旅游基礎(chǔ)設(shè)施、旅游產(chǎn)品（項(xiàng)目）、旅游質(zhì)量、旅游產(chǎn)業(yè)政策（如促進(jìn)消費(fèi)免稅與退稅、便利簽證）、旅游產(chǎn)業(yè)與市場統(tǒng)計(jì)服務(wù)的全面安排。

第五，旅游發(fā)展基金籌集與配置體系。該體系是提供旅游業(yè)建設(shè)資金、加強(qiáng)旅游休閑基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、實(shí)施公共資金與社會(huì)資金合作發(fā)展的PPP（Public and Private Partnership）戰(zhàn)略的保障。

第六，旅游目的地服務(wù)與推廣體系。該體系包括建立旅游公共信息和咨詢平臺(tái)，建立旅游客運(yùn)與專線或者游客中轉(zhuǎn)站，為旅游者在城市及周邊旅游提供服務(wù)，同時(shí)，進(jìn)行旅游目的地的形象推廣工作。

第七，旅游人力資源開發(fā)體系。該體系包括發(fā)展旅游職業(yè)教育和培訓(xùn)，建立旅游院校與旅游企業(yè)之間的合作機(jī)制，提高旅游從業(yè)人員的素質(zhì)。

第八，旅游安全與質(zhì)量的社會(huì)治理體系。該體系包括建立旅游應(yīng)急機(jī)制、促進(jìn)旅游保險(xiǎn)發(fā)展、建立旅游智庫、建立旅游服務(wù)與監(jiān)督管理的志愿者隊(duì)伍等。

表1 我國旅游公共服務(wù)體系的構(gòu)成及其主要內(nèi)容Tab.1 The composition and main contents of China’s public service system

二、旅游公共服務(wù)體系的最佳實(shí)踐研究：新加坡與香港旅游公共服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)分析

1．選擇新加坡與香港作為重點(diǎn)研究樣本的原因

選擇新加坡與香港作為重點(diǎn)研究樣本的主要原因是：這兩個(gè)城市都是具有全球影響力的世界著名旅游城市，同時(shí)，又位于亞洲，語言相通，實(shí)施市場經(jīng)濟(jì)與法治經(jīng)濟(jì)，上海與它們具有高度的可比性。對(duì)上海而言，它們都具有可借鑒性。

通過對(duì)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析（見表2），可以發(fā)現(xiàn)：2014年，新加坡與香港的人口密度是上海的兩倍左右，但是，新加坡與香港的人均GDP分別是上海的3.55倍和2.54倍；新加坡和香港接待的入境過夜旅游者人次分別是上海的1.86倍和4.34倍；新加坡與香港的旅游外匯收入分別是上海的3.37倍和6.73倍；新加坡和香港服務(wù)貿(mào)易出口額占GDP的比重分別是上海的4.16倍和8.88倍；新加坡和香港入境過夜旅游者的人均消費(fèi)額分別是上海的1.81倍和1.55倍。顯然，新加坡和香港是上海的學(xué)習(xí)榜樣。新加坡和香港取得的上述發(fā)展成果，與它們擁有世界一流的旅游公共服務(wù)體系是密切相關(guān)的。因此，值得對(duì)它們的旅游公共服務(wù)體系的成功經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒研究。

表2 2014 年上海旅游業(yè)發(fā)展主要指標(biāo)與新加坡和香港的比較Tab.2 Comparison of indices of tourism development between Shanghai，Singapore andHong Kong in 2014

2．新加坡旅游公共服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)分析

新加坡旅游公共服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下9個(gè)方面。

（1）將旅游業(yè)確立為關(guān)鍵性的支柱產(chǎn)業(yè)，明確旅游業(yè)發(fā)展的倍增目標(biāo)與資金投入保障

2005年1月11日，新加坡貿(mào)易與工業(yè)部長林勛強(qiáng)揭示了新加坡旅游業(yè)至2015年發(fā)展的宏偉目標(biāo)（見表3），即要確保新加坡旅游業(yè)保持為關(guān)鍵性的經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)。

表3 新加坡旅游局制定的2015年新加坡旅游業(yè)發(fā)展目標(biāo)Tab.3 The Singapore's tourism development objectives in 2015 set by Singapore Tourism Board

到2015年，要將新加坡的旅游收入擴(kuò)大2倍，達(dá)到300億新加坡元，旅游人次擴(kuò)大1倍，達(dá)到1 700萬人次，新創(chuàng)造10萬個(gè)就業(yè)崗位。這些目標(biāo)驅(qū)動(dòng)了過去10年新加坡旅游業(yè)的創(chuàng)意發(fā)展與跨越式發(fā)展，并按規(guī)定投入了20億新加坡元 （約合100億元人民幣）的旅游發(fā)展基金以促進(jìn)新加坡旅游業(yè)的發(fā)展。

（2）法治化與市場化的科學(xué)結(jié)合，嚴(yán)格維護(hù)市場秩序與積極建設(shè)旅游目的地品牌

為了維護(hù)好旅游市場秩序與積極建設(shè)旅游目的地的整體品牌形象，新加坡制定與實(shí)施了一系列旅游法規(guī)。

新加坡的旅游法規(guī)可以分為兩大部分，第一部分是由新加坡國家議會(huì)專門制定的具有強(qiáng)制性的《新加坡旅游局法》、《新加坡旅行社法》和《新加坡旅館法》等。這些法律往往有附件，例如《新加坡旅游局法》的附件一是《新加坡國家旅游標(biāo)志使用說明》，附件二是《新加坡旅游局標(biāo)志使用說明》。

第二部分是由上述法律授權(quán)這些法律的實(shí)施主管部門可以制定相應(yīng)的、具有強(qiáng)制性的管理規(guī)范及處罰條例。例如，新加坡旅游局依據(jù)《新加坡旅游局法》的授權(quán)，制定了各種相關(guān)的新加坡旅游管理?xiàng)l例，其中包括：1973年7月1日頒布的《新加坡旅游局法：新加坡導(dǎo)游許可與管理?xiàng)l例》以及該條例的附件《導(dǎo)游許可證的先決條件》；1973年9月1日頒布的《新加坡旅游局法：新加坡旅游局準(zhǔn)成員管理?xiàng)l例》；1988年3月5日制定的《新加坡旅游局法：新加坡旅游局條例》等。

與中國旅游法規(guī)比較，新加坡旅游法規(guī)的顯著特點(diǎn)是：①旅游法律適用的對(duì)象與約束的行為主體明確，即以某一行為主體的人為主要適用對(duì)象，包括企業(yè)或機(jī)構(gòu)，企業(yè)或機(jī)構(gòu)也要落實(shí)到具體的負(fù)責(zé)人上。例如，旅游股份制企業(yè)的所有董事要承擔(dān)法律責(zé)任，員工要對(duì)自己的違法行為承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)，企業(yè)管理人員也要對(duì)員工的違法行為承擔(dān)連帶責(zé)任。②旅游法律規(guī)定的行為要求非常明確，即明確說明應(yīng)該做什么，哪些行為是屬于違法行為。③法律實(shí)施主體與實(shí)施權(quán)力非常明確，規(guī)定實(shí)施主體具有制定實(shí)施條例權(quán)力與強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。例如，《新加坡旅游局法》明確規(guī)定新加坡旅游局負(fù)責(zé)對(duì)導(dǎo)游的管理工作，可以制定具有強(qiáng)制執(zhí)行力的導(dǎo)游管理?xiàng)l例。④對(duì)任何違法行為要能夠立即進(jìn)行查處與處罰，要保證產(chǎn)生“違法損失大、要主動(dòng)防止發(fā)生違法行為的自覺效應(yīng)與積極效應(yīng)”。在新加坡，任何違法行為除了要受到暫停營業(yè)、取消營業(yè)資格等處罰外，還要受到罰款、監(jiān)禁或者同時(shí)接受上述兩種的處罰，具有強(qiáng)制執(zhí)行力。⑤法律遵守情況的檢查及法律執(zhí)行條件完善?！缎录悠侣糜尉址ā芬?guī)定可以隨時(shí)進(jìn)入個(gè)人或企業(yè)辦公室，檢查個(gè)人或企業(yè)有無犯罪行為，具有可以立即制止違法行為的能力與條件。例如，《新加坡旅游局法》規(guī)定，只要得到旅游局長的授權(quán)，新加坡旅游局的官員可以隨時(shí)進(jìn)入旅行社的辦公室，查閱各種相關(guān)資料，也可以拘留旅行社的工作人員。

新加坡旅游法規(guī)按照不同的標(biāo)準(zhǔn)，可以分成不同的類型。依據(jù)新加坡旅游法針對(duì)的不同行為主體，新加坡旅游法規(guī)可以分為：①《新加坡旅游局法》；②《新加坡旅行社法》；③《新加坡旅館法》；④《新加坡導(dǎo)游條例》；⑤《新加坡旅游稅收征收法》。

下文簡要說明《新加坡旅游局法》的主要內(nèi)容，供借鑒與參考。

1964年1月1日頒布的《新加坡旅游局法》（Singapore Tourism Board Act Chapter 305B）將新加坡旅游局明確為法定的負(fù)責(zé)新加坡旅游管理的公司法人機(jī)構(gòu)，可以依法對(duì)滿足游客綜合旅游需要的大旅游產(chǎn)業(yè)所涉及的各類旅游企業(yè)與產(chǎn)品的市場準(zhǔn)入和退出質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格管理，以保證旅游產(chǎn)業(yè)的基本質(zhì)量?！缎录悠侣糜尉址ā返南铝袃?nèi)容值得重點(diǎn)研究和借鑒。

第一，《新加坡旅游局法》對(duì)新加坡旅游組織、旅游基金、旅游企業(yè)、旅游產(chǎn)品體系進(jìn)行了明確的界定，為全面管理好新加坡旅游業(yè)提供了明確的管理對(duì)象與范圍。

按照《新加坡旅游局法》的規(guī)定：①該法律所說的“準(zhǔn)成員”是指新加坡旅游局的準(zhǔn)成員。②該法律所說的旅游局是指新加坡旅游局。③該法律所說的行政總裁是指新加坡旅游局的行政總裁。④該法律所說的財(cái)務(wù)年度是指自每年4月1日開始為期12個(gè)月的財(cái)務(wù)年度。⑤該法律所說的基金是指旅游基金。⑥該法律所說的成員是指旅游局任命的成員。⑦該法律所說的旅游企業(yè)，包括下列所有的旅游企業(yè)：a．任何為乘客提供全國和國際交通工具的企業(yè)；b．任何為訪問新加坡游客提供或安排全部或部分服務(wù)的企業(yè)，包括提供交通、住宿、 旅游或?qū)в蔚钠髽I(yè)，不管是在新加坡國內(nèi)提供這些服務(wù)的還是在國外提供這些服務(wù)的；c．任何部分地或全部地從事與旅游相關(guān)產(chǎn)品交易與零售的企業(yè) ；d．任何其他企業(yè)，包括會(huì)議、展覽、演出、交易會(huì)、宣傳活動(dòng)或主題公園，其目的是全部地或部分地為了謀利，或者為了吸引游客訪問新加坡的企業(yè)。⑧旅游相關(guān)產(chǎn)品是指主要計(jì)劃銷售給訪問新加坡游客的產(chǎn)品，包括：a．展示新加坡任何景觀與吸引物的產(chǎn)品；b．有魚尾獅標(biāo)志的產(chǎn)品，魚尾獅標(biāo)志是必須經(jīng)新加坡旅游局授權(quán)使用的新加坡的國家旅游形象標(biāo)志；c．其他具有任何特點(diǎn)的產(chǎn)品，指由新加坡工業(yè)與貿(mào)易部長（主管旅游局的部長）在公告中說明的。

第二，《新加坡旅游局法》嚴(yán)格規(guī)定許可進(jìn)入旅游市場經(jīng)營的企業(yè)、產(chǎn)品、人員、品牌的基本質(zhì)量要求，違反這些法律規(guī)定的，不準(zhǔn)進(jìn)入市場經(jīng)營，擅自進(jìn)入旅游市場經(jīng)營的，作為犯罪行為處理，要受到3種懲罰：其一是罰款；其二是監(jiān)禁；其三是同時(shí)受到上述兩種懲罰。即建立了“不敢違法的懲戒機(jī)制、不能違法的防范機(jī)制、不易違法的保障機(jī)制”。

《新加坡旅游局法》規(guī)定：

①任何個(gè)人在其經(jīng)營的任何業(yè)務(wù)中未經(jīng)新加坡旅游局許可，不能使用“旅行”（Travel）與“旅游”（Tourist）字樣，如果使用的話，就屬犯罪，要受到不超過2 000新加坡元的罰款，或者受到不超過12個(gè)月的監(jiān)禁，或者同時(shí)受到上述兩種處罰。當(dāng)然，新加坡旅游局不能沒有正當(dāng)理由就不允許從事旅游企業(yè)經(jīng)營業(yè)務(wù)的人員使用“旅行”（Travel）與“旅游”（Tourist）字樣。

②任何人未經(jīng)新加坡旅游局的同意，不能說自己從事的是旅游業(yè)務(wù)，包括不能說自己從事的是旅行社業(yè)務(wù)，否則就屬于犯罪，要受到不超過2 000新加坡元的處罰，或者不超過12個(gè)月的監(jiān)禁，或者要同時(shí)接受上述兩種處罰。如果在被判罪后繼續(xù)違法的話，要接受每天不超過500新加坡元的罰款。

③任何個(gè)人使用新加坡旅游局的標(biāo)志與證書要得到新加坡旅游局的許可，成為新加坡旅游局的準(zhǔn)成員（Associate Member），需要符合規(guī)定的要求，并支付標(biāo)志使用費(fèi)用，違反上述規(guī)定將被判定為犯罪，要受到不超過5 000新加坡元的罰款，或者受到不超過2年的監(jiān)禁，或者同時(shí)受到上述兩種處罰。

④任何人在沒有獲得新加坡旅游局許可情況下使用新加坡的國家標(biāo)志“魚獅尾”標(biāo)志（the Merlion Symbol），或者使用類似的標(biāo)志造成混淆的，將受到不超過2 000新加坡元的罰款，或者不超過6個(gè)月的監(jiān)禁，或者同時(shí)受到上述兩種處罰。

⑤新加坡旅游局具有使用其自身標(biāo)志的獨(dú)享權(quán)利，任何個(gè)人在沒有得到新加坡旅游局允許的情況下，使用新加坡旅游局的標(biāo)志，或者使用類似的標(biāo)志導(dǎo)致產(chǎn)生混淆的，被判定為犯罪，將受到不超過2 000新加坡元的罰款或者不超過6個(gè)月的監(jiān)禁，或者同時(shí)受到上述兩種處罰。

（3）從旅游行政管理走向旅游社會(huì)治理，建立各種匯聚社會(huì)資源的旅游組織

據(jù)《2002/2003年新加坡旅游局年度報(bào)告》報(bào)道，面對(duì)“9?11”事件，新加坡旅游局調(diào)整其公司的業(yè)務(wù)單位與運(yùn)作方式，強(qiáng)化與國內(nèi)旅游企業(yè)的合作，并建立國際合作聯(lián)盟，其中包括建立旅游業(yè)國際咨詢委員會(huì)。當(dāng)時(shí)國際咨詢委員會(huì)成員有新加坡航空有限公司的副董事長和首席執(zhí)行官、亞洲太平洋威士卡公司總裁與首席執(zhí)行官、澳大利亞維多利亞州的前總理、新加坡旅游局副主席兼首席經(jīng)理、亞洲和印度Kuoni旅行社董事長和首席執(zhí)行官、美國卡爾森公司董事長和首席執(zhí)行官、比利時(shí)國際文化咨詢公司總裁、美國運(yùn)通公司全球旅行服務(wù)總裁、英國Reed展覽公司董事長、日本旅行社協(xié)會(huì)主席、中國陽光電視網(wǎng)主席等。2003年7月，新加坡旅游業(yè)國際咨詢委員會(huì)名單從12人擴(kuò)展到15人，又增加及調(diào)整了新加坡Ascott 集團(tuán)有限公司主席、馬來西亞星光郵輪總裁與總經(jīng)理、原上海交通大學(xué)校長謝繩武教授、新加坡Silverlink 控股有限公司董事長、美國烹飪學(xué)院財(cái)務(wù)委員會(huì)主席等人。

（4）用規(guī)劃與立法方式，保障旅游公共服務(wù)需要投入的資金

1964年1月1日頒布的《新加坡旅游局法》已經(jīng)提出了要設(shè)立旅游基金。1973年2月6日公布的《新加坡旅游稅收征收法》規(guī)定，新加坡旅游局可以征收旅游稅作為旅游基金來源之一。新加坡政府于2005年制定的《新加坡2015年旅游發(fā)展綱要》明確今后10年新加坡政府為新加坡旅游業(yè)發(fā)展基金提供20億新加坡元。

（5）實(shí)施便利簽證政策，深度開發(fā)旅游市場

新加坡實(shí)行過境免簽證96小時(shí)政策。新加坡樟宜機(jī)場還專門為轉(zhuǎn)機(jī)旅客提供旅游服務(wù)，如果轉(zhuǎn)機(jī)時(shí)間超過6個(gè)小時(shí)，可以在旅客咨詢中心報(bào)名參加免費(fèi)的新加坡觀光大巴旅游。

新加坡樟宜機(jī)場是整個(gè)東南亞的重要交通樞紐，與60個(gè)國家或地區(qū)的大約280個(gè)城市相連接，每周大約有6 900次航班可為乘客和貨物提供便捷和有效的服務(wù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，樟宜機(jī)場平均每天接待旅客近14萬人次。2012年接待5 000萬人次，其中約30%是中轉(zhuǎn)旅客，中轉(zhuǎn)客達(dá)到了1 500萬人次。樟宜機(jī)場憑借其優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和設(shè)施，連續(xù)20年蟬聯(lián)亞洲最佳機(jī)場稱號(hào)，并成為很多在東南亞轉(zhuǎn)機(jī)旅客首選的中轉(zhuǎn)站。

（6）實(shí)施旅游購物退稅政策，千方百計(jì)便利旅游消費(fèi)

在新加坡購物，離境的游客可以享受7%的商品與服務(wù)稅的退稅優(yōu)惠。游客可以尋找貼有“退稅”標(biāo)識(shí)的商家，或者在同一店消費(fèi)滿100新加坡元以上即可享受退稅。退稅款項(xiàng)中或?qū)⒖鄢硕惙?wù)手續(xù)費(fèi)。

解決退稅程序的繁瑣問題至關(guān)重要。2011年5月，新加坡推出電子旅客退稅計(jì)劃，境外旅客只需要使用同一張信用卡作為退稅卡，至新加坡樟宜國際機(jī)場辦理出境手續(xù)時(shí)，可直接去位于航站樓內(nèi)的自助退稅服務(wù)機(jī)辦理退稅手續(xù)。與通過退稅表格申請(qǐng)退稅的舊系統(tǒng)比較，旅客不再需要為每項(xiàng)購物填寫表格，在離境時(shí)也省去了排隊(duì)申請(qǐng)海關(guān)驗(yàn)核、排隊(duì)辦理退稅手續(xù)的復(fù)雜程序。

（7）利用各種方式，積極推廣旅游目的地

新加坡政府采用傘形的旅游目的地推廣方式，即政府主導(dǎo)，聯(lián)合旅游企業(yè)一起推廣，并吸引全世界各種相關(guān)資源推廣新加坡。例如，新加坡政府支持外國電影公司在新加坡拍攝電影，對(duì)到國外推廣新加坡旅游業(yè)的當(dāng)?shù)仄髽I(yè)，允許其到國外推廣所產(chǎn)生的往返交通費(fèi)在其稅收中減免，還在全世界設(shè)立了20多個(gè)地區(qū)性推廣機(jī)構(gòu)。

（8）突破旅游產(chǎn)業(yè)鏈的瓶頸制約環(huán)節(jié)，支持旅游核心能力建設(shè)

新加坡政府2005年制定的《新加坡2015年旅游發(fā)展綱要》明確規(guī)定20億新加坡元的旅游發(fā)展基金聚焦支持以下4個(gè)發(fā)展領(lǐng)域。①基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：開發(fā)關(guān)鍵性的基礎(chǔ)設(shè)施以支持旅游業(yè)的發(fā)展；②旅游企業(yè)能力建設(shè)：提高以新加坡為基地的旅行與旅游企業(yè)的能力，也提高吸引世界一流旅行與旅游企業(yè)和組織到新加坡建立其機(jī)構(gòu)的能力；③主持偶像性或者有重要影響的節(jié)事活動(dòng)：吸引偶像性的或者大型的節(jié)事活動(dòng)在新加坡舉行，以提高新加坡作為一流的休閑、商務(wù)和服務(wù)目的地的形象；④開發(fā)具有戰(zhàn)略性的旅游產(chǎn)品：例如開發(fā)作為亞洲服務(wù)中心的療養(yǎng)健身與修學(xué)旅游產(chǎn)品。

（9）強(qiáng)化文明旅游行為，運(yùn)用各種力量綠化、美化與亮化旅游環(huán)境

①對(duì)任何影響環(huán)境的行為制定法律進(jìn)行強(qiáng)制性的規(guī)范約束。新加坡法律規(guī)定：嚴(yán)禁在電梯內(nèi)、影院內(nèi)、地鐵車廂內(nèi)抽煙，抽煙者罰款5 000新加坡元，約合人民幣2.5萬元；行人過馬路闖紅燈或者未走斑馬線要罰20新加坡元；隨地吐痰罰70新加坡元；亂扔垃圾罰款500新加坡元。

②實(shí)施公共交通優(yōu)先政策。通過經(jīng)濟(jì)杠桿控制私家車的發(fā)展，大力發(fā)展巴士、地鐵等公共交通。新加坡不僅車輛的價(jià)格昂貴，而且，還必須事先購買與道路增長量相適應(yīng)的擁車證，擁車證通過市場拍賣，最高價(jià)格與車價(jià)相當(dāng)，并且要支付高昂的公路費(fèi)和停車費(fèi)。在控制私家車的同時(shí)，努力改善公共交通條件，設(shè)置了巴士專用道，并規(guī)定十字路口巴士優(yōu)先。

③綠化建設(shè)全面細(xì)致，營造賞心悅目的環(huán)境。一是綠化盡可能覆蓋每一寸土地。道路兩旁強(qiáng)制實(shí)施綠化，立交橋、人行天橋、樓頂處處可看到立體綠化，路邊擋土墻留出15厘米栽種攀爬植物，停車場也采用透氣磚進(jìn)行了綠化，真正做到了見縫插綠、土不露天。無論是在大街上，還是在購物中心、賓館、餐廳，目光所及的都是綠樹青草。二是綠色廊道獨(dú)具特色。從20世紀(jì)90年代起，新加坡就著手建立公園串聯(lián)廊道，用以連接各大公園、自然保護(hù)區(qū)與居住區(qū)公園。廊道系統(tǒng)寬6米，包括4米寬的路面，居民可以不受機(jī)動(dòng)車輛的干擾，通過自行車和步行游覽各個(gè)公園，也可以作為前往地鐵站、巴士站的捷徑。2012年，廊道總長達(dá)到了300公里。

④嚴(yán)格執(zhí)法形成整潔有序的市容環(huán)境。新加坡城市里幾乎看不到交警和城管隊(duì)員在現(xiàn)場執(zhí)勤管理，但是市容整潔、交通暢通，街道上看不到車輛亂停放和擺設(shè)攤點(diǎn)，幾乎沒有亂扔垃圾的現(xiàn)象。整座城市日常運(yùn)行十分規(guī)范有序。原因一是法律法規(guī)健全。針對(duì)城市管理制定如環(huán)境污染控制法、環(huán)境公共健康條例、公共設(shè)施條例等各種法規(guī)300多種，這在全世界是罕見的。原因二是嚴(yán)格執(zhí)法。成立了“花園城市行動(dòng)委員會(huì)”，突出城市管理的組織協(xié)調(diào)和考評(píng)監(jiān)督，建立了一支素質(zhì)精良的執(zhí)法隊(duì)伍和遍及社會(huì)各階層的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，執(zhí)法過程始終突出一個(gè)“嚴(yán)”字，執(zhí)法如山，毫無例外。

3．香港旅游公共服務(wù)的成功經(jīng)驗(yàn)分析

香港旅游公共服務(wù)主要的成功經(jīng)驗(yàn)可以概括為以下11個(gè)方面：

（1）建立完善的旅游公共服務(wù)體制與機(jī)制

香港將旅游業(yè)與金融服務(wù)、貿(mào)易及物流、專業(yè)服務(wù)及其他工商業(yè)支援服務(wù)并列為四大支柱產(chǎn)業(yè)，并建立了比較完善的旅游公共服務(wù)體制與機(jī)制。

香港旅游公共服務(wù)的體制與機(jī)制主要包括：①香港立法會(huì)負(fù)責(zé)制定旅游立法即建立旅游法律規(guī)制；②香港旅游事務(wù)署代表香港特區(qū)政府制定、落實(shí)、評(píng)估與調(diào)整旅游產(chǎn)業(yè)政策；③香港旅游業(yè)議會(huì)、香港飯店協(xié)會(huì)、香港展覽會(huì)議業(yè)協(xié)會(huì)等民間行業(yè)協(xié)會(huì)代表香港旅游業(yè)者實(shí)施、評(píng)估與反饋旅游產(chǎn)業(yè)政策，同時(shí)制定行業(yè)的自律規(guī)制；④香港旅游發(fā)展局專門實(shí)施、評(píng)估與反饋香港旅游推廣領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策，積極推廣香港“亞洲的世界城市”旅游品牌形象。

（2）資助旅游吸引物建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)

以香港迪士尼樂園為例，該項(xiàng)目投資約數(shù)百億港元，除交通、土地等費(fèi)用外，主題公園本身建設(shè)耗資約66億港元，其中香港特區(qū)政府占57%的股份。此外，香港特區(qū)政府在亞洲國際博物館、濕地公園和東涌吊車等項(xiàng)目上也投入數(shù)億港元資金，支持香港旅游產(chǎn)品的開發(fā)與更新。

（3）積極推廣免簽證政策

目前，全世界約有170個(gè)國家和地區(qū)的居民可免簽證到香港旅游7天到6個(gè)月不等，香港特區(qū)政府積極促使取消內(nèi)地到香港旅游的配額限制，實(shí)施“個(gè)人游政策”和香港旅游年推廣政策等。

（4）積極提供旅游信息服務(wù)

旅游信息服務(wù)包括：在全世界主要客源地設(shè)立13個(gè)辦事處與8個(gè)代辦機(jī)構(gòu)，香港旅游發(fā)展局還專設(shè)“旅游網(wǎng)”，為游客提供最新咨詢，設(shè)立游客咨詢及服務(wù)中心、旅游熱線，而且在大型國際會(huì)議和展覽現(xiàn)場設(shè)置咨詢服務(wù)臺(tái)來處理大量的游客咨詢。在內(nèi)地游客不斷增加的情況下，香港旅游發(fā)展局2003年在羅湖口岸增設(shè)旅客咨詢及服務(wù)中心，還在有些入境口岸、酒店、購物中心及旅游景點(diǎn)等上百個(gè)場所設(shè)置自助旅游資料架。

在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，香港特區(qū)政府還特別建設(shè)了下列旅游目的地公共服務(wù)信息網(wǎng)站：①香港旅游發(fā)展局為赴港游客提供的公共信息服務(wù)網(wǎng)站，稱為“發(fā)現(xiàn)香港”旅客網(wǎng)站；②香港旅游發(fā)展局為協(xié)助香港旅游企業(yè)推銷香港提供的公共信息服務(wù)網(wǎng)站，稱為“香港旅游業(yè)網(wǎng)”；③香港特別行政區(qū)政府旅游事務(wù)署提供的處理旅游行政管理的公共服務(wù)信息網(wǎng)站，稱為“香港旅游事務(wù)署”網(wǎng)站。

（5）倡導(dǎo)發(fā)展城市公共交通

為了保障交通的安全性、可靠性、環(huán)保性和高效性，以優(yōu)先發(fā)展鐵路（地鐵）作為發(fā)展公共交通系統(tǒng)的重點(diǎn)，同時(shí)也大力發(fā)展公交車。政府在汽車上牌、保險(xiǎn)、停車和加油等方面出臺(tái)一系列優(yōu)惠政策支持公交車，同時(shí)采取措施限制私家車的使用。

（6）保障游客與旅行社的合理利益

1978年香港旅游業(yè)議會(huì)正式成立。它的工作目標(biāo)就是維持旅游業(yè)的高專業(yè)化水平，并且保障旅游業(yè)者與出入境游客雙方的利益。從2002年11月起，按修訂的《旅行代理商條例》，所有在香港經(jīng)營出境游和入境游業(yè)務(wù)的旅行代理商都必須領(lǐng)取旅行代理商牌照。而領(lǐng)取牌照的必要條件就是要先成為旅游業(yè)議會(huì)會(huì)員。通過這一政策可以把香港經(jīng)營出入境業(yè)務(wù)的旅行代理商納入行業(yè)協(xié)會(huì)的管理范圍。從2002年2月開始，旅游業(yè)議會(huì)針對(duì)游客在內(nèi)地入境旅行團(tuán)（登記店鋪）購物不滿意，推行“14天百分百保證退款計(jì)劃”，并且設(shè)立投訴機(jī)構(gòu)，以確保游客在香港合理的消費(fèi)利益。此外，旅游業(yè)議會(huì)也規(guī)定會(huì)員旅行社不得向入境游客收取離團(tuán)費(fèi)、年齡差別費(fèi)及職業(yè)附加費(fèi)等。在保障游客和旅行社利益方面，旅游業(yè)議會(huì)也通過設(shè)立“旅游業(yè)賠償基金”和“旅游團(tuán)意外緊急援助基金計(jì)劃”來給予支持。1988年香港當(dāng)局頒布了《1988年旅行代理商條例》，正式設(shè)立“香港旅游業(yè)議會(huì)賠償基金”，規(guī)定旅行社組織游客出外旅游時(shí)，必須在給游客的發(fā)票或收據(jù)上加蓋旅游業(yè)議會(huì)制作的印花，由旅游業(yè)議會(huì)對(duì)旅行社的經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)旅行社要向旅游業(yè)議會(huì)繳付團(tuán)費(fèi)1%的印花費(fèi)，其中50%注入賠償基金。遇到旅行社破產(chǎn)、倒閉時(shí)，按照相關(guān)條款，受影響的游客可以從基金中獲得70%團(tuán)費(fèi)的補(bǔ)償。隨著香港旅游業(yè)議會(huì)收取印花費(fèi)積累的旅游業(yè)賠償基金不斷增加，香港多次下調(diào)印花費(fèi)率，并且上調(diào)損失補(bǔ)償率。目前，法律規(guī)定的印花費(fèi)率降至0.3%，而損失補(bǔ)償率增至團(tuán)費(fèi)的90%。另外，法律規(guī)定收取的50%印花費(fèi)作為旅游業(yè)議會(huì)的管理費(fèi)，支付日常開支和員工工資，可以為旅游業(yè)議會(huì)更好地開展日常工作提供資金保障。1996年，旅游業(yè)議會(huì)又推出“旅游團(tuán)意外緊急援助基金計(jì)劃”，為參加出外旅游的旅行團(tuán)游客意外傷亡提供緊急援助，最高金額達(dá)18萬港元，并將收取的印花費(fèi)部分用于旅行團(tuán)隊(duì)出外旅游發(fā)生意外的援助。這樣做既減輕了旅行社的風(fēng)險(xiǎn)，也最大限度地保護(hù)了游客的利益。2007年6月15日，將原來游客在內(nèi)地入境旅行團(tuán)（登記店鋪）購物不滿意推行的“14天百分百保證退款計(jì)劃”，改為“60天百分百保證退款計(jì)劃”。

（7）積極開發(fā)旅游業(yè)人力資源

2001年香港旅游事務(wù)署針對(duì)香港青少年推出名為“好客文化遍香江”的全港性公眾教育活動(dòng)，并于2003年繼續(xù)推行。同時(shí)香港旅游事務(wù)署還與香港青年協(xié)會(huì)合辦香港青年大使計(jì)劃，培訓(xùn)青年領(lǐng)袖成為接待游客的青年大使。2003年，香港特區(qū)政府為香港旅游發(fā)展局專項(xiàng)撥款4 000萬港元，實(shí)施旅游業(yè)英才實(shí)習(xí)計(jì)劃。在進(jìn)一步提升香港好客文化的同時(shí)，為有志投身于旅游業(yè)的人士提供在第一線工作的實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)和經(jīng)驗(yàn)。

（8）強(qiáng)化旅游業(yè)的環(huán)境保護(hù)

香港特區(qū)政府成立跨部門的綠化委員會(huì)實(shí)施綠化計(jì)劃，推行強(qiáng)制性的產(chǎn)品責(zé)任制，堅(jiān)持對(duì)污染環(huán)境者實(shí)施“污染者自付”的原則。

（9）建設(shè)世界旅游購物勝地

香港充分利用自由港的免稅購物政策，吸引游客到香港來旅游，使香港成為世界著名的免稅購物勝地。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2012年與2013年，香港入境過夜旅游者的購物消費(fèi)支出分別占他們消費(fèi)總支出的59.5%和61.2%；2012年與2013年，香港入境不過夜旅游者的購物消費(fèi)支出分別占他們消費(fèi)總支出的90.2%和90.8%。

（10）利用自由貿(mào)易港與稅收優(yōu)惠政策來吸引旅游投資

香港是自由貿(mào)易港，沒有關(guān)稅，企業(yè)的所得稅率僅為17.5%，要比內(nèi)地的25%低7.5個(gè)百分點(diǎn)。香港稅務(wù)局對(duì)在內(nèi)地生產(chǎn)、在香港進(jìn)行銷售的企業(yè)，給予50%免征所得稅優(yōu)惠。

在香港，除地鐵、港口、機(jī)場、郵政和工業(yè)村公司由當(dāng)局直接經(jīng)營外，其余都由私人自由經(jīng)營。不論本地公司還是外國公司都按公司法注冊(cè)登記，開業(yè)經(jīng)營，自由競爭，優(yōu)勝劣汰。

（11）開展旅游產(chǎn)業(yè)與市場的統(tǒng)計(jì)研究工作

香港旅游發(fā)展局定期提供的旅游統(tǒng)計(jì)資料主要有：①酒店分類制度；②會(huì)展獎(jiǎng)勵(lì)旅游統(tǒng)計(jì)；③與入境旅游相關(guān)的消費(fèi)；④訪港旅客統(tǒng)計(jì)；⑤訪港旅客分析報(bào)告；⑥訪港旅客的訪港目的統(tǒng)計(jì)；⑦郵輪旅客統(tǒng)計(jì)；⑧酒店供應(yīng)情況；⑨酒店入住率報(bào)告；⑩香港旅游業(yè)統(tǒng)計(jì)；?香港酒店業(yè)回顧；?香港酒店業(yè)回顧概覽。

香港統(tǒng)計(jì)處提供香港旅游增加值與就業(yè)量占香港GDP與總就業(yè)量比重的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

三、上海旅游公共服務(wù)體系優(yōu)化的任務(wù)與舉措

依據(jù)上海旅游公共服務(wù)的現(xiàn)狀與新加坡和香港比較存在的差距，圍繞上海建設(shè)具有全球影響力的世界著名旅游城市的機(jī)遇與目標(biāo)，上海市旅游公共服務(wù)體系優(yōu)化的任務(wù)與舉措有以下12個(gè)方面。

1．引導(dǎo)上海各相關(guān)部門主動(dòng)提供好與各自相關(guān)的旅游公共服務(wù)

上海旅游業(yè)發(fā)展進(jìn)入了“全球化、全域化、全產(chǎn)業(yè)鏈化、全主體相關(guān)化、生態(tài)化、法治化、提質(zhì)增效”的新階段，政府確立旅游業(yè)是促進(jìn)上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵性支柱產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)上海社會(huì)發(fā)展的目的性產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)上海服務(wù)貿(mào)易出口的新增長點(diǎn)以及完善投資環(huán)境的先導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)，以此引導(dǎo)上海各相關(guān)部門主動(dòng)提供好與各自相關(guān)的旅游公共服務(wù)。

2．完善上海旅游公共服務(wù)提供的體制與機(jī)制

這方面的主要任務(wù)與舉措包括：①完善上海旅游領(lǐng)導(dǎo)小組這一協(xié)調(diào)相關(guān)政府部門有效提供公共服務(wù)的協(xié)調(diào)機(jī)制；②完善長三角旅游發(fā)展一體化的長三角旅游發(fā)展協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組；③每年召開上海市旅游業(yè)發(fā)展大會(huì)；④組建上海市旅游發(fā)展戰(zhàn)略咨詢委員會(huì)；⑤成立跨部門的工作機(jī)構(gòu)或工作小組，有效完成提供跨部門的旅游公共服務(wù)任務(wù)；⑥建立各政府相關(guān)部門與單位的旅游工作負(fù)責(zé)人考核制度。

3．完善上海市的旅游法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以維護(hù)市場秩序

這方面的主要任務(wù)與舉措包括：①制定上海市旅游會(huì)展處、旅游景區(qū)點(diǎn)、旅游飯店、旅行社、旅游購物店、旅游交通、旅游咨詢中心、旅游集散中心、旅游目的地品牌的相關(guān)法規(guī)；②制定上海市旅游會(huì)展處、旅游景區(qū)點(diǎn)、旅游飯店、旅行社、旅游購物店、旅游交通、旅游咨詢中心、旅游集散中心、旅游目的地品牌的工作標(biāo)準(zhǔn)；③要求旅游企業(yè)和機(jī)構(gòu)遵循旅游業(yè)質(zhì)量的基本標(biāo)準(zhǔn)，即底線標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，倡導(dǎo)旅游業(yè)的卓越質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)旅游業(yè)品牌建設(shè)；④嚴(yán)格實(shí)施上述法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)做到“不想違法、不敢違法、不能違法”，同時(shí)，切實(shí)做到“想干、能干、干好”，即切實(shí)做到每個(gè)人或每個(gè)崗位的工作“有利、有責(zé)、有能、有戒”。

4．破解旅游產(chǎn)業(yè)鏈的瓶頸制約問題

這方面的主要任務(wù)與舉措包括：①解決旅游交通短板的旅游集散中心建設(shè)；②解決旅游信息短板的旅游咨詢中心建設(shè)；③解決旅游人力資源短板的全球旅游職業(yè)院校與高等院校的人才實(shí)踐基地建設(shè)、旅游服務(wù)的志愿者隊(duì)伍建設(shè)、旅游服務(wù)人員與經(jīng)營管理人員的培訓(xùn)中心建設(shè)、旅游相關(guān)政府部門領(lǐng)導(dǎo)的旅游與國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)融合發(fā)展戰(zhàn)略的培訓(xùn)；④解決旅游發(fā)展的土地要素制約，制定適當(dāng)?shù)耐恋卣撸虎輳?qiáng)制實(shí)施旅游經(jīng)營者的經(jīng)營責(zé)任保險(xiǎn)，積極倡導(dǎo)游客主動(dòng)承保人身意外傷害保險(xiǎn)，包括但不限于航空意外險(xiǎn)、旅游意外險(xiǎn)、緊急救援保險(xiǎn)、特殊項(xiàng)目意外險(xiǎn)。既努力防止風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，又為發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)后準(zhǔn)備好賠償資金。

5．保障旅游公共服務(wù)的資金來源

要制定、宣傳與實(shí)施有關(guān)上海市旅游發(fā)展基金、旅游稅收來源與使用的詳細(xì)法規(guī)。

6．優(yōu)化旅游者出入境的簽證服務(wù)

積極促進(jìn)與實(shí)施免簽證政策，將過境免簽證政策由目前的72小時(shí)至少增加到96小時(shí)，同時(shí)適用于郵輪游客，并引導(dǎo)相關(guān)旅游企業(yè)開發(fā)過境免簽證的系列旅游服務(wù)和產(chǎn)品。

7．加強(qiáng)旅游目的地推廣的公共服務(wù)

積極推廣上海旅游目的地的形象品牌。香港每年花費(fèi)約7億港元向世界推廣香港，并在全世界主要客源地設(shè)立21個(gè)辦事處。上海要制定旅游目的地優(yōu)質(zhì)服務(wù)品牌的認(rèn)證與推廣機(jī)制，要在全國與世界重要客源地區(qū)建立推廣網(wǎng)絡(luò)，與國內(nèi)外傳統(tǒng)媒體與新媒體建立互利的推廣平臺(tái)，如設(shè)立上海電視臺(tái)旅游頻道，并與主要客源國或地區(qū)的電視臺(tái)互換旅游推廣節(jié)目。

8．完善旅游統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系與旅游市場研究工作

完善旅游統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系與積極開展市場研究工作。定期為相關(guān)部門、旅游企業(yè)提供下列旅游統(tǒng)計(jì)資料：①旅游業(yè)的就業(yè)與增加值貢獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)；②會(huì)展獎(jiǎng)勵(lì)旅游統(tǒng)計(jì)；③與入境旅游相關(guān)的消費(fèi)；④訪問上海的游客統(tǒng)計(jì)；⑤訪問上海游客的分析報(bào)告；⑥郵輪游客統(tǒng)計(jì)；⑦酒店供應(yīng)情況；⑧酒店入住率報(bào)告；⑨上海旅游業(yè)統(tǒng)計(jì)；⑩上海酒店業(yè)發(fā)展專題報(bào)告：回顧與展望。

9．強(qiáng)化游客文明旅游行為，綠化、潔化、亮化、美化、捷化旅游環(huán)境

聯(lián)合各相關(guān)機(jī)構(gòu)與組織，包括上海市建設(shè)交通委員會(huì)、環(huán)保市容局、城管執(zhí)法局、文廣影視局、市場監(jiān)督管理局、教育局建立上海市旅游環(huán)境建設(shè)委員會(huì)，強(qiáng)化文明旅游行為，防止因?yàn)榇罂土鳟a(chǎn)生的大量垃圾現(xiàn)象，綠化、潔化、亮化、美化、捷化旅游交通環(huán)境、旅游信息環(huán)境（信息標(biāo)志系統(tǒng)）和旅游社區(qū)環(huán)境，實(shí)施“誰污染，誰負(fù)責(zé)”制度，讓每一位游客主動(dòng)防止環(huán)境污染。

10．完善促進(jìn)旅游投資、創(chuàng)業(yè)與創(chuàng)新的公共服務(wù)

要將上海自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)創(chuàng)新的體制機(jī)制與政策引入上海旅游業(yè)的發(fā)展中，研究如何營造達(dá)到或勝過新加坡與香港的旅游投資環(huán)境，建設(shè)亞洲旅游總部、亞洲旅游醫(yī)療及旅游研修的服務(wù)中心。

新加坡是世界上稅制簡易、稅負(fù)最低的國家之一，這是吸引跨國投資者落戶新加坡的重要因素。例如，新加坡的企業(yè)所得稅稅率為17%，遠(yuǎn)低于上海的25%；新加坡個(gè)人所得稅最高稅率為20%，上海最高是45%；新加坡僅對(duì)進(jìn)口產(chǎn)品征收7%的增值稅，而上海的增值稅稅率為17%。

11．完善促進(jìn)旅游消費(fèi)的公共服務(wù)

積極推廣旅客購物離境退稅的政策，加大旅游購物定點(diǎn)商店數(shù)量，促進(jìn)旅游購物離境退稅手續(xù)的便利化。倡導(dǎo)旅游景區(qū)點(diǎn)可以利用每周、每月、每季、每年的淡季，開展半價(jià)或免費(fèi)的公益性旅游活動(dòng)，同時(shí)開展積極的公益性營銷活動(dòng)。

12．建設(shè)亞洲的旅游教育與實(shí)習(xí)基地，每年表彰優(yōu)秀的旅游業(yè)人才、文明游客與旅游設(shè)施

依托上海迪士尼度假區(qū)與近300家星級(jí)飯店，上海要積極建設(shè)亞洲的旅游教育與實(shí)習(xí)基地，聯(lián)合上海電視臺(tái)每年評(píng)選十大旅游業(yè)發(fā)展的最可愛的人與最可愛的設(shè)施，以樹立大家學(xué)習(xí)的榜樣，包括：①最可愛的文明旅游者；②最可愛的旅游志愿者；③最可愛的環(huán)境營造者；④最可愛的旅游服務(wù)者；⑤最可愛的旅游目的地；⑥最可愛的旅游廁所；⑦最可愛的旅游公共服務(wù)與管理模范；⑧最可愛的旅游服務(wù)人員；⑨最可愛的旅游交通專線；⑩最可愛的旅游業(yè)實(shí)習(xí)生。

四、我國旅游公共服務(wù)體系的完善方向

本文構(gòu)建的我國旅游公共服務(wù)體系，對(duì)新加坡和香港旅游公共服務(wù)體系成功經(jīng)驗(yàn)的分析，以及在上述基礎(chǔ)上對(duì)上海旅游公共服務(wù)體系優(yōu)化的任務(wù)與舉措的建議，對(duì)我國旅游公共服務(wù)體系完善方向具有參考作用。

我國各地政府，可以根據(jù)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)發(fā)展的目標(biāo)、特點(diǎn)與瓶頸問題，從以下8個(gè)方面借鑒新加坡、香港的成功經(jīng)驗(yàn)以及上海的優(yōu)化任務(wù)與舉措，完善當(dāng)?shù)氐穆糜喂卜?wù)：①旅游資源節(jié)約與環(huán)境保護(hù)體系；②旅游市場規(guī)范與監(jiān)管體系；③旅游綜合協(xié)調(diào)體系；④旅游業(yè)規(guī)劃、統(tǒng)計(jì)及政策體系；⑤旅游發(fā)展基金籌集與配置體系；⑥旅游目的地服務(wù)與推廣體系；⑦旅游人力資源開發(fā)體系；⑧旅游安全與質(zhì)量的社會(huì)治理體系。

《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定了目前中國的行政區(qū)域劃分如下：①全國分為省、自治區(qū)、直轄市；②省、自治區(qū)分為自治州、縣、自治縣、市；③縣、自治縣分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)。直轄市和較大的市分為區(qū)、縣。自治州分為縣、自治縣、市。自治區(qū)、自治州、自治縣都是民族自治地方。第三十一條規(guī)定國家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國人民代表大會(huì)以法律形式規(guī)定。截至2013年12月，全國共有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)（其中有4個(gè)直轄市、23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、2個(gè)特別行政區(qū)），333個(gè)地級(jí)行政區(qū)劃單位(不含港澳臺(tái)地區(qū)，其中有286個(gè)地級(jí)市、14個(gè)地區(qū)、30個(gè)自治州、3個(gè)盟），2 853個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位（不含港澳臺(tái)地區(qū)，其中有872個(gè)市轄區(qū)、368個(gè)縣級(jí)市、1 442個(gè)縣、117個(gè)自治縣、49個(gè)旗、3個(gè)自治旗、1個(gè)特區(qū)、1個(gè)林區(qū)），40 497個(gè)鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃單位（不含港澳臺(tái)地區(qū)，其中有2個(gè)區(qū)公所、7 566個(gè)街道、20 117個(gè)鎮(zhèn)、11 626個(gè)鄉(xiāng)、1 034個(gè)民族鄉(xiāng)、151個(gè)蘇木、1個(gè)民族蘇木），662 238個(gè)村級(jí)行政單位（不含港澳臺(tái)地區(qū)，包括社區(qū)居委會(huì)）。

考慮到我國地大物博，有省、自治區(qū)與直轄市，有地區(qū)與地級(jí)市，有縣與縣級(jí)市，各直轄市與地級(jí)市中又有區(qū)縣，縣級(jí)市或縣中有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，因此，縱向跨層級(jí)（省、市、縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村）、橫向跨地區(qū)（長三角地區(qū)、珠江三角洲地區(qū)、京津冀環(huán)渤海地區(qū)等）的旅游公共服務(wù)的協(xié)調(diào)優(yōu)化也是我國旅游公共服務(wù)體系完善的重要任務(wù)之一。

［1］上海統(tǒng)計(jì)局．2014年上海國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［EB/OL］．http：//www.stats-sh.gov.cn/sjfb/201502/277392.html．2015—02—28．

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［6］徐菊鳳．旅游公共服務(wù)：理論與實(shí)踐［M］．北京：中國旅游出版社，2013．

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［9］《中華人民共和國旅游法》解讀編寫組．《中華人民共和國旅游法》解讀［M］．北京：中國旅游出版社，2013．

［10］香港統(tǒng)計(jì)處網(wǎng)站．http：//www.censtatd.gov.hk/hkstat/hkif/index.jsp：Hong Kong in Figures； Singapore Economic Development Board： Our History［EB/OL］．https：//www.edb.gov.sg/content/edb/en/why-singapore/about-singapore/our-history/1960s.html．

［11］Singapore Parliament．Singapore Tourism Board Act［Z］．1964．

［12］何建民．我國都市旅游產(chǎn)業(yè)政策研究——上海問題與國際經(jīng)驗(yàn)［J］．旅游科學(xué)，2006（6）：1～8．

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［15］第十屆全國人民代表大會(huì)第二次會(huì)議．中華人民共和國憲法［M］．北京：法律出版社，2015：13．

［16］國家旅游局．關(guān)于印發(fā)中國旅游公共服務(wù)“十二五”規(guī)劃的通知 ［EB/OL］．http：//guoqing.china.com.cn/zwxx/2012-01/04/content_24320711.htm．2011—12—30．

［17］國務(wù)院．國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃的通知 ［EB/OL］．http：//www.gov.cn/zwgk/2012-07/20/content_2187242.htm．2012—07—11．