推進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法治化

何峻

法治是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求和核心內(nèi)容。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中強(qiáng)調(diào)指出：“我們要建設(shè)的現(xiàn)代化是人與自然和諧共生的現(xiàn)代化，既要創(chuàng)造更多物質(zhì)財(cái)富和精神財(cái)富以滿足人民日益增長的美好生活需要，也要提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。”只有實(shí)行最嚴(yán)格的法治，才能為生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供有力的保障。面對各地區(qū)生態(tài)環(huán)境問題的不同特點(diǎn)，要針對當(dāng)?shù)貙?shí)際拿出切實(shí)解決問題的辦法，形成多層次、主體化的法律規(guī)范體系，真正為解決生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展夯實(shí)法治基礎(chǔ)。江蘇省鹽城市運(yùn)用法治思維推進(jìn)“生態(tài)立市”戰(zhàn)略，有力促進(jìn)了生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展，給我們以有益的啟示。

一、推進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展需要運(yùn)用法治思維和法治方式

現(xiàn)代文明進(jìn)程的實(shí)踐表明，生態(tài)建設(shè)不可避免會受到外部環(huán)境的制約和影響，需要行政、經(jīng)濟(jì)、法律，以及道德教化等措施的配合與支持。但最重要的還應(yīng)是法律手段，因?yàn)榉墒侄尉哂蟹€(wěn)定性、長期性和強(qiáng)制性，所以，法治是生態(tài)建設(shè)最有力的保障。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會建設(shè)的不平衡性，導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)常常陷入困境，究其原因，在于政績考核的偏向，更在于法治缺位導(dǎo)致決策者的主觀隨意性，要從根本上解決生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡問題，必須實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)法治化。這就要求在生態(tài)建設(shè)中要有與之相適應(yīng)的法治思維和法治方式，并且其他思維方式都要服從于法治思維。倘若地方政府仍然用經(jīng)濟(jì)思維、政績思維來處理生態(tài)問題，以言代法、以權(quán)壓法，那么經(jīng)濟(jì)思維、政績思維和人治思維的效應(yīng)，必然導(dǎo)致法律所表達(dá)和執(zhí)行的并非大眾所期待的生態(tài)環(huán)境。法治思維缺位及由此帶來的環(huán)境執(zhí)法不力、司法不公等現(xiàn)象如果普遍存在，那么生態(tài)保護(hù)與建設(shè)只能停留在口頭上。顯而易見，只有運(yùn)用法治思維，完善相關(guān)法律法規(guī)，才能保障生態(tài)建設(shè)的持續(xù)發(fā)展。這就可以從地方性法規(guī)層面明確生態(tài)立市的定位和具體發(fā)展目標(biāo)，出臺生態(tài)立市的指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)，以最嚴(yán)格的法治對生態(tài)環(huán)境給予最嚴(yán)格的保護(hù)，對破壞生態(tài)環(huán)境的行為給予最嚴(yán)厲的打擊，這樣才能實(shí)現(xiàn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)健康發(fā)展。

二、鹽城以“生態(tài)立市”戰(zhàn)略推進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐

生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展是否有效的關(guān)鍵在于是否能選擇有效的治理手段。在處理保護(hù)與發(fā)展關(guān)系中，鹽城運(yùn)用法治思維和法治方式以“生態(tài)立市”戰(zhàn)略推進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了良性互動。

（一）堅(jiān)持轉(zhuǎn)型升級，全力推動綠色發(fā)展

鹽城2014年較早提出綠色發(fā)展的理念，并以綠色發(fā)展倒逼結(jié)構(gòu)調(diào)整、城市轉(zhuǎn)型和生態(tài)繁榮，在發(fā)展與保護(hù)的“兩難”中求解“綠色公約數(shù)”。一是能源轉(zhuǎn)方式。培育壯大綠色清潔能源，大力發(fā)展千萬千瓦風(fēng)電、千兆瓦級光伏為支撐的可再生能源產(chǎn)業(yè)，積極推廣“風(fēng)電車”“風(fēng)電水”“風(fēng)光漁”等“新能源+”綜合開發(fā)模式，建設(shè)國家新能源產(chǎn)業(yè)基地。目前，全市新能源發(fā)電量占全省60%以上，占全市電力消費(fèi)的23%，2017年上半年節(jié)約標(biāo)煤110萬噸。二是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)結(jié)構(gòu)。致力于培植綠色產(chǎn)業(yè)，通過調(diào)輕、調(diào)新、調(diào)綠，實(shí)現(xiàn)調(diào)優(yōu)、調(diào)高、調(diào)強(qiáng)，轉(zhuǎn)型步伐加快。汽車逐步轉(zhuǎn)向汽車服務(wù)業(yè)和新能源汽車；機(jī)械轉(zhuǎn)向軌道交通、智能終端、通用航空和海水淡化設(shè)；節(jié)能環(huán)保、大數(shù)據(jù)等產(chǎn)業(yè)加快發(fā)展，建設(shè)環(huán)?？萍汲?，成為全國規(guī)模最大的霧霾治理研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化基地。同時，清華大學(xué)第一個校外國家級工程實(shí)驗(yàn)室成功落戶環(huán)?？萍汲?，助推創(chuàng)新要素集聚和科技成果轉(zhuǎn)化。三是開發(fā)轉(zhuǎn)形態(tài)。全面開展重點(diǎn)企業(yè)環(huán)保信用等級評價工作，采取“共保體”模式積極推進(jìn)環(huán)境污染責(zé)任險工作。嚴(yán)把“產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、項(xiàng)目準(zhǔn)入、節(jié)能減排”三個關(guān)口，堅(jiān)持全市化工項(xiàng)目一個不再新上，沿海有污染排放項(xiàng)目一律不引、未通過環(huán)評一律不建、影響和破壞生態(tài)一律不要、治理不達(dá)標(biāo)一律不放。如今，全市重點(diǎn)工業(yè)企業(yè)污染物排放總量進(jìn)一步削減，四項(xiàng)主要指標(biāo)化學(xué)需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放量削減比例已達(dá)國家、省年度考核要求。全市化工園區(qū)由10個減少為4個，化工企業(yè)從735家減少到306家，化工企業(yè)入園率達(dá)85.9%，大市區(qū)建成無化區(qū)。

（二）堅(jiān)持環(huán)保優(yōu)先，著力保護(hù)生態(tài)資源

鹽城生態(tài)資源豐富，全省3個國家自然保護(hù)區(qū)有兩個在鹽城，濕地總量全省第一，生態(tài)紅線陸域保護(hù)面積全省最大。在實(shí)踐中，一是主動擴(kuò)大紅線區(qū)域。2007年省里劃定了鹽城29個重要生態(tài)功能區(qū)，2013年擴(kuò)大至49個，占到全市國土面積的21.77%，為全省最大。2014年，鹽城在省級生態(tài)紅線的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步劃定市級生態(tài)紅線，增加1.7%的保護(hù)面積，比例增加至23.5%，比省“十三五”規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)20%要求高3.5個百分點(diǎn)。二是積極實(shí)施生態(tài)修復(fù)。推進(jìn)國家自然保護(hù)區(qū)、鹽都大縱湖、阜寧金沙湖濕地生態(tài)恢復(fù)工程，啟動了大規(guī)模的“退漁還濕”工程，截至2016年年底全市濕地總面積達(dá)1153.7萬畝，自然濕地保護(hù)率達(dá)41.5%，濕地總量全省第一。三是大力實(shí)施造林綠化。全面啟動森林城市、森林小鎮(zhèn)和森林村莊規(guī)劃建設(shè)，啟動實(shí)施沿海經(jīng)濟(jì)走廊和生態(tài)走廊建設(shè)，組織了沿海綠化、城鎮(zhèn)綠化、道路綠化、村莊綠化“四大會戰(zhàn)”，大力推進(jìn)沿海百萬畝生態(tài)防護(hù)林工程，在沿海興建五個萬畝林場，近年來全市森林總量增加100萬畝，造林總量全省第一，林木覆蓋率提高到26%，高于全省平均水平3.5個百分點(diǎn)，黃海森林公園建成國家森林公園，建湖九龍口獲批國家濕地公園試點(diǎn)。

（三）堅(jiān)持綜合整治，切實(shí)提升環(huán)境質(zhì)量

生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的持續(xù)改善，源于“立體式”的綜合治理。一是全面改善空氣質(zhì)量。實(shí)行“能源轉(zhuǎn)方式、城鄉(xiāng)增綠化、工地控?fù)P塵、秸稈禁焚燒”，對55公里內(nèi)環(huán)高架全部實(shí)行無塵施工，杜絕塵土飛揚(yáng)，秸稈禁燒工作自2014年以來全省唯一連續(xù)六個季度實(shí)現(xiàn)“零火點(diǎn)”，列入省計(jì)劃的大氣污染防治123項(xiàng)重點(diǎn)項(xiàng)目已全部完成，完成率100%。二是加強(qiáng)飲用水源保護(hù)。研究出臺了《鹽城市水污染防治工作方案》（“水十條”），建立水污染防治聯(lián)席會議制度，全面實(shí)施水環(huán)境雙向補(bǔ)償，全力推進(jìn)新飲用水源地建設(shè)工程，組織開展“護(hù)水獵狐行動”，加強(qiáng)飲用水源地執(zhí)法巡查和監(jiān)測預(yù)警。截至目前，全市水環(huán)境質(zhì)量基本穩(wěn)定。9個國考斷面水質(zhì)優(yōu)良比例為77.8%，達(dá)到考核目標(biāo)要求。14個縣級以上集中式飲用水源地水質(zhì)基本保持平穩(wěn)，年內(nèi)未發(fā)生突發(fā)性水質(zhì)異常事件。三是加強(qiáng)環(huán)境綜合整治。持續(xù)加大城鄉(xiāng)環(huán)境整治力度，實(shí)施城鄉(xiāng)河道整治三年行動計(jì)劃，全面完成市區(qū)220多公里河道、農(nóng)村1.3萬條河道整治疏浚任務(wù)，系統(tǒng)治理城鄉(xiāng)黑臭河道。加大環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，目前建制鎮(zhèn)污水處理設(shè)施覆蓋率已經(jīng)達(dá)到96.9%。此外，扎實(shí)開展禽養(yǎng)殖污染等專項(xiàng)整治行動，關(guān)閉禁養(yǎng)區(qū)養(yǎng)殖場180個，全市環(huán)境安全形勢總體穩(wěn)定可控。四是強(qiáng)化執(zhí)法監(jiān)管。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行新《環(huán)保法》，始終保持環(huán)境執(zhí)法高壓態(tài)勢，先后組織開展了環(huán)境保護(hù)大檢查、“亮劍斬污”等40多次專項(xiàng)執(zhí)法行動，執(zhí)法力度一年比一年大，2017年又專題部署在全市集中開展為期3個月的安全環(huán)保執(zhí)法專項(xiàng)行動和為期5個月的環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)整治行動。僅2016年，全市共查處違法企業(yè)893家，處罰金額4600多萬元，無論是查處企業(yè)數(shù)還是處罰金額均創(chuàng)歷史最高，是執(zhí)法力度最大的一年。五是積極落實(shí)整改。2016年特別是7月份中央環(huán)保督察工作開展后，市委、市政府認(rèn)真抓好中央第三環(huán)保督察組反饋問題整改落實(shí)，成立領(lǐng)導(dǎo)小組，制定整改方案，逐項(xiàng)對賬銷號，受到了人民群眾的好評和中央環(huán)保督察組、江蘇省領(lǐng)導(dǎo)的肯定。endprint

（四）堅(jiān)持完善機(jī)制，構(gòu)建環(huán)保責(zé)任體系

重視加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明制度建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)納入法治化、制度化軌道。一是強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。研究出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的實(shí)施意見》，確立了“十三五”期間鹽城市生態(tài)文明體制改革的路線圖和時間表，明確了八大類31項(xiàng)生態(tài)文明改革目標(biāo)任務(wù)，并逐項(xiàng)落實(shí)工作要求、完成時限和責(zé)任部門。市委、市政府每年與各地、各相關(guān)部門簽訂環(huán)境保護(hù)責(zé)任狀，層層落實(shí)環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任。二是加強(qiáng)環(huán)保立法。抓住鹽城成為蘇北唯一被省首批新賦予地方立法權(quán)市的契機(jī)，率先在生態(tài)環(huán)保方面加強(qiáng)立法，頒布實(shí)施了《鹽城市綠化條例》《鹽城市農(nóng)作物秸稈綜合利用條例》《鹽城市揚(yáng)塵污染防治管理?xiàng)l例》，通過加強(qiáng)立法強(qiáng)化環(huán)保剛性約束。三是完善考評體系。把生態(tài)文明建設(shè)納入黨政干部工作實(shí)績考核重點(diǎn)評價，啟動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)環(huán)境離任審計(jì)，制定了《鹽城市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究實(shí)施細(xì)則》，嚴(yán)格實(shí)行“一案雙查”，動真碰硬追責(zé)問責(zé)。對中央環(huán)保督察中發(fā)現(xiàn)的問題，全市已對56名黨政干部實(shí)行問責(zé)追究。通過嚴(yán)格責(zé)任追究，推動各級領(lǐng)導(dǎo)干部守法守紀(jì)、履職盡責(zé)，真正將“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”要求落到實(shí)處。

三、推進(jìn)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展法治化的對策

“綠水青山就是金山銀山”。“生態(tài)立市”作為一項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，不僅僅是某一領(lǐng)域的責(zé)任，如果沒有形成長期穩(wěn)定的制度形態(tài)，就會失序。只有將“生態(tài)立市”的內(nèi)容和形式，以及所形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系用具有根本性、全局性、穩(wěn)定性、權(quán)威性的法律規(guī)范在制度上加以確認(rèn)，才能實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)性。

（一）切實(shí)加強(qiáng)黨對生態(tài)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)

黨的十九大報告強(qiáng)調(diào)指出：“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！蔽覀凕h是自主和主動尋求生態(tài)創(chuàng)新的馬克思主義政黨。黨不僅先后提出了生態(tài)文明、綠色文明、綠色發(fā)展等理論創(chuàng)新概念并將之轉(zhuǎn)化為國家戰(zhàn)略，而且明確在黨章總綱中增寫“增強(qiáng)綠水青山就是金山銀山的意識”“實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度”等內(nèi)容，以此引導(dǎo)全黨全社會牢固樹立社會主義生態(tài)文明觀，努力把生態(tài)文明建設(shè)納入法治化軌道。在“生態(tài)立市”實(shí)踐特別是生態(tài)法治建設(shè)中，要堅(jiān)持黨對生態(tài)法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)，使地方黨委的主張?jiān)诘胤叫苑ㄒ?guī)中得到體現(xiàn)。因此，要創(chuàng)新生態(tài)理論、生態(tài)法制、生態(tài)決策和生態(tài)政績，推動生態(tài)治理和生態(tài)文明建設(shè)，提高各級黨委帶領(lǐng)人民依法進(jìn)行生態(tài)治理的能力和水平。

（二）構(gòu)建生態(tài)環(huán)境精準(zhǔn)化治理機(jī)制

生態(tài)建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要通過職能調(diào)整、機(jī)構(gòu)設(shè)置、大數(shù)據(jù)和智能化技術(shù)等治理工具選擇，步入生態(tài)環(huán)境精準(zhǔn)化治理的法治化。各級政府生態(tài)職能是“生態(tài)立市”最具影響力的因素，當(dāng)前尤要加強(qiáng)政府的環(huán)境引導(dǎo)職能、調(diào)配職能和監(jiān)管職能。除此而外，還需要按照橫向生態(tài)環(huán)保資源分工合作、縱向生態(tài)環(huán)境資源統(tǒng)一合理配置的要求，對各級政府的生態(tài)環(huán)境職能進(jìn)行專業(yè)化、精細(xì)化的梳理和厘定。只有把政府、市場、企業(yè)和社會的各自職能厘定清晰，并將不同層級、不同部門，以及不同區(qū)域的政府生態(tài)環(huán)境職能分工細(xì)化，并科學(xué)配置與優(yōu)化整合政府職權(quán)和政府資源，實(shí)現(xiàn)職能與治理結(jié)構(gòu)的無縫對接，精準(zhǔn)化治理才能取得預(yù)期的效果。當(dāng)前，應(yīng)以人民為中心，圍繞打造居民幸福感的目標(biāo)，通過細(xì)化、具體的操作環(huán)節(jié)，優(yōu)化法治化治理流程，實(shí)現(xiàn)科學(xué)、高效、低成本，生產(chǎn)出均衡化的生態(tài)環(huán)境公共產(chǎn)品與服務(wù)，滿足人民群眾對美好生態(tài)的期待。

（三）確立環(huán)境法治生態(tài)化導(dǎo)向

積極探索地方條例制定生態(tài)化，重視用法律規(guī)范統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展。將環(huán)境法治觀作為法律生態(tài)化的基本理念，在法治創(chuàng)新中起導(dǎo)向作用，增加保護(hù)自然、生態(tài)環(huán)境在地方條例的比重，突出環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、可持續(xù)發(fā)展等價值理念。在此基礎(chǔ)上，完善執(zhí)法機(jī)制。由于歷史的原因，當(dāng)前存在著生態(tài)環(huán)境執(zhí)法主體分散，部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制還沒有真正建立，諸如林業(yè)資源、空氣污染、水污染、土地污染、涉嫌環(huán)境污染犯罪等執(zhí)法權(quán)分屬相關(guān)部門；執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)威性不高、規(guī)范化程度不夠、生態(tài)環(huán)境損害評估機(jī)制不健全等問題。因此，通過立法的形式，形成統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一指揮的專門隊(duì)伍；完善執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)和評估機(jī)制；制定企業(yè)和個人排放標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行跟蹤監(jiān)測。從世界范圍內(nèi)的生態(tài)發(fā)展趨勢來看，環(huán)境資源有待實(shí)現(xiàn)向生態(tài)法的轉(zhuǎn)型升級，生態(tài)立法仍有較大的完善空間。比如，公眾消費(fèi)行為、各類建筑工程、產(chǎn)業(yè)升級、城市公共交通等的生態(tài)化，以及生態(tài)修復(fù)與生態(tài)損害賠償責(zé)任、生態(tài)補(bǔ)償、公共資源節(jié)約、綠色采購等眾多領(lǐng)域，還亟待建立健全相關(guān)的生態(tài)法律制度。

（四）培植公眾生態(tài)法治意識

生態(tài)法治意識是指社會公眾對生態(tài)立法、執(zhí)法、司法的態(tài)度和認(rèn)知度。公眾的生態(tài)法治意識是保障生態(tài)法律有效實(shí)施的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，生態(tài)環(huán)境問題的長期性、復(fù)雜性和艱巨性，亟待引導(dǎo)全民參與，形成全社會協(xié)同效應(yīng)。一是發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。通過強(qiáng)化管理、主動宣傳教育、責(zé)任追究等方式，發(fā)揮政府在提高生態(tài)法治意識方面的示范作用。二是加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)法律知識普及教育。通過利用各種媒體手段，在社區(qū)（居委會）、企事業(yè)單位、學(xué)校等場合宣傳普及生態(tài)環(huán)保法律知識，提高大眾法治意識。特別是對中小學(xué)生這一群體，要從國情、世情、生命價值、自然情感、消費(fèi)觀念、行為方式等方面開展系統(tǒng)教育，使其理性認(rèn)識環(huán)境，自覺擔(dān)當(dāng)責(zé)任，成為具有生態(tài)文明精神品格和實(shí)踐能力的新人。三是切實(shí)維護(hù)群眾環(huán)境利益。培育和發(fā)掘群眾在維護(hù)生態(tài)環(huán)境方面的自覺意識，探索建立生態(tài)環(huán)境公益訴訟機(jī)制。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》首次確立了公益訴訟制度，但在操作層面，依然存在許多障礙。要推進(jìn)“生態(tài)立市”，必須整合全社會資源，探索建立生態(tài)環(huán)境公益訴訟機(jī)制，發(fā)揮這一機(jī)制在監(jiān)督市場行為、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等方面的重要作用。環(huán)保部門要探索設(shè)立具有訴訟主體資格的機(jī)制；政府要設(shè)立專項(xiàng)基金，維護(hù)環(huán)境公共利益；檢察機(jī)關(guān)作為公益代表要積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境公訴工作，創(chuàng)新建立具有鹽城特色的公益訴訟工作體系，探索建立重大疑難生態(tài)環(huán)境案件協(xié)商制度，逐步形成生態(tài)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展平衡發(fā)展的新格局。

【本文系鹽城市法學(xué)會2017年法學(xué)研究立項(xiàng)課題“‘生態(tài)立市法治保障機(jī)制研究”（YFH201701）、鹽城市社科應(yīng)用研究立項(xiàng)課題“‘生態(tài)立市法治保障機(jī)制研究”（17skyy57）的階段性成果】

（作者系中共鹽城市委黨校教授）endprint