鄭雄飛

(北京師范大學 政府管理學院，北京 100875)

改革開放以來，農村勞動力大規(guī)模進城務工，農業(yè)從業(yè)人員呈現兼業(yè)化、老齡化甚至婦女化等趨勢；另一方面，隨著農業(yè)科學技術進步，農村勞動力的科學技能水平顯得相對不足，“誰來種地”和“怎樣種地”問題日益突出。2005年11月，農業(yè)部發(fā)布的《關于實施農村實用人才培養(yǎng)“百萬中專生計劃”的意見》首次提出培養(yǎng)“職業(yè)農民”。但此后多年，“職業(yè)農民”一說曾被“新型農民”所替代；直到2012年，中央一號文件再次提出“大力培育新型職業(yè)農民”。隨后，國家連續(xù)多年大力投入，新型職業(yè)農民隊伍不斷壯大，2015年底達到1272萬人*農業(yè)部：《“十三五”全國新型職業(yè)農民培育發(fā)展規(guī)劃》。。2017年，農業(yè)部提出“到2020年，新型職業(yè)農民隊伍總量超過2000萬人”的目標，以圖為農業(yè)現代化提供堅實的人力基礎和保障。

十九大提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，隨后的2017年中央農村工作會議和2018年中央一號文件作出有針對性的專門部署，要求“全面建立職業(yè)農民制度”，匯聚全社會力量，強化鄉(xiāng)村振興人才支撐。關于“新型職業(yè)農民”，學界開展了一定的研究，但大多聚焦于客觀需求、內涵外延、現狀特征、培育方式方法或國外經驗借鑒等方面*洪仁彪、張忠明：《農民職業(yè)化的國際經驗與啟示》，《農業(yè)經濟問題》2013年第5期；奐平清、何鈞力：《中國農民職業(yè)化現狀及其影響因素——基于中國綜合社會調查(CGSS2010)的分析》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》2015年第4期；米松華、黃祖輝、朱奇彪：《新型職業(yè)農民：現狀特征、成長路徑與政策需求——基于浙江、湖南、四川和安徽的調查》，《農村經濟》2014年第8期；魏學文、劉文烈：《新型職業(yè)農民：內涵、特征與培育機制》，《農村經濟》2013年第8期；徐輝: 《新常態(tài)下新型職業(yè)農民培育機理: 一個理論分析框架》，《農業(yè)經濟問題》2016年第8期。。近年來，部分學者開始關注新型職業(yè)農民的生成環(huán)境*朱啟臻、胡方萌：《新型職業(yè)農民生成環(huán)境的幾個問題》，《中國農村經濟》2016年第10期。、主觀意愿*吳易雄：《新型職業(yè)農民農業(yè)經營狀況及農業(yè)從業(yè)意愿分析——基于全國百村千民的實證分析》，《經濟問題》2017年第5期。和影響因素*周杉、代良志、雷迪：《我國新型職業(yè)農民培訓效果、問題及影響因素分析——基于西部四個試點縣(市)的調查》，《農村經濟》2017年第4期；鐘漲寶、賀亮：《農戶生計與農村勞動力職業(yè)務農意愿——基于301份微觀數據的實證分析》，《華中農業(yè)大學學報(社會科學版)》2016年第5期。等，但對“職業(yè)農民”背后的社會運行邏輯、多主體間利益關系、社會支持或配套機制等仍然關注不夠，尤其是在新型職業(yè)農民“作為從業(yè)人員”的職業(yè)化和“作為村民”的成員權這一關鍵問題上鮮有涉及，在制度建構方面也很難有實質性的建樹。為此，需要充分厘析農民職業(yè)化和村民成員權之間的關系，合理協(xié)調相關利益主體之間的權益關系，進而探索相關體制機制創(chuàng)新。

一、新型職業(yè)農民的身份源流及其權利屬性

新型職業(yè)農民是指以農業(yè)為職業(yè)并具有相應專業(yè)技能、收入主要來自農業(yè)生產經營且達到相當水平的現代農業(yè)從業(yè)者。與2005年提出的“職業(yè)農民”主要依靠培育農村戶籍人口不同，“新型職業(yè)農民”的來源則更為多元，不僅包括農村戶籍人口的農民職業(yè)化(內生型職業(yè)農民)，還包括城鎮(zhèn)戶籍人口進入農業(yè)所帶來的市民農業(yè)化(嵌入型職業(yè)農民)。盡管“新型職業(yè)農民”在一定程度上標志著我國農民開始由身份型向職業(yè)型轉變，但這一群體尚處于身份屬性和職業(yè)屬性相互交錯的過渡狀態(tài)。厘清新型職業(yè)農民的身份源流，應從農民的“身份分化”、市民的“職業(yè)嵌入”兩個端口入手，進而探尋新型職業(yè)農民的職業(yè)皈依與權利屬性。

(一)農民的“身份分化”及其權利應然狀態(tài)

在我國，農民首先是一種身份標記，是整個社會身份序列中的重要類別。從時間軸來看，農民身份是個歷史命題，由特定歷史所塑造，是國家制度性安排的結果*柏駿：《農民身份——一個社會學研究的視角》，《唯實》2003年第12期；趙樹凱：《當代中國農民身份問題的思考》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2011年第6期。，由生產生活相關的土地制度和社會保障制度等經濟社會制度所建構、維持甚至強化。作為一種社會關系，身份是有邊界的，也是動態(tài)的*查爾斯·蒂利：《身份、邊界與社會聯(lián)系》，謝岳譯，上海世紀出版集團2008年版，第9頁。。從空間軸來看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、市場化和現代化為農民的身份轉換提供了契機。藉由被動或主動的空間位移和穿梭，農民呈現出身份多元化的特征，型構出農民工、職業(yè)農民、失地農民、“城中村”村民、“村改居”居民甚至市民等多種相互交錯的身份演化進路。

身份是一種社會位置，也是一種權利狀態(tài)。長期以來，各項制度把農民建構在“村民”的社會位置上，主要享有村民權利。農民不受年齡和家庭等因素的影響，天然地對“村集體”擁有成員權——基于村民身份獲得的村民權。該項成員權是一個權利集合，包含多項與集體成員資格相關的權利束*鄭雄飛：《中國農村“土地換保障”的實踐反思與理性建構》，上海三聯(lián)書店2012年版，第127頁。，如土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟利益分配權、民主選舉以及參與議事決策等。實際上，農民也是國民，理應享有相應權利和待遇，如勞動和社會保障相關的各種權利等。誠然，農村人口已經享受了義務教育和社會保障等基本公共服務。但由于新舊城鄉(xiāng)二元結構的制度分割，如社會保險制度的板塊區(qū)隔等，農民在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中并沒有充分享受到相應的國民待遇。有效保障農民在城鄉(xiāng)融合中的各項權益是農民身份分化的客觀要求，也是職業(yè)農民隊伍建設的重要內容。

(二)市民的“職業(yè)嵌入”及其權利應然狀態(tài)

從戶籍屬性上來講，市民與農民相對應，通常在城鎮(zhèn)就業(yè)并從事非農產業(yè)。長期以來，我國的勞動力遷移格局都是從農村流向城鎮(zhèn)的“鄉(xiāng)-城”單向轉移，鮮有城市向農村流動；即便有少數“城-鄉(xiāng)”流動，也大多發(fā)生在小城鎮(zhèn)或近郊的城鄉(xiāng)結合部。但是，近年來隨著城鄉(xiāng)經濟一體化的交融發(fā)展，尤其是在現代農業(yè)的科技含量明顯提升、政府倡導發(fā)展適度規(guī)?，F代農業(yè)而農村原有勞動力科技水平相對不足的情況下，加上很多大中專院校畢業(yè)生在城鎮(zhèn)就業(yè)困難等原因，城鎮(zhèn)知識青年進入農村特別是到近郊從事現代農業(yè)生產，出現了“勞動力倒灌現象”。城市戶籍人口進入農業(yè)生產，成為現代農業(yè)從業(yè)人員即所謂的“職業(yè)嵌入”——已成為“新型職業(yè)農民”的重要人口來源。

與農民一樣，市民也是一種身份、社會位置和社會權利狀態(tài)。一方面，市民和農民一道構成國民，享受國民權利相關國民待遇，包括享受基本公共服務以及勞動和社會保障相關權利、參與各類法律法規(guī)所允許的公共活動等。另一方面，市民通過“職業(yè)嵌入”進入農業(yè)生產之后，享有農業(yè)生產相關的各種工作權利，如獲得薪酬、在工作職責允許范圍內支配和使用農業(yè)生產資料等。有效協(xié)調整合前述兩大類權利體系，對于深入推進城鄉(xiāng)融合、加快新型職業(yè)農民人才隊伍建設具有至關重要的作用。

(三)新型職業(yè)農民的職業(yè)皈依及其權利應然狀態(tài)

據《關于實施農村實用人才培養(yǎng)“百萬中專生計劃”的意見》可知，“百萬中專生計劃”的培養(yǎng)對象是具有初中或相當于初中及以上文化程度的農村勞動力,重點培養(yǎng)村組干部、專業(yè)農戶、農民合作經濟組織骨干、農村經紀人、遠程教育接收站點管理員、復轉軍人和農村應屆初高中畢業(yè)生等?？梢姡缙凇奥殬I(yè)農民”的培育對象是農村戶籍人口。然而，“新型職業(yè)農民”則有所不同，還面向城鎮(zhèn)戶籍人口。十余年來，政府借助《關于進一步做好普通高等學校畢業(yè)生就業(yè)工作的通知》、《關于統(tǒng)籌實施引導高校畢業(yè)生到農村基層服務項目工作的通知》等制度平臺，通過政策優(yōu)惠措施鼓勵包括城鎮(zhèn)生源在內的大學畢業(yè)生進入農村，從事農業(yè)和農村相關工作，從而推動新農村建設和農業(yè)現代發(fā)展。

如前文所述，盡管“新型職業(yè)農民”包含城鎮(zhèn)人口和農村人口兩種戶籍來源，二者在戶籍身份和權利占有等方面都存在一定差異，但在生產屬性上卻具有一致性——(農業(yè))職業(yè)性，他們的行為取向和利益訴求皆具有相似性。職業(yè)，于社會而言，是一種社會化大生產的分工方式；于個體而言，是一種謀生或興趣愛好的途徑與方式。農業(yè)適度規(guī)模經營是工業(yè)化城鎮(zhèn)化的客觀要求，尤其是社會化大生產的必然產物；規(guī)模經營內在要求從業(yè)人員具備較強的專業(yè)勞動技能，勢必要求農民實現職業(yè)化和專業(yè)化*夏益國、宮春生：《糧食安全視閾下農業(yè)適度規(guī)模經營與新型職業(yè)農民——耦合機制、國際經驗與啟示》，《農業(yè)經濟問題》2015年第5期。。“新型職業(yè)農民”無論是何種戶籍身份，都是以農業(yè)為職業(yè)，以農業(yè)生產收入為主要收入來源，獲得合理的職業(yè)保護和收入報酬是他們最為本質的權利載體與核心利益。同時，新型職業(yè)農民都是具有相當農業(yè)專業(yè)技能的從業(yè)人員，充分發(fā)揮技術特長或專業(yè)水準也是他們職業(yè)發(fā)展和自我實現的重要價值取向。

二、新型職業(yè)農民的社會利益關系剖析

社會關系首先表現為利益關系*中央編譯局：《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，人民出版社1995年版，第209 頁。。利益是人類社會運行的內在規(guī)律*北京大學哲學系外國哲學史教研室：《十八世紀法國哲學》，商務印書館1963 年版，第460 頁。，是解釋社會活動或社會矛盾之所以產生的重要因素?，F時代是利益關系極為多元化的時代，不同職業(yè)甚至同一職業(yè)內部都存在利益多元化和訴求多樣性的問題。新型職業(yè)農民不僅包含農民職業(yè)化，也涉及市民的職業(yè)嵌入。新型職業(yè)農民以家庭經營、農民合作社和農業(yè)企業(yè)等為執(zhí)業(yè)平臺，其間農民職業(yè)權和村民成員權、小農戶和現代農業(yè)、勞動關系和社會保險、資本下鄉(xiāng)和村級自治以及利益增長和收益共享等利益關系值得關注。

(一)農民職業(yè)權與村民成員權

集體化生產時期，土地等生產資料都由生產隊統(tǒng)一掌控，并統(tǒng)一安排生產活動和分配生產所得?！皟蓹喾蛛x”的家庭聯(lián)產承包責任制之后，包括土地在內的生產資料按戶分配到家庭，由農戶自主支配生產資料并掌管勞動所得生產剩余。這兩種模式下的“農民”通常是身份意義上的農村人口或農業(yè)從業(yè)人員，而非現代職業(yè)意義上的農民。他們作為整體(生產隊時期)或者作為個體(兩權分離之后)對土地、農用器具等生產資料享有使用權甚至所有權。

然而，新型職業(yè)農民則不盡相同。盡管他們的生產資料也是土地和農業(yè)用具等，生產活動產出同樣是食品或者相關農作物，但除了以承包地為基礎的專業(yè)大戶之外，新型職業(yè)農民通常都是在農民合作社、農業(yè)企業(yè)或農業(yè)園區(qū)從事農業(yè)生產經營活動。不同于家庭經營，無論合作社還是企業(yè)皆以租賃或反租倒包農戶的承包地為經營基礎，故此，如下幾組利益關系需要協(xié)調妥當。首先是，新型職業(yè)農民與當地村民之間的利益。村民對集體土地等基本生產資料甚至自然資源擁有所有權或控制權，而在農業(yè)企業(yè)從生產經營活動的新型職業(yè)農民則對這些生產資料擁有實際支配權。誠然，農業(yè)企業(yè)家或管理者可以事先通過租賃契約等方式協(xié)調利益和規(guī)避矛盾，但在利益增長超過預期、合約到期時先期投入資本回本兌現或生產資料折舊等情況下，這種職業(yè)支配權和村民所有權之間的潛在沖突往往很難規(guī)避。其次，新型職業(yè)農民與其他農民之間存在差別。“誰能夠成為新型職業(yè)農民”“誰先成為新型職業(yè)農民”等利益分割是新型職業(yè)農民隊伍建設首先需要面對的問題。而后，職業(yè)控制權與所有權或承包權之間的內生沖突還會體現在土地增值收益的分配權和索取權問題上，如何協(xié)調就業(yè)機會和收益共享的利益關系，都是新型職業(yè)農民和其他農民之間的利益分歧。

(二)勞動關系與社會保險

新型職業(yè)農民主要有自雇、他雇或合伙等勞動參與形式，不同形式對應不同的社會保險參保方式，也折射著不同的利益關系。首先，以家庭經營為載體的新型職業(yè)農民。如果沒有穩(wěn)定的勞動雇工，是農戶自我經營，屬于自我雇傭。就目前的社會保險制度而言，他們可以通過參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險等來抵御社會風險。但如果家庭經營擴大成為家庭農場，具有穩(wěn)定的雇工，此時就產生了明顯的雇傭勞動關系，應當與雇工簽署勞動合同并參加社會保險。但當前家庭農場的雇傭雙方都存在短期行為取向，往往沒有簽訂勞動合同。誠然，勞動關系和社會保險相關法律法規(guī)也沒有明確的制度規(guī)范，風險一旦發(fā)生就會釀發(fā)矛盾甚至沖突。

其次，在農民合作社工作的新型職業(yè)農民。如果是本村居民，鑒于農民合作社是自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經濟組織，新型職業(yè)農民和合作社之間理應是合作關系而非雇傭關系。但如何界定新型職業(yè)農民和合作社之間的權責利關系顯得非常重要，比如職業(yè)權相關的勞動報酬和成員權相關的收益共享等，依然需要加強制度規(guī)范建設和體制機制創(chuàng)新。另外一種情況，如果合作社的新型職業(yè)農民不是本村的農村戶籍居民或城鎮(zhèn)戶籍的居民，必定存在勞動雇傭關系，就需要參加相應的社會保險。若沒有參加，無異于非法用工；若參加了，本村居民與外村戶籍或城鎮(zhèn)戶籍新型職業(yè)農民之間又會產生差別化待遇。

再次，在農業(yè)企業(yè)就業(yè)的新型職業(yè)農民。農業(yè)企業(yè)的用工形式主要有計件式勞務外包和正式雇工兩種。正式雇工需要支付固定的薪酬待遇和社會保險等用工成本?！坝嫾絼趧胀獍眲t不然，通常是把園區(qū)或企業(yè)內的農活以“打包”的方式外包出去，沒有簽訂勞動合同，能夠節(jié)省企業(yè)的用工成本(比如固定的薪酬和社會保險支出等)。該模式為企業(yè)節(jié)省了成本，但不能規(guī)避潛在風險甚至帶來社會矛盾沖突。這種“用工外包”是否構成勞動雇傭關系，與雇傭勞動關系的區(qū)別如何厘定，以及如何界定農民與農莊所有者和管理者之間的權利義務關系，都需要加強理論研究和法制規(guī)范。

(三)小農戶與現代農業(yè)

小農生產是我國千百年來農業(yè)生產的歷史傳統(tǒng)和社會事實。長期以來的基本國情是農村人口占絕大多數，盡管近年來城鎮(zhèn)化率超過百分之五十并不斷提升，但農民的人口基數依然很大，且還存在返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等“逆城鎮(zhèn)化”的趨勢。另一方面，農業(yè)比較利益相對低下，大批勞動力進城務工，大量農田被撂荒，土地流轉相關規(guī)模經營已有長足發(fā)展，也是當前的基本社會事實?！笆糯蟆碧岢觥皩崿F小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接”，正是統(tǒng)籌兼顧兩種社會事實的戰(zhàn)略定位。如何協(xié)調家庭經營和規(guī)模經營之間的利益關系是實現兩種經營方式有效銜接的關鍵，也是新型職業(yè)農民隊伍建設的重要基礎。

當前新型職業(yè)農民主要供職于農民合作社尤其是農業(yè)龍頭企業(yè)，并以正式或非正式農業(yè)雇工的形式存在。這部分新型職業(yè)農民通過出讓勞動力并參與農業(yè)生產經營而獲得較為豐厚和穩(wěn)定的從業(yè)收入。在科技發(fā)展水平和職業(yè)培訓水平既定的情況下，充分挖掘農村統(tǒng)分結合雙層經營體制中“統(tǒng)”的作用，發(fā)展適度規(guī)模經營現代農業(yè)，對于發(fā)展和壯大新型職業(yè)農民隊伍具有很強的牽引作用。誠然，通過“公司加農戶”、農民合作社、“農超對接”甚至互聯(lián)網經營技術的接入，加強經營管理相關體制機制創(chuàng)新，在點線面多個層次上構筑互生共贏的利益生態(tài)網，實現小農戶和現代農業(yè)的有機銜接，是新型職業(yè)農民發(fā)展壯大的外部環(huán)境和內生要求。但總體上以家庭經營為主的小農戶依然是我國當前農業(yè)經營的基本形態(tài)，瞄準小農戶，通過職業(yè)培訓提高家庭經營的科學技術含量，增加農產品的市場附加值，讓傳統(tǒng)農民在家庭經營中實現職業(yè)化專業(yè)化無疑是新型職業(yè)農民隊伍建設的關鍵著力點。

(四)資本下鄉(xiāng)與村級自治

“資本下鄉(xiāng)”是當前理論界和實踐界的新興熱點，就農業(yè)而言，主要表現為工商業(yè)資本進入農村，通過合股或租賃等方式流轉并集中土地經營權，建立農業(yè)企業(yè)或園區(qū)并從事農業(yè)生產經營活動。這種土地經營管理模式實現了家庭承包經營向公司化規(guī)模經營的轉變，其間承包經營權分置為承包權和經營權，實際上是“兩權分離”向“三權分置”過渡的一種表現形式。該模式符合當前土地管理制度改革的基本方向，也是發(fā)展適度規(guī)模經營現代農業(yè)所必要的生產組織方式。但如何創(chuàng)新利益協(xié)調機制，在有效銜接小農戶和農業(yè)企業(yè)的基礎上平衡相關各方權益訴求，進而理順公司治理和鄉(xiāng)村治理的關系顯得非常重要。

農業(yè)是鄉(xiāng)村的支柱產業(yè)，其經營管理方式和規(guī)模的改變必然影響甚至一定程度上決定著農村社會治理的利益格局和溝通方式。無論是股份合作還是租賃經營，在合約允許范圍內，農業(yè)企業(yè)的經理層將很大程度上替代農戶甚至村“兩委”支配和經營村集體的土地，管理并約束企業(yè)職工(包含新型職業(yè)農民)。農業(yè)企業(yè)在生產和生活兩個層面直接影響了相關農民的作息方式和利益訴求，間接影響了鄉(xiāng)村社會生產生活的基本形態(tài)和運作方式，也通過其內生或外溢的利益格局重塑鄉(xiāng)村政治經濟權力格局，逐步重新定義了鄉(xiāng)村治理甚至基層政府的管理范圍。如何引導已經職業(yè)化的農業(yè)從業(yè)人員積極合理參與各自所屬村的“兩委”選舉和村級事務監(jiān)督管理，如何激勵村委會和村支部成員合理合法監(jiān)督農業(yè)企業(yè)公司治理并領導村集體發(fā)展經濟是需要進一步研究和探索的新興的村級治理問題。

(五)利益生長與收益共享

長期以來農業(yè)比較利益相對較低，家庭承包責任制的制度紅利逐漸喪失，農村土地利用效率和農業(yè)生產效率都迫切需要提高?！百Y本下鄉(xiāng)”就是瞅準了這一契機，瞄準了農業(yè)生產規(guī)模經營以及土地利用規(guī)模調整背后的巨大增值潛力。資本進入農村，與土地、勞動力尤其是新型職業(yè)農民這種專業(yè)技能相對強的勞動力結合，再借助規(guī)模經營的生產組織方式和高附加值的農產品輸出，能夠獲得超額經濟利潤或巨大增值空間。同理，在各方面條件成熟的情況下，農村內生的農民合作社也能通過土地股份合作和勞動力技能整合取得相似的經營管理效果。

據馬克思主義剩余價值理論，農業(yè)企業(yè)和農民合作社都可以通過延長勞動時間、增加勞動強度、提高農民的專業(yè)生產技能或增加新型職業(yè)農民在勞動用工中的比重等方式來獲取更多剩余價值。誠然，這種勞動力剩余價值的控制權和收益分配，與農業(yè)企業(yè)中“計件或計時性的勞務外包”一樣，是市場上供求方雙方的問題，可以通過協(xié)商談判達成契約合同的方式來協(xié)調解決。但是，還存在另外一個關鍵性問題——土地的增值收益分配。農業(yè)企業(yè)和農民合作社通過租賃或反租倒包的方式從農戶手中流轉土地經營權，把土地集中起來從事現代農業(yè)的規(guī)?；a經營，獲得了巨額的土地增值收益。依據地租或生產要素分配等理論，如何合理切割土地增值收益，如同職業(yè)權和所有權或承包權的利益關系一樣，也面臨農業(yè)企業(yè)或合作社與村集體之間、新型職業(yè)農民與村集體甚至村集體其他農民之間、農村戶籍新型職業(yè)農民和城鎮(zhèn)戶籍新型職業(yè)農民之間等多重利益交叉及其分配關系。

三、新型職業(yè)農民隊伍建設的理性路徑探索

隨著現代農業(yè)的加快發(fā)展和農民教育培訓工作的有效開展，新型職業(yè)農民的數量持續(xù)增加、結構不斷優(yōu)化，已成為專業(yè)大戶、家庭農場主、農民合作社和農業(yè)企業(yè)的骨干力量，是當前現代農業(yè)建設的生力軍。新型職業(yè)農民規(guī)模迅速增長在很大程度上歸功于政府的大力推動，比如免費培訓、各類優(yōu)惠甚至補貼激勵政策等，但當前農業(yè)產業(yè)鏈條中的內生性動力機制依然不足。與培育對象的瞄準和培訓機制等技術性問題相比，充分理順新型職業(yè)農民背后的相關利益關系，進而建立合理的制度保障平臺和社會支持體系顯得尤為重要。

(一)統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務體系，推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域整合，助力勞動力返鄉(xiāng)或進入農村發(fā)展

新型職業(yè)農民有農村戶籍和城鎮(zhèn)戶籍兩種身份來源。盡管2014年國務院發(fā)布的《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》取消了農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口的性質區(qū)分，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記和居住證制度，但是城鄉(xiāng)基本公共服務體系仍然沒有破除制度分割林立的窠臼，如城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工的社會保險制度分割、醫(yī)療保險和養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次過低、失業(yè)保險沒有覆蓋農業(yè)從業(yè)人員、農村優(yōu)質教育資源嚴重不足、隨遷子女異地入學尤其是升學相關制度的區(qū)域阻隔等，嚴重影響了新型職業(yè)農民的職業(yè)認同。要想促使新型職業(yè)農民愛農村愛農業(yè)，扎根農村，奉獻農業(yè)，就應當深入推進城鄉(xiāng)融合和區(qū)域整合，統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務體系，解除新型職業(yè)農民的后顧之憂，滿足他們的美好生活需要。

黨的十九大報告提出，培養(yǎng)造就一支懂農業(yè)、愛農村、愛農民的“三農”工作隊伍，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現代化。為此，首先應當統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動用工制度，整合相關體制機制，提高新型職業(yè)農民的職業(yè)認同和歸屬感。新一輪國務院機構改革通過“歸并同類項”等方式實現了國家部門的重組，為制度甚至體制機制創(chuàng)新提供了契機，如國家醫(yī)療保障局等。推動城鄉(xiāng)居民、城鎮(zhèn)職工基本社會保險“三險合一”，支持新型職業(yè)農民參加(城鎮(zhèn))職工社會保險或創(chuàng)建新的覆蓋職業(yè)農民的職工社會保險，提高他們的社會保險待遇甚至可轉移性。對照城鎮(zhèn)勞動用工制度，既能增強新型職業(yè)農民的職業(yè)認同，也便利于勞動力在“城-鄉(xiāng)”之間雙向流動，還能適度協(xié)調農村戶籍內部新型職業(yè)農民和其他農民之間“職業(yè)性”和“身份性”的沖突。其次，借助稅制改革的契機，提高社會保障的統(tǒng)籌層級，擴大教育等公共服務的地域范圍。新一輪政府機構改革重組了國稅和地稅征管體制，將省級及以下國稅地稅機構合并，各項社會保險費交由稅務部門統(tǒng)一征收，這將便于協(xié)調事權和財權相關調各級政府之間的權責利關系。因而，可以嘗試通過財政支持或稅收優(yōu)惠等方式，為新型職業(yè)農民參加(城鎮(zhèn))職工社會保險、提高新型職業(yè)農民技能培訓及其子女就近入學升學的可及性等提供有針對性的專項資金扶持。再次，把新型職業(yè)農民納入失業(yè)保險的覆蓋范圍。長期以來，農業(yè)和農民都不存在“失業(yè)”一說。但隨著農業(yè)分工日益細化，尤其是農業(yè)的社會化大生產程度不斷提高，要想提高農業(yè)從業(yè)人員的職業(yè)化程度，就應當將新型職業(yè)農民納入失業(yè)保險制度內。這有利于降低新型職業(yè)農民所面臨的經濟社會風險，增強他們的職業(yè)歸屬感,也間接推動現代農業(yè)的平穩(wěn)快速發(fā)展。

(二)加強勞動關系相關立法建設，突出新型職業(yè)農民的職業(yè)屬性，保護他們的勞動權益

新型職業(yè)農民的就業(yè)場所通常是專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)等，勞動用工主要有自我雇傭、他人雇傭、合作經營等表現形式,合理厘析其間的用工性質，對于規(guī)范用工行為、處理相關勞動爭議甚至加強新型職業(yè)農民隊伍建設具有非常關鍵的意義。關于用工性質，目前主要有勞動關系和民事關系兩種，通常情況下前者適用勞動法序列的法律法規(guī)體系，后者適用民法序列的法律律法規(guī)體系。關于勞動用工規(guī)范，已有法律法規(guī)在建制之初沒有預見到新型職業(yè)農民等用工形式的出現。1995年勞動部頒發(fā)的《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》規(guī)定“農村勞動者(鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工和進城務工、經商的農民除外)、現役軍人和家庭保姆等不適用勞動法”。另外，2006年的《最高人民法院關于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋(二)》第七條第六款規(guī)定“農村承包經營戶與受雇人之間的糾紛”不屬于勞動爭議。很顯然，這些法律已經不能適應規(guī)范農村新興勞動用工的需要。

當前涉農涉地勞動用工的形式、規(guī)模和性質都發(fā)生巨大變化。新型職業(yè)農民顯著提高了農業(yè)從業(yè)人員的社會化和職業(yè)化程度，在其職業(yè)培訓和專業(yè)技能等級鑒定過程中政府的勞動管理行政部門也有廣泛介入，尤其是新型職業(yè)農民在勞動管理權轉讓后的職業(yè)從屬地位和經濟社會風險日益顯現，合理適時修改相關法律規(guī)范顯得非常必要。如果一味地依托民法而不是勞動法來進行規(guī)范，新型職業(yè)農民就難以獲得正規(guī)就業(yè)的社會職業(yè)地位，他們的社會保險和勞動保護等權益也很難得到有效保護。這無疑不利于新型職業(yè)農民的隊伍建設和現代農業(yè)的健康發(fā)展。誠然，現階段農業(yè)的用工性質比較復雜多樣，需要區(qū)分不同情況。農業(yè)企業(yè)本質上是企業(yè)，在農業(yè)企業(yè)工作的新型職業(yè)農民理應認定為勞動關系而非普通民事關系，應參照城鎮(zhèn)企業(yè)職工獲得社會保險等勞動權益。而農民合作社則不同，它是在農村家庭承包經營基礎上農戶之間自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經濟組織。如果新型職業(yè)農民是城鎮(zhèn)戶籍或非本村居民的“外來工”，他們和合作社的關系應當界定為雇傭勞動關系；而如果是合作社所在村的新型職業(yè)農民，其利益關系可視為民事合作關系，適用民法來規(guī)范和約束。至于以專業(yè)大戶形式呈現的家庭農場，如果存在穩(wěn)定的較大規(guī)模勞動雇工，也應當側重新型職業(yè)農民的職業(yè)性，按照勞動法相關法律來規(guī)范職業(yè)勞動；反之，則適用民法規(guī)范。

(三)打造共建共治共享的治理格局，通過收益共享為新型職業(yè)農民隊伍建設植入內生驅動機制

黨的“十九大”提出“培育新型農業(yè)經營主體”、“實現小農戶和現代農業(yè)發(fā)展有機銜接”的戰(zhàn)略規(guī)劃。農民人口基數大、土地分散經營是我國當前農村生產的基本面，僅僅依靠城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員的“職業(yè)嵌入”不可能建成現代農業(yè)，必須依靠農戶自身專業(yè)技能的提升，依靠農民內部的職業(yè)化來助力農業(yè)現代化，進而切實推動現代農業(yè)的縱深發(fā)展。新型職業(yè)農民是現代農業(yè)發(fā)展的客觀需要，更是銜接小農戶和現代農業(yè)的關鍵節(jié)點之一。然而，要想激發(fā)農戶自身職業(yè)化的積極性，就需要調整農業(yè)內部甚至整個國民經濟的收益分配格局。首先，除努力實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化、城鄉(xiāng)職業(yè)規(guī)范和保障體系的統(tǒng)一性之外，應通過政府指導定價等保護方式提高農產品和農業(yè)服務價格，保障農業(yè)在整個國民收入分配格局中獲得更多的價值份額，讓農業(yè)經營有效益,讓農業(yè)成為有奔頭的產業(yè),讓農民成為體面的職業(yè)，進而留住現有農業(yè)從業(yè)人員、引導他們實現職業(yè)化專業(yè)化甚至吸引更多城鎮(zhèn)戶籍的專業(yè)技術人才進入農業(yè)，成為新型職業(yè)農民。其次，應適當去身份化、重職業(yè)化，在按股分紅、按要素分配和按勞分配進行利益切割時，在合理范圍內給予專業(yè)技能相對高的新型職業(yè)農民相對多的權重，爭取既保證成員權分紅和資本收益又調動新型職業(yè)農民的積極性，進而激勵新型職業(yè)農民和新型農業(yè)經營主體的“兩新”融合和一體化發(fā)展，解決當前農村“誰來種地”和“怎樣種地”的問題。

加強新型職業(yè)農民隊伍建設屬于共建共享城鄉(xiāng)社會治理結構的重要內容。從宏觀政策上講，需要綜合運用項目、信貸、保險、稅收等政策工具，在農業(yè)農村內部培植利益驅動機制，引導各方力量參與新型職業(yè)農民隊伍建設。在土地流轉、產業(yè)扶持、財政補貼、金融保險、社會保障、人才獎勵激勵等方面出臺具體政策措施，鼓勵新型職業(yè)農民帶頭創(chuàng)辦家庭農場、農民合作社等各類新型農業(yè)經營主體，確保他們在市場準入、創(chuàng)業(yè)技能培訓、財政支持、金融服務甚至用地用電等方面享受政策優(yōu)惠。從微觀機制上看，各類政策優(yōu)惠措施的落實和社會化服務體系的搭建往往依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權尤其是村“兩委”來落實或支撐。鑒于“資本下鄉(xiāng)”過程中公司治理可能對鄉(xiāng)村治理產生的影響，如公司管理替代農戶和村兩委經營管理土地等集體資產，為此，需要統(tǒng)籌協(xié)調公司治理權、職業(yè)管理權與村民成員權包括土地所有權之間的關系，理順土地增值收益等農業(yè)經營收益在農戶、村集體、新型職業(yè)農民、資本投入者之間的利益分配關系，打造黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法律保障的多層次監(jiān)督管理體制機制。另外，就新型職業(yè)農民的遴選和培訓機制而言，除了發(fā)揮村民自治的作用之外，還可以引入市場機制和專業(yè)機構，比如借助農業(yè)企業(yè)的雇傭意向和專業(yè)機構的資質認定等。

四、結語

中共中央國務院發(fā)布的《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出“大力培育新型職業(yè)農民”，“全面建立職業(yè)農民制度”；作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要支柱，新型職業(yè)農民隊伍建設和相關體制機制優(yōu)化被提到了空前的戰(zhàn)略高度。從政策源流上來看，“新型職業(yè)農民”是“職業(yè)農民”和“新型農民”的升級版，均不同于傳統(tǒng)身份意義上的農民，也都強調提高現代農業(yè)相關科學技能，但“新型職業(yè)農民”還包含通過“職業(yè)嵌入”農村的城鎮(zhèn)戶籍農業(yè)從業(yè)人員。實踐中“新型職業(yè)農民”相關身份源流和權益屬性面臨很多交錯縱橫的利益瓜葛，相比目標瞄準和業(yè)務培訓，充分協(xié)調其間的利益關系顯得更為必要和緊迫；應突出“職業(yè)性”并兼顧成員權，從利益協(xié)調、保護和實現等多個層面進一步探索相關體制機制創(chuàng)新。