集體建設(shè)用地集約節(jié)約利用存在的問(wèn)題及對(duì)策建議

童冠萍 趙怡芃

北京市工程咨詢公司，北京 100031

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)活動(dòng)的增加和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，對(duì)土地資源的需求量也在增加。因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中出現(xiàn)了建設(shè)用地面積逐步的在擴(kuò)大，同時(shí)耕地面積卻在逐漸減少，經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)于建設(shè)用地的需求與土地供應(yīng)的緊張成為了我國(guó)發(fā)展中的主要矛盾之一。因此，對(duì)集體建設(shè)用地必須進(jìn)行集約化利用，盡量節(jié)約土地資源，提高土地的利用率，從而在一定程度上對(duì)土地資源緊缺的現(xiàn)實(shí)情況加以緩解。但是，在對(duì)土地資源進(jìn)行實(shí)際的開(kāi)發(fā)利用中，依然存在大量的土地資源被閑置浪費(fèi)，或進(jìn)行粗放式利用問(wèn)題，沒(méi)有充分將集約節(jié)約這一理念貫徹落實(shí)到實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程中，對(duì)土地資源在整合利用方面造成了不利的影響。因此，相關(guān)部門和開(kāi)發(fā)企業(yè)應(yīng)提高對(duì)集約節(jié)約土地理論的認(rèn)識(shí)。政府部門要不斷完善土地資料的相關(guān)法制建設(shè)，并加強(qiáng)政策的宣傳教育，積極構(gòu)建土地資源的集約節(jié)約開(kāi)發(fā)利用模式，提高土地管理的效率，對(duì)土地資源進(jìn)行高效利用及優(yōu)化配置，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的平衡發(fā)展。

1 集體建設(shè)用地在集約節(jié)約開(kāi)發(fā)利用中現(xiàn)階段的主要問(wèn)題

為了解決土地供需矛盾的問(wèn)題，國(guó)家對(duì)土地資源的供給不斷進(jìn)行宏觀方面的調(diào)控，制定并頒布了大量的政策和法規(guī)，加強(qiáng)了土地資源的管理和開(kāi)發(fā)利用等問(wèn)題的管理，使土地資源的利用方式取得了一些的進(jìn)步，并在一定程度上緩解了土地資源緊缺問(wèn)題。然而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展，以及城市化的推進(jìn)，土地資源的粗放利用等問(wèn)題依然是制約我國(guó)可持續(xù)性發(fā)展的主要因素，特別是在集體建設(shè)用地方面的問(wèn)題更加突出。

1.1 缺乏對(duì)集約節(jié)約用地理念的認(rèn)識(shí)

雖然在國(guó)家層面出臺(tái)了大量的鼓勵(lì)集約用地的政策，使地方政府及相關(guān)的開(kāi)發(fā)建設(shè)單位在用地觀念方面形成了一定的認(rèn)識(shí)，然而在政策的落實(shí)和執(zhí)行方面還存在很多問(wèn)題，對(duì)土地資源的大量的粗放式開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)方式還普遍存在，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性造成了不利的影響。

1.2 集體建設(shè)用地的利用

很多地區(qū)的集體建設(shè)用地在進(jìn)行開(kāi)發(fā)和利用時(shí)，普遍存在項(xiàng)目用地利用率和單位產(chǎn)出效益比較低的情況，對(duì)土地的使用比較粗放，缺乏集約化標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有使有限的土地資源充分發(fā)揮其作用，進(jìn)一步加劇了土地的資源的供需矛盾，并嚴(yán)重地影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性。

1.3 對(duì)集體建設(shè)用地的利用缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快，城市的建設(shè)用地不斷擴(kuò)張，城市建設(shè)用地成本飛速加巨，許多工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)移至土地使用成本更為低廉的集體建設(shè)用地上，客觀上對(duì)于集體建設(shè)用地的供給也產(chǎn)生了負(fù)面的影響。由于農(nóng)村集體建設(shè)用地管制較國(guó)有土地管制要松散，大多集體土地建設(shè)用地并無(wú)統(tǒng)一產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和科學(xué)利用規(guī)劃，農(nóng)村集體建設(shè)用地大多為租賃利用，企業(yè)個(gè)體行為突出，布局十分分散，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無(wú)戰(zhàn)略高度，缺乏長(zhǎng)久發(fā)展的內(nèi)生力量。

1.4 大量集體建設(shè)用地資源被閑置

個(gè)別農(nóng)村地區(qū)的集體性組織片面追求經(jīng)濟(jì)利益，利用各種非法手段將基礎(chǔ)農(nóng)田變?yōu)榻ㄔO(shè)性用地，并且將這部分非法建設(shè)用地投入到土地的交易市場(chǎng)，觸及了我國(guó)的耕地紅線。另外，一部分集體土地的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目容積率過(guò)低，占地面積過(guò)大。一些征用集體建設(shè)用地進(jìn)行工業(yè)園建設(shè)的項(xiàng)目中也出現(xiàn)了大量土地閑置或轉(zhuǎn)用，以及征地后沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行有效利用的現(xiàn)象。

2 加強(qiáng)集體建設(shè)用地進(jìn)行集約節(jié)約型開(kāi)發(fā)利用的有效措施

對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行集約節(jié)約型開(kāi)發(fā)利用是我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展的客觀要求。因此，為了滿足我國(guó)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中對(duì)土地資源的迫切需求，在一定程度上緩解土地供應(yīng)量與保有量的緊缺間的矛盾，必須提高集體建設(shè)用地的利用率，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)利用的集約化程度的提高，通過(guò)合理規(guī)劃土地資源來(lái)使集體建設(shè)用地能夠被充分、科學(xué)的使用開(kāi)發(fā)。

2.1 建立對(duì)土地資源進(jìn)行集約節(jié)約型開(kāi)發(fā)利用的觀念

相關(guān)部門要充分認(rèn)識(shí)可持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略意義，加強(qiáng)對(duì)構(gòu)建集約型經(jīng)濟(jì)的意識(shí)，并在土地管理工作中提高思想上的認(rèn)識(shí)，樹(shù)立節(jié)約觀念，在土地的開(kāi)發(fā)利用中堅(jiān)持降低資源的消耗和投入，提高土地資源在單位面積上的產(chǎn)出效益，從而平衡土地資源的供求關(guān)系，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)能夠?qū)崿F(xiàn)長(zhǎng)期的穩(wěn)定發(fā)展。

2.2 對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃

政府部門要對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)劃，在嚴(yán)格控制耕地得到保有量的基礎(chǔ)上，對(duì)集體建設(shè)用地要進(jìn)行統(tǒng)籌安排，對(duì)基本農(nóng)田要加強(qiáng)保護(hù)，對(duì)經(jīng)營(yíng)性建設(shè)占用農(nóng)田的情況要嚴(yán)格管控。在集體建設(shè)用地的開(kāi)發(fā)利用中要提高其集約化程度，加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地的審批，對(duì)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策以及可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略不符的開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，以及改變土地現(xiàn)有性質(zhì)的項(xiàng)目不得予以批準(zhǔn)通過(guò)，從而有效減少對(duì)土地資源的浪費(fèi)。

2.3 對(duì)閑置的集體建設(shè)用地進(jìn)行充分的開(kāi)發(fā)利用

政府部門應(yīng)定期對(duì)集體建設(shè)用地的情況進(jìn)行全面的調(diào)查，并制定相應(yīng)的政策措施以激勵(lì)對(duì)存量的土地資源進(jìn)行盤活。相關(guān)部門應(yīng)建立對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行集約化使用的意識(shí)，科學(xué)規(guī)劃集體建設(shè)用地布局，并優(yōu)化集體建設(shè)用地的資源配置，促進(jìn)經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)的發(fā)展。對(duì)集體建設(shè)用地的總量要進(jìn)行有效的控制，對(duì)土地資源的使用結(jié)構(gòu)要進(jìn)行相應(yīng)的優(yōu)化，使集體建設(shè)用地充分發(fā)揮其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，并促使集體建設(shè)用地能夠得到高效的集約化開(kāi)發(fā)利用，防止占用耕地現(xiàn)象的發(fā)生，從而使國(guó)家所制定的耕地紅線不受侵占。

2.4 對(duì)耕地要加強(qiáng)保護(hù)和控制

政府部門應(yīng)對(duì)耕地加強(qiáng)保護(hù)措施，并對(duì)農(nóng)田的相關(guān)技術(shù)設(shè)施加大投入，對(duì)耕地中的中低產(chǎn)部分進(jìn)行有效地治理，并根據(jù)耕地的實(shí)際情況采取有針對(duì)性的措施，積極利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)來(lái)提高耕地的產(chǎn)量，通過(guò)對(duì)耕地的集約化使用來(lái)促進(jìn)經(jīng)營(yíng)性用地的集約化水平的提高。

2.5 建立健全集體建設(shè)用地的監(jiān)督檢查機(jī)制

有關(guān)部門應(yīng)加強(qiáng)對(duì)土地使用情況的監(jiān)督管理，利用多種稅收政策等調(diào)控手段來(lái)激勵(lì)對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行集約節(jié)約性型的開(kāi)發(fā)利用，督促相關(guān)人員加強(qiáng)保護(hù)耕地以及集約化利用土地的認(rèn)識(shí)。在執(zhí)法和監(jiān)察中要加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地的動(dòng)態(tài)監(jiān)察，加強(qiáng)事先的預(yù)防措施，對(duì)于違規(guī)使用集體建設(shè)用地的情況要堅(jiān)決查處，并加大整治力度。另外，對(duì)集體建設(shè)用地要建立審批機(jī)制，在審批的全程要加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督，監(jiān)督落實(shí)集體建設(shè)用地的集約節(jié)約型使用。

2.6 對(duì)土地管理機(jī)制進(jìn)行創(chuàng)新，促進(jìn)土地資源的集約節(jié)約型開(kāi)發(fā)利用

（1） 對(duì)土地的實(shí)際用途要進(jìn)行嚴(yán)格的管控，平衡耕地保護(hù)與建設(shè)用地間的矛盾.對(duì)集體建設(shè)用地的征用流轉(zhuǎn)等進(jìn)行科學(xué)的管理，使其與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展保持平衡。在保護(hù)耕地的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對(duì)集體建設(shè)用地進(jìn)行集約化使用的觀念。

（2） 建立健全集體建設(shè)用地的相關(guān)法律法規(guī)。政府部門要嚴(yán)格審批制度，制定完善的土地管理制度，加快集體建設(shè)用地相關(guān)制度的改革進(jìn)程，落實(shí)集體建設(shè)用地的有償使用政策。另外，要建立健全土地使用的監(jiān)管機(jī)制，對(duì)批而不建等浪費(fèi)土地的現(xiàn)象要采取嚴(yán)厲的打擊措施，對(duì)土地的利用情況要進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)督，杜絕非法轉(zhuǎn)讓出售以及違法開(kāi)發(fā)利用土地的問(wèn)題。

（3） 利用價(jià)格手段對(duì)土地資源的供給開(kāi)發(fā)進(jìn)行調(diào)控。政府部門可以利用價(jià)格手段對(duì)土地的使用開(kāi)發(fā)方向進(jìn)行調(diào)控，可以根據(jù)集體建設(shè)同地的不用用途、開(kāi)發(fā)方式等制定不同的土地價(jià)格，以價(jià)格機(jī)制來(lái)對(duì)土地資源的集約利用給予激勵(lì)，用地價(jià)來(lái)促使集體建設(shè)用地向科學(xué)規(guī)劃、節(jié)約使用的方向發(fā)展，從而達(dá)到對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化配置的目的，有效地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

3 結(jié)語(yǔ)

由于我國(guó)城市人口數(shù)量在不斷增加，而大量的基礎(chǔ)設(shè)施需要進(jìn)行建設(shè)，對(duì)于土地資源的需求不斷的在增加，而土地的存量是有限的，在這一突出的矛盾背景下，集體建設(shè)用地卻依然存在比較嚴(yán)重的閑置和浪費(fèi)現(xiàn)象。加之相關(guān)的土地使用制度不健全，在巨大的利益誘惑下，很多人對(duì)集體建設(shè)用地私下進(jìn)行轉(zhuǎn)讓出售，對(duì)集體和農(nóng)民的切身利益都造成了嚴(yán)重的侵害。因此，各地方政府要充分結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際情況，加大對(duì)集體建設(shè)用地的同一管理和規(guī)劃，對(duì)集體土地流傳的相關(guān)程序加以規(guī)范，并加大對(duì)于非法買賣土地行為的制裁力度，加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)，保護(hù)好耕地資源，并加強(qiáng)度集體建設(shè)用地的管理，促進(jìn)集體建設(shè)用地的集約節(jié)約利用，從而提高土地資源的利用率，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供更加堅(jiān)實(shí)的保障，以實(shí)現(xiàn)我國(guó)可持續(xù)性發(fā)展的戰(zhàn)略。

[1] 李振濤.建設(shè)用地集約節(jié)約利用的問(wèn)題與對(duì)策探究[J].中國(guó)科技投資，2017（22）.

[2] 陳軍.建設(shè)用地集約節(jié)約利用問(wèn)題及對(duì)策[J].房地產(chǎn)導(dǎo)刊，2015（2） .

[3] 宋芊.建設(shè)用地集約節(jié)約利用的問(wèn)題和對(duì)策淺析[J].河南科技，2014（13）：207-208.

[4] 方飛.淺談節(jié)約集約用地中存在的問(wèn)題分析與改善措施[J].城市建設(shè)理論研究：電子版，2012（3） .

[5] 楊正勝.淺談如何節(jié)約集約用地[J].低碳世界，2015（2） ：83-84.