(1.華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院， 上海 201620； 2.安徽師范大學(xué) 法學(xué)院, 安徽 蕪湖 241002)

行政審計和行政監(jiān)察作為行政監(jiān)督的主要類型，在國家治理體系中扮演著重要角色。二者的有效實施，有利于更好地監(jiān)督政府工作人員的行為、規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行和確保政府治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。我國現(xiàn)有的國家審計體制自20世紀(jì)80年代初建立以來，在國家治理中發(fā)揮了重要作用。伴隨國家行政監(jiān)察體制的改革，監(jiān)察權(quán)已經(jīng)從行政權(quán)的重要組成部分變成專司監(jiān)察職能、與行政權(quán)并行的權(quán)力類型，國家治理體系發(fā)生了深刻變革。審計權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間存在較為緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，國家監(jiān)察體制的重大變革，催生了國家審計體制改革的外部需求。同時，我國現(xiàn)有的行政型審計體制在審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性、審計對象的全面性和審計結(jié)果運(yùn)用的不確定性等方面存在的問題，構(gòu)成了國家審計體制改革的內(nèi)生動力。結(jié)合現(xiàn)有國家審計體制存在的問題，從監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)二者關(guān)系的視角來分析現(xiàn)行國家審計體制改革的模式，探討現(xiàn)有國家審計體制改革的優(yōu)化路徑，有利于提高國家審計監(jiān)督的權(quán)威和效率，推動國家治理水平和能力的提升。

一、審計機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的關(guān)系

在國家監(jiān)督體系中，“監(jiān)察和審計是國家公權(quán)力監(jiān)督體系中最重要的兩個領(lǐng)域，是專門監(jiān)督機(jī)關(guān)對國家公權(quán)力監(jiān)督的兩種最主要的形式”[1]。審計機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)二者間存在密切的內(nèi)在關(guān)聯(lián)。從權(quán)力屬性來說，二者同屬于監(jiān)督權(quán)的范疇。在國家監(jiān)察體制改革之前，審計權(quán)和監(jiān)察權(quán)都屬于行政權(quán)系列，是行政監(jiān)督權(quán)。從機(jī)構(gòu)性質(zhì)來說，審計機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)同屬于行政機(jī)關(guān)。在監(jiān)督性質(zhì)上，二者對政府機(jī)關(guān)及其工作人員的監(jiān)督都屬于同體監(jiān)督。

同時，監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)之間也存在一定的區(qū)別。首先，從創(chuàng)設(shè)主體來看，審計機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)主體層級高于同級監(jiān)察機(jī)關(guān)。審計機(jī)關(guān)是依據(jù)1982年《憲法》第九十一條和第一百零九條設(shè)立的，由國家憲法賦予其監(jiān)督權(quán)；而監(jiān)察機(jī)關(guān)則是由行政機(jī)關(guān)設(shè)立的，其權(quán)力由同級行政機(jī)關(guān)賦予。其次，從機(jī)構(gòu)職能來看，審計機(jī)關(guān)的行政職能要多于行政監(jiān)察機(jī)關(guān)。審計機(jī)關(guān)的職能主要是依法獨(dú)立對各級政府及其部門的財政收支情況、領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任、自然資源資產(chǎn)等情況進(jìn)行審計，出具相應(yīng)的審計報告等。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能主要是肅腐反貪，清廉吏治。最后，從監(jiān)督范圍來看，審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象要廣于同級監(jiān)察機(jī)關(guān)。審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象不僅包括各級政府及其相關(guān)部門，還包括國有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位，同時還承擔(dān)對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計的職責(zé)。而監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督對象主要是本級行政機(jī)關(guān)及其工作人員。

從對審計機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)在創(chuàng)設(shè)主體、職能大小和監(jiān)督范圍等方面的比較中可以看出，行政審計的任務(wù)要大于和難于監(jiān)察機(jī)關(guān)。在國家監(jiān)察體制發(fā)生重大變革之后，在監(jiān)察監(jiān)督從同體監(jiān)督變成異體監(jiān)督后，國家審計體制改革的壓力也隨之凸顯，改革的呼聲日漸高漲。

二、現(xiàn)行國家審計體制在運(yùn)行中存在的問題

保障國家審計的獨(dú)立性、全面性和有效性，“這是憲法和審計法等法律規(guī)定的，也是國家治理現(xiàn)代化的客觀需要”[2]。國家審計體制自20世紀(jì)80年代初建立以來，在監(jiān)督政府預(yù)算編制和執(zhí)行、提高財政資金使用效益和強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任約束等方面發(fā)揮了重要作用。在我國，“現(xiàn)實政治體制的關(guān)系以及所信奉的管制哲學(xué)的作用，使我們更加傾向于使審計權(quán)和行政權(quán)結(jié)合在一起”[3]，行政型審計體制具有較強(qiáng)的剛性。行政型審計體制在運(yùn)行過程中，也存在部分與現(xiàn)代國家治理不相適應(yīng)的環(huán)節(jié)和問題，主要表現(xiàn)在審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不足、審計監(jiān)督的對象較為有限、審計問責(zé)落實難和審計結(jié)果運(yùn)用機(jī)制不完善等方面。

1.審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性不足。保持審計機(jī)關(guān)必要的獨(dú)立性是國家審計監(jiān)督的基本要求，也是保障行政監(jiān)督效力的根本前提。1977年由最高審計機(jī)關(guān)國際組織代表大會通過的《利馬宣言》明確了最高審計機(jī)關(guān)必須獨(dú)立于被審計單位之外，且不受外來影響，才能客觀有效地完成工作任務(wù)。[4]在我國，審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性得到了憲法的確認(rèn)。但是由于我國國家審計機(jī)關(guān)隸屬于政府，形成了自我監(jiān)督、“自我手術(shù)”的局面，[5]國家審計實質(zhì)上是政府的“內(nèi)部審計”[6]，審計機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)的前提是要接受同級政府行政首長的領(lǐng)導(dǎo)。雖然省級政府及其以下的審計機(jī)關(guān)接受行政首長和上級審計機(jī)關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)，但地方行政首長對本級審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督的影響力依然很大。因此，我國行政性審計體制與審計機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)之間存在一定的不協(xié)調(diào)，審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性難以得到有效保障。

2.審計監(jiān)督的對象較為有限。國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)需要充分發(fā)揮審計監(jiān)督的作用。“從國家審計在國家治理體系中的定位看，國家審計是憲法和法律確立的一項基礎(chǔ)性制度安排，是權(quán)力制衡機(jī)制的重要方面”[2]，將應(yīng)該接受審計的機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個人都納入審計監(jiān)督范圍，實現(xiàn)審計對象全覆蓋，是規(guī)范和制約公權(quán)力運(yùn)行、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的根本要求。2015年12月出臺的《關(guān)于實行審計全覆蓋的實施意見》明確了對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實行審計全覆蓋的目標(biāo)，要求做到應(yīng)審盡審。依據(jù)憲法和法律等相關(guān)規(guī)定，在公共資金使用情況的審計中，審計機(jī)關(guān)對黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)和政協(xié)機(jī)關(guān)等的審計存在法律授權(quán)和體制上的矛盾，難以做到審計全覆蓋。

3.審計問責(zé)落實難，審計結(jié)果運(yùn)用機(jī)制不完善。公權(quán)力存在預(yù)算膨脹的天然傾向。國家審計的目的就是通過對公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源等使用、管理過程的嚴(yán)格審計，發(fā)現(xiàn)公共資金、國有資產(chǎn)和資源使用和管理過程中存在的問題，并通過嚴(yán)格追究有關(guān)部門和人員的責(zé)任來有效遏制公共部門預(yù)算不斷增加的趨勢，切實提高公共資金、國有資產(chǎn)和資源的使用效益。因此，依據(jù)審計結(jié)果進(jìn)行有效問責(zé)、完善審計結(jié)果運(yùn)用機(jī)制非常關(guān)鍵。行政型審計體制在審計有關(guān)部門和個人過程中，對于發(fā)現(xiàn)的問題僅僅擁有向有關(guān)主管機(jī)關(guān)提出處理處罰的建議的權(quán)限，審計發(fā)現(xiàn)的違紀(jì)違法問題線索往往難以有效傳遞到紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)，審計結(jié)果及整改情況對干部的考核、任免、獎懲影響有限，審計問責(zé)落實較難，甚至出現(xiàn)屢審屢犯的現(xiàn)象。

三、現(xiàn)有國家審計體制改革的三種模式

我國現(xiàn)有的審計體制是伴隨1982年《憲法》的相關(guān)規(guī)定而建立起來的。我國的審計管理體制建立后，在規(guī)范各級政府財政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行、充分發(fā)揮財政資金效益和監(jiān)督政府領(lǐng)導(dǎo)干部行為等方面發(fā)揮了重大作用。但是，隨著行政管理體制改革的深入和政府財政預(yù)算監(jiān)督重要性的日益凸顯，現(xiàn)有的審計管理體制與現(xiàn)實的需求之間存在一定的差距，特別是在國家監(jiān)察體制實行重大變革之后，我國行政審計體制改革的需求日益迫切。黨的十九大報告指出，要改革審計管理體制。從審計機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系視角來看，現(xiàn)有審計體制改革的模式主要有以下三種：實行審監(jiān)合一，組建國家審計監(jiān)察委員會；推動審監(jiān)分立，組建國家審計委員會；將國家審計機(jī)關(guān)部分職責(zé)劃歸同級人大機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察委員會，建立混合型審計體制。

1.實行審監(jiān)合一，組建國家審計監(jiān)察委員會。我國是社會主義國家，由人民選舉產(chǎn)生的人民代表大會是國家的權(quán)力機(jī)關(guān)，政府的行政權(quán)和法院、檢察院的司法權(quán)來源于同級人大機(jī)關(guān)的賦予。伴隨政府職能的不斷擴(kuò)大，行政權(quán)的擴(kuò)張成為常態(tài)，如何在行政權(quán)日益強(qiáng)大的同時來有效規(guī)范行政權(quán)運(yùn)行，確保政府行政行為的合法性成為權(quán)力監(jiān)督的重要任務(wù)。為此，我國在發(fā)揮政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督和司法監(jiān)督的同時，設(shè)計了行政審計和行政監(jiān)察制度。從設(shè)立時間看，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要早于行政審計機(jī)關(guān)。在新中國成立初期，我國就設(shè)立了監(jiān)察機(jī)關(guān)，先后經(jīng)歷了人民監(jiān)察委員會和監(jiān)察部等名稱的變遷。1982年憲法對國家審計機(jī)關(guān)的設(shè)立和職權(quán)進(jìn)行了明確，確立了行政型的審計體制。從此，行政審計和行政監(jiān)察共同構(gòu)成了我國對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的重要形式。行政審計和行政監(jiān)察雙重監(jiān)督體制的建立，在健全政府財政預(yù)算、規(guī)范財政資金使用和預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部、政府工作人員職務(wù)犯罪等方面起到了重大作用。

從行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)力性質(zhì)來劃分，行政監(jiān)督體制可分立法型、行政型、司法型和獨(dú)立型四種行政監(jiān)督體制。我國的審計體制和監(jiān)察體制在設(shè)立時，采取的都是行政型監(jiān)督體制。行政型監(jiān)督體制屬于同體監(jiān)督，憲法和相關(guān)法律雖明確了監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，但監(jiān)督機(jī)關(guān)的獨(dú)立性如何確保，監(jiān)督機(jī)關(guān)就監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題如何對有關(guān)部門和工作人員進(jìn)行問責(zé)，針對問責(zé)的結(jié)果如何進(jìn)行有效整改和落實是同體監(jiān)督時要面對的難題。這種監(jiān)督體制成效的發(fā)揮，往往與政府行政首長是否重視行政監(jiān)督、審計機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督意志等存在很大關(guān)聯(lián)，監(jiān)督效果存在諸多不確定性，并且監(jiān)督績效的可持續(xù)性也不穩(wěn)定。在行政監(jiān)督的實際運(yùn)行過程中，由于運(yùn)作機(jī)制存在的差異，行政審計和行政監(jiān)察體現(xiàn)出的監(jiān)督效果存在很大差異。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)在實際運(yùn)作過程中，與同級黨委的紀(jì)檢機(jī)關(guān)合署辦公，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人由同級黨的紀(jì)委副書記擔(dān)任，在權(quán)力運(yùn)行的獨(dú)立性、監(jiān)督的有效性和監(jiān)督成效的穩(wěn)定性等方面要優(yōu)于行政審計機(jī)關(guān)。2018年3月，國家監(jiān)察委員會成立，同中央紀(jì)律檢查委員會合署辦公。國家監(jiān)察委員會從機(jī)關(guān)性質(zhì)上，屬于與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)并立的監(jiān)察機(jī)關(guān)。國家監(jiān)察委員會設(shè)立后，原有的行政型監(jiān)察體制轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立型監(jiān)察體制，“外延上，在整合反腐敗資源力量、實現(xiàn)反腐敗力量‘一體化’的同時，擴(kuò)大監(jiān)察對象范圍，實現(xiàn)監(jiān)察對象的‘全覆蓋’；內(nèi)涵上，實現(xiàn)反腐敗資源的功能再造、機(jī)制再造與協(xié)同推進(jìn)，建立集中、統(tǒng)一、權(quán)威、高效的監(jiān)察體系”[7]。

在國家監(jiān)察委員會成立后，對于審計機(jī)關(guān)的地位問題便成為研究和討論的熱點(diǎn)，很多學(xué)者認(rèn)為“審計和監(jiān)察都是腐敗治理下的子系統(tǒng)，二者的共性均是運(yùn)用權(quán)力制約與監(jiān)督權(quán)力”[8]。同時，如果“腐敗治理中加入審計的職能和權(quán)限，可以增加腐敗被發(fā)現(xiàn)的機(jī)會”[9]。因此，很多人傾向于將審計機(jī)關(guān)從行政機(jī)關(guān)內(nèi)部獨(dú)立出來，與監(jiān)察機(jī)關(guān)合并，組建國家審計監(jiān)察委員會，實行審監(jiān)合一的體制。

將審計機(jī)關(guān)與新組建的國家監(jiān)察機(jī)關(guān)合并，可以確保審計監(jiān)督的獨(dú)立性、增強(qiáng)審計監(jiān)督的效力。但由于審計機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位和監(jiān)督范圍上存在一定的差異，如果將審計機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)合并，雖可以強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況的監(jiān)督，有效預(yù)防領(lǐng)導(dǎo)干部的職務(wù)犯罪問題，但是審計機(jī)關(guān)承擔(dān)的財政監(jiān)督等提高財政資金使用效益的職能將會被弱化。并且，“審計如果脫離于財政監(jiān)督和立法監(jiān)督而成為一個反貪機(jī)構(gòu)，那就既背離了現(xiàn)行憲法第九十一條對中國審計制度的基本規(guī)定，也有失審計立足之本，如此的話，國家審計也就名存實亡。反而，只有建立和維護(hù)強(qiáng)盛的獨(dú)立的國家審計制度，才可能會形成遏制腐敗和治理官吏有效的制度環(huán)境”[10]。

2.推動審監(jiān)分立，組建國家審計委員會。2015年12月9日由中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于完善審計制度若干重大問題的框架意見》，確立了審計全覆蓋的框架，這是對國家審計全面性原則的有效回應(yīng)。國家審計的全面性，就是要堅持應(yīng)審必審，樹立審計全覆蓋的思維。國家審計的全面性落實在審計監(jiān)督對象上，就是要“把所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況都納入審計監(jiān)督范圍”[2]，黨和國家機(jī)關(guān)中“凡是涉及管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門、單位和個人，都要自覺依法接受審計、配合審計”[2]。具體到各監(jiān)督對象來看，黨和國家機(jī)構(gòu)中涉及管理、分配和使用公共資金、國有資產(chǎn)和國有資源的部門和單位，不僅只有行政機(jī)關(guān)，黨的各級組織、各級人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、各民主黨派機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、人民團(tuán)體和部分社會組織等都應(yīng)該屬于國家審計監(jiān)督的對象范疇。

由于我國現(xiàn)行的審計體制屬于行政型審計，行政審計屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，其監(jiān)督對象是國務(wù)院和各級地方政府及其部門，國有財政金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位。因此，我國行政審計屬于行政機(jī)關(guān)的同體監(jiān)督，不僅存在監(jiān)督的獨(dú)立性問題，也面臨審計監(jiān)督的監(jiān)督對象較為有限的問題，與黨中央和國務(wù)院提出的行政審計“全覆蓋”的要求相距甚遠(yuǎn)。這與國家監(jiān)察體制改革之前的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)存在的困境是一致的，由于各級政府設(shè)立的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)屬于行政監(jiān)督范圍，其監(jiān)督對象只能是履行行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)工作人員，而對各級黨組織、人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和社會組織等工作人員無權(quán)進(jìn)行監(jiān)督。國家監(jiān)察委員會的成立，將原屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、失職瀆職和預(yù)防職務(wù)犯罪等反腐敗職責(zé)整合進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)，實現(xiàn)了監(jiān)察對象的“全覆蓋”，解決了行政監(jiān)察時期面臨的國家監(jiān)察的全面性不足的困境。國家監(jiān)察體制改革也給行政審計體制改革提供了有益的參考和借鑒，可以將分散在不同性質(zhì)的機(jī)關(guān)和不同部門的國家審計職權(quán)進(jìn)行整合，組建獨(dú)立的國家審計委員會，從而在現(xiàn)有權(quán)力體制的基礎(chǔ)上形成一府兩院兩委(國家監(jiān)察委員會和國家審計委員會)的體制。具體來說，可以在現(xiàn)有審計署職責(zé)的基礎(chǔ)上，再增加對黨的機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督職責(zé)，以此為基礎(chǔ)組建國家審計委員會，作為與政府、司法機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)并立的國家審計機(jī)關(guān)，對同級人大負(fù)責(zé)，向同級人大機(jī)關(guān)報告工作。

國家審計委員會的成立，一方面有助于將分散在不同機(jī)關(guān)和不同部門的審計職責(zé)進(jìn)行整合，另一方面有助于實現(xiàn)國家審計“全覆蓋”的目標(biāo)，符合國家審計全面性的要求。但是，由于現(xiàn)有的國家行政審計機(jī)關(guān)是依據(jù)1982年《憲法》相關(guān)條款成立的，國家審計署是受國務(wù)院總理領(lǐng)導(dǎo)的國務(wù)院組成部門，地方各級審計機(jī)關(guān)接受地方各級人民政府和上級審計機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。如果要將國家審計署從行政機(jī)關(guān)獨(dú)立出來組建國家審計委員會的話，將涉及對憲法的相關(guān)條款進(jìn)行重大修改，并增設(shè)國家審計委員會一章?？紤]到憲法的權(quán)威性和修改憲法程序的復(fù)雜性，可以將2018年3月黨和國家機(jī)構(gòu)改革時新設(shè)立的中央審計委員會的設(shè)置進(jìn)行實體化，將其從議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€實體機(jī)構(gòu)，與國家審計署合署辦公，由中央審計委員會代行日后成立的國家審計委員會職權(quán)，然后等憲法相關(guān)條款修改成功后組建國家審計委員會，以此來解決國家審計的獨(dú)立性不足和審計未做到全覆蓋的問題。

3.將國家審計機(jī)關(guān)部分職責(zé)劃歸同級人大機(jī)關(guān)和國家監(jiān)察委員會，推動行政型國家審計體制變革為立法型、行政型和獨(dú)立型兼顧的混合型國家審計體制。國家監(jiān)察機(jī)關(guān)改革后，審監(jiān)合一和審監(jiān)分立成為國家審計體制改革的兩種主要思路。在審監(jiān)合一思路中，又可以進(jìn)一步細(xì)分為審監(jiān)完全合一和審監(jiān)部分合一兩個路徑。本文前面提到的推動審計和監(jiān)察合并，組建國家審計監(jiān)察委員會就屬于完全合并的思路，而將國家審計機(jī)關(guān)的部分職權(quán)劃歸國家監(jiān)察委員會的做法則屬于審監(jiān)部分合一路徑，這也構(gòu)成了國家審計體制改革的第三種模式，即立法型和獨(dú)立型兼顧的混合型國家審計體制。

混合型國家審計體制的構(gòu)建需要從以下三個方面來加以推進(jìn)：首先，將國家審計機(jī)關(guān)承擔(dān)的對領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計職責(zé)劃歸國家監(jiān)察委員會。國家監(jiān)察委員會建立后，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)與國家審計機(jī)關(guān)職權(quán)之間仍存在一定的交叉。預(yù)防國家工作人員職務(wù)犯罪等是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職能，而國家審計機(jī)關(guān)在對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任進(jìn)行審計的過程中是最容易發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪等腐敗證據(jù)和線索的，因此將對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計權(quán)限劃歸國家監(jiān)察委員會，有助于更好地監(jiān)控和規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部的行為，更易于及早發(fā)現(xiàn)和快速處置領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)犯罪問題。其次，在全國人大增設(shè)審計委員會，將國家審計機(jī)關(guān)擁有的對各級政府、部門、國有金融機(jī)構(gòu)和企事業(yè)單位的審計監(jiān)督的職能劃歸全國人大，并將全國人大審計委員會的審計監(jiān)督范圍擴(kuò)大到所有管理、分配、使用公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的部門和單位。最后，將提出年度政府預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支情況的審計結(jié)果報告、起草審計法律法規(guī)草案，擬訂審計政策，制定審計規(guī)章、審計準(zhǔn)則和指南并監(jiān)督執(zhí)行等職權(quán)仍交由現(xiàn)有的行政審計機(jī)關(guān)來行使。

通過將現(xiàn)有的國家審計機(jī)關(guān)的職能劃分成三部分，分別由國家監(jiān)察委員會、全國人大審計委員會和國家行政審計機(jī)關(guān)行使，并擴(kuò)大全國人大審計委員會的監(jiān)督對象，從而使我國的行政型國家審計體制轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ汀⑿姓秃酮?dú)立型兼顧的混合型國家審計體制，既有利于解決國家審計的獨(dú)立性問題，也兼顧了國家審計的全面性。這一改革路徑，雖然可以有效解決國家審計的獨(dú)立性和全面性的問題，但是在一定程度上分散了監(jiān)督力量，不利于提高國家審計監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，也在一定程度上增加了國家審計監(jiān)督的成本，與黨的十九大報告提出的構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系的目標(biāo)不相適應(yīng)。

上述三種改革方案雖都具有一定的合理性，但都存在一定的問題。國家監(jiān)察體制改革實施后，國家審計體制必然也面臨改革的壓力，所以維持現(xiàn)狀是很難適應(yīng)國家治理體系現(xiàn)代化改革的要求的。國家審計體制改革，不同于其他類型部門的政府機(jī)構(gòu)改革，機(jī)構(gòu)之間的合并和增減都屬于行政權(quán)框架內(nèi)的調(diào)整，改革帶來的振動相對較小，且并未改變各機(jī)構(gòu)權(quán)力的行政權(quán)屬性。但是，審計行政體制改革，牽涉到行政權(quán)與同級人大機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，改革難度較大，綜合三種改革模式，來探尋國家審計體制改革的合理路徑，實現(xiàn)審計監(jiān)督的獨(dú)立性、全面性和有效性，是國家監(jiān)察體制改革后我們迫切需要解決的問題。

四、關(guān)于國家審計體制改革優(yōu)化路徑的思考

黨的十九大報告不僅提出了改革國家審計管理體制的要求，也明確了國家審計體制改革的目標(biāo)，即要“構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系”，為新時代國家審計體制改革的路徑選擇指明了方向。國家審計體制改革的路徑選擇，需要針對現(xiàn)有國家審計體制存在的問題進(jìn)行分析和思考，也要考慮到審計體制改革過程中在法律層面和體制層面存在的障礙。為了體現(xiàn)國家審計的獨(dú)立性、全面性和有效性，在國家審計體制改革目標(biāo)的指導(dǎo)下，通過對現(xiàn)有審計體制存在的問題進(jìn)行分析，我們將從以下幾個方面來探討如何構(gòu)建現(xiàn)代國家審計體制：

1.堅持審計和監(jiān)察分立原則，實現(xiàn)審監(jiān)徹底分立。在審監(jiān)合一還是審監(jiān)分立的原則問題上，我國一直以來堅持的都是審監(jiān)分立原則，但由于審計機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)原本同屬行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，二者之間存在一定的職權(quán)交叉。在現(xiàn)代國家審計體制改革中，由于審計和監(jiān)察之間的監(jiān)督重點(diǎn)不同，審計重點(diǎn)監(jiān)督單位、監(jiān)察重點(diǎn)監(jiān)督個人，因此難以將二者進(jìn)行合并，組建國家審計監(jiān)察委員會的路徑不現(xiàn)實，所以應(yīng)該在堅持審監(jiān)分立的基礎(chǔ)上，將國家審計部門擁有的對領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等有關(guān)個人監(jiān)督方面的職責(zé)劃歸國家監(jiān)察委員會，實現(xiàn)審監(jiān)徹底分立。

2.堅持黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮中央審計委員會的重要功能，設(shè)立黨的各級審計委員會，與政府審計機(jī)關(guān)合署辦公，建立和完善黨統(tǒng)一指揮下的全面覆蓋和權(quán)威高效的國家審計監(jiān)督體系。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。堅持黨對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮各級黨委在國家審計監(jiān)督中的重要作用，是維護(hù)審計監(jiān)督權(quán)威、提高審計監(jiān)督效率的政治保證。為了加強(qiáng)中共中央對審計工作的領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，更好地發(fā)揮審計在黨和國家監(jiān)督體系中的作用，依據(jù)黨的十九屆三中全會審議通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，中共中央組建了中央審計委員會。作為黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，中央審計委員會的辦公室設(shè)在國家審計署。中央審計委員會的成立，是黨中央關(guān)于國家審計體制改革的重大頂層設(shè)計。為了更好地推動國家審計的全面覆蓋，構(gòu)建完善的黨和國家審計監(jiān)督體系，可以考慮在縣級及以上的黨組織中設(shè)立審計委員會，實行黨的審計委員會和政府的審計機(jī)關(guān)合署辦公。

首先，在黨內(nèi)設(shè)立黨的審計委員會，負(fù)責(zé)對黨的各級機(jī)關(guān)及有關(guān)部門的審計監(jiān)督。中國共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，黨內(nèi)的監(jiān)督對維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威、鞏固黨的執(zhí)政地位非常重要。其中，黨內(nèi)的審計監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的重要構(gòu)成。2016年10月，為堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，加強(qiáng)黨的建設(shè)，全面從嚴(yán)治黨，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，保持黨的先進(jìn)性和純潔性，黨的十八屆六中全會通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。該監(jiān)督條例明確了黨內(nèi)監(jiān)督的對象和內(nèi)容，黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部被列為重點(diǎn)監(jiān)督對象。但是在監(jiān)督手段上，該條例并未對黨內(nèi)的審計監(jiān)督進(jìn)行明確規(guī)定，可以考慮在黨內(nèi)設(shè)立黨的審計委員會，專門負(fù)責(zé)對黨的各級機(jī)關(guān)及有關(guān)部門的審計監(jiān)督。

其次，實現(xiàn)黨的審計委員會和政府的審計機(jī)關(guān)合署辦公。我國現(xiàn)有審計監(jiān)督機(jī)關(guān)屬于行政機(jī)關(guān)性質(zhì)，在監(jiān)督權(quán)威上存在一定的不足。在各級黨組織設(shè)立黨的審計委員會以后，可以考慮推動黨的審計委員會和同級政府的審計機(jī)關(guān)合署辦公。這一方面可以解決黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊的問題，有利于節(jié)約機(jī)構(gòu)編制和辦公經(jīng)費(fèi)，降低審計監(jiān)督成本；另一方面又可以提高行政的審計機(jī)關(guān)的權(quán)威，推動審計監(jiān)督的有效開展，增強(qiáng)國家審計監(jiān)督的權(quán)威和效率。

3.修改憲法和審計法等相關(guān)法律法規(guī)，組建國家審計委員會，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋。與國家監(jiān)察體制改革前的黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)與政府監(jiān)察部門合署辦公一樣，黨內(nèi)審計監(jiān)督機(jī)關(guān)和政府審計監(jiān)督機(jī)關(guān)的合署辦公，有利于提高國家審計監(jiān)督的權(quán)威和效率，但也存在一定的監(jiān)督盲區(qū)。對此，可以參照國家監(jiān)察體制改革的成功經(jīng)驗，組建獨(dú)立于政府機(jī)關(guān)之外、與黨的審計機(jī)構(gòu)合署辦公的國家審計委員會，以實現(xiàn)對所有黨和國家機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體、社會組織和國有企事業(yè)單位審計監(jiān)督的全覆蓋目標(biāo)。國家審計委員會組建后，我國的權(quán)力運(yùn)行架構(gòu)將由同級人大機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下的一府兩院一委架構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橐桓畠稍簝晌募軜?gòu)，實現(xiàn)了國家審計機(jī)關(guān)真正意義上的獨(dú)立。

4.完善審計結(jié)果運(yùn)用機(jī)制，增強(qiáng)審計監(jiān)督的權(quán)威。審計監(jiān)督是規(guī)范和約束權(quán)力運(yùn)行的重要機(jī)制和手段，為了更好地發(fā)揮審計監(jiān)督的功效，在推動和完善國家審計體制改革的同時，還需要研究審計結(jié)果如何有效落實的問題。對此，需要不斷完善審計結(jié)果的運(yùn)用機(jī)制，將審計結(jié)果及整改情況作為考核、任免、獎懲領(lǐng)導(dǎo)干部的重要依據(jù)，[11]切實增強(qiáng)審計監(jiān)督的權(quán)威。

五、結(jié)論

中央審計委員會的成立是國家審計監(jiān)督體制改革中的重要節(jié)點(diǎn)。國家審計監(jiān)督的有效開展、黨內(nèi)審計機(jī)構(gòu)的設(shè)立、政府審計機(jī)構(gòu)權(quán)威的提高等還需要在中央審計委員會的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和有效協(xié)調(diào)下進(jìn)行。由于黨內(nèi)審計機(jī)構(gòu)的設(shè)立涉及黨章、黨內(nèi)監(jiān)督條例等黨內(nèi)法規(guī)的修改，國家審計委員會的組建需要修改憲法、審計法等相關(guān)法律條款，因此，黨政審計機(jī)關(guān)合署辦公和國家審計委員會的最終組建還將需要很長的時間，且可能面臨很大的阻力，國家審計體制改革的目標(biāo)不可能一蹴而就。對此，在現(xiàn)行國家審計體制向國家審計委員會過渡期內(nèi)，可由中央審計委員會代行國家審計委員會的職責(zé)，在保持中央審計委員會作為議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)不變的前提下，增加中央審計委員會常設(shè)機(jī)構(gòu)的數(shù)量，以實現(xiàn)整合審計監(jiān)督力量，增強(qiáng)審計監(jiān)督效能，消滅審計監(jiān)督盲區(qū)的目的，為獨(dú)立的國家審計委員會的組建奠定堅實的基礎(chǔ)。