摘 要：對(duì)中國(guó)司法和執(zhí)法的關(guān)系特別是其邊界問(wèn)題的研究，大多是從理論層面“坐而論道”，并且往往以某一領(lǐng)域?yàn)橐暯沁M(jìn)行規(guī)范分析。文章在司法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從環(huán)境保護(hù)和安全生產(chǎn)兩個(gè)不同領(lǐng)域，以整體性治理的視角，結(jié)合國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)改革試點(diǎn)及司法改革的動(dòng)態(tài)，對(duì)司法執(zhí)法邊界的現(xiàn)實(shí)圖景進(jìn)行了描述，就現(xiàn)實(shí)權(quán)力運(yùn)行模式進(jìn)行了理論分析，提出在作為司法之組成部分的審判、檢察機(jī)關(guān)與執(zhí)法機(jī)關(guān)邊界的二元化框架，應(yīng)符合憲法秩序的要求，進(jìn)一步激活法律、黨內(nèi)法規(guī)中的存量資源，建立與區(qū)域性治理相適應(yīng)的跨區(qū)域司法機(jī)構(gòu)，規(guī)范司法影響公共政策的路徑等一系列設(shè)想。

關(guān)鍵詞：司法；執(zhí)法；整體性治理；存量資源

作者簡(jiǎn)介：盧希起，江西科技師范大學(xué)法學(xué)院教師（南昌 330038）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.01.014

引言：整體性治理視域下的司法與執(zhí)法

完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是黨的十八屆三中全會(huì)提出的全面深化改革總目標(biāo)。習(xí)近平總書(shū)記明確指出：“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)國(guó)家制度和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度；國(guó)家治理能力則是運(yùn)用國(guó)家制度管理社會(huì)各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國(guó)防、治黨治國(guó)治軍等各個(gè)方面?！?有關(guān)司法與行政制度的安排是國(guó)家制度體系的重要組成部分，而司法與執(zhí)法能力則是國(guó)家治理能力的重要組成部分。與此同時(shí)，司法與執(zhí)法既緊密關(guān)聯(lián)，又存在著鮮明的區(qū)分，兩者以不同的角色和職責(zé)服務(wù)于“立法、執(zhí)法、司法、守法、法律監(jiān)督”的整體性法治體系。

在西方國(guó)家，整體性治理是與治理的“碎片化”相對(duì)應(yīng)的概念。1997 年英國(guó)工黨執(zhí)政后，主張以“協(xié)同性政府”模式取代“競(jìng)爭(zhēng)性政府”模式，推進(jìn)政府治理改革。具體措施包括：在政策制定方面，促進(jìn)跨部門(mén)協(xié)作政策的實(shí)施；在回應(yīng)公共服務(wù)方面，主張不同服務(wù)提供主體進(jìn)行合作，推進(jìn)整合服務(wù)；在信息時(shí)代政府建設(shè)方面，主張改善政府間的分裂狀態(tài)，利用信息技術(shù)，促進(jìn)部門(mén)合作。1英國(guó)整體性治理理念及舉措是針對(duì)政府提出來(lái)的。在中國(guó)的語(yǔ)境下，政府與司法機(jī)關(guān)都是作為廣義上的“政府”被公民認(rèn)知的，而且在理論上，從國(guó)家與政府的區(qū)別的研究中我們不難得出司法機(jī)關(guān)是廣義上的（非憲法和法律層面的）“政府”概念。2因此，英國(guó)整體性治理改革對(duì)我國(guó)處理司法執(zhí)法間的關(guān)系具有啟示意義。

環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)是全社會(huì)的責(zé)任。兩者在執(zhí)法司法方面雖然存在著諸多差異，但都是以區(qū)域內(nèi)（甚或跨區(qū)域）各級(jí)政府及其部門(mén)、司法機(jī)關(guān)（法院和檢察院）、企事業(yè)單位以及公民等主體之間在決策、執(zhí)行、司法與監(jiān)督等方面的協(xié)作為特征的。因而，環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域之治理與整體性治理的理念有著內(nèi)在的聯(lián)系和外在的契合。整體性治理的實(shí)質(zhì)與重心，是充分體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)各要素、全鏈條的整體性，力求實(shí)現(xiàn)流暢、無(wú)縫、有效地治理，其基本要求就是要具有整體主義的思維方式以及提升治理的能力和實(shí)效。以整體性治理的理論來(lái)審視環(huán)境保護(hù)安全生產(chǎn)領(lǐng)域復(fù)雜問(wèn)題的客觀實(shí)際，剖析其復(fù)雜表像后的深層次機(jī)理，對(duì)于破解現(xiàn)存的司法執(zhí)法中的困境和難題具有重要意義。

一、司法漸進(jìn)和執(zhí)法審慎的現(xiàn)實(shí)圖景

當(dāng)前，我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化持續(xù)推進(jìn)的過(guò)程中。此間的環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)問(wèn)題比較嚴(yán)峻。中共中央十八屆五中全會(huì)提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享”新發(fā)展理念。在新發(fā)展理念指引下，“應(yīng)緊緊圍繞全面建成小康社會(huì)目標(biāo)，設(shè)定‘十三五時(shí)期的各項(xiàng)發(fā)展指標(biāo)，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、民生福祉、資源環(huán)境四大類共25項(xiàng)指標(biāo)。其中，約束性指標(biāo)有13項(xiàng)，這是政府必須履行的職責(zé)，對(duì)地方或部門(mén)起約束性作用”。3針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任追究，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》19條，由中共中央組織部、監(jiān)察部負(fù)責(zé)解釋，自2015年8月9日起施行。2016年12月9日，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》，這是新中國(guó)成立以來(lái)，中共中央、國(guó)務(wù)院首次就安全生產(chǎn)發(fā)布政策性文件。在這種宏觀背景和問(wèn)責(zé)壓力的雙重驅(qū)動(dòng)下，環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域的司法與執(zhí)法呈現(xiàn)出一些與傳統(tǒng)表述不同的新樣態(tài)。

（一）檢察職能的漸進(jìn)路徑

就現(xiàn)行憲法文本而言，我國(guó)憲法上沒(méi)有“司法機(jī)關(guān)”及“司法”的概念，只在有關(guān)政府職權(quán)的表述中“司法行政”一詞出現(xiàn)了兩次。然而，根據(jù)執(zhí)政黨的一系列政策性文件表述（包括晚近的“司法改革”）和學(xué)術(shù)通例，人民檢察院和人民法院一樣，同屬于國(guó)家司法機(jī)關(guān)的范疇。目前我國(guó)憲法上沒(méi)有明確“司法機(jī)關(guān)”的憲法地位。憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在人民檢察院組織法等法律中明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的職能。其中，關(guān)于檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的新型權(quán)力形態(tài)，經(jīng)歷了一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。2012年修改的民事訴訟法第55條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。以立法的形式確立民事公益訴訟，是對(duì)民事訴訟程序制度的一大突破。在當(dāng)時(shí)的立法環(huán)境下，“海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門(mén)”是目前唯一符合“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”條件的法定原告主體。由于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的復(fù)合性，不少基層檢察機(jī)關(guān)基于檢察機(jī)關(guān)也是“法律規(guī)定的機(jī)關(guān)”之法理認(rèn)知，對(duì)于民事、行政公益訴訟進(jìn)行了主動(dòng)的探索。2015年7月1日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)決議，授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟試點(diǎn)工作。2017年6月27日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十八次會(huì)議決定正式授予檢察機(jī)關(guān)民事行政公益訴訟權(quán)。決定對(duì)《中華人民共和國(guó)民事訴訟法》作出修改，第五十五條增加一款，作為第二款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，在沒(méi)有前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，可以向人民法院提起訴訟。前款規(guī)定的機(jī)關(guān)或者組織提起訴訟的，人民檢察院可以支持起訴?！贝送?，對(duì)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》作出修改，第二十五條增加一款，作為第四款：“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。”就生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)領(lǐng)域而言，全國(guó)人大常委會(huì)明確規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)的民事行政公益訴訟權(quán)，對(duì)于安全生產(chǎn)領(lǐng)域沒(méi)有明確列舉規(guī)定。檢察機(jī)關(guān)民事行政公益訴訟權(quán)的設(shè)定，對(duì)于行政與檢察之間的關(guān)系將帶來(lái)深刻的影響。endprint

（二）審判機(jī)關(guān)的演化

1. 配合檢察。2015年7月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十五次會(huì)議關(guān)于授權(quán)最高人民檢察院在部分地區(qū)開(kāi)展公益訴訟的試點(diǎn)決定中，明確提出“人民法院應(yīng)當(dāng)依法審理人民檢察院提起的公益訴訟案件”，實(shí)質(zhì)上是要求審判機(jī)關(guān)“配合”檢察機(jī)關(guān)的公益訴訟工作。正如有學(xué)者在評(píng)價(jià)“泰州天價(jià)環(huán)境公益訴訟案”這一典型的環(huán)境公益訴訟案例中所指出的，雖然一定程度上存在“能動(dòng)司法”之嫌，但從環(huán)境公益訴訟和環(huán)境侵權(quán)的視角看，該案在新《環(huán)境保護(hù)法》及《環(huán)境民事公益訴訟解釋》尚未實(shí)行之時(shí)，通過(guò)積極釋法為社會(huì)組織參與環(huán)境公益訴訟提供了主體資格認(rèn)定上的支持，發(fā)揮了環(huán)境執(zhí)法司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制在環(huán)境公益訴訟中的作用，對(duì)環(huán)境侵權(quán)的因果關(guān)系認(rèn)定和舉證責(zé)任分配合理，對(duì)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任數(shù)額的認(rèn)定及責(zé)任的執(zhí)行方式方面具有創(chuàng)新性。1雖然是“配合”檢察機(jī)關(guān)及有關(guān)社會(huì)組織的工作，但審判機(jī)關(guān)仍然具有一定的“能動(dòng)性”。

2. 鴕鳥(niǎo)策略。針對(duì)跨區(qū)域性的大氣污染，司法機(jī)關(guān)在權(quán)利的救濟(jì)技術(shù)上存在難度。有學(xué)者提出，對(duì)霧霾應(yīng)急措施進(jìn)行司法審查在我國(guó)現(xiàn)行法秩序中具有可行性。在區(qū)分行政應(yīng)急行為與緊急狀態(tài)、戒嚴(yán)等國(guó)家行為的基礎(chǔ)上，我國(guó)行政訴訟法及相關(guān)司法解釋并未將行政應(yīng)急行為排除在行政訴訟范圍外，應(yīng)急權(quán)的行使須接受司法審查。應(yīng)在特定條件下賦予公民直接針對(duì)規(guī)范性文件提起行政訴訟的訴權(quán)，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)審查的全面性、權(quán)威性，擴(kuò)大公民權(quán)利救濟(jì)的法律渠道。法院通過(guò)判決強(qiáng)制要求行政機(jī)關(guān)修改應(yīng)急預(yù)案規(guī)定以履行環(huán)境保護(hù)的法定職責(zé)，這是通過(guò)司法途徑從根本上監(jiān)督、糾正應(yīng)急預(yù)案對(duì)公民環(huán)境與健康權(quán)益“保護(hù)不足”的問(wèn)題。2學(xué)術(shù)上的探討值得肯定，但我們不要過(guò)度迷信審判的力量。就京津冀聯(lián)合治理霧霾而論，正如蘇力教授指出的：“這種問(wèn)題，不大可能通過(guò)一個(gè)個(gè)環(huán)境官司解決，即便法院判了，也很難強(qiáng)制執(zhí)行；法不責(zé)眾，如果失業(yè)工人上街，這最后一道防線能守住嗎。以京津冀三地協(xié)同發(fā)展，使京津冀地方上億人口的生活質(zhì)量和環(huán)境質(zhì)量得到改善，造福于子孫后代，這是治理的力量，也是法治的力量，但更多是立法和行政的力量。”3事實(shí)上，對(duì)于跨區(qū)域性的涉及大氣污染的環(huán)境保護(hù)案件，大多數(shù)情況下，審判機(jī)關(guān)采取的是一種鴕鳥(niǎo)策略。

3. 中國(guó)式法官造法?！案鶕?jù)對(duì)中國(guó)有關(guān)行政訴訟的司法解釋、《最高人民法院公報(bào)》以及媒體報(bào)道的法院創(chuàng)新實(shí)踐與案例的歸納、統(tǒng)計(jì)與分析，可以認(rèn)為在中國(guó)，法院創(chuàng)制行政法規(guī)則的實(shí)踐發(fā)展基本健康，法院已通過(guò)具體的實(shí)踐為自己劃定了比較合理的造法邊際。”4這就是中國(guó)式的法官造法。中國(guó)式法官造法通過(guò)大量生動(dòng)的實(shí)踐活動(dòng)，形成與立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)之間的比較合理的邊際：一是創(chuàng)制的內(nèi)容集中在行政救濟(jì)的程序規(guī)則和手段；二是適時(shí)援用行政法基本原則能夠彌補(bǔ)法律的疏漏與缺失，校正法律的偏差。在法官造法的主體上，還表現(xiàn)出強(qiáng)烈的集體主義特征，也就是以集體的面目出現(xiàn)、借助高層權(quán)威，共同完成新規(guī)則的創(chuàng)制。造法的典型形式是最高人民法院司法解釋；補(bǔ)充形式是上升、凝固為法院內(nèi)部的規(guī)范性文件，而且，這一般是在上級(jí)法院認(rèn)可、授意下或者與當(dāng)?shù)卣h委）互動(dòng)合作下完成。1中國(guó)式法官造法從功能方面而言，就是法院的公共政策形成功能。與檢察機(jī)關(guān)相比，法院公共政策形成功能色彩更為鮮明，這主要是因?yàn)榇罅康男姓讣罱K由審判機(jī)關(guān)完成。例如，最高人民法院指導(dǎo)性案例5號(hào)“魯濰（福建）鹽業(yè)進(jìn)出口有限公司蘇州分公司訴江蘇省蘇州市鹽務(wù)管理局鹽業(yè)行政處罰案”，在法律層面圍繞著上下位法關(guān)系和行政訴訟中對(duì)規(guī)章的有限審查權(quán)等而展開(kāi)，與此同時(shí)也折射出司法對(duì)于鹽業(yè)執(zhí)法行政壟斷的挑戰(zhàn)。鹽業(yè)行政主管部門(mén)對(duì)于魯濰案的判決也采取了相應(yīng)的對(duì)策，執(zhí)法手段的變化使得該領(lǐng)域案件的討論已經(jīng)不再停留于魯濰案本身，而是牽涉到越來(lái)越多的法律問(wèn)題。在魯濰案發(fā)布后，不少鹽業(yè)行政主管部門(mén)就如何避免敗訴結(jié)果進(jìn)行了總結(jié)，提出了需在證據(jù)采集、法律適用、執(zhí)法程序等方面進(jìn)行規(guī)范的要求。當(dāng)然，更深層次的，還包括對(duì)鹽業(yè)執(zhí)法體制方面帶來(lái)的影響和震蕩。2

（三）執(zhí)法由“傲慢”走向“審慎”

就傳統(tǒng)治理路徑而言，有學(xué)者將之歸納為三類：權(quán)力路徑、法律路徑與管理路徑，并認(rèn)為，與權(quán)力和法律路徑比較而言，管理是一種更加溫和內(nèi)斂、更具彈性的治理路徑，但為了盡可能減少?gòu)?fù)雜性給治理系統(tǒng)帶來(lái)的侵?jǐn)_，治理主體開(kāi)始通過(guò)精密的制度設(shè)計(jì)去規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)定預(yù)期，以求達(dá)致高效治理。在競(jìng)爭(zhēng)邏輯和控制思維的引導(dǎo)下，將官僚政治的管理手段始終嵌套在“命令—服從”框架之中。這種自上而下的行政命令式管理，伴隨著治理主體對(duì)客體的“主觀分類”和“偏見(jiàn)”，導(dǎo)致“行政傲慢”的出現(xiàn)。3

事實(shí)上，由于環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域責(zé)任制度及體系的趨于嚴(yán)密，司法監(jiān)督的不斷加強(qiáng)，安全事故的顯性化、環(huán)境鄰避運(yùn)動(dòng)的頻發(fā)，在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域，“行政傲慢”正逐漸被“審慎”監(jiān)管所替代。主要表現(xiàn)在：（1）加強(qiáng)監(jiān)督管理工作的書(shū)面化記錄；（2）努力遵循執(zhí)法廉潔的底線；（3）探索管理與監(jiān)督相分離的機(jī)制；（4）突出強(qiáng)調(diào)企業(yè)的主體責(zé)任，這一點(diǎn)在安全生產(chǎn)領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。當(dāng)然，基于復(fù)雜因素的考量，執(zhí)法對(duì)于司法的信息壁壘還在一定程度上存在，有的區(qū)域或部門(mén)還比較嚴(yán)重。

（四）司法執(zhí)法的工作平臺(tái)

1. “兩法銜接”。中共中央十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。圍繞著行政執(zhí)法與刑事司法銜接，不少地方由檢察機(jī)關(guān)牽頭，建立了行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作平臺(tái)。2014年11月28日，珠海市第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議審議通過(guò)《珠海經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作條例》，其中，對(duì)于“行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作”的定義是：“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)將行政執(zhí)法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的涉嫌犯罪案件依法移送公安機(jī)關(guān)，人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)對(duì)刑事司法過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的需要給予行政處罰的案件建議行政執(zhí)法機(jī)關(guān)處理的辦案工作機(jī)制。”法院系統(tǒng)也參與到兩法銜接機(jī)制之中。例如，最高人民法院于2014 年6 月23 日公布的《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見(jiàn)》（法發(fā)〔2014〕11 號(hào)）中明確規(guī)定：“積極推動(dòng)建立審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)和環(huán)境資源保護(hù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的環(huán)境資源執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制?！本桶踩a(chǎn)領(lǐng)域而言，行政機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)在重大事故調(diào)查的合作機(jī)制的演化，也體現(xiàn)出行政執(zhí)法與刑事司法相互銜接的態(tài)勢(shì)。1endprint

2. 執(zhí)法與司法的專項(xiàng)行動(dòng)。針對(duì)環(huán)境資源領(lǐng)域犯罪，2014年3月，最高人民檢察院部署開(kāi)展為期8個(gè)月的破壞環(huán)境資源和危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)。2015年2月出臺(tái)的《最高人民檢察院關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定〉的意見(jiàn)》，明確要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)加大對(duì)能源資源保護(hù)、環(huán)境污染防治、環(huán)境監(jiān)管等環(huán)節(jié)職務(wù)犯罪的查辦力度，堅(jiān)決防止涉嫌犯罪案件止步于行政執(zhí)法環(huán)節(jié)，嚴(yán)肅查處背后國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員不作為、亂作為案件，推動(dòng)完善生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系。2015年3月，最高人民檢察院再次做出部署，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)，要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)集中力量突出打擊破壞環(huán)境資源犯罪。公安部、環(huán)保部隨后全文轉(zhuǎn)發(fā)最高檢《關(guān)于印發(fā)〈全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展“破壞環(huán)境資源犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)”和“危害食品藥品安全犯罪專項(xiàng)立案監(jiān)督活動(dòng)”的工作方案〉的通知》。2與此同時(shí)，近幾年“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”“執(zhí)法大檢查”“環(huán)境督察”專項(xiàng)行動(dòng)也十分活躍。形成鮮明對(duì)比的是，最高人民檢察院、公安部、國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局很少在安全生產(chǎn)領(lǐng)域聯(lián)合開(kāi)展專項(xiàng)行動(dòng)。只是在日常司法工作中，地方層面檢察機(jī)關(guān)作為安委會(huì)成員單位介入到安全生產(chǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法活動(dòng)，并主要以“應(yīng)邀”參與事故調(diào)查的名義開(kāi)展工作。

二、對(duì)現(xiàn)實(shí)權(quán)力運(yùn)行模式的理論分析

1. 地方、部門(mén)GDP主導(dǎo)的政績(jī)觀正在消融，但仍有較大的市場(chǎng)。與這種政績(jī)觀及其發(fā)展趨勢(shì)相匹配的，是“放縱的實(shí)用主義法治觀”仍有較大的市場(chǎng)，進(jìn)而對(duì)司法執(zhí)法邊界產(chǎn)生直接的、實(shí)質(zhì)的影響力。顧培東教授指出：“放縱的實(shí)用主義法治觀主要存在于具有一定位勢(shì)的權(quán)力主體，尤其是主政一方事務(wù)的黨政要員。由于人治傳統(tǒng)的深刻影響，加之黨政權(quán)力與司法權(quán)、執(zhí)法權(quán)之間合理的權(quán)力格局尚未實(shí)際形成，政治民主生態(tài)亦不夠完善，在‘維穩(wěn)及‘反腐壓力較大、經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾較為突出的背景下，放縱的實(shí)用主義法治觀在當(dāng)下中國(guó)社會(huì)中的實(shí)際影響尚無(wú)法低估。特別是，這種法治觀往往直接與權(quán)力相結(jié)合，很容易借助權(quán)力的運(yùn)行而體現(xiàn)為具體實(shí)踐?！?典型的表述就是地方黨政領(lǐng)導(dǎo)“一崗雙責(zé)”“黨政同責(zé)”。在這種責(zé)任體系下，執(zhí)法與司法呈現(xiàn)出你中有我、我中有你、相互試探甚至互相妥協(xié)的樣態(tài)也就不難理解了。

2. 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)刑法理論的濫觴。20世紀(jì)以來(lái)，隨著風(fēng)險(xiǎn)成為現(xiàn)代社會(huì)的重要特征，刑法理論及體系經(jīng)歷了重大的變遷。正統(tǒng)刑法理論及其體系面臨來(lái)自刑事實(shí)踐的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)?；谶@種現(xiàn)狀，有學(xué)者指出刑法領(lǐng)域現(xiàn)有的研究狀況是內(nèi)在視角的研究范式的結(jié)果，該范式過(guò)于注重規(guī)范體系中危害與罪過(guò)等內(nèi)在變量的探討，忽視社會(huì)性的外在參數(shù)對(duì)刑事立法與刑法理論的構(gòu)造性影響。應(yīng)以公共政策為切入點(diǎn)，從規(guī)范之外為刑法研究尋找一條新的路徑，由外在視角審視刑法規(guī)范演變的實(shí)質(zhì)，對(duì)現(xiàn)代社會(huì)中刑法的角色，即刑法作為國(guó)家控制風(fēng)險(xiǎn)的工具做出較為確切的定位與評(píng)價(jià)。4在這種思潮的影響和推動(dòng)下，2011年5月1日施行的《刑法修正案（八）》，以“污染環(huán)境罪”取代1997年刑法規(guī)定的“重大環(huán)境污染事故罪”，并將原來(lái)規(guī)定的“其他危險(xiǎn)廢物”修改為“其他有害物質(zhì)”，從而擴(kuò)大了污染物的范圍；將“造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”（結(jié)果犯）修改為“嚴(yán)重污染環(huán)境”（行為犯），從而降低了入罪門(mén)檻。2013年6月“兩高”發(fā)布的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》首次界定了“嚴(yán)重污染環(huán)境”的14項(xiàng)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。但并未解決有關(guān)大氣污染犯罪取證難的問(wèn)題，對(duì)危險(xiǎn)廢物犯罪產(chǎn)業(yè)化跡象的處理的爭(zhēng)議也未明確。為此，“兩高”于2016年底制定了新的《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》，全面修改和完善了2013年解釋規(guī)定的不足。明確了非法處置進(jìn)口的固體廢物罪、擅自進(jìn)口固體廢物罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪定罪量刑的具體標(biāo)準(zhǔn)；明確了破壞環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的定性及有關(guān)問(wèn)題；明確了監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的證據(jù)資格。該解釋第十二條明確規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)及其所屬監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)在行政執(zhí)法過(guò)程中收集的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用。公安機(jī)關(guān)單獨(dú)或者會(huì)同環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)，提取污染物樣品進(jìn)行檢測(cè)獲取的數(shù)據(jù)，也可以在刑事訴訟中作為證據(jù)使用。

中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見(jiàn)》中提出，“研究修改刑法有關(guān)條款，將生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中極易導(dǎo)致重大生產(chǎn)安全事故的違法行為列入刑法調(diào)整范圍”。目前，刑法條款尚未有重大修改，但最高人民檢察院、公安部于2017年4月聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（一）的補(bǔ)充規(guī)定》，對(duì)2008年立案規(guī)定作出了修改和完善，其中就明確了不報(bào)、謊報(bào)安全事故案的立案追訴標(biāo)準(zhǔn)。

3. 執(zhí)法“不得不”與“不必要”。環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域的問(wèn)題成因十分復(fù)雜，執(zhí)法狀況是其中的一個(gè)重要因素。申言之，執(zhí)法的實(shí)然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)之間存在著差異。執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)圖景由“傲慢”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩徤鳌?，其深層次的機(jī)理是什么？莫紀(jì)宏研究員指出，在尋求價(jià)值論意義上的應(yīng)然性的確定性的過(guò)程中，“合并同類項(xiàng)”與“排除法”是在邏輯上可以采用的兩種有效的求證路徑。合并同類項(xiàng)， 意指尋找最低限度的相似性；排除法，即尋找與“應(yīng)該”相斥的邏輯對(duì)應(yīng)項(xiàng)，即對(duì)應(yīng)然性的否定程度。前者表現(xiàn)為通過(guò)價(jià)值論體現(xiàn)出來(lái)的“不得不”。呼吸、吃飯、喝水、睡覺(jué)對(duì)于自然人而言是“不得不”為的，這些行為超越主體性，因此，構(gòu)成了價(jià)值判斷上的“應(yīng)該”。人應(yīng)該呼吸、吃飯、喝水、睡覺(jué)，是作為主體的自然人的最低限度的應(yīng)然性，也是人權(quán)理念的邏輯基礎(chǔ)。也就是說(shuō)，“不得不”是超越主體性的，是主體對(duì)應(yīng)然性的最低限度的選擇。后者的邏輯形式是“不應(yīng)該”，是模糊易變的， 受價(jià)值判斷主體的喜好、愿望的支配。1 環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法由“傲慢”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩徤鳌?，可以從“不得不”和“不?yīng)該”中獲得闡釋。隨著國(guó)家對(duì)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)的日益重視，責(zé)任體系的不斷健全，國(guó)家反腐敗的強(qiáng)力推進(jìn)，加之環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)工作成效的顯性化特征（事故的發(fā)生，將導(dǎo)致責(zé)任的倒查，這一點(diǎn)，在安全生產(chǎn)領(lǐng)域表現(xiàn)尤為明顯），導(dǎo)致行政執(zhí)法在理念、方式、程序上“不得不”“審慎”，并以力求廉潔為其底線。而在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等諸多因素的交叉影響，使執(zhí)法在“不應(yīng)該”與“應(yīng)該”之間糾結(jié)徘徊。endprint

4. 政治體制改革、司法改革中的檢察權(quán)變遷。2016年10月27日，十八屆六中全會(huì)公報(bào)指出：“各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，人民政協(xié)依章程進(jìn)行民主監(jiān)督，審計(jì)機(jī)關(guān)依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?！蓖?1月7日，中共中央辦公廳公布了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在上述3省、市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)。從試點(diǎn)情況來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂和反瀆職侵權(quán)部門(mén)將轉(zhuǎn)隸到新成立的監(jiān)察委員會(huì)。在這種背景下，檢察職能的邊界及檢察權(quán)的運(yùn)行模式面臨著重新設(shè)計(jì)、整合和完善。加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法特別是環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)等關(guān)系國(guó)計(jì)民生的執(zhí)法領(lǐng)域的監(jiān)督，將成為檢察職能調(diào)整的重要探索路徑。針對(duì)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域的執(zhí)法監(jiān)督，傳統(tǒng)的檢察職能主要體現(xiàn)在：（1）直接對(duì)國(guó)家工作人員貪污賄賂瀆職犯罪立案?jìng)刹楹皖A(yù)防；（2）對(duì)公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督；（3）對(duì)刑事案件的審查逮捕和公訴。在職務(wù)犯罪偵查職能移轉(zhuǎn)到國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)之后，檢察機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律聯(lián)結(jié)點(diǎn)由多元變?yōu)閱我?，由直接的?lián)系變?yōu)殚g接的關(guān)聯(lián)，對(duì)于行政執(zhí)法行為的監(jiān)督方式、手段及效果評(píng)估等方面都面臨著新的課題。

5. 對(duì)環(huán)境權(quán)的研究有待深化。實(shí)踐中承載著快速應(yīng)對(duì)環(huán)境問(wèn)題使命的“法律工程”思維模式，導(dǎo)致環(huán)境法研究中不同維度、不同面向上的“權(quán)利”不斷出現(xiàn)。具體表現(xiàn)在：一是對(duì)景觀、眺望等非傳統(tǒng)的環(huán)境權(quán)的司法保護(hù)薄弱。二是對(duì)具體個(gè)案中通過(guò)司法裁判完成的環(huán)境治理在時(shí)間和空間上并不具備明顯規(guī)律性，而裁判的準(zhǔn)繩最終被交付給了政治判斷。比如對(duì)噪音污染類案件的司法裁判呈現(xiàn)出極強(qiáng)的“多樣性”。三是地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和產(chǎn)業(yè)的差異化，導(dǎo)致環(huán)境權(quán)與生存權(quán)之間的矛盾并進(jìn)而直接導(dǎo)致司法裁判的形成。加上應(yīng)對(duì)環(huán)境突發(fā)事件的“打補(bǔ)丁”式的環(huán)境問(wèn)題應(yīng)對(duì)策略使環(huán)境權(quán)利的保障呈簡(jiǎn)單的“問(wèn)題—對(duì)策”型。1這些因素累積到一起，致使我國(guó)環(huán)境權(quán)的研究比較薄弱，進(jìn)而影響到執(zhí)法與司法領(lǐng)域。

三、司法執(zhí)法邊界二元化

在環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域，主要是通過(guò)對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)而間接對(duì)執(zhí)法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，還是以對(duì)執(zhí)法權(quán)的監(jiān)督為核心而間接對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)？這兩個(gè)方面，何者是第一位的，何者是第二位的，是分析司法執(zhí)法邊界不可回避的問(wèn)題。通過(guò)司法執(zhí)法的現(xiàn)實(shí)權(quán)力運(yùn)作的理論分析，我們發(fā)現(xiàn)，檢察、審判機(jī)關(guān)與執(zhí)法的邊界模型呈現(xiàn)出不同的樣態(tài)：檢察機(jī)關(guān)應(yīng)以對(duì)執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督為核心從而間接實(shí)現(xiàn)對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)展開(kāi)司法敘事，審判機(jī)關(guān)應(yīng)以對(duì)公民權(quán)利的救濟(jì)為核心從而間接對(duì)執(zhí)法權(quán)力的監(jiān)督展開(kāi)司法敘事。

此外，應(yīng)該注意到，由于執(zhí)法處于司法的前端，對(duì)于司法個(gè)案的信任危機(jī)不能簡(jiǎn)單地歸結(jié)于來(lái)自司法或者立法單一方面，而應(yīng)該放在法治體系中加以整體性考量。正如有學(xué)者在評(píng)論“天津老太趙春華擺射擊攤被判非法持有槍支罪”案件所指出的，“一審判決引發(fā)的司法信任危機(jī)，表面上看來(lái)是由于機(jī)械司法造成的，但其根源確是由于執(zhí)法機(jī)關(guān)沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)法，進(jìn)而導(dǎo)致公眾對(duì)于槍支管理的認(rèn)知標(biāo)準(zhǔn)和國(guó)家立法標(biāo)準(zhǔn)之間產(chǎn)生了嚴(yán)重偏差造成的。執(zhí)法不嚴(yán)，進(jìn)而導(dǎo)致公眾未能夠嚴(yán)格守法，甚至因此悄然改變國(guó)家法律的操作標(biāo)準(zhǔn)，并借實(shí)際操作標(biāo)準(zhǔn)指責(zé)國(guó)家立法有誤、司法判決不公，是當(dāng)下很多司法案件折射出來(lái)的中國(guó)法律運(yùn)行的系統(tǒng)性危機(jī)?；忸愃莆C(jī)引發(fā)的司法難題最為關(guān)鍵的環(huán)節(jié)還在于嚴(yán)格執(zhí)法，而不是簡(jiǎn)單地訴諸于修改法律、指責(zé)司法不公。”2

在司法執(zhí)法二元化的基本框架下，當(dāng)下應(yīng)重點(diǎn)考慮以下幾個(gè)方面：

1. 符合憲法秩序的要求?，F(xiàn)行《憲法》第一百三十一條規(guī)定： “人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉?！钡谝话偃鍡l規(guī)定： “人民法院、人民檢察院、公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件，應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約，以保證準(zhǔn)確有效地執(zhí)行法律?！钡鲜鲆?guī)定的意旨在于保證司法權(quán)的獨(dú)立行使，而并不關(guān)涉行政與司法的合作關(guān)系問(wèn)題。此外，《立法法》第八條規(guī)定訴訟制度、犯罪與刑罰制度均屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)法律保留范圍，而現(xiàn)有的“兩法銜接”制度試驗(yàn)卻是以行政法規(guī)、地方性法規(guī)、司法解釋甚至規(guī)范性文件為制度載體，有必要從憲法秩序的角度來(lái)重新審視對(duì)兩法銜接的法律制度安排。

2. 進(jìn)一步激活法律、黨內(nèi)法規(guī)中的存量資源?！按媪抠Y源”這一概念主要意指政治制度的發(fā)展與建構(gòu)， 須基于和充分利用本國(guó)已有的政治資源， 才可能穩(wěn)定地、持續(xù)地以較低成本實(shí)現(xiàn)較高政治績(jī)效。3從民事公益訴訟試點(diǎn)、行政公益訴訟試點(diǎn)情況來(lái)看，截至2017年5月份，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理訴前程序案件6952件，占全部公益案件的88%以上，其中行政公益訴訟訴前程序案件6774件，除了未到一個(gè)月回復(fù)期的有935件外，行政機(jī)關(guān)糾正違法或者主動(dòng)履行職責(zé)的4358件，占75%。也就是說(shuō)，3/4的行政機(jī)關(guān)在行政公益訴訟的訴前程序當(dāng)中糾正了違法行為，履行了法定的職責(zé)。1“訴前程序”的設(shè)計(jì)，是存量資源的典型盤(pán)活和運(yùn)用。在司法對(duì)執(zhí)法的監(jiān)督過(guò)程中，我們還有很多的存量資源需要激活。比如，在生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究體系/鏈條中，司法機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真研究與《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》19條的對(duì)接，充分運(yùn)用、不斷完善檢察建議等形式，加強(qiáng)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)、組織人事部門(mén)的工作對(duì)接。

3. 建立與區(qū)域性治理相適應(yīng)的跨區(qū)域司法機(jī)關(guān)（構(gòu)）。“十三五”規(guī)劃綱要提出，實(shí)行省以下環(huán)保監(jiān)測(cè)監(jiān)察執(zhí)法機(jī)構(gòu)垂直管理，探索建立跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)，推行全流域、跨區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控和城鄉(xiāng)協(xié)同治理模式。環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的整體性、環(huán)境介質(zhì)的流動(dòng)性以及自然資源的公共屬性，決定了環(huán)境治理必須打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的界限，按照流域或生態(tài)系統(tǒng)等進(jìn)行統(tǒng)一管理。針對(duì)環(huán)境生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)以及對(duì)跨地區(qū)環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置的新動(dòng)向，我們必須將傳統(tǒng)地建立在與行政區(qū)劃高度統(tǒng)一基礎(chǔ)上的地方法院、檢察院，重組或構(gòu)建成跨行政區(qū)劃的專業(yè)特色的司法機(jī)關(guān)或機(jī)構(gòu)。

4. 司法解釋與規(guī)章規(guī)范“互相關(guān)照”。目前，刑事司法解釋與行政規(guī)章規(guī)范之間還存在很多的脫節(jié)甚至相互沖突的地方。以《刑法》第一百三十四條對(duì)重大責(zé)任事故罪的認(rèn)定情節(jié)為例，該條將重大責(zé)任事故罪的情節(jié)區(qū)分為“發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果”和“情節(jié)特別惡劣”兩檔。在第一檔中，最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》認(rèn)定的“發(fā)生重大傷亡事故或者造成其他嚴(yán)重后果”，具體包括死亡1人以上或者重傷3人以上，或者造成100萬(wàn)以上直接經(jīng)濟(jì)損失等三種不同的情形，而根據(jù)《生產(chǎn)安全事故報(bào)告和調(diào)查處理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第493號(hào)），生產(chǎn)安全事故共分為四檔。其中，重大事故是指“造成10 人以上30 人以下死亡，或者50 人以上100 人以下重傷，或者5000 萬(wàn)元以上1億元以下直接經(jīng)濟(jì)損失”的事故。可見(jiàn)，在危害后果標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定上，安全生產(chǎn)行政法規(guī)范與刑法規(guī)范有著明顯差異。2司法解釋與規(guī)章規(guī)范之間存在著重要的差異，導(dǎo)致“雞同鴨講”，司法執(zhí)法無(wú)法在同一個(gè)平臺(tái)上對(duì)話。因此，必須全面梳理安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政執(zhí)法規(guī)章規(guī)范與司法解釋條款。endprint

5. 倡導(dǎo)刑事與行政同步協(xié)調(diào)的程序規(guī)則。十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)不得“以罰代刑”以及《行政處罰法》中所要求的“不得以行政處罰代替刑事處罰”，其重心在哪里？是強(qiáng)調(diào)“刑事責(zé)任追究程序的優(yōu)先性”，抑或是落實(shí)“行政執(zhí)法與刑事司法銜接”程序性的要求？“刑事優(yōu)先”原則淵源于民事與刑事交叉領(lǐng)域，并且在民事訴訟法中有所體現(xiàn)，但是在晚近的司法活動(dòng)中，“民事優(yōu)先”原則得到了一定程度認(rèn)可?！靶行蹄暯印敝械摹靶淌聝?yōu)先”原則已經(jīng)不是鐵板一塊了！“立足于效率與公正以及客觀的法秩序的維護(hù)，我們應(yīng)放棄‘刑事優(yōu)先原則，代之以‘同步協(xié)調(diào)原則，即無(wú)論是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，還是刑事司法機(jī)關(guān)，一旦發(fā)現(xiàn)同一違法、犯罪行為的線索，就先立案、先調(diào)查、先處罰，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)針對(duì)涉嫌犯罪行為采取移送而不停止調(diào)查及處罰，刑事司法機(jī)關(guān)針對(duì)需要及時(shí)采取能力（資格）罰的犯罪行為則商請(qǐng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)作出處罰決定。”3

6. 司法影響公共政策的形成需要規(guī)范。司法影響公共政策，一般的途徑主要為：檢察建議、司法建議、專題報(bào)告、調(diào)研報(bào)告等形式，還有司法活動(dòng)特別是人民法院行政訴訟裁判對(duì)于行政公共政策的直接或間接的影響。對(duì)于司法影響公共政策，在認(rèn)知上存在兩種傾向：一種觀點(diǎn)認(rèn)為有利于拓展司法參與社會(huì)治理的深度廣度，并同時(shí)也在有意無(wú)意中形成了中國(guó)特色的法官造法的“合理邊界”。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，在合法律性方面，司法建議在建議內(nèi)容、適用對(duì)象、適用條件上已經(jīng)超越了《民事訴訟法》與《行政訴訟法》的制度預(yù)設(shè)；在合憲性方面，司法建議存在可能侵越立法權(quán)、模糊行政權(quán)與司法權(quán)權(quán)力分工、偏離司法機(jī)關(guān)審判權(quán)能等影響憲法確定的權(quán)力結(jié)構(gòu)的問(wèn)題；在正當(dāng)性方面，司法建議使司法權(quán)保護(hù)少數(shù)的立場(chǎng)弱化、民主立場(chǎng)被過(guò)度秉持，同時(shí)，也使司法權(quán)承受主動(dòng)而開(kāi)放的知識(shí)管理風(fēng)險(xiǎn)，這些問(wèn)題已經(jīng)背離了司法權(quán)性質(zhì)。1筆者認(rèn)為，應(yīng)區(qū)分不同類型進(jìn)行處理。對(duì)類似造法形態(tài)的公共政策參與形式應(yīng)予以肯定，而具體針對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法建議、檢察建議需要由國(guó)家立法機(jī)關(guān)予以明確，制定《司法建議法》，在這部法律中突出設(shè)計(jì)與國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)在工作上的對(duì)接。在司法建議法出臺(tái)之前，應(yīng)將檢察建議、司法建議、專題報(bào)告、調(diào)研報(bào)告等統(tǒng)一為司法研究專題報(bào)告的形式，逐級(jí)匯總至最高檢察、審判機(jī)關(guān)，過(guò)濾、提煉、總結(jié)，按提案、建議、意見(jiàn)等予以分流。

綜上，本文所展示的我國(guó)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)領(lǐng)域中的執(zhí)法與司法“權(quán)力版圖”，其實(shí)是現(xiàn)階段治理策略和政治權(quán)力格局之必然體現(xiàn)。我們應(yīng)當(dāng)可以預(yù)計(jì)，司法權(quán)力發(fā)揮更大影響力的可能性只會(huì)越來(lái)越大，與之對(duì)應(yīng)的行政權(quán)力的運(yùn)作會(huì)越來(lái)越規(guī)范，更符合生態(tài)文明社會(huì)和安全社會(huì)的需求。這也就是司法執(zhí)法新邊界呈現(xiàn)的樣態(tài)和必然結(jié)果。而監(jiān)察委的成立使兩者關(guān)系發(fā)生相應(yīng)變化，這些都有待于我們進(jìn)行深入的研究。

[責(zé)任編輯 李宏弢]

Abstract： Relation between Chinese judicial and enforcing sector， especially their border issue is studied more from a “theoretical” level and focused on a certain field with standard analysis. Based on judicial experience， with environmental protection and safe production perspective as well as a synthetic view， this article combines the reform trial of National Supervisory Committee and the dynamic states of judicial reform， describes the realistic picture of the judicial enforcing border， analyzes the power operation pattern and proposes that the sentence as part of the judicial， and the dialectic structure of investigation agency and enforcing agency should act according to the Constitution， trigger the stock resources in law and regulation of the Party so as to construct a cross regional judicial agency abiding by regional administration and regulate judicial influence on public policy.

Key words： judicial， enforcing， synthetic management， stock resources， borderendprint