李晚芳 ，龍利香，劉加林

(湖南人文科技學(xué)院 商學(xué)院，湖南 婁底 417000)

2013年11月，習(xí)近平總書記到湖南湘西十八洞村考察時(shí)提出了精準(zhǔn)扶貧重要指示。在習(xí)近平扶貧理念的指導(dǎo)下，鳳凰縣的扶貧工作邁入快速發(fā)展的新時(shí)期。據(jù)鳳凰縣人民政府扶貧開發(fā)辦統(tǒng)計(jì)，2014年初全縣貧困人口為8.31萬人，貧困發(fā)生率為23.2%；2016年底全縣貧困人口5.08萬人，貧困發(fā)生率降至14.5%。2016年全國貧困發(fā)生率為4.5%，鳳凰縣貧困發(fā)生率比全國貧困發(fā)生率高出10個(gè)百分點(diǎn)。目前距離2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧、全面小康不到3年時(shí)間，鳳凰縣的扶貧攻堅(jiān)任務(wù)仍然十分艱巨。湘西州作為精準(zhǔn)扶貧理念的首倡地，其精準(zhǔn)脫貧的思路和方法不僅有助于解決鳳凰縣的貧困問題，對(duì)于其他貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面脫貧具有較強(qiáng)的參考價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

當(dāng)前對(duì)精準(zhǔn)扶貧的研究角度較多：一是關(guān)于精準(zhǔn)扶貧理念的研究，吳雄周等提出從多個(gè)維度對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別[1]，朱啟臻提出了實(shí)現(xiàn)因地制宜的“柔性扶貧”理念[2]，馬良燦等提出走以貧困群體為中心的內(nèi)生性發(fā)展道路[3]；二是關(guān)于精準(zhǔn)扶貧模式研究，鄧希提出“公司+基地+農(nóng)戶+協(xié)會(huì)”的產(chǎn)業(yè)扶貧模式[4]，韓斌提出“救助+幫扶”和“種養(yǎng)+加工+科技”的精準(zhǔn)扶貧模式[5]；三是關(guān)于集中連片特困地區(qū)幫扶對(duì)策，陳希勇、田宇等提出根據(jù)地區(qū)的不同制定地方性的扶貧政策，培養(yǎng)貧困戶的自身發(fā)展能力，發(fā)展地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)[6-7]；范東君對(duì)湘西州的精準(zhǔn)扶貧提出實(shí)施差異化、強(qiáng)化人才培訓(xùn)的扶貧對(duì)策[8]，季雨等認(rèn)為應(yīng)發(fā)展文化教育、完善農(nóng)村基層醫(yī)療建設(shè)等實(shí)現(xiàn)湘西州的精準(zhǔn)脫貧[9]。

目前關(guān)于集中連片特困區(qū)精準(zhǔn)扶貧的研究雖然多但是比較泛，此外單獨(dú)針對(duì)鳳凰縣精準(zhǔn)扶貧情況的研究較少。文章以湖南省湘西自治州鳳凰縣為調(diào)研區(qū)域，文中涉及數(shù)據(jù)主要以鳳凰縣人民政府官網(wǎng)和鳳凰縣精準(zhǔn)扶貧辦提供的精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)為主，以對(duì)鳳凰縣當(dāng)?shù)氐目h、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村各級(jí)干部和貧困戶的走訪調(diào)查數(shù)據(jù)為輔。對(duì)鳳凰縣的山江鎮(zhèn)、臘爾山鎮(zhèn)、千工坪鎮(zhèn)、木江平鎮(zhèn)、麻沖鄉(xiāng)等地進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查，共計(jì)發(fā)放問卷150份，回收問卷130份，有效問卷115份，問卷有效率88.4%，同時(shí)完成訪談?dòng)涗?0份。

一、鳳凰縣精準(zhǔn)扶貧成效及問題

(一)鳳凰縣精準(zhǔn)扶貧取得的成效

1．貧困發(fā)生率逐年降低

鳳凰縣自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來，貧困人口逐年減少。由表1可知，2013年貧困人口為9.83萬，貧困發(fā)生率為27.8%，2014年、2015年、2016年實(shí)現(xiàn)脫貧人口分別為1.52萬、1.51萬、1.72萬，共實(shí)現(xiàn)4.75萬人脫貧，2013年、2014年、2015年、2016年貧困發(fā)生率分別為27.8%、23.2%、18.7%、15.5%，全縣城鎮(zhèn)化率由2013年的29.2%增至2016年的37.3%。由數(shù)據(jù)可知，鳳凰縣三年來貧困發(fā)生率呈下降趨勢(shì)，貧困人口逐步減少，精準(zhǔn)幫扶成效較明顯。

表1 鳳凰縣脫貧人口統(tǒng)計(jì)

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)鳳凰縣人民政府扶貧開發(fā)辦提供的數(shù)據(jù)整理

2．總體經(jīng)濟(jì)收入有所提高

由表2可知，鳳凰縣2013年至2016年在總體經(jīng)濟(jì)上取得以下成效：生產(chǎn)總值由54.46億元增至77.93億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值由1.54萬元增至2.38萬元，財(cái)政總收入由6.37億元增至10.04億元，農(nóng)村居民人均可支配收入由5733元增至8213元。2014年至2016年鳳凰縣農(nóng)村居民人均可支配收入增長(zhǎng)率分別為：11.9%、13.6%、12.7%。由生產(chǎn)總值、財(cái)政總收入、農(nóng)村居民人均可支配收入、人均地區(qū)生產(chǎn)總值四個(gè)指標(biāo)可知，鳳凰縣自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧以來經(jīng)濟(jì)收入有所提高。

表2 鳳凰縣經(jīng)濟(jì)變化統(tǒng)計(jì)表

(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)鳳凰縣人民政府年度公報(bào)統(tǒng)計(jì))

3．公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施有所改善

據(jù)鳳凰縣人民政府官網(wǎng)公示的數(shù)據(jù)，鳳凰縣2016年新建和完善村級(jí)文化廣場(chǎng)102個(gè)、社區(qū)文化活動(dòng)室7個(gè)；完成農(nóng)村直播衛(wèi)星“戶戶通”安裝6 255戶、17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)廣播站和286個(gè)村級(jí)廣播室建設(shè)；圖書館收集圖書16.5萬冊(cè)，接待16萬余讀者；通訊方面固定電話用戶逐年減少、移動(dòng)電話用戶逐年增加，具體詳情如表3所示。

表3 鳳凰縣郵電變化統(tǒng)計(jì)表

(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)鳳凰縣人民政府年度公報(bào)統(tǒng)計(jì))

4．精準(zhǔn)扶貧特色明顯

第一，“十項(xiàng)工程”分類幫扶。鳳凰縣根據(jù)貧困戶的具體情況制定了《2016-2020年十項(xiàng)工程實(shí)施方案》，如教育發(fā)展脫貧工程，對(duì)建檔立卡戶貧困學(xué)生開展“雨露計(jì)劃”；醫(yī)療救助幫扶工程，建檔立卡戶貧困戶患者住院費(fèi)用實(shí)際報(bào)銷比例達(dá)80%以上。第二，扶貧產(chǎn)業(yè)園區(qū)與分散相結(jié)合。一方面建立農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)示范園、帶動(dòng)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，截至2016年底鳳凰縣已建成特色產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)園65個(gè)，發(fā)展專業(yè)合作組織265個(gè)；另一方面走分散發(fā)展路子，政府支持每戶貧困戶發(fā)展“3頭豬、100只雞鴨鵝、3畝優(yōu)質(zhì)稻+稻花魚”計(jì)劃，免費(fèi)為貧困戶提供鴨苗、豬仔、優(yōu)質(zhì)稻種子、化肥、農(nóng)藥等。第三，“五個(gè)一批”帶動(dòng)旅游脫貧。鳳凰縣“五個(gè)一批”的實(shí)施主要體現(xiàn)在旅游業(yè)方面，具體為公益性崗位安置一批、景區(qū)就業(yè)安置一批、文藝表演安置一批、項(xiàng)目用工帶動(dòng)一批、服務(wù)就業(yè)帶動(dòng)一批。第四，“六個(gè)結(jié)合”推進(jìn)易地搬遷工作。易地搬遷脫貧工程以“一次規(guī)劃，兩年建成”為目標(biāo)，如通過進(jìn)村入戶宣傳、落實(shí)“農(nóng)戶申請(qǐng)—村委會(huì)初審公示—鄉(xiāng)政府審核公示—縣政府審批公示—簽訂協(xié)議”搬遷程序，實(shí)現(xiàn)政策宣傳與嚴(yán)格程序相結(jié)合，確保搬遷對(duì)象精準(zhǔn)。

(二)鳳凰縣精準(zhǔn)扶貧仍然存在的問題

1．精準(zhǔn)識(shí)別不精準(zhǔn)，貧困人口退出“未脫貧”

扶貧對(duì)象難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別。根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，45.03%的受訪貧困戶認(rèn)為扶貧對(duì)象評(píng)選公平，54.97%的認(rèn)為不公平；接受訪談的村級(jí)干部表示“現(xiàn)在村里貧困戶特別多，但是名額有限，所以難以實(shí)現(xiàn)全部都錄入建檔立卡戶中”。接受訪談的縣級(jí)某扶貧干部表示“精準(zhǔn)脫貧戶的戶數(shù)以上級(jí)給予的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)”；接受訪談的貧困戶表示“自家還未脫貧，政府已經(jīng)將其劃分為‘已脫貧’”。由此可知鳳凰縣精準(zhǔn)脫貧存在“數(shù)據(jù)”脫貧、貧困人口退出“未脫貧”等現(xiàn)象。

2．產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡，扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

據(jù)鳳凰縣人民政府官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，截止2016年底，鳳凰縣第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例為11.5:16.0:72.5，與全國的8.6:39.8:51.6相比，第二產(chǎn)業(yè)明顯偏低；2016年鳳凰縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值只有23 795元，與2016年全國人均國內(nèi)生產(chǎn)總值53 980元相比，相差甚遠(yuǎn)；鳳凰縣的獼猴桃、反季節(jié)性蔬菜、稻花魚等特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展處于起步階段，據(jù)統(tǒng)計(jì)2016年獼猴桃、蔬菜、柑桔等特色支柱產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值分別為23 342.06噸、93 089.38噸、79 978.64噸，稻花魚養(yǎng)植2 500畝，尚未形成規(guī)模效應(yīng)，難以帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。此外，鳳凰縣2016年全年接待游客1 250萬人次，旅游收入115億元。由此可知，鳳凰縣總體經(jīng)濟(jì)水平較低，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不平衡，精準(zhǔn)扶貧特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，旅游產(chǎn)業(yè)“重點(diǎn)突出”現(xiàn)象較為明顯。

3．縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)薄弱，扶貧資金缺口大

精準(zhǔn)扶貧資金作為扶貧過程中必不可少的資源，資金的充裕與否對(duì)精準(zhǔn)幫扶的重要性不言而喻。鳳凰縣2016年財(cái)政總收入為100，414.0萬元，而鳳凰縣精準(zhǔn)幫扶重點(diǎn)工程總資金需要92 883.6萬元，現(xiàn)缺少42，259.4萬元，具體詳情如表4所示。因此，僅依靠鳳凰縣自身的財(cái)政收入，難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)幫扶工程所需的資金，幫扶資金缺口較大。

表4 鳳凰縣脫貧工程重點(diǎn)項(xiàng)目資金一覽表

(數(shù)據(jù)來源：根據(jù)鳳凰縣精準(zhǔn)脫貧十項(xiàng)工程辦提供的數(shù)據(jù)整理)

4．基層干部人員不足，駐村幫扶不到位

據(jù)鳳凰縣人民政府官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，全縣精準(zhǔn)扶貧開發(fā)辦專職干部21人，其中黨員17人，大專及以上學(xué)歷18人，但需管理340個(gè)貧困村的扶貧開發(fā)任務(wù)。2016年鳳凰縣落實(shí)“321”(即縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系3戶貧困戶、科級(jí)干部聯(lián)系2戶、普通干部聯(lián)系1戶)黨員干部結(jié)對(duì)幫扶制度，并組建200個(gè)工作組，選派381名優(yōu)秀干部進(jìn)行駐村幫扶。而根據(jù)問卷調(diào)查的數(shù)據(jù)，34.3%的受訪貧困戶表示駐村干部沒有入戶調(diào)查，28.3%的受訪貧困戶表示僅入戶調(diào)查一次。由此可知，精準(zhǔn)扶貧工作存在任務(wù)繁重、人手不足，駐村干部幫扶工作明顯不到位等問題。

二、鳳凰縣精準(zhǔn)扶貧發(fā)展制約因素

(一)教育基礎(chǔ)薄弱，文化素質(zhì)偏低

鳳凰縣各級(jí)各類學(xué)校共347所，普通高級(jí)中學(xué)3所，職業(yè)學(xué)校2所，初中24所，全縣常住人口為32.75萬，平均每萬人口中普通高中、初中、小學(xué)、幼兒園在校學(xué)生分別為121人、327人、687人、319人。根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，受訪貧困戶受教育水平中，本科及以上的占4.54%，大專和中專的占5.01%，高中、初中、小學(xué)及以下的分別占9.83%、19.30%和61.32%，超過一半的貧困戶是小學(xué)及以下受教育水平。由此可知，鳳凰縣教學(xué)場(chǎng)所欠缺，教育基礎(chǔ)薄弱，貧困群體受教育水平普遍偏低。

(二)脫貧意識(shí)不強(qiáng)，致富信心不足

根據(jù)調(diào)查問卷數(shù)據(jù)，65.78%的貧困戶在農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的處理方式上選擇自給自足，20.21%的選擇外銷。在整村脫貧上，非常有信心的占4.13%，有信心的占18.97%，信心一般、有點(diǎn)沒信心、完全沒信心的占比分別為44.87%、19.31%、12.72%。由此可知，貧困戶缺乏脫貧致富的思想意識(shí)，多數(shù)貧困戶對(duì)脫貧致富缺乏信心。

(三)貧困戶經(jīng)濟(jì)底子薄，產(chǎn)業(yè)投資成本大

據(jù)鳳凰縣人民政府官網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)，2016年鳳凰縣農(nóng)村居民人均可支配收入8213元，與全國的農(nóng)村居民人均可支配收入12，363元相比，相差甚遠(yuǎn)。貧困戶以種植和外出務(wù)工為主要經(jīng)濟(jì)來源，其中務(wù)工收入受工種的不同變化較大，農(nóng)產(chǎn)品種植收入受天氣、季節(jié)的影響極大，貧困群體經(jīng)濟(jì)收入來源單一、波動(dòng)大。據(jù)鳳凰縣人民政府扶貧開發(fā)辦的數(shù)據(jù)，紅心獼猴桃開發(fā)成本每畝投入超過5000元，養(yǎng)殖一頭豬每個(gè)月需投入130元飼料以及140元疫苗費(fèi)用等。這對(duì)于經(jīng)濟(jì)底子很薄弱的貧困戶來說，產(chǎn)業(yè)開發(fā)成本較高，難以形成規(guī)模種養(yǎng)殖。

(四)貧困發(fā)生面廣，貧困程度深

鳳凰縣轄17個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、261個(gè)行政村、20個(gè)社區(qū)，截止2016年底全縣仍有貧困村155個(gè)、貧困人口為5.08萬人，貧困發(fā)生率為14.5%，主要集中在臘爾山鎮(zhèn)、山江鎮(zhèn)、長(zhǎng)潭崗水庫等3個(gè)中高海拔地區(qū)。鳳凰縣貧困人口中農(nóng)村低保對(duì)象10 711戶共29 646人、城市低保對(duì)象2 561戶共6 229人，五保戶1 009人；全縣重度殘疾2 819人，生活困難殘疾人1 385人，因病致貧所占比率較高。數(shù)據(jù)表明鳳凰縣貧困程度深，貧困發(fā)生面廣。

(五)基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，公共服務(wù)不健全

鳳凰縣總面積1 745平方公里，截至2016全縣互聯(lián)網(wǎng)寬帶接入用戶3.73萬戶，加固水庫46座、整治山塘306口、河壩162座、渠道120公里、機(jī)耕道300公里。鳳凰縣基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善，醫(yī)療等公共服務(wù)設(shè)施還不夠健全。鳳凰縣各級(jí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)294所，其中綜合醫(yī)院僅2所(縣人民醫(yī)院1所，民族醫(yī)院1所)。

三、對(duì)策建議

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)長(zhǎng)期、艱巨的任務(wù)，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的有序推進(jìn)，需要全社會(huì)各界人士都參與到精準(zhǔn)扶貧。針對(duì)鳳凰縣精準(zhǔn)扶貧過程中出現(xiàn)的問題，本文在研究分析的基礎(chǔ)上構(gòu)建了政府部門、基層干部、貧困群體和社會(huì)力量“四位一體”攜手脫貧框架，為鳳凰縣打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供一定的科學(xué)依據(jù)。

圖1 “四位一體”精準(zhǔn)脫貧體系

(一)政府部門—精準(zhǔn)扶貧的“鋪路者”

第一，加大財(cái)政資金支持力度。首先積極支持各級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金，發(fā)展縣域種養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)，推動(dòng)鳳凰縣精準(zhǔn)脫貧；其次，要加大基礎(chǔ)設(shè)施資金投入，如村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、人畜飲水分流、村級(jí)道路交通、山塘水壩等灌溉設(shè)施的修建；最后，加大農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金投入，如田地的租賃成本、化肥成本、生產(chǎn)資料等。

第二，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)平衡發(fā)展。首先，推廣“豬(牲畜)-沼-燃?xì)?、秸?沼-燃?xì)狻钡纳鷳B(tài)循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念；其次，大力支持鳳凰縣特色龍頭企業(yè)的發(fā)展，提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策；最后，始終堅(jiān)持“一業(yè)帶三化”發(fā)展，以鳳凰旅游產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，帶動(dòng)特色農(nóng)業(yè)、工業(yè)及服務(wù)業(yè)的發(fā)展。

(二)基層干部—精準(zhǔn)扶貧的“執(zhí)行者”

第一，充分發(fā)揮紐帶作用，創(chuàng)新宣傳方式。一方面，通過開展以村為單位、以月為周期的民意反饋大會(huì)，實(shí)現(xiàn)基層干部與貧困群眾之間的“面面”交談；另一方面，通過成立精準(zhǔn)扶貧政策宣傳小組、利用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)工具(海報(bào)、錄制宣傳視頻)進(jìn)行宣傳，達(dá)到有效的宣傳效果。

第二，加強(qiáng)黨的思想教育，提高管理能力。首先，基層干部要積極學(xué)習(xí)中央、省、州系列文件精神，學(xué)習(xí)國家各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于精準(zhǔn)扶貧工作的專題報(bào)告，提升自我思想；其次，加強(qiáng)基層干部的思想教育、提高管理能力；最后，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)精準(zhǔn)扶貧管理者、執(zhí)行者相互監(jiān)督、相互學(xué)習(xí)。

(三)貧困群體—精準(zhǔn)扶貧的“受益者”

第一，強(qiáng)化教育轉(zhuǎn)變“被脫貧”觀念。貧困群體在參與精準(zhǔn)扶貧的過程中，要不斷加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，從內(nèi)部打破“等、靠、要”的思想，樹立強(qiáng)大的自我脫貧致富意識(shí)，積極主動(dòng)參與扶貧過程，轉(zhuǎn)被動(dòng)為主動(dòng)，擺脫“被發(fā)展”狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)從“輸血式”向“造血式”的扶貧模式轉(zhuǎn)變。

第二，提升自我工作技能。首先，積極主動(dòng)參加政府組織的技能培訓(xùn)，并將所學(xué)的職業(yè)技能運(yùn)用到實(shí)踐中；其次，增加對(duì)文化知識(shí)學(xué)習(xí)，提高自身文化素養(yǎng)，便于更好的理解并參與到國家的精準(zhǔn)扶貧工作中去。提高工作技能是實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧、經(jīng)濟(jì)水平提高的保障。

(四)社會(huì)力量—精準(zhǔn)扶貧的“守護(hù)者”

第一，社會(huì)團(tuán)體助力精準(zhǔn)扶貧。首先，公益團(tuán)體可為貧困群體提供農(nóng)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)；其次，高等院?？山M織志愿者到貧困山區(qū)支教；最后龍頭企業(yè)積極與貧困戶合作，實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)—銷售、雙盈利—再分紅”的雙贏局面。

第二，社會(huì)媒介加強(qiáng)輿論監(jiān)督。精準(zhǔn)扶貧在實(shí)施的過程中可以利用多種媒體平臺(tái)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和評(píng)論，如通過微信、微博公眾號(hào)的關(guān)注實(shí)現(xiàn)對(duì)精準(zhǔn)扶貧動(dòng)態(tài)的了解。充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，公布精準(zhǔn)扶貧事宜，保證精準(zhǔn)扶貧在陽光下運(yùn)行。

[1]吳雄周，丁建軍.精準(zhǔn)扶貧:單維瞄準(zhǔn)向多維瞄準(zhǔn)的嬗變兼析湘西州十八洞村扶貧調(diào)查[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2015 (6):162-166.

[2]朱啟臻.“柔性扶貧”理念的精準(zhǔn)扶貧[J].中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2016 (12):126-129.

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