徐露珮 徐益雪

中國(guó)電建集團(tuán)成都勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，四川成都 610072

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)已提出了全面邁入小康社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)。大中型水利水電工程移民安置在我國(guó)發(fā)展已歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)，移民安置規(guī)劃目標(biāo)為“達(dá)到或超過(guò)移民原有生產(chǎn)生活水平”，而大部分水電工程位于偏遠(yuǎn)山區(qū)，移民原有生產(chǎn)生活水平普遍較低，能否通過(guò)移民安置規(guī)劃使移民達(dá)到或者接近小康生活水平，成為了移民安置實(shí)施各方爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的進(jìn)一步提高，旅游業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用越來(lái)越重要，國(guó)內(nèi)旅游經(jīng)濟(jì)也呈現(xiàn)了高速穩(wěn)定增長(zhǎng)的局面，故部分地區(qū)地方政府提出了移民安置點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)與旅游發(fā)展結(jié)合，但是否所有移民安置點(diǎn)都具備旅游發(fā)展條件、安置政策是否允許、旅游政策、參與方是否支持，需根據(jù)安置點(diǎn)實(shí)際情況，認(rèn)真分析研究。本文對(duì)移民安置和旅游結(jié)合的制約因素進(jìn)行了分析，提出了移民安置點(diǎn)打造與旅游發(fā)展有機(jī)結(jié)合的建議，希望對(duì)其它類似具有旅游發(fā)展?jié)摿σ泼癜仓命c(diǎn)打造提供一些參考。

1 安置點(diǎn)打造與旅游發(fā)展結(jié)合的可行性分析

1.1 具備旅游發(fā)展可塑性是先決條件

移民安置點(diǎn)受土地資源容量、移民安置意愿等因素限制，安置規(guī)模大小不一，安置點(diǎn)所處地理位置條件、對(duì)外交通條件、周邊旅游資源、旅游商機(jī)等決定了安置點(diǎn)是否具備旅游發(fā)展的可塑性，具備旅游發(fā)展可塑性的安置點(diǎn)是將安置點(diǎn)打造與旅游發(fā)展結(jié)合的先決條件。

例如，四川大渡河猴子巖水電站丹巴縣格宗安置點(diǎn)位于大渡河右岸，距上游丹巴縣城約10km，緊鄰省道S211，對(duì)外交通方便；處于甘孜州“環(huán)貢嘎山旅游環(huán)線”，距著名的梭坡古碉群（世界文化遺產(chǎn)）觀景平臺(tái)僅3km，可遠(yuǎn)眺“領(lǐng)袖峰”自然奇觀，格宗鄉(xiāng)也是著名的大紫胸鸚鵡棲息地之一，周邊旅游景點(diǎn)豐富；同時(shí)安置點(diǎn)居住區(qū)土地面積149畝，移民生產(chǎn)區(qū)土地約300畝，安置點(diǎn)內(nèi)側(cè)為格宗山體，外側(cè)為大渡河，該段大渡河流向筆直，視野開闊，可謂“依山傍水”，具備打造品牌鄉(xiāng)村旅游景點(diǎn)的條件。旅游發(fā)展可塑性強(qiáng)，故可通過(guò)安置點(diǎn)打造與旅游發(fā)展結(jié)合，以旅游發(fā)展促進(jìn)移民安置目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

1.2 移民安置政策的支持

將移民安置點(diǎn)打造與旅游發(fā)展進(jìn)行結(jié)合，有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、移民收入穩(wěn)定增長(zhǎng)、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，是加快縮小城鄉(xiāng)差距，確保如期實(shí)現(xiàn)全面小康的有效途徑，是移民安置政策所支持和鼓勵(lì)的。

例如，中共中央、國(guó)務(wù)院2016年發(fā)布的 《關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》要求大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游。依托農(nóng)村田園風(fēng)光、鄉(xiāng)土文化等資源，大力發(fā)展休閑度假、旅游觀光、養(yǎng)生養(yǎng)老、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)等，使之成為繁榮農(nóng)村的新興支柱產(chǎn)業(yè)。強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、財(cái)政貼息、設(shè)立產(chǎn)業(yè)投資基金等方式扶持休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，著力改善休閑旅游重點(diǎn)村進(jìn)村道路、寬帶、廁所、垃圾污水處理等基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施。積極扶持農(nóng)民發(fā)展休閑旅游業(yè)合作社。引導(dǎo)和支持社會(huì)資本開發(fā)農(nóng)民參與度高、受益面廣的休閑旅游項(xiàng)目。

中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院第471號(hào)令《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》中規(guī)定“國(guó)家實(shí)行開發(fā)性移民方針，采取前期補(bǔ)償、補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合的辦法，使移民生活達(dá)到或者超過(guò)原有水平”，要求大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置應(yīng)遵循“可持續(xù)發(fā)展，與資源綜合開發(fā)利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)；因地制宜，統(tǒng)籌規(guī)劃”的原則。“在提高后期扶持標(biāo)準(zhǔn)幫助解決水庫(kù)移民溫飽問(wèn)題的同時(shí)，要繼續(xù)從其他渠道積極籌措資金，加大扶持力度，解決庫(kù)區(qū)和移民安置區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展問(wèn)題”。

1.3 旅游發(fā)展的政策支持和需求

將移民安置與旅游發(fā)展進(jìn)行結(jié)合，有利于培育旅游經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，是大力發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游的有效舉措， 《中華人民共和國(guó)旅游法》 規(guī)定：“旅游業(yè)發(fā)展應(yīng)當(dāng)遵循社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則。國(guó)家鼓勵(lì)各類市場(chǎng)主體在有效保護(hù)旅游資源的前提下，依法合理利用旅游資源”；“國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定并組織實(shí)施有利于旅游業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策，推進(jìn)旅游休閑體系建設(shè)，采取措施推動(dòng)區(qū)域旅游合作，鼓勵(lì)跨區(qū)域旅游線路和產(chǎn)品開發(fā)，促進(jìn)旅游與工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)、文化、衛(wèi)生、體育、科教等領(lǐng)域的融合，扶持少數(shù)民族地區(qū)、革命老區(qū)、邊遠(yuǎn)地區(qū)和貧困地區(qū)旅游業(yè)發(fā)”。

1.4 參與方的支持性

將移民安置與旅游發(fā)展進(jìn)行結(jié)合，能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高移民生活水平，實(shí)現(xiàn)多方共贏，是參與各方樂于支持的。

地方政府和移民：移民安置與旅游發(fā)展進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，可以帶動(dòng)地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供更多就業(yè)崗位，是地方政府和移民樂于支持的。

電站業(yè)主：移民安置與旅游發(fā)展進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，是項(xiàng)目業(yè)主履行社會(huì)責(zé)任的有力體現(xiàn)，可以促進(jìn)企地關(guān)系良好發(fā)展，是電站業(yè)主所樂于支持的。

旅游開發(fā)方：將移民安置點(diǎn)打造與旅游發(fā)展進(jìn)行結(jié)合，從移民投資角度解決了安置點(diǎn)范圍旅游設(shè)施建設(shè)資金，是旅游項(xiàng)目開發(fā)方所需求的。一個(gè)成功的項(xiàng)目開發(fā)方，應(yīng)該是一個(gè)善于借助任何項(xiàng)目搭建融資平臺(tái)的開發(fā)方。通過(guò)優(yōu)秀的策劃，引入其它投資人及銀行，將自己的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，控制最大的長(zhǎng)期盈利。

行業(yè)主管部門：將移民安置點(diǎn)打造與旅游發(fā)展進(jìn)行結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了多方共贏，創(chuàng)造了良好的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)論是水電移民安置主管部門還是旅游發(fā)展主管部門，都應(yīng)該給予大力支持。

2 安置點(diǎn)打造與旅游發(fā)展有機(jī)結(jié)合的建議

2.1 安置規(guī)劃與旅游發(fā)展匹配

（1） 空間布局規(guī)劃適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。移民安置點(diǎn)規(guī)劃要與旅游發(fā)展相結(jié)合，應(yīng)在分析安置區(qū)周邊旅游環(huán)境資源的基礎(chǔ)上，首先開展移民安置區(qū)周邊旅游發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃工作，論證周邊旅游項(xiàng)目開發(fā)可行性，分析安置區(qū)及周邊現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)分布及發(fā)展?fàn)顩r、旅游客源穩(wěn)定情況，確定安置區(qū)的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，提出安置點(diǎn)旅游發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，實(shí)施內(nèi)部產(chǎn)業(yè)發(fā)展分區(qū)，落實(shí)各區(qū)空間范圍和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，從移民安置規(guī)劃角度提出安置點(diǎn)旅游發(fā)展產(chǎn)業(yè)鏈，以此合理確定安置點(diǎn)的布局、類型、功能、檔次、規(guī)模和風(fēng)格。

（2） 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃設(shè)計(jì)滿足旅游發(fā)展功能需求。移民安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃主要包括道路、給排水、電力、通信、綠化等，公共服務(wù)設(shè)施主要包括村級(jí)活動(dòng)室、便民服務(wù)中心、調(diào)解中心、體育場(chǎng)地、幼兒園等，規(guī)劃安置標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)移民安置規(guī)模分等級(jí)確定。具備旅游發(fā)展條件的移民安置點(diǎn)，其基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃應(yīng)在區(qū)分規(guī)模等級(jí)的基礎(chǔ)上，滿足旅游發(fā)展功能需求。

（3） 建筑風(fēng)貌規(guī)劃設(shè)計(jì)體現(xiàn)地域文化特征。移民安置點(diǎn)房屋建設(shè)一般有移民自建、統(tǒng)規(guī)自建等方式，安置點(diǎn)應(yīng)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，充分利用地形地貌，根據(jù)當(dāng)?shù)孛窬釉郝浜徒窒锛±淼慕M織形式進(jìn)行建筑空間組合，防止出現(xiàn)“兵營(yíng)式”等機(jī)械呆板的建筑布局模式，并確保單體建筑風(fēng)貌景觀的整體協(xié)調(diào)，體現(xiàn)地域文化特征，合理選用建筑材料和建筑色彩，確保安置點(diǎn)建筑空間與所在地區(qū)的歷史文化和田園景觀環(huán)境相協(xié)調(diào)。

2.2 移民投資與旅游資金配套

由于移民安置規(guī)程規(guī)范限定移民安置規(guī)劃為安置點(diǎn)用地范圍之內(nèi)，而旅游專項(xiàng)規(guī)劃則應(yīng)考慮安置點(diǎn)及安置區(qū)周邊旅游項(xiàng)目規(guī)劃，前者屬于點(diǎn)規(guī)劃、后者屬于區(qū)域規(guī)劃，移民安置和旅游分屬不同行業(yè)歸口管理，兩者在同一個(gè)安置點(diǎn)范圍內(nèi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)也不同，所以移民安置規(guī)劃與旅游規(guī)劃內(nèi)容必然不盡相同，移民安置投資與旅游項(xiàng)目投資必然存在差異。為使移民安置與旅游發(fā)展有機(jī)結(jié)合，應(yīng)對(duì)移民安置點(diǎn)規(guī)劃用地范圍并行開展旅游發(fā)展修建性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)及移民安置修建性基礎(chǔ)設(shè)施詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)工作，并分別提出移民規(guī)劃投資和旅游發(fā)展投資，將移民投資與旅游資金進(jìn)行配套使用，即對(duì)安置點(diǎn)范圍內(nèi)存在差異的投資部分采取投資分?jǐn)偡绞剑徊糠旨{入移民投資解決，剩余部分與安置點(diǎn)范圍外的旅游投資納入旅游資金可通過(guò)招商引資、產(chǎn)業(yè)扶持、扶貧幫助等方式解決。

2.3 移民培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)扶持并進(jìn)

移民安置點(diǎn)打造與旅游發(fā)展結(jié)合，移民技術(shù)培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)扶持需齊頭并進(jìn)，有效銜接。

一方面，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村旅游發(fā)展的關(guān)鍵。地方政府應(yīng)積極發(fā)揮主導(dǎo)推動(dòng)作用，充分利用旅游和農(nóng)業(yè)等職能部門的作用，積極搭建投資融資平臺(tái)、跨區(qū)域合作平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)商務(wù)服務(wù)平臺(tái)、市場(chǎng)營(yíng)銷平臺(tái)等，為安置區(qū)規(guī)劃特色旅游產(chǎn)業(yè)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)。通過(guò)充分利用通過(guò)小額貨款、貼息補(bǔ)助、提供保險(xiǎn)服務(wù)等形式，扶持移民購(gòu)買優(yōu)良畜禽、繁育良種，支持移民安置區(qū)積極發(fā)展農(nóng)區(qū)畜牧業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)，通過(guò)技改貸款貼息、投資參股、稅收政策等措施，支持移民安置區(qū)大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工、旅游服務(wù)產(chǎn)業(yè)。通過(guò)產(chǎn)業(yè)扶持，達(dá)到促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的目的，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)以移民創(chuàng)收、以產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)和服務(wù)旅游。

另一方面，移民技術(shù)培訓(xùn)是提高鄉(xiāng)村旅游品質(zhì)的重要舉措。國(guó)務(wù)院“471號(hào)令”指出“各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)移民的科學(xué)文化知識(shí)和實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)，加強(qiáng)法制宣傳教育，提高移民素質(zhì)，增強(qiáng)移民就業(yè)能力”，移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范也專項(xiàng)計(jì)列了移民技術(shù)培訓(xùn)費(fèi)用，用于提高農(nóng)村移民生產(chǎn)技能和移民干部管理水平的費(fèi)用，但就國(guó)內(nèi)大中型水電站移民技術(shù)培訓(xùn)費(fèi)使用情況看，沒有科學(xué)的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，是造成技術(shù)培訓(xùn)項(xiàng)目單一、沒有針對(duì)性的最大問(wèn)題。因此，移民技術(shù)培訓(xùn)應(yīng)結(jié)合規(guī)劃的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容及規(guī)模來(lái)進(jìn)行，讓移民真正投身旅游、依靠旅游，提高生產(chǎn)生活水平，避免盲目培訓(xùn)。

2.4 移民管理與旅游管理加強(qiáng)

按現(xiàn)行移民安置政策，移民安置后，移民與移民安置區(qū)當(dāng)?shù)鼐用裣碛型鹊臋?quán)利，即沒有為旅游發(fā)展開展有針對(duì)性的管理。游客滿意度直接決定著旅游發(fā)展的成敗，“沒有規(guī)矩，不成方圓”，安置點(diǎn)的旅游要得到健康持續(xù)發(fā)展，除了硬件提升，應(yīng)著力于服務(wù)質(zhì)量等軟件強(qiáng)化，這就需要制定和創(chuàng)新一系列旅游專項(xiàng)管理制度，讓游客對(duì)鄉(xiāng)村旅游品質(zhì)進(jìn)行認(rèn)證，以此引導(dǎo)安置區(qū)旅游業(yè)規(guī)范運(yùn)作、加強(qiáng)移民自律，提高安置區(qū)鄉(xiāng)村旅游服務(wù)的總體質(zhì)量。

3 結(jié)語(yǔ)

綜上所述，移民安置點(diǎn)規(guī)劃設(shè)計(jì)與旅游發(fā)展相結(jié)合，需首先分析安置點(diǎn)是否具備旅游發(fā)展可塑性，根據(jù)其旅游功能定位、旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，因地制宜；在移民安置實(shí)施過(guò)程中，將移民安置點(diǎn)規(guī)劃與旅游發(fā)展匹配、移民投資與旅游資金配套、移民培訓(xùn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展銜接等方面進(jìn)行有效結(jié)合；在移民安置完成后，跟進(jìn)落實(shí)后續(xù)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、廣告宣傳、旅游管理等，把安置點(diǎn)打造為新的旅游景點(diǎn)，使旅游發(fā)展反哺移民安置，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，提高移民生產(chǎn)生活水平，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

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