呂術(shù)元

（甘肅省靜寧縣水務(wù)局，743400，靜寧）

靜寧縣境內(nèi)共有以渭河一級支流葫蘆河為干流的10條河流，部分河流年輸沙量充沛，砂石資源相對豐富。在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使下，河道內(nèi)非法采砂、亂采濫挖、亂堆亂放現(xiàn)象日益嚴(yán)重，帶來毀壞河道及耕地、嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境、影響社會治安等問題。由于河道采砂存在多頭管理、法規(guī)不完善和執(zhí)法手段軟弱等不利因素，加之執(zhí)法力量薄弱，非法采砂一直沒有得到有效遏制，且近年來有加重趨勢。

2016年非法采砂成為中央環(huán)保督察的重點(diǎn)領(lǐng)域，最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于河道非法采砂刑事處罰司法解釋相關(guān)規(guī)定的出臺，為有效治理非法采砂提供了強(qiáng)有力的法理依據(jù)，同時河長制全面推行成為整治非法采砂的良好契機(jī)。醞釀已久的非法采砂專項(xiàng)整治行動實(shí)施方案得到靜寧縣委、縣政府的支持，全縣開展了為期4個月的非法采砂專項(xiàng)整治行動，通過行之有效的措施，嚴(yán)厲打擊了違法采砂行為，強(qiáng)制關(guān)停非法砂場，徹底取締違法采砂，恢復(fù)河床和河道原貌，切實(shí)規(guī)范了河道管理，維護(hù)了河道健康生命和生態(tài)安全。

一、采砂管理的困難和問題

1.行政執(zhí)法力量薄弱

靜寧縣共有10條河流，總計河長738 km，全縣共有84家違法采砂企業(yè)，還不包括零星偷采戶。河道采砂管理點(diǎn)多面廣與執(zhí)法力量嚴(yán)重不匹配，縣河道管理站正式職工加臨時人員共6人，僅有一輛執(zhí)法車，人員、設(shè)備和經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保障日常監(jiān)管巡查需要。

2.行政執(zhí)法手段軟弱

每一個非法采砂企業(yè)背后都有盤根錯節(jié)的利益體，多涉及暴力抗法、黑社會性質(zhì)犯罪，但水政執(zhí)法卻沒有有力的法理依據(jù)。按照《河道管理?xiàng)l例》，水行政主管部門的職權(quán)僅限于責(zé)令停止違法行為和罰款等行政處罰?，F(xiàn)行刑法對河湖水域保護(hù)沒有設(shè)立相應(yīng)的罪名，對一些嚴(yán)重影響防洪安全和生態(tài)安全的河道非法采砂行為，難以實(shí)施刑事制裁。

3.部門管理職責(zé)不清

84家違法采砂企業(yè)中，采砂點(diǎn)在河道庫區(qū)內(nèi)的有28個，在耕地內(nèi)的有20個，在河道及毗鄰耕地內(nèi)的有36個。按照“三定方案”確定的部門職責(zé)，河道內(nèi)采砂屬水利部門管理，耕地內(nèi)采砂屬國土部門管理，但砂石資源豐富的河道和毗鄰耕地界限模糊，在實(shí)踐中影響了管理效力和效率。在采砂企業(yè)的審批環(huán)節(jié)，水務(wù)、國土、環(huán)保、安監(jiān)、供電、稅務(wù)、工商等部門之間聯(lián)席審批和協(xié)同管理職能不清，未取得水利部門采砂許可的企業(yè)卻能夠申請供電部門架設(shè)供電線路、能夠申請營業(yè)執(zhí)照，說明采砂管理體制存在問題。

4.屬地管理職責(zé)不明

全縣河道岸線長，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）轄區(qū)內(nèi)河道都存在非法采砂，采砂企業(yè)往往采取“游擊戰(zhàn)”，即執(zhí)法檢查來了停采、走了又繼續(xù)生產(chǎn)或者晝伏夜采。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對河道采砂管理工作的主體責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任不明確，非法采砂企業(yè)單憑水務(wù)部門管理效果十分有限，難以實(shí)現(xiàn)徹底整治和長效管理。

二、開展專項(xiàng)整治的措施

1.縣級層面高位推進(jìn)、專題部署

靜寧縣委、縣政府高度重視，把整治非法采砂作為貫徹落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)鍵舉措和建立河長制的首要任務(wù)。2017年1月初，縣政府常務(wù)會議審定《靜寧縣非法采砂專項(xiàng)整治行動實(shí)施方案》，確定了基本原則、目標(biāo)任務(wù)、方法步驟和保障措施。隨后召開全縣非法采砂專項(xiàng)整治行動動員會議作出專題部署，明確牽頭單位、組成部門和工作機(jī)制。在縣級層面的高位推進(jìn)下，一是各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）更加注重落實(shí)地方主體責(zé)任，大大提高了鄉(xiāng)鎮(zhèn)重視程度和工作效率；二是各部門更加主動作為，形成了齊抓共管的工作合力和真正意義上的聯(lián)合執(zhí)法。

2.堅持屬地管理、部門聯(lián)動原則

建立各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和各部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，對整治行動中存在的重大問題，以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主體，部門全力配合，依法依規(guī)推進(jìn)。

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）充分履行主體責(zé)任。整治工作實(shí)行鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府主要責(zé)任人負(fù)責(zé)制和責(zé)任追究制度。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河流和溝道的河長，為打擊非法采砂的第一責(zé)任人，對本轄區(qū)內(nèi)河道采砂管理工作負(fù)總責(zé)，樹立“抓好非法采砂專項(xiàng)整治就是履行本職工作”的責(zé)任意識，主動作為、靠前指揮。對因責(zé)任不到位、工作不落實(shí)，導(dǎo)致非法采砂整治進(jìn)展緩慢、影響防洪安全、造成嚴(yán)重影響的責(zé)任人，按照有關(guān)規(guī)定嚴(yán)肅處理。

部門認(rèn)真履行監(jiān)管責(zé)任。由水務(wù)和國土部門牽頭，供電、公安、工商、環(huán)保、安監(jiān)等部門推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為主體，各部門根據(jù)各自管理職能全力配合整治行動，做到責(zé)任到人、上下協(xié)同、相互配合，依法依規(guī)扎實(shí)推進(jìn)各項(xiàng)任務(wù)落實(shí)。

3.以有理有力有節(jié)的執(zhí)法推動工作落實(shí)

（1）執(zhí)法有理，維護(hù)生態(tài)

從事砂石開采、經(jīng)營和銷售的單位及個人，必須同時持有河道主管部門發(fā)放的采砂許可證、國土部門發(fā)放的采礦許可證、環(huán)保部門審批的環(huán)境影響評價報告、安監(jiān)部門發(fā)放的安全生產(chǎn)許可證以及工商部門發(fā)放的營業(yè)執(zhí)照等相關(guān)證件，而全縣大部分砂場是無證經(jīng)營或證照不全，個別雖辦理采砂許可證但擅自變更采砂地點(diǎn)超范圍、超深度開采。這些均屬非法采砂，是威脅河道保護(hù)和河流生態(tài)功能最突出的問題，因此整治行動是堅持問題導(dǎo)向，依法依規(guī)整治清理。

（2）執(zhí)法有力，制度保障

①中央環(huán)保督察形成強(qiáng)大聲勢。非法采砂作為中央環(huán)保督察關(guān)注的重點(diǎn)領(lǐng)域，群眾訴求強(qiáng)烈、社會關(guān)注度高，強(qiáng)大的輿論監(jiān)督氛圍對非法采砂業(yè)主施加了一定心理壓力，為開展專項(xiàng)整治營造了強(qiáng)大的聲勢。

②非法采砂定罪量刑成為有力震懾。2016年11月28日最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合對非法采礦、破壞性采礦刑事案件適用法律作出司法解釋，由此實(shí)現(xiàn)了河道非法采砂行為入刑目標(biāo)，解決了長期以來河道非法采砂難以定罪量刑、追究刑事責(zé)任的問題，成為打擊河道非法采砂犯罪行為的有力武器，為維護(hù)河湖防洪安全提供了有力司法保障。

③河長制的推行強(qiáng)化了責(zé)任擔(dān)當(dāng)。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河流和溝道的河長，負(fù)責(zé)水資源保護(hù)、水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)和執(zhí)法監(jiān)管，切實(shí)落實(shí)了河道管理責(zé)任。

（3）執(zhí)法有節(jié)，有序推進(jìn)

堅持分級負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動、嚴(yán)格考核原則，采取全面治理和重點(diǎn)打擊相結(jié)合的方式，分為宣傳發(fā)動、集中整治、督察驗(yàn)收三個階段進(jìn)行。

①宣傳發(fā)動階段。召開專項(xiàng)整治行動動員大會，統(tǒng)一思想認(rèn)識，開展為期一個月的宣傳動員工作。一是宣傳引導(dǎo)。充分利用電視、網(wǎng)絡(luò)、報刊等媒介，強(qiáng)化宣傳輿論造勢。在電視滾動播放非法采砂專項(xiàng)整治行動實(shí)施方案，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）采取在醒目位置張貼宣傳標(biāo)語、播放宣傳口號、懸掛宣傳橫幅等措施，廣泛宣傳有關(guān)法律法規(guī)和縣委、縣政府的工作部署、政策文件，引導(dǎo)采砂業(yè)主認(rèn)識到非法采砂行為的嚴(yán)重后果和危害性，在全縣上下形成高壓嚴(yán)打的強(qiáng)大輿論氛圍。二是約談教育。由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府對轄區(qū)內(nèi)采砂業(yè)主進(jìn)行集中約談教育，開展政策攻心，使其思想認(rèn)識到位，從源頭上把握工作主動權(quán)，限期自行拆（撤）除所有采砂設(shè)備，爭取主動配合整治清理活動，及時改正錯誤，消除違法狀態(tài)。三是送達(dá)文書。由縣水務(wù)局、國土局對全縣范圍內(nèi)所有采砂企業(yè)的采砂機(jī)械、人員數(shù)量和采砂規(guī)模等情況進(jìn)行調(diào)查摸底，統(tǒng)一登記造冊，下達(dá)執(zhí)法文書，責(zé)令立即停止一切非法采砂活動，限期關(guān)閉砂場，恢復(fù)河道。同時，向相關(guān)部門、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）送達(dá)相關(guān)職責(zé)告知函，由各單位依照各自職責(zé)履行相關(guān)責(zé)任。

②集中整治階段。由縣非法采砂專項(xiàng)整治行動領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)，組織協(xié)調(diào)各成員單位集中開展為期兩個月的非法采砂企業(yè)關(guān)停取締工作，具體任務(wù)是拆除砂機(jī)砂臺、回填砂坑、恢復(fù)耕地和被毀設(shè)施。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，組織對轄區(qū)內(nèi)采砂業(yè)主的非法采砂設(shè)備、砂臺及建筑物拆除情況進(jìn)行檢查，對未自行拆除的，聯(lián)合職能部門開展集中整治，一鼓作氣，重拳出擊，依法強(qiáng)制拆除砂臺、搗毀砂機(jī)，同時組織做好砂坑回填、河道疏通等后續(xù)工作，真正做到守河有責(zé)、守河擔(dān)責(zé)、守河盡責(zé)。職能部門特別是重點(diǎn)部門充分發(fā)揮優(yōu)勢，全力配合。按具體分工，宣傳廣電部門及時報道整治工作成果，公開樹立正面典型，曝光一批典型案例，形成一種強(qiáng)勢和震懾，以大宣傳、大聲勢推動大整治；國土、水務(wù)部門主動作為，全面摸底排查，建立工作臺賬，動態(tài)跟蹤進(jìn)展情況，奠定有序整治的基礎(chǔ)。供電部門積極開展非法采砂用電專項(xiàng)檢查，徹底停止并斷開非法采砂企業(yè)供電，拆除非法用電設(shè)施，切斷非法采砂的核心生產(chǎn)力。公安部門及時出動，打擊非法采砂專項(xiàng)行動過程中各類違法行為，保障其他部門執(zhí)法人員的人身安全，全力配合拆除非法采砂設(shè)備，對拒不執(zhí)行整改措施的砂場，按照最高人民法院、最高人民檢察院出臺的河道非法采砂刑事處罰司法解釋相關(guān)規(guī)定，追究非法開采砂石資源的違法犯罪嫌疑人的刑事責(zé)任，形成專項(xiàng)整治工作的強(qiáng)大震懾力。安監(jiān)、環(huán)保、交通等部門都按照各自職責(zé)和分工，竭盡全力協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)工作。

③督察驗(yàn)收階段。采取階段檢查和成果驗(yàn)收相結(jié)合的方式鞏固工作成果。水務(wù)局、國土局組織人員對全縣非法采砂整治情況進(jìn)行階段檢查，督察考核局定期通報，及時反饋問題，確保專項(xiàng)整治工作扎實(shí)推進(jìn)。在整治工作取得初步成效的時間節(jié)點(diǎn)，縣上組織召開推進(jìn)會，推廣工作成效明顯鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）積累的好經(jīng)驗(yàn)，督導(dǎo)問責(zé)進(jìn)度緩慢的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和工作不力的部門，對專項(xiàng)整治工作進(jìn)行再安排、再部署，再次掀起整治清理工作熱潮，始終保持對非法采砂的高壓嚴(yán)打態(tài)勢，防止死灰復(fù)燃。在確定的整治行動結(jié)束節(jié)點(diǎn)，縣政府組織各部門對專項(xiàng)整治情況逐流域、逐鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、逐砂場進(jìn)行全面檢查驗(yàn)收，對目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，總結(jié)整治成果。

三、整治行動取得的成效

1.非法采砂得到全面徹底整治

各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、各部門齊心協(xié)力推進(jìn)聯(lián)合執(zhí)法，依法強(qiáng)制拆除84家非法采砂場的生產(chǎn)設(shè)備和設(shè)施，完成砂石堆料清理和砂坑回填平整，恢復(fù)河道行洪通暢。

2.公眾河道保護(hù)意識增強(qiáng)

徹底鏟除了滋生非法采砂行為的土壤，采砂業(yè)主普遍受到教育，依法經(jīng)營意識全面增強(qiáng)，安全管理水平和從業(yè)人員的素質(zhì)得到提高，凝聚和增強(qiáng)了社會公眾對河道保護(hù)管理工作的責(zé)任意識和參與意識。

3.政府公信力和行政能力進(jìn)一步提升

非法采砂專項(xiàng)整治行動檢驗(yàn)了政府的態(tài)度和決心。下大力氣嚴(yán)格部署、高位推進(jìn)維護(hù)河道健康生命，體現(xiàn)了政府公信力和依法行政能力。動真碰硬、迎難而上維護(hù)群眾利益，人民群眾感受到了生態(tài)環(huán)境改善，提振了對政府作為的信心。 ■

[1]中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳.關(guān)于全面推行河長制的意見 [J].中國水利，2016（23）.

[2]陳雷.全面落實(shí)河長制各項(xiàng)任務(wù) 努力開創(chuàng)河湖管理保護(hù)工作新局面[J].中國水利， 2016（23）.

[3]靜寧縣非法采砂專項(xiàng)整治行動實(shí)施方案[R].2017.