□萬玲

商事登記制度是近現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)的一項(xiàng)基礎(chǔ)制度，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中的重要組成部分。世界上220多個(gè)國(guó)家和地區(qū)中絕大多數(shù)都實(shí)施商事登記。[1]開展商事登記制度改革，推進(jìn)工商注冊(cè)便利化，是十八大以來我國(guó)為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求而作出的一項(xiàng)重大決策部署，是著力理順政府與市場(chǎng)、社會(huì)關(guān)系、創(chuàng)新政府監(jiān)管方式的重要抓手，更是建立開放透明公平公正市場(chǎng)規(guī)則、保障創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力的一項(xiàng)重要舉措。在全面深化改革和創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段，進(jìn)一步將商事登記制度改革推深坐實(shí)并謀求新的突破，對(duì)廣州持續(xù)提升營(yíng)商環(huán)境的市場(chǎng)化國(guó)際化法治化水平，創(chuàng)建營(yíng)商環(huán)境建設(shè)示范城市，增強(qiáng)城市吸引力和競(jìng)爭(zhēng)力具有極其重要的意義。

一、廣州商事登記制度改革的主要做法與成效

2013年8月23日，廣州市工商局發(fā)布《關(guān)于啟動(dòng)商事登記制度改革試點(diǎn)的通告》，并于9月1日起正式啟動(dòng)商事登記制度改革試點(diǎn)工作。其中，廣州經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（含廣州高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、廣州保稅區(qū)、廣州出口加工區(qū)）、廣州南沙新區(qū)、廣州增城經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、中新廣州知識(shí)城、廣州國(guó)際生物島以及天河中央商務(wù)區(qū)（珠江新城區(qū)域）等六個(gè)區(qū)域成為首批試點(diǎn)單位。而自2014年1月1日起，廣州市在全市范圍內(nèi)全面鋪開了商事登記制度改革，其主要做法與成效如下：

（一）細(xì)化制度規(guī)范，完善政策指引

為保障改革的順利進(jìn)行，廣州市根據(jù)中央和省的改革要求，先后制定了一些列政策文件，如《廣州市商事登記制度改革方案》、《廣州市商事登記制度改革實(shí)施辦法（試行）》和《廣州市商事主體信息平臺(tái)運(yùn)行管理規(guī)則（試行）》、《廣州市商事登記暫行辦法》、《廣州市商事主體經(jīng)營(yíng)異常名錄（狀態(tài)）管理規(guī)則》、《廣州市全面推行“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管工作實(shí)施方案》、《廣州市人民政府辦公廳關(guān)于優(yōu)化市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境的若干意見》以及《廣州市全程電子化商事登記實(shí)施辦法》等，確立了商事制度改革的總體設(shè)計(jì)，并初步建立了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)入審批、事中事后監(jiān)管和創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新扶持等工作機(jī)制。

（二）簡(jiǎn)化登記流程，激發(fā)市場(chǎng)活力

削減工商登記前置審批事項(xiàng)，實(shí)施注冊(cè)資本認(rèn)繳、先照后證、“五證合一、一照一碼”、簡(jiǎn)易注銷改革，推行企業(yè)名稱、住所、經(jīng)營(yíng)范圍自主申報(bào)，采取銀行網(wǎng)點(diǎn)無償代辦工商登記、市場(chǎng)主體設(shè)立“容缺登記”等措施，降低企業(yè)制度性交易成本，企業(yè)注冊(cè)登記便利度大幅提升，極大地激發(fā)了市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014、2015、2016年全市新登記商事主體同比增長(zhǎng)28%、11%、18%。2017年全市新登記市場(chǎng)主體32.8萬戶，其中新登記企業(yè)20.7萬戶，同比分別增長(zhǎng)33.9%、45.8%。日均新登記市場(chǎng)主體898戶，其中日均新登記企業(yè)566戶，同比分別增長(zhǎng)33.8%、45.8%。市場(chǎng)主體的迅猛發(fā)展，無疑為廣州經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)提供了夯實(shí)的微觀基礎(chǔ)。

（三）搭建信息平臺(tái)，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管

建立了商事登記管理信息平臺(tái)和商事主體信息公示平臺(tái)，全面公示商事主體登記、申報(bào)、年度報(bào)告、經(jīng)營(yíng)異常、行政處罰及榮譽(yù)情況等信息，一定程度上實(shí)現(xiàn)了市、區(qū)兩級(jí)行政許可審批部門的無縫銜接以及商事主體許可備案、行政處罰、所獲榮譽(yù)等“大數(shù)據(jù)”的共享和公示。探索“雙隨機(jī)一公開”監(jiān)管以及聯(lián)合監(jiān)管等模式，推進(jìn)部門信息共享和聯(lián)合懲戒，以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管體系逐步形成。

二、廣州進(jìn)一步深化商事登記制度改革面臨的風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)

盡管近年來，廣州以大力推進(jìn)商事登記制度改革為抓手，在完善制度設(shè)計(jì)、放寬準(zhǔn)入門檻、推進(jìn)平臺(tái)建設(shè)、狠抓后續(xù)監(jiān)管[2]等方面主動(dòng)作為，不斷深化簡(jiǎn)政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，城市營(yíng)商環(huán)境進(jìn)一步優(yōu)化，市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力得到了極大的激發(fā)。但隨著改革的不斷推進(jìn)，諸如法律法規(guī)建設(shè)滯后；基層服務(wù)資源不足、后續(xù)監(jiān)管難度加大；信息共享渠道不暢以及社會(huì)約束機(jī)制不健全等問題也逐漸暴露出來，使改革直接面臨著制度失衡、管理失范、效用低下、信用缺失四大風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)與制約。具體表現(xiàn)如下：

（一）制度供給與改革需求的不匹配可能引致的法律風(fēng)險(xiǎn)

盡管廣州市在制度規(guī)范上下了很多的功夫，但隨著改革的全面鋪開和穩(wěn)步推進(jìn)，改革的政策文件中部分內(nèi)容和條款與現(xiàn)行法律法規(guī)不相匹配、互相打架的現(xiàn)象仍開始不斷的凸顯出來，在一定程度上掣肘了改革的深入推進(jìn)。比如電子營(yíng)業(yè)執(zhí)照和全程電子化商事登記的問題。雖然這些創(chuàng)新手段確實(shí)為企業(yè)提供了方便，但無疑涉及到電子簽名和數(shù)據(jù)電文的法律效力問題，實(shí)踐操作中仍存在一定的“法律空白”和“政策空白”[1]。另外，政策滯后缺乏預(yù)判性，也在一定程度上影響了改革的效率。

（二）窗口受理與后續(xù)監(jiān)管資源不足可能導(dǎo)致的管理和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)

商事主體的“井噴式”增長(zhǎng)，導(dǎo)致登記窗口受理壓力和市場(chǎng)監(jiān)管壓力劇增，特別是像天河、海珠這樣一些業(yè)戶分布比較密集的地區(qū)，基層一線辦事人員的工作業(yè)務(wù)量是其他幾個(gè)地區(qū)的數(shù)倍，壓力尤為明顯。[3]而商事主體數(shù)量的增加，無疑也給部門監(jiān)管帶來了難題。雖然大部分部門已制定了與改革相配套的后續(xù)監(jiān)管辦法，但仍有個(gè)別職能部門尤其是基層分局、基層所還未能及時(shí)適應(yīng)改革變化，調(diào)整工作重心，建立起配套的監(jiān)管制度，監(jiān)管缺位、錯(cuò)位、越位的情況時(shí)有發(fā)生，留下了監(jiān)管隱患。

（三）信息共享和使用不充分可能造成的效用風(fēng)險(xiǎn)

如上所述，目前，廣州市已建立了商事登記管理信息平臺(tái)和商事主體信息公示平臺(tái)，并運(yùn)行良好，但從其運(yùn)作情況來看，仍存在幾個(gè)不容忽視的問題：一是數(shù)據(jù)信息管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化問題。由于信息過去都是分散在各個(gè)部門，統(tǒng)一后對(duì)數(shù)據(jù)的采集、分類和轉(zhuǎn)換等提出了更高的要求，如何對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并規(guī)范各部門的信息發(fā)布、認(rèn)領(lǐng)、反饋、糾錯(cuò)等行為還是一個(gè)難題。二是數(shù)據(jù)信息的有效使用問題。由于部門之間交流協(xié)調(diào)不充分，信息交互共享并未完成簡(jiǎn)單高效的無縫對(duì)接，不少信息更新還不夠及時(shí)，只有數(shù)據(jù)展示沒有數(shù)據(jù)分析，對(duì)數(shù)據(jù)信息的挖掘運(yùn)用還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

（四）社會(huì)約束機(jī)制不健全可能帶來的信用與道德風(fēng)險(xiǎn)

商事登記制度改革后，無論是實(shí)行網(wǎng)上信息公示還是“先照后證”、“一址多照”和“零首付辦證”，都難免會(huì)有少數(shù)企業(yè)鉆制度空子從事不法行為，造成潛在的社會(huì)信用風(fēng)險(xiǎn)。此外，以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管體系也對(duì)商事主體的自我約束提出了更高的要求，如果商事主體對(duì)自身行為缺乏正確理性的認(rèn)知和判斷，則企業(yè)自治和行業(yè)自律就無法達(dá)成預(yù)期，從而使監(jiān)管改革的成效大打折扣。

三、進(jìn)一步深化廣州商事登記制度改革的政策建議

正如前文所述，要確保改革舉措落地生根并持續(xù)釋放紅利，廣州無疑還應(yīng)從制度體系、人事配置、數(shù)據(jù)開發(fā)和約束機(jī)制四個(gè)方面著手，進(jìn)一步深化商事登記制度改革。通過實(shí)現(xiàn)商事登記的規(guī)范化和便利化，促進(jìn)商事主體積極性和有序性的統(tǒng)一，從而為廣州打造國(guó)際化市場(chǎng)化法治化營(yíng)商環(huán)境提供良好支撐。具體如下：

（一）加強(qiáng)制度銜接，完善法制保障，確保改革有章可循

要深化改革，必須制度先行。首先，應(yīng)及時(shí)提請(qǐng)有關(guān)部門對(duì)現(xiàn)行規(guī)范性文件進(jìn)行修改，在條件成熟情況下提高其法律位階，為簡(jiǎn)政放權(quán)后行使監(jiān)管與執(zhí)法工作提供制度引領(lǐng)和法律保障[4]。其次，在上位法未能調(diào)整的情況下，加強(qiáng)對(duì)已有經(jīng)驗(yàn)和特色做法的研究，積極推廣并尋求突破創(chuàng)新。最后，進(jìn)一步健全商事登記制度改革配套文件。如完善商事登記程序規(guī)范和相關(guān)文件管理制度、健全基層工作人員法律責(zé)任制度、建立完善征信機(jī)制以及商事登記法律責(zé)任體系和救濟(jì)體系等，為持續(xù)深化廣州商事登記制度改革提供系統(tǒng)的遵循和指引。

（二）優(yōu)化人事配置，強(qiáng)化協(xié)同監(jiān)管，探索有限監(jiān)管責(zé)任

一是合理調(diào)配資源，在編力量要適度向窗口和基層傾斜，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管力量重心下移。二是積極落實(shí)市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單和行政權(quán)責(zé)清單制度。一方面規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入條件，另一方面厘清政府監(jiān)管職責(zé)，通過兩者的有效對(duì)接防止監(jiān)管疲憊和監(jiān)管無力并存的現(xiàn)象。三是科學(xué)構(gòu)建日常抽查制度，提升信用監(jiān)管方式的精細(xì)化水平。進(jìn)一步規(guī)范后續(xù)監(jiān)管鏈條，充分發(fā)揮市場(chǎng)主體、行業(yè)協(xié)會(huì)和社會(huì)公眾的作用，著力構(gòu)建“企業(yè)自治、行業(yè)自律、社會(huì)監(jiān)督、政府監(jiān)管”的協(xié)同共治格局[5]。健全聯(lián)合執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)審批、管理、處罰三者的有效銜接，推進(jìn)協(xié)同執(zhí)法的規(guī)范化、制度化和常態(tài)化。

（三）建立商事登記大數(shù)據(jù)中心，實(shí)現(xiàn)三鏈合一，提升數(shù)據(jù)運(yùn)用水平

首先，在廣州現(xiàn)有“一條高速路”、“兩個(gè)信息平臺(tái)”和“三大創(chuàng)新應(yīng)用”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步運(yùn)用大數(shù)據(jù)云平臺(tái)等高新技術(shù)手段整合、開發(fā)和利用各種信息資源，在更大范圍、更深層次實(shí)現(xiàn)部門間信息共享和無障礙交換。強(qiáng)化用戶思維，創(chuàng)新互聯(lián)網(wǎng)+商事登記新模式，優(yōu)化線上線下辦事流程，促進(jìn)商事登記審批減量提速。特別是要進(jìn)一步加強(qiáng)商事主體登記信息的甄別、規(guī)范和管理，為“嚴(yán)管”提供堅(jiān)實(shí)的信息化基礎(chǔ)和支撐，著力實(shí)現(xiàn)后續(xù)監(jiān)管“數(shù)據(jù)鏈”、“監(jiān)管鏈”和“責(zé)任鏈”的有機(jī)統(tǒng)一[2]。其次，通過大數(shù)據(jù)分析提升數(shù)據(jù)的使用效率。比如通過對(duì)政府監(jiān)管責(zé)任流程進(jìn)行分解并對(duì)相關(guān)落實(shí)信息進(jìn)行研判，可以更精準(zhǔn)地發(fā)現(xiàn)和解決問題并強(qiáng)化政府監(jiān)管的預(yù)警功能。此外，通過對(duì)企業(yè)注冊(cè)、經(jīng)營(yíng)和信用等情況進(jìn)行追蹤監(jiān)測(cè)和統(tǒng)計(jì)，也可以作為進(jìn)一步規(guī)范管理商事主體并引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的依據(jù)。

（四）完善信用約束體系，加強(qiáng)失信懲戒，促進(jìn)商事主體增量提質(zhì)

一是進(jìn)一步構(gòu)建企業(yè)信用公示體系，完善企業(yè)信用約束機(jī)制。及時(shí)更新現(xiàn)有平臺(tái)上的企業(yè)信用信息及相關(guān)監(jiān)管信息并依法向社會(huì)公開，支持企業(yè)信用信息跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)的共享應(yīng)用，建立健全跨行業(yè)、跨部門、跨地區(qū)協(xié)同監(jiān)管和聯(lián)合懲戒機(jī)制，使企業(yè)“一處失信、處處受限”。二是推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信體系建設(shè)，加快建立統(tǒng)一的信用數(shù)據(jù)庫，完善誠(chéng)信信息披露，營(yíng)造守信激勵(lì)、失信約束的社會(huì)氛圍。三是進(jìn)一步完善商事主體除名制度，促進(jìn)商事主體有序競(jìng)爭(zhēng)、靈活退出，實(shí)現(xiàn)商事主體從簡(jiǎn)單的數(shù)量增加到數(shù)量與質(zhì)量齊頭并進(jìn)，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營(yíng)造公平有序的市場(chǎng)環(huán)境。

[注 釋]

[1]周曉平.廣東商事登記制度改革實(shí)踐及借鑒[J].嶺南學(xué)刊，2015，(3).

[2]鄧潔.廣州市商事登記制度改革問題研究[D].華南理工大學(xué)，2016.

[3]張晶.廣州市商事登記行政審批流程問題研究[D].暨南大學(xué)，2017.

[4]陳暉.商事制度改革成效與完善對(duì)策——以珠海橫琴新區(qū)為例[J].經(jīng)濟(jì)縱橫，2017，（2）.

[5]張茅.深化商事制度改革，推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新[N].人民論壇，2015—5—20.