李 年 清

一、引言

在現(xiàn)代社會中，行政機關(guān)在面對諸多高度技術(shù)性的問題時會頻繁地向科學家征求專業(yè)意見，開展科學咨詢，以推動規(guī)制決策的專業(yè)化和科學化，強化規(guī)制決策的正當性?？茖W家參與規(guī)制決策過程的最主要裝置當屬專家咨詢委員會。在規(guī)制決策中引入科學咨詢，反映了政府運用科學知識來確保決策理性化的努力。然而，科學家是否有能力確?？茖W咨詢的可靠與公正，并非沒有疑問。不時曝光的科研欺詐、數(shù)據(jù)篡改等科研不端行為，極大地損害了科學家的公信力。此外，規(guī)制決策科學咨詢面臨的挑戰(zhàn)是協(xié)調(diào)科學與民主之間的緊張關(guān)系，在決策咨詢中，如何既借助專家知識，又防止專家的專斷？如何避免規(guī)制機關(guān)利用咨詢委員會來達到事先預(yù)定的政策偏好？咨詢委員會的運作，應(yīng)遵循怎樣的規(guī)則？科學咨詢活動中哪些信息應(yīng)當公開，以何種方式公開？法院是否可以對科學咨詢活動進行司法審查？對這些兼具學理意義和實踐價值的問題，我國行政法學界現(xiàn)有研究尚處于探索階段，研究成果呈現(xiàn)點狀分布的局面，對規(guī)制決策科學咨詢引發(fā)的行政法問題進行整體性研究尚不多見，系統(tǒng)性研究成果尚付闕如。

美國對規(guī)制決策科學咨詢的理論研究和制度制定起步較早，已經(jīng)形成了一套完整的規(guī)制決策科學咨詢的法律制度。早在1972年，美國就已經(jīng)出臺了《聯(lián)邦咨詢委員會法》，對各種咨詢委員會的設(shè)立、職能、組織、運作和終止進行規(guī)范，降低了科學建議形成過程中產(chǎn)生偏見的可能性。截止到2016年3月，在聯(lián)邦政府層面，美國有1 000多個咨詢委員會，超過60 000名成員在諸如食品添加劑管制、高輻射核廢料處置、大氣臭氧消耗、艾滋病防治等各類事項上向美國總統(tǒng)和聯(lián)邦各級政府機構(gòu)提供科學建議。①The Federal Advisory Committee Act（FACA） Brochure，http://www.gsa.gov/portal/content/101010，最后訪問時間：2016年3月16日。經(jīng)過40多年的發(fā)展，美國聯(lián)邦咨詢委員會已成為對決策者產(chǎn)生有效影響的政府的“第五部門”②［德］尤斯圖斯·倫次、彼得·魏因加特編：《政策制定中的科學咨詢——國際比較》，王海云等譯，上海交通大學出版社2015版，第4頁。。鑒于美國規(guī)制決策科學咨詢豐富的制度實踐，本文擬對美國食品安全風險規(guī)制中科學咨詢的法律制度進行梳理，揭示美國食品咨詢委員會的職能定位、成員遴選、運作機制、信息公開以及責任機制，以期對我國食品安全風險規(guī)制過程中科學咨詢制度的完善能夠有所裨益。

二、美國食品安全規(guī)制機構(gòu)的設(shè)置與職責

美國食品藥品監(jiān)督管理局（U.S. Food and Drug Administration，以下簡稱FDA）作為食品藥品的規(guī)制機構(gòu)，其職責權(quán)限涵蓋了公眾最為關(guān)心的問題——藥物的安全性與療效、食物的純凈與衛(wèi)生。由于有關(guān)健康風險的科學知識經(jīng)常充滿著不確定性和各種爭論，F(xiàn)DA在自身研究資源與研究能力有限的情況下，必須從不同的科學研究機構(gòu)中得到有助于規(guī)制決策的科學信息，包括咨詢委員會、管制研究機構(gòu)、教育研究機構(gòu)。FDA搜集食品藥品安全外部科學建議的最主要渠道是咨詢委員會。截止到2016年3月，F(xiàn)DA共有50個咨詢委員會和專家小組，就涉及科學、技術(shù)和政策問題提供獨立的科學建議，協(xié)助其履行維護和促進公共衛(wèi)生的職責。③Advisory Committee Research，Reports，and Announcements，http://www.fda.gov/AdvisoryCommittees/AboutAdvisoryCommittees/ucm165313.htm，最后訪問時間：2016年3月16日。

根據(jù)《聯(lián)邦咨詢委員會法》的授權(quán)，④5 U.S.C. Apeendix § 3. 根據(jù)該法規(guī)定有權(quán)設(shè)立咨詢委員會的主體有國會、總統(tǒng)、行政機關(guān)。FDA可以設(shè)立咨詢委員會。1990年11月18日，F(xiàn)DA設(shè)立食品咨詢委員會，截止到2016年5月，該委員會包括食品咨詢委員會主席在內(nèi)共有17名成員。⑤Committee History（2014），http://facadatabase.gov/committee/history.aspx?cid=138&fy=2014，最后訪問時間：2016年3月31日。食品咨詢委員會的活動要接受FDA局長的監(jiān)督。FDA局長應(yīng)隨時檢查本機關(guān)設(shè)立的咨詢委員會是否得到充分利用，是否有繼續(xù)存在的必要，并制定指導原則和管理原則。FDA局長主要通過向食品咨詢委員會派出管理官員的方式對食品咨詢委員會進行監(jiān)督。管理官員具有如下權(quán)力：負責批準召開食品咨詢委員會會議，召集食品咨詢委員會成員開會；為了公共利益的需要決定延遲會議的召開；出席食品咨詢委員會會議，以確保食品咨詢委員會的運作程序符合聯(lián)邦法律、法規(guī)和健康與人類服務(wù)部的內(nèi)部規(guī)范性文件；維持食品咨詢委員會的有效運轉(zhuǎn)；確保公眾可獲得食品咨詢委員會的相關(guān)記錄報告。⑥5 U.S.C. Apeendix § 8（ b）.

根據(jù)發(fā)揮的職能不同，咨詢委員會可以分為“政策型咨詢委員會”和“技術(shù)型咨詢委員會”。政策型咨詢委員會是就綜合性的、一般性的事項提供意見和建議的咨詢委員會；技術(shù)型咨詢委員會是就特定的技術(shù)或者科學性事項提供意見和建議的咨詢委員會。食品咨詢委員會對FDA局長負責并匯報工作，主要的職能是就FDA認為最為重要的諸如新型食品、營養(yǎng)物質(zhì)以及其他涉及食物或者化妝用品健康事項的安全性提供審議和評估建議。

根據(jù)《聯(lián)邦咨詢委員會法》的規(guī)定，食品咨詢委員會的功能“僅限于咨詢性質(zhì)，所有其審議的事項都應(yīng)由有關(guān)官員和機關(guān)依據(jù)法律規(guī)定作出決定”，⑦5 U.S.C. Apeendix § 2（b）（6）.具體的職責是就下列有關(guān)事項根據(jù)現(xiàn)有的數(shù)據(jù)進行審查和評估，并向FDA提出科學建議：（1）有關(guān)食品或者化妝品的科學與技術(shù)信息；（2）食品添加劑和新型食品的安全性；（3）食品和化妝品的標簽使用；（4）營養(yǎng)需求與營養(yǎng)充分性的判斷；（5）食品污染的安全暴露限度。①See Charter of the Food Advisory Committee，http://www.fda.gov/AdvisoryCommittees/CommitteesMeetingMaterials/FoodAdvisory Committee/ucm120646.htm，最后訪問時間：2016年3月21日。

綜上所述，就食品安全風險規(guī)制而言，食品咨詢委員會的職能更專注于技術(shù)問題，而不是政策問題；更聚焦于風險評估，而不是風險衡量與風險管理。食品咨詢委員會的審議報告通常被要求評估某一個具體事務(wù)存在的風險，而不是提供決策判斷或者進行風險管理。風險管理、風險決策乃是FDA的職權(quán)。如果FDA對咨詢委員會提供的科學建議未加評估就予以簡單的接受，實際上是將規(guī)制決策的權(quán)力不當轉(zhuǎn)授。因此，是否遵循咨詢委員會的科學建議，F(xiàn)DA保有自由裁量權(quán)。

三、美國食品咨詢委員會的人員構(gòu)成與成員遴選

（一）食品咨詢委員會的人員構(gòu)成

1.均衡的人員構(gòu)成?！堵?lián)邦咨詢委員會法》要求咨詢委員會的成員構(gòu)成“根據(jù)咨詢委員會所持觀點和所要履行的職能，保持公正的均衡”，確保咨詢建議“不受政府當局或任何特殊利益的不當影響，而是咨詢委員會獨立判斷的結(jié)果?！雹? U.S.C. Apeendix §§ 5（b）（2）-（3）.因而，F(xiàn)DA設(shè)立的食品咨詢委員會，應(yīng)當確保成員具有多元化的專業(yè)教育、訓練、履歷背景，以此表明咨詢委員會擁有一個均衡的人員構(gòu)成與充分的科學知識去面對食品安全風險規(guī)制帶來的挑戰(zhàn)。

目前，F(xiàn)DA食品咨詢委員會主要由來自多個領(lǐng)域的科學家組成，但也有部分成員來自產(chǎn)業(yè)界和消費者群體的代表。17名成員主要有三種類型：專家成員13名、產(chǎn)業(yè)界代表成員2名和消費者代表成員2名。專家成員一般是由FDA局長或其委任的管理官員從物理科學、生物科學、食品科學、風險評估、營養(yǎng)學、傳染病學以及其他學科中具備卓越專業(yè)知識的候選人中挑選出來的，以反映多元化的專業(yè)背景，實現(xiàn)人員的均衡搭配。專家成員應(yīng)該是在自己的專業(yè)領(lǐng)域內(nèi)技術(shù)合格的專家，具有解釋復雜數(shù)據(jù)的經(jīng)驗，有能力對復雜的科學數(shù)據(jù)進行分析，理解這些數(shù)據(jù)對于公共衛(wèi)生而言所具有的意義。消費者代表成員必須能夠“代表利益相關(guān)的個人消費者和消費者組織”，并有能力“從消費者的角度來分析科學數(shù)據(jù)，理解研究設(shè)計，討論收益和風險，并評估產(chǎn)品安全和審查功效”，從而“促進咨詢委員會就涉及影響消費者權(quán)益的科學知識與消費者進行對話”。③Advisory Committee Membership Types，http://www.fda.gov/AdvisoryCommittees/AboutAdvisoryCommittees/CommitteeMembership/MembershipTypes/default.htm，最后訪問時間：2016年3月31日。產(chǎn)業(yè)界代表成員的角色是代表整個受規(guī)制行業(yè)的利益，而不是代表某一個特定公司或者贊助商的利益。

食品咨詢委員會作為技術(shù)型咨詢委員會，應(yīng)當在多大程度上反映非專業(yè)人士的觀點？在美國的科學咨詢實踐中，即使高度技術(shù)化的咨詢委員會通常也會包括一些外行成員。這樣做的原因是“完全憑借純粹的專家知識可能會存在智識上的盲點，外行具備有基于經(jīng)驗上的智識，即經(jīng)驗性知識”，并且“普通民眾建立在經(jīng)驗基礎(chǔ)上的實踐知識在一定程度上可以活躍專家討論”。④Stephanie Tai，Comparing Approaches towards Governing Scientific Advisory Bodies on Food Safety in the United States and the European Union，2010 Wisconsin Law Review 635，665（2010）.食品咨詢委員會消費者代表和產(chǎn)業(yè)界代表與“行使個人和獨立判斷的專家提供中立性意見”不同，他們可以代表一個特定的行業(yè)或群體的觀點，向FDA提出政策性建議。⑤［德］尤斯圖斯·倫次、彼得·魏因加特編：《政策制定中的科學咨詢——國際比較》，王海云等譯，上海交通大學出版社2015版，第26頁。

2.成員的權(quán)力分配。在17名成員中，13名專家成員享有表決權(quán)，2名產(chǎn)業(yè)界代表成員和2名消費者代表成員均無表決權(quán)。產(chǎn)業(yè)界代表成員和消費者代表成員在食品咨詢委員會審議過程中反映整個產(chǎn)業(yè)界和消費者群體利益，作為咨詢委員會與產(chǎn)業(yè)界、消費者群體之間溝通的橋梁，除此之外，還享有如下權(quán)力：（1）參與程序性事項的決定；（2）參與會議記錄完整性和準確性的審核；（3）參與會議副本的制作；（4）參與作出咨詢委員會未來會議議程安排的決定。①21C.F.R. §14.86（a）（2009）.

3.成員享受的待遇。食品咨詢委員會的成員作為特殊的政府雇員②特殊政府雇員是指被政府委任或聘請，為政府服務(wù)，無論有無補償，在連續(xù)365天內(nèi)從事不超過130天全職或間歇性工作的政府官員或者雇員。，在履職期間有權(quán)獲得一定的顧問費和差旅補貼。

（二）食品咨詢委員會的成員遴選

1.遴選程序。食品咨詢委員會三類成員的遴選程序各不相同。但是，所有咨詢委員會成員的任命均應(yīng)當在聯(lián)邦公報上公開。

（1）有表決權(quán)的專家成員的遴選。FDA局長在聯(lián)邦公報上發(fā)布公告，邀請公民和組織機構(gòu)提名咨詢委員會候選人。提名應(yīng)當詳細說明具體某一個人被提名，并提供被提名人的完整簡歷。被提名人對此應(yīng)當知悉并有當選意愿。③21C.F.R. §14.82（c）（2009）.FDA局長在咨詢委員會候選人名單中進行挑選，選中者被任命為專家成員。

（2）無表決權(quán)的消費者成員的遴選。消費者成員由消費者團體和消費者組織推選產(chǎn)生。FDA局長在聯(lián)邦公報上發(fā)布公告，利害關(guān)系人自公告發(fā)布之日起30日內(nèi)推選候選人。提名應(yīng)當以書面形式提交給FDA負責咨詢委員會的管理官員，該官員根據(jù)提名情況編制一份提名組織清單，清單內(nèi)的所有組織均有選舉消費者成員代表的權(quán)利。FDA的行政秘書負責審查候選人清單，并從其中選擇3至5名作為進入最終名單的候選人。進入名單的候選人的完整簡歷以及選票將會被送達給上述清單內(nèi)的所有提名組織，后者應(yīng)當在30日內(nèi)填寫完選票并寄回。在法定期限內(nèi)寄回的選票經(jīng)統(tǒng)計后，得票率最高的候選人將成為食品咨詢委員會的消費者成員代表。若得票率最高的候選人出現(xiàn)2人的情況下，F(xiàn)DA局長將通過抽簽的方式任命其中一人成為消費者成員代表。④21C.F.R. §§14.84（c）（1）-（4）（2009）.

（3）無表決權(quán)的產(chǎn)業(yè)界成員的遴選。FDA局長在聯(lián)邦公報上發(fā)布公告，計劃任命一名人員作為食品咨詢委員會的產(chǎn)業(yè)界代表，要求所有有興趣推選候選人的產(chǎn)業(yè)組織在公告發(fā)布之日起30日內(nèi)向FDA遞交提名信。遞交提名信30日后，F(xiàn)DA將向遞交了提名信的所有組織發(fā)送一封信件，信件中附有上述遞交了提名信的所有產(chǎn)業(yè)組織清單，要求清單中的這些產(chǎn)業(yè)組織自收到FDA信件之日起60日內(nèi)相互協(xié)商推選一名產(chǎn)業(yè)界代表最終候選人作為食品咨詢委員會的產(chǎn)業(yè)界代表。如果在60日內(nèi)協(xié)商不成，將由FDA局長挑選一名人員作為食品咨詢委員會中沒有表決權(quán)的產(chǎn)業(yè)界代表。⑤21C.F.R. §14.84（d）（2009）.

2.利益沖突規(guī)則。FDA實施嚴格的咨詢委員會候選人的招募和審核程序，將潛在的利益沖突減少到最低的程度。在被任命為咨詢委員會專家成員之前，候選人必須提交財務(wù)機密披露報告表，在表中提供本人及其配偶、未成年子女關(guān)于金融資產(chǎn)、雇傭狀況、研究資助和合同、過去一年是否當過專家證人或參與過和委員會主題相關(guān)的辯護，以及其他會妨礙成員資格的潛在利益沖突。⑥18 U.S.C. §208.實踐中，很難完全排除專家成員的經(jīng)濟利益沖突，允許有例外。

無表決權(quán)的咨詢委員會代表成員則不受經(jīng)濟利益沖突規(guī)則的限制。因為代表成員是代表一個特定的行業(yè)或者群體的利益，不能期望他們應(yīng)當提供公正無偏私的科學建議，因此不必像專家成員那樣進行利益沖突的審查。

為了避免可能存在的潛在利益沖突，F(xiàn)DA挑選咨詢委員會專家成員主要來自大學。目前在有投票權(quán)的13名專家成員中，包括委員會主席在內(nèi)的12名成員來自于大學。

四、美國食品咨詢委員會的運作機制

（一）會議啟動

1.會議啟動的主體。食品咨詢委員會每年召開委員會會議1至2次。是否尋求食品咨詢委員會的科學建議作為管制決策過程中的一部分，F(xiàn)DA對此享有自由裁量權(quán)。FDA制定的內(nèi)部指導性文件確定了借助咨詢委員會輔助作出管制決策的三種情形：（1）管制決策事項涉及重大公共利益的；（2）管制決策事項容易引起爭論的；（3）有助于管制機構(gòu)充分認識管制事項，咨詢委員會有此方面的專業(yè)知識且咨詢又是必要的。①See Guidance for the Public and FDA Staff on Convening Advisory Committee Meetings，http://www.fda.gov/AdvisoryCommittees/AboutAdvisoryCommittees/LawsRegulationsGuidance/default.htm，最后訪問時間：2016年4月10日。FDA應(yīng)當委派一名全職或者長期兼職的聯(lián)邦官員或者雇員作為管理官員。②5 U.S.C.Appendix §§ 8（a）-（b）；21 C.F.R. §14.22（a）（2009）.除非管理官員提出要求或預(yù)先批準，食品咨詢委員會不得舉行任何會議。食品咨詢委員會不得在管理官員缺席的情形下舉行會議。③5 U.S.C.Appendix §§ 10（e）（f）.

2.會議召開前的準備。會議原則上應(yīng)公開舉行，每次召集會議之前，除非遇到突發(fā)情況或者其他需要立即召開會議的情況，F(xiàn)DA應(yīng)當于舉行會議的15日前在聯(lián)邦公報上公告。④21 C.F.R. §14.20（a）（2009）.公告的內(nèi)容應(yīng)當包括：（1）咨詢委員會的名稱；（2）會議的日期、時間、地點；（3）咨詢委員會的主要職能；（4）審議事項的清單與日程安排；（5）開放會議與閉門會議安排的說明；（6）在閉門會議期間討論事項的性質(zhì)；（7）公眾參與的時間安排；（8）咨詢委員會管理官員的姓名、地址與電話號碼；（9）書面材料可以在任何時間遞交給管理官員的聲明；（10）若遲于會議召開15日前公告的，要說明理由。⑤21 C.F.R. § 14.20（b）（2009）.

3.會議舉行地點與場所的要求。會議舉行的地點選擇應(yīng)當遵循便于公眾進入和公眾參與的原則。會議舉行的具體場所應(yīng)當在政府辦公設(shè)施內(nèi)或者其他能夠節(jié)省成本費用的設(shè)施內(nèi)。⑥21 C.F.R. § 14.20（f）（2009）.

（二）審議程序

食品咨詢委員會的審議程序應(yīng)當能夠保證咨詢委員會提供的意見和建議是基于獨立的判斷。審議程序的透明性是增強咨詢委員會審議建議合法性的一個技術(shù)手段。食品咨詢委員會舉行委員會會議的法定出席人數(shù)為具有投票權(quán)的委員過半數(shù)。

1.咨詢委員會的會議結(jié)構(gòu)。所有會議既有開放會議部分，也有閉門會議部分。其中，開放會議部分包括公開聽證環(huán)節(jié)、委員會公開討論環(huán)節(jié)；閉門會議部分包括非公開的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)環(huán)節(jié)、非公開的委員會審議環(huán)節(jié)。

在公開聽證環(huán)節(jié)，所有的利害關(guān)系人均可以通過口頭或者書面的方式表達觀點或者提交材料。在委員會公開討論環(huán)節(jié)，公眾和利害關(guān)系人可以旁聽，但是不得發(fā)言（經(jīng)委員會主席同意的除外）。非公開的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)環(huán)節(jié)是指根據(jù)制定法、聯(lián)邦法規(guī)等規(guī)定免于公開披露的信息應(yīng)當在閉門會議中進行。在非公開的委員會審議環(huán)節(jié)，公眾和利害關(guān)系人不得旁聽，出席會議的委員對于審議事項進行閉門商談。

2.公眾參與。根據(jù)《陽光政府法》和《聯(lián)邦咨詢委員會法》的規(guī)定，食品咨詢委員會召開的會議原則上應(yīng)當向公眾開放。公眾參與的主要途徑是食品咨詢委員會召開的公開聽證環(huán)節(jié)。在公開聽證環(huán)節(jié)，所有的利害關(guān)系人均可以通過口頭或者書面的方式表達觀點或者提交材料。根據(jù)聯(lián)邦法規(guī)的規(guī)定，咨詢委員會會議公開聽證環(huán)節(jié)的時間安排不得少于1個小時，委員會主席認為延長公眾參與時間有利于促進委員會工作的，也可以決定延長公開聽證時長。

3.咨詢委員會主席的權(quán)力。咨詢委員會主席的主要權(quán)力包括；（1）負責主持咨詢委員會的公開聽證和其他會議環(huán)節(jié)；（2）為了更好地實現(xiàn)公共利益的需要，有權(quán)決定推遲舉行公開聽證或咨詢委員會會議；（3）中止對某一個事項的討論；（4）宣布會議結(jié)束。①21 C.F.R. § 14.30（a）（2009）.

（三）表決規(guī)則

1.需要表決的情形。咨詢委員會審議某一種新型食品的準入、評估產(chǎn)品上市后的安全數(shù)據(jù)、評估產(chǎn)品入市前的風險收益等，需要進行正式的投票表決。

2.表決權(quán)的分配。13名學術(shù)專家成員具有表決權(quán)；4名來自產(chǎn)業(yè)界和消費者群體的代表沒有表決權(quán)。食品咨詢委員會的最終報告，須由出席會議的具有表決權(quán)的委員過半數(shù)通過，但管理官員認為最終報告需要食品咨詢委員會現(xiàn)任全體具有表決權(quán)的委員表決通過的除外。②21 C.F.R. §14.22（d）（2009）.出席會議的委員對最終報告均可以提出個人的附和意見或者異議意見。③21 C.F.R. §14.22（e）（2009）.

3.表決的方式。采取記名投票方式。之所以不采用匿名投票的方式，是因為公開透明與公眾參與是食品咨詢委員會運作程序的關(guān)鍵特點。透過公開的記名投票，咨詢委員會各個成員的專家意見能夠為公眾所理解和知曉，有利于塑造食品咨詢委員會廉正的形象，提高科學建議的權(quán)威性。

4.表決的程序規(guī)則。首先，在正式投票前，由主席與管理官員共同確認如下事項：涉及審議事項可能會影響到專家投票的所有意見、評論、顧慮均為出席會議的專家熟知和考慮。其次，在正式投票前，主席、管理官員或者FDA其他高級官員應(yīng)當對所要表決事項的含義進行說明，確保投票是基于大家對所要表決的事項共同一致的理解。然后，確保各個專家進行同時投票，而不是各個專家輪流依次連續(xù)投票。

（四）信息公開

根據(jù)《聯(lián)邦咨詢委員會法》的規(guī)定，國會和公眾理應(yīng)有權(quán)知曉咨詢委員會的人員構(gòu)成、機構(gòu)職能、成員資格、審議活動以及運行成本等信息。公眾有權(quán)查閱和復制咨詢委員會的記錄、報告、草案、研究或者其他文件。即使是閉門會議環(huán)節(jié)，也應(yīng)當對其中的審議事項制作簡短的概要，會議簡報要放置于公眾易得的場所。此外，食品咨詢委員會應(yīng)當發(fā)布年度報告，披露該年度進行的所有閉門會議中審議事項的概要信息。④21 C.F.R. §§14.22（c）-（d）（2009）.

五、美國規(guī)制決策科學咨詢的司法審查可及性

食品咨詢委員會的科學建議通常不會直接影響公民的權(quán)利義務(wù)，因此難以進行司法審查。但是，食品咨詢委員會若存在成員構(gòu)成不平衡、人員遴選未能篩除經(jīng)濟利益沖突、排除公眾參與、信息公開不透明等程序違法的情形時，美國的司法判例允許利害關(guān)系人提起司法審查。

（一）咨詢委員會人員構(gòu)成的可訴性

法院是否有權(quán)決定一個咨詢委員會的人員構(gòu)成是否公正均衡？美國聯(lián)邦最高法院迄今為止仍未對任何有關(guān)咨詢委員會的人員構(gòu)成均衡性案件作出裁決?？傮w而言，在咨詢委員會人員構(gòu)成是否均衡的問題上，聯(lián)邦法院一般給予行政機關(guān)充分的尊重。⑤Daniel E. Walters，The Justiciability of Fair Balance Under The Federal Advisory Committee Act：Toward A Deliberative Process Approach，110 Michigan Law Review 110，677（2012）.在“公共公民訴國家食品微生物標準咨詢委員會”⑥Public Citizen v. National Advisory Committee on Microbiological Criteria for Foods，886 F.2d 419（D.C. Cir. 1989）.一案中，公共公民組織質(zhì)疑美國農(nóng)業(yè)部成立的國家食品微生物標準咨詢委員會沒有實現(xiàn)人員的均衡搭配。這個委員會的工作是就食品污染問題向農(nóng)業(yè)部提供咨詢服務(wù)，在性質(zhì)上屬于技術(shù)型咨詢委員會，共有成員18名。代表消費者群體的公共公民聲稱咨詢委員會的成員主要是技術(shù)專家，大多數(shù)來自食品產(chǎn)業(yè)，其中沒有包含消費者代表或者擁護公共衛(wèi)生的人士，因此，違反了《聯(lián)邦咨詢委員會法》“人員構(gòu)成公正均衡”的規(guī)定。法院以原告未能有效證明現(xiàn)有人員構(gòu)成對于咨詢委員會無法勝任所要履行的職能為由，判決公共公民敗訴。

（二）咨詢委員會人員遴選的可訴性

在“洛利拉德煙草公司訴美國食藥局”①Lorillard Tobacco Company v. The United States Food and Drug Administration，56 F. Supp. 3d 37（2014）.一案中，洛利拉德煙草公司質(zhì)疑煙草制品科學咨詢委員會人員遴選程序未能篩除經(jīng)濟利益沖突。在本案中，被指控的煙草制品科學咨詢委員會三名專家成員長期以來作為尼古丁替代治療品、戒煙制品制造企業(yè)的咨詢顧問和在煙草制造企業(yè)作為被告的訴訟中受雇為專家證人。法院最終在該案中認定咨詢委員會三名專家成員存在經(jīng)濟利益沖突，判決被告禁止采用科學咨詢委員會的報告和重新組建煙草制品科學咨詢委員會。

（三）咨詢委員會運作程序的可訴性

在“阿拉巴馬湯比格比河聯(lián)盟訴美國內(nèi)政部”②Alabama–Tombigbee Rivers Coalition v. The Department of the Interior，26 F.3d 1103（1994）.一案中，原告請求法院發(fā)布禁止令，禁止美國內(nèi)政部魚類與野生動物保護局采用科學咨詢委員會提交的將鱘魚列入瀕危物種的報告，理由是該委員會違反了《聯(lián)邦咨詢委員會法》有關(guān)保障公眾參與的程序規(guī)定。法院在本案中認定該委員會未能保證公眾同步參與會議的審議，僅讓公眾參與事后監(jiān)督的做法違反了《聯(lián)邦咨詢委員會法》有關(guān)咨詢委員會會議應(yīng)當開放和公開討論的程序規(guī)定，判決禁止被告發(fā)布和使用科學咨詢委員會的報告。

（四）咨詢委員會信息公開的可訴性

在“責任醫(yī)療醫(yī)生委員會訴美國農(nóng)業(yè)部”③Physicians Committee for Responsible Medicine v. Department of Agriculture，117 F.Supp.2d 1（2000）.一案中，法院判決膳食指南科學咨詢委員會下屬的工作小組成員之間郵件交流和電話交流的信息不屬于應(yīng)當公開披露的行政記錄，因為這些信息不屬于咨詢委員會控制的信息。此外，法院認為被提名但最終未獲得任命的咨詢委員會候選人的財務(wù)資料披露表不屬于《信息自由法》第6項免除公開的“個人人事檔案、醫(yī)療文件和其他公開將構(gòu)成對于個人隱私的明顯無正當理由的侵犯的類似文件”。法院認為該項信息屬于應(yīng)當公開披露的信息。因為知悉誰得以入選咨詢委員會、誰沒有入選以及他們的任職資質(zhì)條件和工作閱歷，屬于公眾得以清楚行政機關(guān)遴選程序的公共利益。

六、美國規(guī)制決策科學咨詢的制度功能與潛在局限

（一）制度功能

1.排除規(guī)制決策中的政治干擾，提高規(guī)制決策的質(zhì)量。咨詢委員會讓風險規(guī)制機構(gòu)向相關(guān)科技領(lǐng)域內(nèi)擁有豐富而不斷更新的知識的實踐者進行咨詢，從而改善行政部門內(nèi)不專業(yè)且陳腐的知識儲備，為監(jiān)管系統(tǒng)提供了必須的專業(yè)能力和關(guān)鍵知識，如果沒有這些，監(jiān)管將極易受到政治需求的影響。④參見［美］希拉·賈薩諾夫：《第五部門——當科學顧問成為政策制定者》，陳光譯，上海交通大學出版社2011年版，第1頁。此外，咨詢委員會專家結(jié)構(gòu)的平衡性和咨詢過程的公開性，可以保障科學咨詢免受外在干擾和利益驅(qū)使，使得科學建議能超越利益紛爭、保持獨立性。

2.限縮規(guī)制決策中的自由裁量，提升規(guī)制決策的理性。在關(guān)鍵事實不明時，監(jiān)管機構(gòu)只能依靠自由裁量而不是基于確定的知識采取行動，而這將會削弱行政系統(tǒng)的合法性，因為其合法性要求政策制定應(yīng)該是理性的，而不是隨性的。經(jīng)常與咨詢委員會進行磋商將顯著提升監(jiān)管機構(gòu)的決策能力，進而有效地減少其自由裁量決策的范圍。⑤Sidney A. Shapiro，Public Accountability of Advisory Committees，1 Risk：Health，Safety & Environment 189，189（1990）.

3.加強公眾對監(jiān)管機構(gòu)科學咨詢過程的監(jiān)督，保證規(guī)制決策的正當性。風險規(guī)制科學咨詢面臨的挑戰(zhàn)是如何協(xié)調(diào)科學與民主之間的關(guān)系，前者擁有追求真理的誠信與系統(tǒng)性，而后者則擁有公開性和程序上的公正性。①［美］布魯斯·史密斯：《科學顧問——政策過程中的科學家》，溫珂等譯，上海交通大學出版社2011年版，第262頁。專家的訓練背景和經(jīng)驗使得他們更容易產(chǎn)生短視或官僚化，而不是為廣大的公眾利益服務(wù)。因此，公眾參與有助于抑制專家理性的濫用。

4.提升規(guī)制機關(guān)可信賴的公眾形象，提高規(guī)制決策的可信度與說服力。公正科學的成員遴選制度、咨詢專家結(jié)構(gòu)的平衡、咨詢活動的公開透明，有助于增進社會公眾對食品安全風險評估整個過程的信任。

（二）潛在局限

1.人際關(guān)系的簡單變化會影響一個咨詢委員會的運作。當一個咨詢委員會主席與政府機構(gòu)領(lǐng)導有比較密切的私人關(guān)系時，這個委員會就能很好地發(fā)揮作用；而當兩人之中的任何一人離任時，該咨詢委員會往往會經(jīng)歷挫折。②［美］布魯斯·史密斯：《科學顧問——政策過程中的科學家》，溫珂等譯，上海交通大學出版社2011年版，第9頁。

2.規(guī)制機關(guān)為達到定制的決策目的，會有選擇性地利用專家知識，可以自由決定什么時候咨詢。咨詢委員會幫助提升政治決策的合理性、公正性和有效性，提高決策的公眾接受度；但咨詢委員會也會被策略性地用于拖延決策或逃避責任。③Sabine Maasen and Peter Weingart（eds.），Democratization of Expertise? Exploring Novel Forms of Scientific Advice in Political Decision-Making，Dordrecht：Springer，pp. 81-100.在一些重要的科技政策問題上，規(guī)制機關(guān)總是濫用、忽視或者隱匿他們的科學顧問所提的專業(yè)意見?？茖W和政策之間的模糊界限，使FDA可以利用科學的權(quán)威支持自己的政策偏好。比如，F(xiàn)DA曾故意使用沒有被充分確認的動物糖精實驗結(jié)果來提議禁用人造糖精。

3.監(jiān)管過程中存在著科學判斷與價值判斷雜糅的現(xiàn)象。在處理技術(shù)風險的公共政策中，事實判斷與價值觀念相互影響，研究者對科學影響政策并使其更具理性的能力持有不太樂觀的看法?？茖W要素與價值要素在實踐中很難完全分開。④Alice S. Whittemore，F(xiàn)acts and Values in Risk Analysis for Environmental Toxicants，3 Risk Analysis 23，23-33（1983）.科學事實上在很大程度上是社會建構(gòu)的。社會建構(gòu)論的核心觀點認為對科學“事實”的認知總是受到科學家的職業(yè)、組織、政治和文化等方面因素的影響。不應(yīng)該把科學看作一種保持與政策和政治分離的活動，相反，應(yīng)該作為一種有助于涉及社會中競爭利益的復雜決議的關(guān)鍵資源。⑤［美］小羅杰·皮爾克：《誠實的代理人——科學在政治與政治中的意義》，李正風、 繆航譯，上海交通大學出版社2011年版，第9頁。任何時候受到認可的科學活動僅是那些遵循當時主流范式的活動。例如，美國國家研究理事會進行了一項關(guān)于聯(lián)邦政府風險評估實踐的調(diào)研，對將風險評估與其他監(jiān)管程序分離的觀點進行了探討，認為僅僅通過將風險評估職能委托給一個獨立機構(gòu)的做法，并不能確保監(jiān)管過程中涉及的政策要素與科學因素的截然分開。⑥National Research Council，Risk Assessment in the Federal Government，p. 4.

4.科以過多的規(guī)范義務(wù)，減損了咨詢委員會的效能。不可避免，科學咨詢會增加規(guī)制成本，造成規(guī)制遲延，影響決策效率。⑦Louis J. Virelli，Science，Politics，and Administrative Legitimacy，78 Missouri Law Review 511，517（2013）.《聯(lián)邦咨詢委員會法》已經(jīng)成功地減少了咨詢委員會對于行政機關(guān)決策的影響。因為存在著開放會議和信息公開的要求，行政機關(guān)也大幅減少了對咨詢委員會的利用。⑧［美］理查德· J. 皮爾斯：《行政法》（第五版），蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2016年版，第309頁。

七、對完善我國食品安全風險規(guī)制科學咨詢制度的啟示

考察我國食品安全風險評估的制度與實踐可以發(fā)現(xiàn)，行政機關(guān)采取了依據(jù)技術(shù)專家封閉評估的模式——在風險評估中發(fā)揮關(guān)鍵咨詢作用的風險評估專家委員會以封閉形式運作，在人員構(gòu)成、成員遴選、組織架構(gòu)、運作程序、公眾參與、信息公開以及責任機制方面均缺乏正當性規(guī)則，使得食品安全風險評估結(jié)果未能獲得科學同行和社會公眾的廣泛支持和信賴。筆者建議從如下七個方面健全和完善我國食品安全風險評估科學咨詢的法律制度。

（一）增加產(chǎn)業(yè)界和消費者代表作為專家委員會的人員

食品安全風險評估專家委員會作為“技術(shù)型咨詢委員會”，應(yīng)當在多大程度上反映非專業(yè)人士的觀點？我國食品安全風險評估專家委員會由醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)等領(lǐng)域的42名專家組成，并無食品產(chǎn)業(yè)界和消費者群體的利益代表，而在美國的科學咨詢實踐中，即使高度技術(shù)化的咨詢委員會通常也包括一些外行成員。這樣做的原因是專家可能對自己的專業(yè)皓首窮經(jīng)孜孜以求，卻對相關(guān)的知識乃至常識缺乏應(yīng)有的興趣、見識和責任感。①［美］西德尼·A. 夏皮羅：《咨詢委員會的公共責任》，宋華琳譯，載《公法評論》2004年第2期。因此建議借鑒美國食品咨詢委員會人員構(gòu)成的經(jīng)驗，少量增加產(chǎn)業(yè)界和消費者群體的代表參與咨詢會議的審議，但不賦予其表決權(quán)。沒有表決權(quán)的咨詢委員會產(chǎn)業(yè)界和消費者群體的成員可以參與咨詢委員會會議，除非說服有表決權(quán)的咨詢委員會成員擁護其主張，一般對咨詢委員會的最終審議建議結(jié)果不產(chǎn)生影響。

（二）構(gòu)建一整套公正和透明的成員遴選制度

科學設(shè)計一套公正和透明的成員遴選制度對于確?？茖W同行和社會公眾對科學咨詢的信任至關(guān)重要。對于我國食品安全風險評估專家委員會的成員遴選程序，《食品安全法》《食品安全法實施條例》和《食品安全風險評估管理規(guī)定》均沒有作出規(guī)定。對于這些專家的招聘和遴選程序，缺乏法律依據(jù)，這表明行政機關(guān)在遴選和聘請科學顧問的專家方面實際上存在著非常大的自由裁量空間。②戚建剛、易君：《我國食品安全風險評估科學顧問的合法性危機及其克服》，載《北方法學》2014第2期。

建議有表決權(quán)的專家成員遴選程序分為四個階段進行：（1）衛(wèi)健委在國務(wù)院公報、部門公報、全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙、衛(wèi)健委官方網(wǎng)站發(fā)布遴選專家委員會專家成員的公告。公告的內(nèi)容包括專家委員會的職能、專家成員的權(quán)利義務(wù)、遴選標準、具體的遴選規(guī)程等。遴選標準除了明確申請人應(yīng)當具備相關(guān)學科領(lǐng)域的專業(yè)知識外，還應(yīng)避免與咨詢事務(wù)有經(jīng)濟利益沖突。因此，申請人應(yīng)當“以書面形式向管制機關(guān)提供是否存在與咨詢事項存在利益關(guān)聯(lián)的報告”。③成協(xié)中：《科學理性導向下的行政正當程序》，載《華東政法大學學報》2013年第5期。（2）衛(wèi)健委下屬的國家食品安全風險評估中心對申請人是否符合遴選標準、是否存在經(jīng)濟利益沖突進行審查并篩選人選，初步入圍的申請人名單應(yīng)當在衛(wèi)健委官方網(wǎng)站公布。（3）衛(wèi)健委組織同行評審專家對入圍的申請人進行評審，確定最終入圍的候選人名單，并在其官方網(wǎng)站公布。（4）衛(wèi)健委從最終入圍的候選人名單中進行挑選，聘任候選人為專家委員會的成員，明確任期，并在國務(wù)院公報、部門公報、全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙、衛(wèi)健委官方網(wǎng)站上發(fā)布任命公告，同時向社會公眾披露該專家是否與咨詢事項存在利益沖突的報告。

（三）專家委員會的組織結(jié)構(gòu)去行政化

根據(jù)《專家委員會章程》第5條規(guī)定，專家委員會設(shè)主任委員1名，副主任委員2至3名，秘書長1名，副秘書長2至3名，委員若干名。專家委員會主要是由在醫(yī)學、農(nóng)業(yè)、食品、營養(yǎng)、生物、環(huán)境等相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域具有較高學術(shù)威望的專家組成，但處理日常事務(wù)的秘書處卻依然是行政化的，掛靠在衛(wèi)健委下屬的國家風險評估中心。秘書處工作人員由衛(wèi)健委指派，④參見《國家衛(wèi)生計生委關(guān)于印發(fā)國家食品安全風險評估中心主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定的通知》，http://www.nhfpc.gov.cn/renshi/s7744/201511/bb8bb81224c94199802fd5a490e24f51.shtml，最后訪問時間：2016年10月27日。導致專家委員會雖然在形式上是針對食品安全提供獨立的科學判斷，但“現(xiàn)實上依然是行政治理的延伸，成了行政機關(guān)實現(xiàn)規(guī)制目標的工具，以及行政官員分流的蓄水池和防空洞”。⑤宋華琳：《論行政法上的咨詢委員會制度》，載《2006年度中國行政法學研究會年會論文集》。為此，建議專家委員會的組織結(jié)構(gòu)更加扁平化，設(shè)主任委員1名，不再設(shè)副主任委員，并明確主任委員的權(quán)利義務(wù)。設(shè)立秘書處，秘書1名，工作人員若干名，不再設(shè)秘書長、副秘書長，秘書和工作人員均由專家委員會決定聘請，承擔專家委員會交代的任務(wù)，對專家委員會負責，向?qū)＜椅瘑T會報告工作，費用由衛(wèi)健委承擔。

（四）專家委員會的運作程序規(guī)范化

對專家委員會咨詢會議的啟動、會前準備、會議地點與場所、審議議程、主任和副主任委員的職責以及表決規(guī)則，我國《食品安全法》《食品安全法實施條例》《食品安全風險評估管理規(guī)定》均未作出明確規(guī)定。

建議專家委員會的運作程序按照四個階段進行規(guī)范：（1）會議啟動階段：衛(wèi)健委向?qū)＜椅瘑T會下達風險評估任務(wù)。（2）會議準備階段：專家委員會主任委員明確咨詢會議召開的時間和地點，提前兩個星期“事先告知”其他成員會議議題、會議流程，審議資料一并在會前兩個星期提供給專家委員會各個成員。同時，衛(wèi)健委應(yīng)當在部門公報、官方網(wǎng)站就咨詢會議的召開時間、會議地點、會議流程、公眾參與的具體方式和環(huán)節(jié)等內(nèi)容進行公告。咨詢會議應(yīng)該在公眾便于參加的時間、地點、場所舉行。（3）會議審議階段：主任委員主持咨詢會議，向?qū)＜椅瘑T會各個成員說明和解釋會議審議的議題，確保各個成員對于所審議的議題有一致的理解。之后，國家食品安全風險評估中心風險評估室工作人員就“提交的風險評估相關(guān)科學數(shù)據(jù)、技術(shù)信息、檢驗結(jié)果的收集、處理和分析的結(jié)果”向?qū)＜椅瘑T會作說明和解釋，并可由在相關(guān)議題具有卓越影響力的特邀科學家作主題報告。相關(guān)利害關(guān)系人、社會公眾就審議事項發(fā)表觀點。專家委員會各個成員對利害關(guān)系人、社會公眾可以進行口頭提問。最后，對相關(guān)問題進行明確分類和重新闡述，專家委員會進行閉門審議，就審議事項進行投票表決。表決方式為同時投票表決。（4）會后階段：風險評估報告經(jīng)專家委員會成員簽字后，上報衛(wèi)健委。風險評估報告在簽字后兩周內(nèi)在官方網(wǎng)站上進行公開。

（五）支持咨詢會議的公眾參與

專家委員會迄今為止共召開全體會議11次，均在北京召開，參與咨詢會議的人員主要有衛(wèi)健委的部級或司級領(lǐng)導、國家風險評估中心的領(lǐng)導、全體委員、秘書處工作人員等，參與人數(shù)為50至70人，除為專家委員會專門做知識講座的特邀專家外，均未見有社會公眾或者利害關(guān)系人參與專家委員會的咨詢會議。

為了防止專家知識演變?yōu)閷＜覍?，?yīng)當支持廣泛的公眾參與，以實現(xiàn)科學咨詢的復合理性。建議從如下四個方面建立風險評估科學咨詢的公眾參與制度：（1）參與對象。社會公眾和與咨詢事項有利害關(guān)系的當事人均可以向?qū)＜椅瘑T會申請參與咨詢會議。（2）參與環(huán)節(jié)。除根據(jù)法律規(guī)定非公開數(shù)據(jù)聽證環(huán)節(jié)和對咨詢事項進行投票表決環(huán)節(jié)外，咨詢會議的其他環(huán)節(jié)應(yīng)對社會公眾和與咨詢事項有利害關(guān)系的當事人開放。（3）參與方式。社會公眾和與咨詢事項有利害關(guān)系的當事人可以向?qū)＜椅瘑T會遞交書面材料的方式參與，也可以向?qū)＜椅瘑T會申請到場口頭陳述的方式參與。如申請到場口頭陳述的人數(shù)過多，無法全部給予安排的，專家委員會可以采取抽簽、當事人自己協(xié)商推選代表等方式產(chǎn)生。（4）參與時間。社會公眾和利害關(guān)系人參與開放會議的時間安排應(yīng)當不少于1小時。每個公眾和利害關(guān)系人到場口頭陳述的時間根據(jù)實際人數(shù)酌情分配，原則上為5至10分鐘。經(jīng)專家委員會主任委員同意的，可以適當延長口頭陳述時間。

（六）加強專家委員會的信息公開

建議從如下三個方面加強專家委員會的信息公開：（1）公開的內(nèi)容。公開的內(nèi)容主要包括專家委員會的職能定位和成員構(gòu)成、咨詢會議運作程序、評估報告。其中，專家委員會成員的背景信息應(yīng)當包括：姓名、單位、學歷、專業(yè)、工作履歷；咨詢會議運作程序信息應(yīng)當包括咨詢會議舉行的時間和地點、參加咨詢會議的人員、會議審議中審議或者討論過的書面材料、社會公眾在會議中提供的口頭或者書面陳述、委員會成員在會議中的審議意見等。評估報告應(yīng)當包含委員會的評估結(jié)果、評估數(shù)據(jù)、評估方法以及各個委員的投票表決情況、附和意見、異議意見。（2）公開的主體。專家委員會的職能定位和成員構(gòu)成、咨詢會議運作程序信息由衛(wèi)健委公開，評估報告由專家委員會公開。取消原來僅能由衛(wèi)健委公開評估報告的做法，專家委員會有權(quán)公開評估報告。評估報告由專家委員會公開，可以避免規(guī)制機關(guān)隨意編輯、刪改、歪曲評估報告的內(nèi)容，“防止行政機關(guān)以專家意見為借口，行專斷之實，遏制其不尊重科學審評意見，作出恣意決定的可能性”①成協(xié)中：《科學理性導向下的行政正當程序》，載《華東政法大學學報》2013年第5期。。（3）公開的方式。上述信息應(yīng)當以社會公眾易于理解的語言在國務(wù)院公報、部門公報、衛(wèi)健委官方網(wǎng)站公開。評估報告在衛(wèi)健委官方網(wǎng)站公開，還應(yīng)當便于社會公眾在互聯(lián)網(wǎng)上進行復制下載。

（七）構(gòu)建專家委員會的責任機制

國家食品安全風險評估專家委員會是根據(jù)《食品安全法》授權(quán)設(shè)立，進行食品安全風險評估的組織，具有行政主體資格。但是，規(guī)制機關(guān)是否采納科學建議則享有自由裁量權(quán)，專家委員會的咨詢報告在通常情況下不會直接設(shè)定、變更或者消滅當事人的權(quán)利義務(wù)，不屬于行政行為，因此不具有可訴性。咨詢報告承載了專家對于大量數(shù)據(jù)的分析、解讀和判斷，法院并非相關(guān)科學領(lǐng)域的專業(yè)人士，對于科學建議給予充分司法尊重是必要的。但是，考慮到在當代行政國家的背景下，規(guī)制機關(guān)面臨科學不確定性難題，頻繁地開展科學咨詢，專家意見在事實上影響著行政決策的最終作成。為了保證科學咨詢的中立性和公正性，可以借鑒美國的經(jīng)驗，將專家咨詢的人員構(gòu)成、人員遴選、運作程序、信息公開、公眾參與是否合法與正當納入法院的司法審查范圍。

八、結(jié)語

現(xiàn)代行政的任務(wù)日益復雜，對科學知識的運用、通過風險的管理以及科學不確定性的應(yīng)對越來越成為規(guī)制的常態(tài)。①洪延青：《藏匿于科學之后？規(guī)制、科學和同行評審間關(guān)系初探》，載《中外法學》2012年第3期。在食品安全風險規(guī)制中，科學家發(fā)揮作用的最主要渠道就是咨詢委員會。咨詢委員會通常有著相對固定的成員，有確定的目標，通過定期召開會議的方式，圍繞規(guī)制機關(guān)的要求，就食品的安全性、純凈性或者其他具體事項進行審議討論，并提出較為明確的建議。然而，實踐中，許多經(jīng)過了“科學咨詢”的決策依然沒有逃脫“失敗”的命運，而更多的科學咨詢成為政府證明自身決策的正當性、為可能出現(xiàn)的責任“解套”并回避社會批評的一柄“獨門暗器”。②王錫鋅：《我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國聯(lián)邦咨詢委員會法為借鑒》，載《法商研究》2007年第2期?？茖W咨詢一旦演變成“專家秀”，規(guī)制決策對于公眾而言的可信性和可接受性將出現(xiàn)明顯的下降。究其根源，在于我國《食品安全法》《食品安全法實施條例》只是寬泛地要求風險評估確?？茖W性，但在諸如咨詢委員會的人員構(gòu)成、成員遴選、組織架構(gòu)、運作程序、公眾參與、信息公開以及責任機制方面缺乏正當性規(guī)則，沒能有效地保障科學咨詢的獨立性、科學性、公正性。為了加強風險規(guī)制科學咨詢的公共責任，可以借鑒美國的經(jīng)驗，構(gòu)建一套系統(tǒng)、公正、可靠的法律制度以明確我國風險評估專家委員會的性質(zhì)功能、組織架構(gòu)、成員遴選、工作機制、公眾參與、信息公開以及責任機制。最后，需要注意的是，任何形式的專家咨詢都是在原有決策外增加一道質(zhì)量控制機制，這無疑會增加決策成本，在一定程度上影響決策流程，造成決策遲延。③成協(xié)中：《美國規(guī)制決策中的同行評審》，載《環(huán)球法律評論》2014年第1期。正是因為開放會議和信息公開的要求，近年來美國規(guī)制機關(guān)大幅減少了對咨詢委員會的利用。④［美］理查德. J·皮爾斯：《行政法》（第五版），蘇苗罕譯，中國人民大學出版社2016年版，第309頁。因此，規(guī)制決策科學咨詢活動的制度設(shè)計需要把握好科以義務(wù)與維護行政效率兩者之間的平衡。