廣東省省定貧困村規(guī)劃建設實踐研究以樂昌市長來鎮(zhèn)和村整治規(guī)劃為例

陳昌勇 陳靜

近年來，廣東省持續(xù)加大農村人居環(huán)境的建設力度，農村基本生產生活條件有了較大改善，但是與實現(xiàn)“三個定位、兩個率先”的目標以及滿足人民群眾對農村人居環(huán)境的要求相比，仍然存在差距。突出表現(xiàn)在粵東西北農村地區(qū)，農業(yè)經濟停滯或減弱，“空心村”現(xiàn)象顯著，村莊環(huán)境低下。其中一個重要原因是農村的規(guī)劃建設存在較大不足，突出表現(xiàn)在村莊規(guī)劃編制的覆蓋率低和實用性差，難以有效指導農村發(fā)展建設工作。按照“扶貧工作、規(guī)劃先行”的要求，本研究選擇樂昌市長來鎮(zhèn)和村作為示范村開展村莊規(guī)劃編制實踐研究工作，重點聚焦“民生”、“民意”，兼顧長遠發(fā)展和近期建設與整治工作的落實，探索精準扶貧、鄉(xiāng)村規(guī)劃的工作組織、資金籌措、項目建設、運營管理的實施路徑，力求在廣東省精準扶貧、鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治工作中發(fā)揮示范作用。

一、 廣東省村莊規(guī)劃建設管理的主要問題主要包括以下4個方面：一是工作組織缺乏力

度，農村人居環(huán)境工作協(xié)調難度大，工作量大面廣，橫向涉及近二十個有關職能部門，縱向涉及省、市、縣、鎮(zhèn)、村等多個管理層級，缺乏有效協(xié)調機制；二是規(guī)劃難以推廣，以往村莊規(guī)劃往往“就規(guī)劃論規(guī)劃”，大而全但深度不足，內容和實施路徑流于空泛，難以在有限的財力與精力的投入下實現(xiàn)規(guī)劃目標；三是規(guī)劃實施缺乏動力，當前村莊規(guī)劃的編制和實施以政府單一驅動投入為主，村莊自主意識薄弱，這種輸血式簡單支持并不能根本上發(fā)揮村莊規(guī)劃的統(tǒng)籌作用；四是實施項目“落地難”，現(xiàn)行的村莊規(guī)劃多為自上而下、一元政府主導，造成村莊規(guī)劃從編制到實施的銜接不暢，與村莊建設主體——村民的溝通在一定程度上缺失，加上建設資金難以保障和鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可制度的缺失，導致大部分村莊規(guī)劃難以有效付諸實施，難以逃脫“紙上畫畫，墻上掛掛”的命運。

二、 和村概況及規(guī)劃設計框架

1.規(guī)劃編制的思路和框架

本規(guī)劃既是扶貧項目規(guī)劃，又是整村發(fā)展的長遠規(guī)劃，重點在“三年攻堅兩年鞏固”，同時也面向該村今后的長遠發(fā)展，因此規(guī)劃編制按總體布局、分塊細化設計的思路，分為整體規(guī)劃和建設項目專項設計兩大部分。

整體規(guī)劃對行政村進行整體的長遠發(fā)展布局，是規(guī)劃的基礎部分，重點是簡化傳統(tǒng)村莊規(guī)劃的內容和形式，突出整村的規(guī)劃發(fā)展和控制重點，強調規(guī)劃建設項目的合理布局。工作內容包括：本村資源分析、周邊資源分析、地形測繪（1︰500地形圖）、規(guī)劃目標、功能分區(qū)、規(guī)劃布局、總平面設計、規(guī)劃項目庫、投資估算。

建設項目專項設計根據村莊的建設需求開展，采取模塊化組織，以便于規(guī)劃的滾動深化和擴展，業(yè)主單位可根據實際的建設情況和經費情況進行個性化定制，優(yōu)先挑選重點項目進行細化設計。本規(guī)劃以完善基礎設施和公共服務為重點，圍繞社會主義新農村建設的主要內容，包括自來水、雨污排放處理、垃圾收集轉運處理、公廁、電網、道路亮化、休閑和健身活動廣場、危房改造、泥磚房活化利用等22個專項設計內容。

2.規(guī)劃設計的深度要求

本規(guī)劃強調項目落地和可操作性，在整體規(guī)劃中，建設項目的選址、用地、規(guī)模在規(guī)劃中予以確定。在專項設計中，已明確的建設項目完成施工圖設計，能夠直接指導項目建設；未明確的待建設項目，完成初步方案設計，可用于項目立項。各專項設計的完整工作內容包括：現(xiàn)狀情況（含現(xiàn)狀圖），規(guī)劃布局（含規(guī)劃圖），方案設計（含效果圖），施工圖設計（具備工程建設施工條件的項目要有施工圖設計內容，若不具備可省略本部分內容），投資估算或預算。

三、和村整治規(guī)劃特點

本規(guī)劃強調以項目建設實施為導向，圍繞社會主義新農村示范村的建設要求，將規(guī)劃愿景和項目抓手相結合，更注重“接地氣”，尊重已有建設基礎和周邊的自然環(huán)境資源，以點帶面逐步改善，避免大拆大建、投入大而經濟效益低、政績工程多于民生工程等不具備可復制性的做法，突出以下四方面特點：

1.創(chuàng)新工作組織

建立“省-市-縣-鎮(zhèn)-行政村-村小組-貧困戶”一貫到底的工作組織，實現(xiàn)省、市、縣三級聯(lián)動，整合相關部門整縣推進。一是政府重視、領導掛帥，各級領導持續(xù)實地調研和指導，整合財政、旅游、林業(yè)等多部門協(xié)同工作。二是專責組織、專家領銜，駐村扶貧工作隊與規(guī)劃設計單位組建規(guī)劃項目專責小組，長期駐村，結合實施工作持續(xù)總結優(yōu)化。三是分項負責、健全機制，專責小組形成對接各級政府部門、對接村民和貧困戶、對接社會企事業(yè)單位、跟蹤項目實施落實4個方面的明確分工，全面匯集信息和資源，制定應對措施。四是規(guī)范流程、依法建設，充分調動群眾參與規(guī)劃的積極性，推廣規(guī)劃編制和建設項目一體化融資模式，以鎮(zhèn)、村為主體，項目立項與招標、施工等嚴格按規(guī)定流程推進。

2.注重規(guī)劃效益與可復制性

規(guī)劃充分發(fā)揮統(tǒng)籌引領發(fā)展建設的價值。一是注重實施導向、進行整治式規(guī)劃，強調以項目建設為導向，將規(guī)劃愿景和項目抓手相結合，更注重“接地氣”。尊重已有的建設基礎和周邊的自然環(huán)境資源，減少不必要的建設投入，以點帶面逐步改善，避免大拆大建、投入大而經濟效益低、政績工程多于民生工程等不具備可復制性的做法。二是注重活化資源、撬動社會資金，本規(guī)劃充分挖掘和村自身的文化、產業(yè)等資源基礎，注重推動鄉(xiāng)村自身的優(yōu)勢資源與樂昌市、長來鎮(zhèn)兩級資源的對接，如在鄉(xiāng)村公路建設上，注重與新建的樂昌東高鐵站場及站園公路的銜接；充分挖掘本地優(yōu)質耕地資源和地方特色農產品，吸引新又好飲食有限公司、“甄心農品”農產品電商公司進駐等。三是簡化規(guī)劃、深化設計，本規(guī)劃編制過程中，引入了標準化理念，采用模塊化編制，對于不必要的文字表述和無關的背景圖片做了大量“減法”，在與項目落地密切相關的測繪數(shù)據、施工圖紙、投資核算上做“加法”，降低規(guī)劃成本，減少設計環(huán)節(jié)，

3.整合政策、資源，多渠道融資

粵東西北作為欠發(fā)達地區(qū)，需要非常重視整合各方面資源，發(fā)揮多部門合作的綜合效益。一是多渠道籌集建設資金，包括政府扶貧基金、社會投資、社會捐贈、村自籌4方面資金。二是整合政策，引導專項資金為村莊建設整治工作發(fā)力，如通過林業(yè)部門鄉(xiāng)村綠化工程引導形成主題景觀。三是整合資源，做好本地優(yōu)質耕地和農產品資源的發(fā)掘和宣傳、推廣，吸引社會資金投資。

四、結語

和村村莊規(guī)劃編制及實施以來，獲得國務院扶貧辦以及省市等各級領導的認可，市場認同，群眾滿意且參與積極性高。村莊建設圍繞“產業(yè)名村、生態(tài)休閑名村、美麗鄉(xiāng)村示范村”的目標逐項推進，至今產業(yè)發(fā)展初見成效，鄉(xiāng)村休閑影響力提升顯著，2017年6月，和村游客由2017年年初的0游客發(fā)展至7000多游客人次。多項基本公共基礎設施規(guī)劃項目已開始建設，部分已建設完成。同時村莊管理規(guī)章制度《和村村民理事會章程》、《和村村保潔員制度》等逐步建立。本規(guī)劃探索精準扶貧、鄉(xiāng)村規(guī)劃的工作組織、資金籌措、項目建設、運營管理的實施路徑，在廣東省精準扶貧、鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治工作中已發(fā)揮了一定的示范作用。其中，形成了“一個整體規(guī)劃 +建設項目專項設計 + 規(guī)章制度”的框架體系，本研究認為這種規(guī)劃編制形式，對規(guī)劃“落地”具有清晰的指導作用，對廣大鄉(xiāng)村的規(guī)劃編制具有一定的借鑒意義。