高國(guó)力 李天健 孫文遷

當(dāng)前我國(guó)城市群發(fā)展存在的主要問(wèn)題

我國(guó)城市群處于快速發(fā)展階段，這既是當(dāng)前我國(guó)推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程的客觀要求，也存在地方政府競(jìng)相推動(dòng)、盲目攀比的不良誘導(dǎo)因素?？傮w上看，我國(guó)城市群存在重?cái)?shù)量增加、輕質(zhì)量提升；盲目擴(kuò)大城市群范圍、忽視城市群內(nèi)部聯(lián)系；監(jiān)測(cè)評(píng)估缺少有效手段、治理模式亟待完善等方面的突出問(wèn)題。

（一）城市群的劃分界定標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)性

科學(xué)合理的城市群劃分與界定是城市群發(fā)展的基礎(chǔ)。從理論上講，城市群的范圍和邊界是由經(jīng)濟(jì)規(guī)律決定的，而不是靠人為劃定。城市群的空間范圍經(jīng)歷了一個(gè)演變的過(guò)程，即從城市到都市區(qū)，從都市區(qū)到都市圈，最后從都市圈到城市群。目前我國(guó)城市群劃分和界定主要以行政區(qū)劃為邊界，這種劃分方式過(guò)于簡(jiǎn)單和隨意，劃分標(biāo)準(zhǔn)缺乏對(duì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、輻射范圍等因素的考量，政府主導(dǎo)的主觀意識(shí)比較強(qiáng)烈。

實(shí)際上，城市群是一個(gè)開(kāi)放的空間形態(tài)，是城市間競(jìng)爭(zhēng)和合作的博弈產(chǎn)物，是一個(gè)不斷變化和發(fā)展的動(dòng)態(tài)系統(tǒng)。因此，越是成熟發(fā)達(dá)的城市群，其空間邊界應(yīng)該是越來(lái)越模糊的，而行政區(qū)域的范圍邊界相對(duì)固定和明確，以行政區(qū)劃來(lái)確定城市群邊界，違背了城市群發(fā)展的客觀規(guī)律。

再者，城市群的功能之一就是打破要素流動(dòng)的行政和空間壁壘，以地級(jí)市、縣級(jí)市為基本單元的范圍劃定，無(wú)形中加固了壁壘，提高了突破成本，強(qiáng)化了地方保護(hù)意識(shí)，不利于城市群的形成和發(fā)展。同時(shí)，以行政區(qū)域劃分方式會(huì)造成人為擴(kuò)大城市群范圍，超出城市群內(nèi)中心城市的實(shí)際輻射半徑，無(wú)法發(fā)揮其要素集聚效應(yīng)和資源優(yōu)化配置的作用。

科學(xué)合理的城市群劃分，應(yīng)該根據(jù)城市間聯(lián)系程度和相互需求，應(yīng)在已有城市密集區(qū)的基礎(chǔ)上，在充分尊重城市選擇意愿的前提下，吸納城市進(jìn)入城市群，不斷調(diào)整城市群的范圍和邊界。

（二）城市群內(nèi)部高效協(xié)同發(fā)展的功能較弱

從規(guī)模和體量上看，我國(guó)城市群已經(jīng)成型并處于不斷發(fā)展的階段，但是城市群內(nèi)部精細(xì)化的管理和運(yùn)作遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到成熟城市群的標(biāo)準(zhǔn)。城市群內(nèi)部的協(xié)同無(wú)序而紊亂，主要表現(xiàn)在城市聯(lián)系松散、缺少分工與協(xié)作，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)業(yè)布局散亂、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重復(fù)，生態(tài)保護(hù)各自為戰(zhàn)等。各城市以追求自身利益最大化為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)自身規(guī)模的集聚和盲目擴(kuò)張，忽略相互間的協(xié)同促進(jìn)，造成城市群資源利用效率低下。

1.中心城市輻射帶動(dòng)功能缺失

我國(guó)城市群的中心城市經(jīng)濟(jì)輻射能力不強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)管理功能較弱，導(dǎo)致城市群區(qū)域內(nèi)各城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一。有的中心城市高度極化，導(dǎo)致要素資源的高度集聚，反而阻礙了群內(nèi)要素的正常流動(dòng)，產(chǎn)生不合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)和職能結(jié)構(gòu)。如京津冀城市群內(nèi)，北京和天津在要素和資源占有方面具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，造成城市群發(fā)展缺乏腹地支持力，直接導(dǎo)致了環(huán)京津貧困帶的產(chǎn)生。

中心城市輻射帶動(dòng)功能的缺失，造成原因一是我國(guó)城市群地域面積過(guò)大，地形條件復(fù)雜，各城市缺乏緊密聯(lián)系的先天自然條件；二是城市群內(nèi)部交通網(wǎng)絡(luò)體系不夠健全，軌道交通建設(shè)滯后，造成中心城市和其他城市間的聯(lián)系后天不足；三是中心城市的法定管理權(quán)有限，按現(xiàn)行的行政區(qū)管理體制框架，中心城市只限于其所轄行政區(qū)劃范圍，不具備跨行政區(qū)劃的管理協(xié)調(diào)的權(quán)限。

2.城市間分工協(xié)作的機(jī)制尚不健全

由于各城市缺乏對(duì)自身優(yōu)勢(shì)和定位的認(rèn)識(shí)，城市功能定位不清晰，尚未形成合理的分工協(xié)作關(guān)系。地方政府為追求個(gè)體利益而爭(zhēng)奪資金、資源與建設(shè)項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)強(qiáng)而合作意識(shí)淡薄，造成低水平重復(fù)建設(shè)和不良競(jìng)爭(zhēng)。城市間存在著市場(chǎng)壁壘和障礙，信息資源開(kāi)發(fā)與共享缺乏統(tǒng)一平臺(tái)。城市分工協(xié)作的機(jī)制不健全在很大程度上制約和影響了城市群區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展,無(wú)力克服和解決城市群的分工協(xié)作機(jī)制不健全問(wèn)題。

（三）跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化制約城市群可持續(xù)發(fā)展

過(guò)去我國(guó)長(zhǎng)期推行粗放型的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，大量的要素資源過(guò)快地向大城市集中，盡管極大地促進(jìn)了城市群的發(fā)展，同時(shí)也使城市群出現(xiàn)了一系列的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)的城市群集中了全國(guó)3/4經(jīng)濟(jì)總量和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出，同時(shí)也集中了全國(guó)3/4以上的污染產(chǎn)出，導(dǎo)致了生態(tài)矛盾?chē)?yán)重激化且高度敏感。

我國(guó)城市群的生態(tài)問(wèn)題已呈現(xiàn)出顯著的系統(tǒng)性、區(qū)域性、復(fù)合性和長(zhǎng)期性等特點(diǎn), 集中表現(xiàn)為: 城市建設(shè)用地迅速擴(kuò)張，大量耕地被占用；城市熱島效應(yīng)面積與市區(qū)建成面積呈同步擴(kuò)大趨勢(shì)；水質(zhì)性缺水現(xiàn)象普遍，水資源日益短缺，水環(huán)境污染呈現(xiàn)流域性蔓延態(tài)勢(shì)，城市河段水質(zhì)污染嚴(yán)重；大氣環(huán)境污染呈區(qū)域復(fù)合態(tài)勢(shì)；土壤污染嚴(yán)重，持久性有機(jī)物污染越來(lái)越突出。

由于我國(guó)各城市群尚未建立統(tǒng)一完善的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)體系和環(huán)境保護(hù)治理機(jī)制，加劇了各城市群的生態(tài)問(wèn)題差異化和復(fù)雜性，如京津冀地區(qū)的空氣污染問(wèn)題異常嚴(yán)重，北京的霧霾天數(shù)達(dá)到全年天數(shù)的三分之一，其他城市有一半以上空氣質(zhì)量存在不同程度的污染；長(zhǎng)江三角洲城市群的濕地生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，太湖、陽(yáng)澄湖等湖泊均呈現(xiàn)富營(yíng)養(yǎng)化現(xiàn)象等；珠江三角洲城市群的空氣和水資源質(zhì)量較為良好，但城市熱島效應(yīng)突出，固廢排放造成的垃圾圍城，同樣威脅著生態(tài)環(huán)境。如果各城市仍沿用先污染后治理的傳統(tǒng)模式，不在生態(tài)環(huán)境保護(hù)上協(xié)同治理，城市群生態(tài)惡化問(wèn)題將會(huì)日益突出。

引導(dǎo)我國(guó)城市群健康發(fā)展的對(duì)策思路

我國(guó)推進(jìn)實(shí)施新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市群將進(jìn)入大規(guī)模快速發(fā)展階段，城市群的數(shù)量、形態(tài)、結(jié)構(gòu)、功能等處于快速變化中。必須堅(jiān)持積極穩(wěn)妥、質(zhì)量?jī)?yōu)先、因地制宜、靈活多樣的基本原則，避免盲目貪多求大、互相攀比、急躁冒進(jìn)等不良傾向，嚴(yán)格控制城市群數(shù)量和規(guī)模，加強(qiáng)城市群規(guī)劃、建設(shè)和治理的探索創(chuàng)新，促進(jìn)城市群的規(guī)模結(jié)構(gòu)優(yōu)化、競(jìng)爭(zhēng)力和帶動(dòng)力提升。

（一）優(yōu)化空間發(fā)展模式，構(gòu)建合理的城市群規(guī)模和結(jié)構(gòu)

縱觀中外城市群的發(fā)展模式，主要有兩類(lèi)，即核心城市輻射帶動(dòng)模式和多中心協(xié)同發(fā)展模式，其中核心城市輻射帶動(dòng)模式又分為單核模式和雙核模式。

單核心城市輻射帶動(dòng)模式是指核心城市在城市群中占有主導(dǎo)地位和作用，其極強(qiáng)的帶動(dòng)輻射功能影響著城市群內(nèi)的所有城市，如日本太平洋沿岸城市群，其核心城市東京的人口占城市群總?cè)丝诘?8%，GDP占城市群的22%，覆蓋了城市群的主要產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮著綜合性的無(wú)可替代的全面引領(lǐng)的功能。

雙核心城市輻射帶動(dòng)模式是指城市群在發(fā)展的過(guò)程中形成兩個(gè)核心城市，它們?cè)诔鞘幸?guī)模和吸引能力方面相差無(wú)幾，主從關(guān)系不明確，相互依存又相互制約，共同起到輻射帶動(dòng)的作用。比較典型的是成渝城市群，在行政和經(jīng)濟(jì)職能中，成都是四川的省會(huì)、西南地區(qū)中心城市，重慶則是直轄市、西南地區(qū)經(jīng)濟(jì)中心；成都是高新技術(shù)工業(yè)基地、文化科技中心，重慶是交通中心和商業(yè)貿(mào)易中心。

多中心協(xié)同發(fā)展模式是指城市群中缺少核心城市，但是各城市平衡發(fā)展，各有所長(zhǎng)、各司其職，互補(bǔ)性較強(qiáng)。如海峽西海岸城市群，福州、廈門(mén)、泉州等中心城市的規(guī)模都比較小，雖然各有特色，但均沒(méi)有形成像上海、廣州那樣的集聚和擴(kuò)散效應(yīng)，正是由于沒(méi)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力超強(qiáng)的核心城市，西海岸城市群形成了相對(duì)均衡的齊頭并進(jìn)的發(fā)展模式。

我國(guó)城市群在發(fā)展的過(guò)程中，應(yīng)重視和充分利用模式的差異化，強(qiáng)化各類(lèi)發(fā)展模式的優(yōu)勢(shì)，指導(dǎo)城市的功能定位和產(chǎn)業(yè)的區(qū)域布局。輻射帶動(dòng)的發(fā)展模式應(yīng)突出核心城市的增長(zhǎng)極核作用，著力培育核心城市綜合性的城市職能，同時(shí)注重核心城市與二級(jí)城市的產(chǎn)業(yè)對(duì)接和關(guān)聯(lián)互動(dòng)；協(xié)同發(fā)展模式應(yīng)加強(qiáng)各城市間的分工協(xié)作關(guān)系，采用錯(cuò)位發(fā)展的策略，加強(qiáng)城市間的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系和產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)，不斷提升城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力。

無(wú)論何種發(fā)展模式，城市群的規(guī)模體系和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都是至關(guān)重要的。首先，要構(gòu)建合理的城市規(guī)模體系，系統(tǒng)內(nèi)既要有大城市，也要有中小城市，而且大中小城市的數(shù)量和比例應(yīng)該均衡，承擔(dān)的功能也要各有側(cè)重。其次，要有明確的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局和城市功能定位，以產(chǎn)業(yè)集聚為主要形態(tài)，依據(jù)城市的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和比較優(yōu)勢(shì)，賦予城市群內(nèi)各城市不同的功能作用，通過(guò)城市分工形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理、經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的城市群發(fā)展格局。

（二）重視基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高城市群的公共服務(wù)水平

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和基本公共服務(wù)是城市系統(tǒng)的硬軟件，要想實(shí)現(xiàn)資源要素的充分流動(dòng)，就必須構(gòu)建以基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為載體的發(fā)達(dá)的空間網(wǎng)絡(luò)體系。

城市群的基礎(chǔ)設(shè)施既包括交通、能源、水利、信息等重大基礎(chǔ)設(shè)施，也包括供排水、供送熱、污水處理、垃圾處理等市政公用設(shè)施，既包括城市內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，也包括城市之間的基礎(chǔ)設(shè)施連接共享。

提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一是加強(qiáng)城市群基礎(chǔ)設(shè)施合理布局和配套銜接，減少重復(fù)投資和無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，降低資源浪費(fèi)和低效利用，促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施共建共享；二是重點(diǎn)增強(qiáng)有利于城市之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的基礎(chǔ)設(shè)施，積極擴(kuò)大政府預(yù)算投資、專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金、境外優(yōu)惠資金的投入規(guī)模、完善PPP相關(guān)立法、風(fēng)險(xiǎn)抵押、擔(dān)保等制度建設(shè)；三是創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建成后的運(yùn)營(yíng)維護(hù)和管理模式，探索建立持續(xù)的資金投入和人員供養(yǎng)機(jī)制，保障基礎(chǔ)設(shè)施正常高效運(yùn)轉(zhuǎn)利用。

城市群基本公共服務(wù)領(lǐng)域涵蓋科技、教育、衛(wèi)生、文化、體育、住房、環(huán)保等諸多方面。提升基本公共服務(wù)水平，既包括城市群基本公共服務(wù)總體水平的不斷提高，也包括不同城市間的基本公共服務(wù)均等化程度的提高。

因此，提升城市群公共服務(wù)水平，一是要打破行政分割的壁壘，促進(jìn)技術(shù)、人才、信息等要素的順暢有序流動(dòng)，提升資源組合配置的效率效益；二是制定各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才在不同城市間輪崗交流機(jī)制，出臺(tái)職稱(chēng)職務(wù)晉升、項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、相關(guān)稅費(fèi)減免等實(shí)施辦法，引導(dǎo)更多專(zhuān)業(yè)人才和資源均衡布局，避免優(yōu)秀人才和優(yōu)勢(shì)資源過(guò)于集中在超大或特大城市；三是推行各類(lèi)職業(yè)資質(zhì)、專(zhuān)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)在各城市的統(tǒng)一認(rèn)可，減少重復(fù)考核和交叉檢驗(yàn)，促進(jìn)相關(guān)公共服務(wù)在城市群內(nèi)公認(rèn)共享。

（三）創(chuàng)新治理模式和管理體制，強(qiáng)化城市群的系統(tǒng)保障功能

城市群是我國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的客觀要求，是新形勢(shì)下新的空間組織形態(tài)，具有跨行政區(qū)域和多組織協(xié)調(diào)的特點(diǎn)，這就要求政府在管理上突破傳統(tǒng)體制的束縛，探索城市群治理的新模式和管理體制的新突破。

從管理體制和模式的角度，探索建立有規(guī)劃和投資權(quán)利的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、相對(duì)獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)、非盈利的社會(huì)和行業(yè)組織以及政策咨詢與研究機(jī)構(gòu)等，形成多種利益集團(tuán)、多元力量參與的格局，體現(xiàn)社會(huì)各階層意志的新的管理模式。進(jìn)一步探索完善城市聯(lián)席會(huì)議、城市聯(lián)盟、城市共同體等形式多樣的城市群合作模式，鼓勵(lì)協(xié)商確定城市群重點(diǎn)領(lǐng)域、重大事項(xiàng)的有關(guān)規(guī)劃、宣言和公告，增強(qiáng)其權(quán)威性和約束力。

從公共財(cái)政和資金保障的角度，借鑒歐盟國(guó)家設(shè)立結(jié)構(gòu)基金和凝聚基金的經(jīng)驗(yàn)，探索設(shè)立城市群發(fā)展的一體化基金和協(xié)同發(fā)展基金?；鸬膩?lái)源可以由城市群內(nèi)各城市出資，同時(shí)面向國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)、企業(yè)和投資者，吸收各類(lèi)資金進(jìn)入，共享城市群發(fā)展紅利?；鸬墓芾硪罁?jù)專(zhuān)門(mén)制定的基金使用和管理章程，規(guī)范基金的使用程序和方向，確保基金重點(diǎn)用于有利于城市群建設(shè)的重大公共性或公益性項(xiàng)目；合理平衡基金的投資結(jié)構(gòu)和收益分配，通過(guò)基金的投入使用并配套相關(guān)優(yōu)惠政策措施，引導(dǎo)社會(huì)資金及時(shí)跟進(jìn)，有效滿足城市群重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域的資金需求。

充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用，消除隱形壁壘，破解影響協(xié)同發(fā)展和城市群建設(shè)的深層次矛盾和問(wèn)題。強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，推動(dòng)城市管理體制、治理方式和運(yùn)行模式等的全面創(chuàng)新，推動(dòng)城市功能、品質(zhì)、要素乃至精神風(fēng)貌等的全面優(yōu)化提升。

（四）共建生態(tài)共治環(huán)境，建設(shè)綠色可持續(xù)發(fā)展城市群

生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展賴(lài)以支持和保護(hù)的載體，生態(tài)功能是城市群功能體系的重要組成部分。由于經(jīng)濟(jì)和人口的高度密集，城市群成為生態(tài)退化和環(huán)境污染的易發(fā)區(qū)域。生態(tài)環(huán)境建設(shè)應(yīng)提升到城市群發(fā)展的戰(zhàn)略高度，以生態(tài)共建和環(huán)境共治為基本手段，建設(shè)綠色可持續(xù)發(fā)展的城市群。

制定城市群發(fā)展規(guī)劃應(yīng)尊重城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌城市空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)綠色可持續(xù)發(fā)展。優(yōu)化提升城市群的生態(tài)品質(zhì)，堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)的方針，圍繞治理污染、修復(fù)生態(tài)、建設(shè)宜居環(huán)境等方面，緊緊抓住治理水污染、大氣污染、土壤污染等關(guān)鍵領(lǐng)域，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作和系統(tǒng)治理，帶動(dòng)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的全面改善。

發(fā)揮生態(tài)機(jī)制的建設(shè)性作用，建立健全跨區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，編制實(shí)施城市群環(huán)境總體規(guī)劃，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境綜合治理，形成人與自然和諧發(fā)展的格局。建立生態(tài)文明考核評(píng)價(jià)機(jī)制，把資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益納入城市群發(fā)展的綜合評(píng)價(jià)體系，完善體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。實(shí)行資源有償使用制度，加快自然資源及其產(chǎn)品價(jià)格改革。建立并完善主要污染物排污權(quán)交易制度，建立吸引社會(huì)資本投入生態(tài)環(huán)境保護(hù)的市場(chǎng)化機(jī)制，推行環(huán)境污染第三方治理。探索農(nóng)業(yè)人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制，人、錢(qián)、地掛鉤機(jī)制，支持城市群內(nèi)統(tǒng)一的排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)交易市場(chǎng)體系建設(shè)、容許建設(shè)用地指標(biāo)在城市群內(nèi)合理置換流轉(zhuǎn)，建立城市群內(nèi)利益協(xié)商、分配和補(bǔ)償機(jī)制。

推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)和綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，新建的城市基礎(chǔ)設(shè)施如軌道交通、能源、供排水、供熱、污水和垃圾處理設(shè)施等，要按照綠色、循環(huán)、低碳的理念進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)。制定城市群生態(tài)環(huán)保、土地占用、能耗水耗、生產(chǎn)工藝等方面的準(zhǔn)入門(mén)檻，明確產(chǎn)業(yè)進(jìn)入和項(xiàng)目建設(shè)的負(fù)面清單，建立成本分擔(dān)和利益共享機(jī)制以及獎(jiǎng)勵(lì)分明的激勵(lì)約束機(jī)制。改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，積極發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、裝備制造業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能，以循環(huán)經(jīng)濟(jì)作為發(fā)展理念，積極推進(jìn)清潔生產(chǎn)，力爭(zhēng)做到排放無(wú)害化，實(shí)現(xiàn)資源的循環(huán)利用。