張小帥

(中國浦東干部學(xué)院 教學(xué)研究部，上海 201204)

黨的十九大報告提出“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”?！包h內(nèi)法規(guī)是黨的規(guī)章制度中規(guī)范化度最高的制度形態(tài)，具有較高位階，是管黨治黨最為核心的制度形式。”[1]因此，黨內(nèi)法規(guī)的制定是一件極為嚴肅的事情，黨內(nèi)法規(guī)的制定制度亦必須科學(xué)構(gòu)建。但是，由于關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制定制度的相關(guān)理論研究尚不成熟，黨內(nèi)法規(guī)的制定制度也是一個逐漸探索的過程，需要隨著管黨治黨的實踐的發(fā)展而不斷地加以完善和提升。明確和規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，對于加快形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系無疑具有十分重要的作用，正如有學(xué)者所說：“規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)制度的制定主體是加快構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度體系的首要任務(wù)，是加快形成黨內(nèi)法規(guī)制度體系的理論和實踐邏輯起點?！盵2]《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》)對黨內(nèi)法規(guī)的制定主體制度進行了規(guī)定。

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條規(guī)定：黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū) 、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。2017年6月中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》強調(diào)要“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)”。其中，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條將黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)稱為中央黨內(nèi)法規(guī)。據(jù)此，筆者根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)制定主體的不同，將黨內(nèi)法規(guī)從類型上劃分為四大類：中央黨內(nèi)法規(guī)、中紀委黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)。同時，筆者將中紀委黨內(nèi)法規(guī)、部門黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)統(tǒng)稱為非中央黨內(nèi)法規(guī)。本文擬對《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定的制定主體制度進行釋義學(xué)分析，理清黨內(nèi)法規(guī)制定主體的具體范圍和規(guī)范依據(jù)，分析其中存在的模糊之處，并提出相關(guān)的完善建議。

一、中央黨內(nèi)法規(guī)之制定主體

(一)范圍與爭議

所謂中央黨內(nèi)法規(guī)，就是黨的中央組織制定的黨內(nèi)法規(guī)。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》雖然明確規(guī)定黨的中央組織是中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，但是并沒有明確規(guī)定何為黨的中央組織，沒有明確規(guī)定黨的中央組織的范圍包括哪些，這為黨的中央組織的范圍的確定帶來了一定的難度。

學(xué)界鮮有圍繞著黨的中央組織的范圍進行的專門性研究，大多數(shù)是在對黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)內(nèi)容進行研究時直接指出黨的中央組織的范圍，缺乏深入的論證。這其中，大多數(shù)學(xué)者對于黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會、中央軍事委員會屬于黨的中央組織沒有異議，分歧在于中央書記處和中紀委是否屬于黨的中央組織。例如，姜明安教授和李林教授均認為中紀委和中央書記處都屬于黨的中央組織；[3]，[4]張曉燕教授認為，中央書記處是中央政治局和中央政治局常委會的辦事機構(gòu)，沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，[2]也就是說中央書記處不是中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體；秦前紅教授認為，黨的中央組織包括黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會，[5]也就是說不包括中紀委和中央書記處。

(二)規(guī)范與標(biāo)準

學(xué)界圍繞著黨的中央組織范圍而產(chǎn)生的爭議背后存在著兩個未及探討的關(guān)鍵問題：第一，以什么標(biāo)準界定黨的中央組織？第二，黨的中央組織是否均具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)？這涉及到以什么標(biāo)準去界定黨內(nèi)法規(guī)制定主體，以及作為中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨的中央組織的范圍和第一個問題中的黨的中央組織的范圍是否存在差別？

就第一個問題而言，“黨的中央組織”是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》從黨章中抄用來的一個概念。黨章作為最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。[6]習(xí)近平總書記強調(diào)：“建立健全黨內(nèi)制度體系，要以黨章為根本依據(jù)?！盵7]《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是對黨章相關(guān)規(guī)定的具體化，其對概念的使用既要與黨章保持一致，又要對黨章中的概念進行具體化。通過對黨章第三章的考察，可以明確黨的中央組織的范圍。

黨章第三章以“黨的中央組織”為標(biāo)題，專章對黨的中央組織進行了規(guī)定。黨章第三章中出現(xiàn)的黨的組織包括黨的全國代表大會、全國代表會議、中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會、中央書記處、中央軍事委員會。這些組織是否均屬于黨的中央組織呢？筆者認為是的。黨的中央組織是一個形式上的身份，至于其是否是常設(shè)的、固定的，是否有獨立的權(quán)力，并不會影響其屬于黨的中央組織的身份?；诖?，黨的全國代表會議“是由中央委員會在兩次黨的全國代表大會之間，根據(jù)工作需要所召集的代表會議，討論和決定需要及時解決的重大問題”，[8]其雖然屬于臨時性的，并非常設(shè)的、固定的，但是仍然屬于黨的中央組織；中央書記處雖然是中央政治局和中央政治局常委會的辦事機構(gòu)，沒有獨立的權(quán)力，但是其仍然屬于黨的中央組織。同時，由于黨章第三章并沒有將中紀委列入其中，所以中紀委應(yīng)不屬于黨的中央組織。

就第二個問題而言，其實質(zhì)是在問黨章中規(guī)定的黨的中央組織的范圍與《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中規(guī)定的黨的中央組織的范圍有沒有什么區(qū)別。《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》雖然是依據(jù)黨章制定的，是對黨章內(nèi)容的具體化，但這并不意味著《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》要100%復(fù)制黨章中相關(guān)概念所指涉的對象范圍。也就是說，在制定黨內(nèi)法規(guī)這一事項領(lǐng)域內(nèi)，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》雖然不得超過、但是可以限縮黨章規(guī)定的黨的中央組織的范圍。對此問題，筆者從如下兩個層面依次探討：

第一個層面是黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定標(biāo)準，其回答的是以什么標(biāo)準確定黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。

有學(xué)者指出，國家法律的創(chuàng)制主體通常稱為“立法主體”，為了與國家法律的立法主體相區(qū)別，黨內(nèi)法規(guī)的創(chuàng)制主體稱為“制定主體”。[4]這只是闡明了為什么用“制定主體”這一概念。但是，“制定主體”與“立法主體”又是什么意思呢？依據(jù)什么標(biāo)準確定黨內(nèi)法規(guī)的制定主體呢？

筆者認為，“制定主體”與“立法主體”僅僅是形式上的差別，其實質(zhì)涵義并沒有差別。黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定標(biāo)準可以參照國家法律的立法主體的確定標(biāo)準。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，法律的制定需要經(jīng)過提出法律案、審議表決和公布等法定程序，這幾個程序通常由不同的主體負責(zé)。例如，以全國人大常委會所立之法為例，其法律案的提出主體包括委員長會議、國務(wù)院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大各專門委員會等，其審議表決主體是全國人大常委會，其公布主體是國家主席。這表明有諸多主體參與上述法律的形成過程，但在談及該法律的立法主體之時，我們?nèi)匀徽f全國人大常委會才是立法主體，其他參與到這個過程中的國家機關(guān)都不是立法主體。這表明立法主體的確定所依據(jù)的是其制定程序中的審議表決主體而非起草、公布主體。也就是說，誰是法律的審議表決主體，誰就是法律的立法主體。

基于此，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定也需要考察黨內(nèi)法規(guī)的制定程序。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)的制定經(jīng)過規(guī)劃與計劃、起草、審議批準、發(fā)布幾個程序。這里面的“審議批準”與《立法法》中的“審議表決”無異。因此，黨內(nèi)法規(guī)制定主體需要依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)的審議批準主體確定，也就是說，黨內(nèi)法規(guī)制定主體的確定標(biāo)準是其審議批準主體。

第二個層面是中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體的范圍，其回答的是有哪些黨的中央組織可以制定黨內(nèi)法規(guī)。

根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條的規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)的審批主體包括黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會。也就是說，有權(quán)制定黨內(nèi)法規(guī)的黨的中央組織僅包括黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會以及中央軍委。

與黨章規(guī)定的黨的中央組織的范圍相比，黨的全國代表會議和中央書記處均沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。這主要是因為黨的全國代表會議“是由中央委員會在兩次黨的全國代表大會之間，根據(jù)工作需要所召集的代表會議，討論和決定需要及時解決的重大問題”。[8]根據(jù)黨章第十二條的規(guī)定，黨的中央委員會在必要時召集全國代表會議，黨的全國代表會議代表的名額和產(chǎn)生辦法，由中央委員會決定。這表明黨的全國代表會議是臨時性的。實際上，新中國成立以來黨的全國代表會議也僅舉行過兩次，一次是在1955年3月21日至31日，一次是在1985年9月18日至23日，這兩次會議所討論的事項均無涉黨內(nèi)法規(guī)。而中央書記處僅是中央政治局和中央政治局常委會的辦事機構(gòu)，沒有獨立的權(quán)力。同時，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第六條的規(guī)定，中央書記處在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下負責(zé)制定黨內(nèi)法規(guī)的日常工作，故而沒有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。[2]

二、中紀委黨內(nèi)法規(guī)之制定主體

中紀委黨內(nèi)法規(guī)的制定主體顧名思義就是中紀委。但是，中紀委的性質(zhì)是什么？中紀委的性質(zhì)對中紀委黨內(nèi)法規(guī)的效力有哪些影響？學(xué)界對中紀委的性質(zhì)存在哪些爭議？這些爭議有什么規(guī)范依據(jù)？應(yīng)該以什么標(biāo)準來確定中紀委的性質(zhì)？這些都是值得深入研究的問題。

(一)爭議與影響

中紀委的性質(zhì)問題實際上就是在問中紀委究竟是屬于黨的中央組織，還是屬于黨中央部門，抑或自成一體。對此問題，學(xué)界存在著爭議。例如，姜明安教授、李林教授、樊鵬副研究員等均將中紀委歸入黨的中央組織。*參見姜明安：《論黨內(nèi)法規(guī)在依法治國中的作用》，載《中共中央黨校學(xué)報》2017年第2期；李林：《論“黨內(nèi)法規(guī)”的概念》，載《法治現(xiàn)代化研究》2017年第6期；樊鵬：《黨內(nèi)憲制的守護者——中央紀委的政治功能解讀》，資料來源于觀察者網(wǎng)：http://www.guancha.cn/FanPeng/2016_04_28_358464_s.shtml。但是，一些具有官方背景的網(wǎng)站在統(tǒng)計黨中央各部門時，則把中紀委列入其中。之所以要探討中紀委的性質(zhì)，是因為中紀委的性質(zhì)影響到中紀委黨內(nèi)法規(guī)的效力。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十五條的規(guī)定，中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于部門黨內(nèi)法規(guī)的效力。如果中紀委在性質(zhì)上屬于黨的中央組織，那么中紀委黨內(nèi)法規(guī)的效力就高于部門黨內(nèi)法規(guī)；反之，如果中紀委在性質(zhì)上屬于黨中央部門，那么中紀委黨內(nèi)法規(guī)效力就與部門黨內(nèi)法規(guī)等同。因此，有必要對中紀委的性質(zhì)作深入研究。

(二)規(guī)范與困境

關(guān)于中紀委性質(zhì)的幾種觀點，在黨章和黨內(nèi)法規(guī)文本上都可以找到規(guī)范依據(jù)。例如，認為中紀委屬于黨的中央組織的觀點，是建立在中紀委的產(chǎn)生程序之上。根據(jù)黨章第二十條的規(guī)定，中央委員會和中紀委均由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，因此，中紀委應(yīng)當(dāng)和中央委員會一樣同屬黨的中央組織。[4]認為中紀委屬于黨中央部門的觀點，建立在黨章第十八條之上。黨章第十八條規(guī)定：“黨的中央、地方和基層組織，都必須重視黨的建設(shè)，經(jīng)常討論和檢查黨的宣傳工作、教育工作、組織工作、紀律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等，注意研究黨內(nèi)外的思想政治狀況?！?張曉燕教授認為，黨章第十八條是黨中央部門設(shè)立的唯一依據(jù)。參見張曉燕：《論黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》，載《湖湘論壇》2018年第3期。該條把紀律檢查工作與宣傳工作、組織工作等并列，這表明中紀委應(yīng)當(dāng)和中宣部、中組部等同屬于黨中央部門。同時，認為中紀委既不屬于黨的中央組織，也不屬于黨中央部門，而是自成一體的觀點，也可以在黨章中找到規(guī)范依據(jù)。例如，黨章第三章專門規(guī)定了黨的中央組織的范圍，其中并沒有中紀委，而是將中紀委置于第八章“黨的紀律檢查機關(guān)”一章之中，這說明中紀委并不屬于黨的中央組織。同時，根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)的定義，所謂黨內(nèi)法規(guī)是指黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。這個定義把中紀委與黨的中央組織和中央部門并列，這表明中紀委既不屬于黨的中央組織，也不屬于中央部門，而是自成一體，構(gòu)成一個單獨的黨內(nèi)法規(guī)制定主體。*張曉燕教授認為，從產(chǎn)生方式來看，中紀委由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，這與中組部、中宣部等的產(chǎn)生方式不同，中紀委應(yīng)當(dāng)介于黨的中央組織和黨中央部門之間。參見張曉燕：《論黨內(nèi)法規(guī)制定主體制度的規(guī)范化》，載《湖湘論壇》2018年第3期。

(三)性質(zhì)與標(biāo)準

關(guān)于中紀委性質(zhì)爭議背后的一個根本問題，就是該以什么標(biāo)準來確定中紀委的性質(zhì)。對此，筆者認為中紀委性質(zhì)的確定要以黨章作為規(guī)范標(biāo)準、以產(chǎn)生程序作為程序標(biāo)準、以職權(quán)內(nèi)容作為內(nèi)容標(biāo)準。

首先，在規(guī)范層級上，黨章是黨內(nèi)法規(guī)體系的“根本法”，在黨內(nèi)法規(guī)體系中具有最高的效力，其他所有黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸，否則就是無效的。因此，以黨章為標(biāo)準來確定中紀委的性質(zhì)，可以為中紀委性質(zhì)的確定提供根本的規(guī)范依據(jù)。如果以其他黨內(nèi)法規(guī)來確定中紀委性質(zhì)的話，那么由于其他黨內(nèi)法規(guī)可能存在著抵觸黨章的情況，這就會影響中紀委性質(zhì)的確定。

其次，在產(chǎn)生程序上，中紀委同中央委員會一樣由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，這賦予了中紀委極大的權(quán)威性，也使得其與中組部、中宣部等非選舉產(chǎn)生的黨中央部門存在較大差別。

最后，在職權(quán)內(nèi)容上，雖然黨章第十八條將紀律檢查工作與宣傳工作、教育工作、組織工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等相并列，但是紀律檢查工作所檢查的內(nèi)容其實覆蓋了宣傳工作、教育工作、組織工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等。例如，各級紀委要檢查黨在宣傳、教育、組織、群眾、統(tǒng)一戰(zhàn)線等領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)制度是否得到了徹底的落實。而且黨章第四十六條明確規(guī)定紀委是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)；紀委的主要任務(wù)是“維護黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況，協(xié)助黨的委員會推進全面從嚴治黨、加強黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”；紀委的職責(zé)是“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責(zé)……”可見，紀委在性質(zhì)上是黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)，其主要任務(wù)和職責(zé)遠比黨章第十八條規(guī)定的“紀律檢查工作”要豐富很多。因此，如果把中紀委定位于黨中央部門，無疑矮化了其地位，不利于其更好地發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專責(zé)機關(guān)的作用。

筆者認為，在職權(quán)內(nèi)容上，中紀委的“監(jiān)督、執(zhí)紀、問責(zé)”與國家監(jiān)察委的“監(jiān)察”、最高人民法院的“審判”和最高人民檢察院的“法律監(jiān)督”有點類似。在產(chǎn)生程序上，中紀委與中央委員會、黨的全國代表大會的關(guān)系有點類似于國家系統(tǒng)里的國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院與全國人大及其常委會的關(guān)系。國家監(jiān)察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院、全國人大常委會由全國人大選舉產(chǎn)生，國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院都需要對全國人大及其常委會負責(zé)，但在性質(zhì)上國家監(jiān)察委員會、最高人民法院和最高人民檢察院均屬于中央國家機關(guān)。中紀委和中央委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，中紀委要向黨的全國代表大會作報告，要接受中央委員會的領(lǐng)導(dǎo)。

基于上述分析，筆者認為，中紀委應(yīng)當(dāng)屬于黨的中央組織，中紀委黨內(nèi)法規(guī)的效力應(yīng)當(dāng)高于部門黨內(nèi)法規(guī)。

三、部門黨內(nèi)法規(guī)之制定主體

(一)范圍與爭議

部門黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是黨中央各部門。但是黨中央各部門究竟包括哪些，或者說究竟哪些部門屬于黨中央各部門，并沒有一部單一的黨內(nèi)法規(guī)進行明確規(guī)定，甚至很多黨中央部門的設(shè)立依據(jù)也無從查找。張曉燕教授指出，黨章之中“唯一規(guī)定各級黨委領(lǐng)導(dǎo)各部門工作的條文”是第十八條，該條規(guī)定：“黨的中央、地方和基層組織，都必須重視黨的建設(shè)，經(jīng)常討論和檢查黨的宣傳工作、教育工作、組織工作、紀律檢查工作、群眾工作、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作等，注意研究黨內(nèi)外的思想政治狀況?！睋?jù)此，張曉燕教授認為，中宣部、中組部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部屬于黨的中央部門，是部門黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。[2]筆者贊成張曉燕教授的結(jié)論，但是除了這些部門之外，黨中央部門是否還包括其他呢？

共產(chǎn)黨員網(wǎng)、中國網(wǎng)、中國機構(gòu)編制網(wǎng)三個官方網(wǎng)站對黨中央各部門的范圍均作了統(tǒng)計，但是其統(tǒng)計結(jié)果不盡一致。例如，根據(jù)中組部主管的共產(chǎn)黨員網(wǎng)的統(tǒng)計，黨中央各部門包括中紀委、中央辦公廳、中組部、中宣部、統(tǒng)戰(zhàn)部、中央對外聯(lián)絡(luò)部、中央政法委、中央政策研究室、中央臺灣工作辦公室、中央對外宣傳辦公室、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、中央直屬機關(guān)工作委員會、中央國家機關(guān)工作委員會。與共產(chǎn)黨員網(wǎng)的統(tǒng)計結(jié)果相比，中央機構(gòu)編制網(wǎng)的統(tǒng)計結(jié)果增加了中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室和中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，減少了中央對外宣傳辦公室。中國網(wǎng)的統(tǒng)計則與中央機構(gòu)編制網(wǎng)的統(tǒng)計結(jié)果相同。這表明在這三個具有官方背景的網(wǎng)站之間，對于黨中央各部門的范圍尚存在爭議。

此外，根據(jù)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》的規(guī)定，要組建中央全面依法治國委員會、中央審計委員會、中央教育工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央和國家機關(guān)工作委員會，將中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組、中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組、中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組分別改為中央全面深化改革委員會、中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會、中央財經(jīng)委員會、中央外事工作委員會。這些新組建的或者新改制后的機構(gòu)無疑屬于黨中央各部門。

按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)是指黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的規(guī)范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱。其中，“中央各部門”中的“各”字表明凡屬于黨的中央部門的，都擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，都可以制定黨內(nèi)法規(guī)。

但是，共產(chǎn)黨員網(wǎng)、中國網(wǎng)、中國機構(gòu)編制網(wǎng)這三個具有官方背景的網(wǎng)站所統(tǒng)計的黨中央部門之中，有一些部門的職能明顯地主要不是黨組織的工作、活動和黨員行為，而是國家相關(guān)領(lǐng)域的事務(wù)。例如，新調(diào)整后形成的中央財經(jīng)委員會，其主要職能是協(xié)調(diào)處理國家經(jīng)濟方面的事務(wù)，而非黨組織的工作、活動和黨員行為。這表明這些網(wǎng)站所統(tǒng)計的黨中央部門的涵義并非《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的黨中央部門的涵義。那么，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》中的黨中央各部門又是什么意思？包括哪些呢？

(二)規(guī)范與標(biāo)準

《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》自身并沒有明確規(guī)定何為黨中央部門，沒有明確規(guī)定哪些屬于黨中央部門。那么，該依據(jù)什么來確定黨中央部門的涵義，以及確定哪些屬于部門黨內(nèi)法規(guī)的制定主體呢？

對上述問題，張曉燕的觀點很有啟發(fā)，其提出了以“具有某一方面的職能單一性”為甄別和界定標(biāo)準，并以《中國共產(chǎn)黨機關(guān)工作條例(試行)》(以下簡稱《機關(guān)工作條例(試行)》)第十三條為規(guī)范依據(jù)。該條規(guī)定：“黨委職能部門是負責(zé)黨委某一方面工作的主管部門，按照規(guī)定行使相對獨立的管理職能，制定相關(guān)政策法規(guī)并組織實施，協(xié)調(diào)指導(dǎo)本系統(tǒng)、本領(lǐng)域工作?！睋?jù)此，張曉燕認為，可以把中央對外聯(lián)絡(luò)部、中央政法委納入制定黨內(nèi)法規(guī)的黨中央部門之內(nèi)。同時，《機關(guān)工作條例(試行)》第十二條明確了黨委辦公廳(室)的性質(zhì)：“黨委辦公廳(室)是黨委的綜合部門，負責(zé)推動黨委決策部署的落實，按照黨委要求協(xié)調(diào)有關(guān)方面開展工作，承擔(dān)黨委運行保障具體事務(wù)?！睋?jù)此，中央辦公廳、中央政策研究室、中央臺灣工作辦公室、中央外事工作委員會、中央機構(gòu)編制委員會辦公室、中央和國家機關(guān)工作委員會、中央防范和處理邪教問題領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室等，這些黨的工作機關(guān)要么屬于辦公廳(室)等綜合部門，要么屬于議事協(xié)調(diào)機構(gòu)等辦事機構(gòu)，因而不是《機關(guān)工作條例(試行)》第十三條規(guī)定的黨委職能部門，不屬于部門黨內(nèi)法規(guī)的制定主體。[2]

四、地方黨內(nèi)法規(guī)之制定主體

按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條的規(guī)定，地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體是省、自治區(qū)、直轄市黨委。同時，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》提出探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風(fēng)建設(shè)等方面的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。據(jù)此，地方黨內(nèi)法規(guī)的制定主體僅僅包括省、自治區(qū)、直轄市、副省級城市、省會城市的“黨委”，而不包括這些地方的“黨的代表大會”，為什么呢？

如果僅僅從民主性角度考量，黨委由黨代會選舉產(chǎn)生，黨代會的民主性顯然大于黨委的民主性，但是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并沒有賦予省、自治區(qū)、直轄市黨代會黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，這說明黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的賦予并不是完全基于民主性的考慮。民主集中制是黨的根本組織原則，實行民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主。黨內(nèi)法規(guī)是用來為從嚴管黨治黨服務(wù)的，過分強調(diào)民主顯然無法達成從嚴管黨治黨的目的。此外，民主集中制更加強調(diào)集中，即便是民主也是用來為更好地集中服務(wù)的，這是因為早在黨的一大通過的第一個黨綱中就規(guī)定了黨的奮斗目標(biāo)是實現(xiàn)共產(chǎn)主義。為此，黨在每一個階段都會制定一個階段性目標(biāo)，這個目標(biāo)的完成需要凝聚全黨的力量，并以全黨的力量來團結(jié)凝聚全國各族人民的力量，這就需要更多的集中。而在集中性上，省、自治區(qū)、直轄市黨委的集中性顯然要優(yōu)于省、自治區(qū)、直轄市黨代會。所以，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》賦予省、自治區(qū)、直轄市黨委黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，而沒有賦予省、自治區(qū)、直轄市黨代會黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。

五、黨內(nèi)法規(guī)制定主體之權(quán)限依據(jù)

黨內(nèi)法規(guī)是作為“兩個先鋒隊”的中國共產(chǎn)黨自我承諾的結(jié)果，[9]屬于黨內(nèi)法規(guī)制定主體的自我承諾。但是，黨內(nèi)法規(guī)制定主體并不能盲目承諾，不能超越權(quán)限作出承諾。由于黨章是黨內(nèi)法規(guī)體系的根本法，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》是依據(jù)黨章制定的，是對黨章的具體化，所以，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對黨內(nèi)法規(guī)制定主體的規(guī)定必須要有黨章依據(jù)，不得超越黨章。

(一)中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體之權(quán)限依據(jù)

就黨的全國代表大會黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨章依據(jù)而言，根據(jù)黨章第二十條的規(guī)定，黨的全國代表大會行使如下六項職權(quán)：其一，聽取和審查中央委員會的報告；其二，審查中央紀律檢查委員會的報告；其三，討論并決定黨的重大問題；其四，修改黨的章程；其五，選舉中央委員會；其六，選舉中央紀律檢查委員會。這六項職權(quán)是否為黨的全國代表大會制定黨內(nèi)法規(guī)提供了依據(jù)呢？第四項職權(quán)表明黨的全國代表大會擁有修改黨章的權(quán)力，并且黨章的修改權(quán)也僅屬于黨的全國代表大會，其他任何黨的組織都無權(quán)修改黨章。但是，第四項職權(quán)并不能為黨的全國代表大會制定黨章之外的其他黨內(nèi)法規(guī)提供依據(jù)，其他五項職權(quán)也無法提供明確依據(jù)。正是基于此，張曉燕教授指出，黨章第二十條并沒有黨的全國代表大會“制定和修改除黨章之外的黨內(nèi)其他法規(guī)的任何規(guī)定”。[2]

筆者認為，盡管黨章第二十條沒有明確規(guī)定黨的全國代表大會的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，但是該權(quán)力已經(jīng)隱含在該條第三項職權(quán)“討論并決定黨的重大問題”之中了。張曉燕教授把第三項職權(quán)稱為黨的全國代表大會制定黨內(nèi)法規(guī)的間接依據(jù)，因為該項職權(quán)“至少從語義上不排除可以包括制定黨內(nèi)法規(guī)事項的含義”。[2]筆者贊同張曉燕教授的結(jié)論，但是不認同其論證邏輯。張曉燕教授的論證邏輯實際上遵循的是“規(guī)不禁止即自由”原則，即是說因為第三項職權(quán)沒有禁止黨的全國代表大會制定黨內(nèi)法規(guī)，所以黨的全國代表大會就擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。但是，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)在其性質(zhì)上屬于一種權(quán)力，其所遵循的應(yīng)該是“規(guī)無授權(quán)即禁止”原則，而非“規(guī)不禁止即自由”原則。所謂“規(guī)無授權(quán)即禁止”原則，是指對于黨組織的權(quán)力而言，其必須具有黨章和黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)，否則禁止行使。[10]因此，黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)作為黨組織的一項權(quán)力，其所屬主體、權(quán)限大小、行使程序等內(nèi)容必須具有黨章和黨內(nèi)法規(guī)的依據(jù)。而實際上，黨章第二十條第三項職權(quán)實際上已經(jīng)包含了制定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)力。這是因為第三項職權(quán)賦予黨的全國代表大會的是“討論并決定黨的重大問題”的權(quán)力，而黨的全國代表大會的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)涉及到為全體黨組織的工作、活動和黨員行為設(shè)定一定標(biāo)準，涉及到依規(guī)治黨的制度載體質(zhì)量，進而涉及到管黨治黨的制度依據(jù)問題，因而屬于黨的重大問題。筆者認為，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條第一項正是將黨章第二十條第三項具體化了?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條第一項規(guī)定：“涉及黨的中央組織、中央紀律檢查委員會產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問題的黨內(nèi)法規(guī)，由黨的全國代表大會審議批準。”這里的“審議批準”無疑和黨章第二十條第三項中的“討論并決定”無異，而“涉及黨的中央組織、中央紀律檢查委員會產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)”則是對黨章第二十條第三項中的“重大問題”進行了細化。

就中央委員會黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)的黨章依據(jù)而言，根據(jù)黨章第十條第三項的規(guī)定，中央委員會由黨的全國代表大會選舉產(chǎn)生，與黨的全國代表大會同屬黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)，同時要向黨的全國代表大會負責(zé)并報告工作。這表明在性質(zhì)上，中央委員會與黨的全國代表大會同屬于黨的最高領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)。根據(jù)黨章第二十二條第三款的規(guī)定，“在黨的全國代表大會閉會期間，中央委員會執(zhí)行黨的全國代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對外代表中國共產(chǎn)黨”。其中，“領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作”表明在職權(quán)上，中央委員會領(lǐng)導(dǎo)全體黨組織的工作、活動和所有黨員的行為。這意味著中央委員會可以通過制定黨內(nèi)法規(guī)來規(guī)定全體黨組織的工作、活動和所有黨員的行為。例如，黨的十八屆六中全會修改通過了《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，制定了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》。

就中央政治局和中央政治局常委會的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)而言，根據(jù)黨章第二十三條第一款和第二款的規(guī)定，中央政治局和中央政治局常委會是由中央委員會全體會議選舉產(chǎn)生的，在中央委員會閉會期間，中央政治局和中央政治局常委會行使中央委員會的職權(quán)。如上所述，既然中央委員會享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，所以，中央政治局和中央政治局常委會亦應(yīng)當(dāng)享有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)。例如，黨的十八大結(jié)束不久，第十八屆中央政治局就召開會議，審議通過了《中共中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》；黨的十九大結(jié)束不久，第十九屆中央政治局就召開會議，審議通過了《中共中央政治局貫徹落實中央八項規(guī)定的實施細則》。

根據(jù)黨章第二十四條的規(guī)定，中央軍事委員會負責(zé)軍隊中黨的工作和政治工作，對軍隊中黨的組織體制和機構(gòu)作出規(guī)定?！饵h內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十四條規(guī)定：“中央軍事委員會及其總政治部依照本條例的基本精神制定軍隊黨內(nèi)法規(guī)?！睋?jù)此，中央軍事委員會應(yīng)當(dāng)可以針對軍隊中黨組織的工作、活動和黨員行為制定黨內(nèi)法規(guī)。

需要說明的是，在上述中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體之中，黨章并沒有對黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局和中央政治局常委會的職權(quán)作出明確區(qū)分。例如，在黨的全國代表大會與中央委員會之間，黨章所用表述是“在全國代表大會閉會期間，中央委員會執(zhí)行全國代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作，對外代表中國共產(chǎn)黨”。其中，“領(lǐng)導(dǎo)黨的全部工作”表明黨的全國代表大會和中央委員會的職權(quán)范圍并沒有區(qū)別，對中央委員會職權(quán)的唯一限制是“在黨的全國代表大會閉會期間”。在中央委員會和中央政治局、中央政治局常委會之間，黨章所用表述是“中央政治局和它的常務(wù)委員會在中央委員會全體會議閉會期間，行使中央委員會的職權(quán)”。其中，“行使中央委員會的職權(quán)”并沒有區(qū)分“部分職權(quán)”還是“全部職權(quán)”，那么從理論上來說，中央政治局和中央政治局常委會可以行使中央委員會的全部職權(quán)。

所以，在黨章層面，黨的全國代表大會、中央委員會、中央政治局和中央政治局常委會的職權(quán)并沒有區(qū)別，這就為《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》對它們的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)權(quán)限作出區(qū)分預(yù)留了制度空間。例如，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條第一項和第二項對黨的全國代表大會和中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會的職權(quán)作出了明確區(qū)分。根據(jù)第二十二條第一項的規(guī)定，涉及黨的中央組織、中央紀律檢查委員會產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的重大問題的黨內(nèi)法規(guī)，只能由黨的全國代表大會制定，中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會無權(quán)制定。根據(jù)第二十二條第二項的規(guī)定，涉及黨的地方組織和基層組織產(chǎn)生、組成和職權(quán)的黨內(nèi)法規(guī)，涉及黨員義務(wù)和權(quán)利方面基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，以及涉及黨的各方面工作基本制度的黨內(nèi)法規(guī)，只能由中央委員會、中央政治局、中央政治局常委會制定，黨的全國代表大會無權(quán)制定。

此外，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二十二條第三項還對中央政治局常委會和中央黨內(nèi)法規(guī)其他制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限作出了區(qū)分。根據(jù)該項規(guī)定，應(yīng)當(dāng)由中央發(fā)布的其他黨內(nèi)法規(guī)，根據(jù)情況由中央政治局常委會制定，或者按規(guī)定程序報送批準。從結(jié)構(gòu)上來看，該項規(guī)定呼應(yīng)了《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條第六項，即“其他應(yīng)當(dāng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項”。第二十二條第三項規(guī)定可以說是關(guān)于確定中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體的“兜底條款”。這項規(guī)定意味著對于《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》未明確規(guī)定而應(yīng)由中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的事項，中央政治局常委會是首選的黨內(nèi)法規(guī)制定主體。但是，該項規(guī)定存在著如下兩個模糊之處：

第一，該項規(guī)定依據(jù)“發(fā)布”標(biāo)準去確定中央黨內(nèi)法規(guī)的制定主體，而“發(fā)布”在黨內(nèi)法規(guī)制定程序之中是最后一道程序，所以該項規(guī)定實際上存在著以后置程序確定前置程序的邏輯矛盾。更重要的是，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》并沒有明確規(guī)定又該依據(jù)什么標(biāo)準確定黨內(nèi)法規(guī)的發(fā)布主體。筆者認為，“發(fā)布”僅僅具有形式效力，“制定”具有實質(zhì)效力。應(yīng)當(dāng)由中央“發(fā)布”的黨內(nèi)法規(guī)必然是效力遍及全體黨組織的工作、活動和全體黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)，而這些黨內(nèi)法規(guī)理論上應(yīng)當(dāng)由黨的中央組織“制定”?；诖?，筆者建議將該項規(guī)定中的“發(fā)布”一詞修改為“制定”。

第二，“根據(jù)情況”一詞具有一定的模糊性，該詞雖然從形式上看對中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)限作出了區(qū)分，但是實際上并沒有明確指出如何根據(jù)情況、根據(jù)什么情況等內(nèi)容。筆者認為，《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》使用“根據(jù)情況”這一模糊性詞語應(yīng)當(dāng)不是欠缺考慮，而是有意為之。這是因為靈活性是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的一個巨大優(yōu)勢，正如有學(xué)者所說：“由于共產(chǎn)黨的組織體系嚴密和政治紀律嚴格，依靠黨的組織體系和政治紀律作為后盾，黨內(nèi)法規(guī)能夠更為及時、靈活、有效地應(yīng)對國家和社會治理問題?！盵11]而在保證黨的靈活性方面，中央政治局常委會顯然比中央黨內(nèi)法規(guī)的其他制定主體更有優(yōu)勢，更能使中國共產(chǎn)黨靈活地應(yīng)對處理任何困難挑戰(zhàn)。

(二)非中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體之權(quán)限依據(jù)

就中紀委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)而言，黨章并未為其提供明確依據(jù)，只有黨章第四十六條可以為其提供間接依據(jù)。該條規(guī)定了中紀委的主要任務(wù)和主要職責(zé)。為了完成這些任務(wù)和職責(zé)，中紀委就有責(zé)任制定黨內(nèi)法規(guī)對相關(guān)事項進行規(guī)范。因此可以說，黨章第四十六條為中紀委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供了間接依據(jù)。

就黨中央部門的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)而言，黨章既未為其提供直接依據(jù)，也未為其提供間接依據(jù)。即便是與黨中央部門最接近的黨章第十八條，其最多也僅能為相關(guān)黨中央部門的設(shè)立提供依據(jù)，但卻無法為黨中央部門的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供依據(jù)。

根據(jù)黨章第二十六條的規(guī)定，省級黨代會“討論本地區(qū)范圍內(nèi)的重大問題并作出決議”。根據(jù)第二十七條第六款的規(guī)定，在省級黨代會閉會期間，省級黨委“執(zhí)行上級黨組織的指示和同級黨代表大會的決議，領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作，定期向上級黨的委員會報告工作”。其中，“領(lǐng)導(dǎo)本地方的工作”可以為省級黨委的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)提供黨章上的規(guī)范依據(jù)。如果說中央黨內(nèi)法規(guī)和地方黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)尚可以從黨章之中尋得依據(jù)的話，那么，中紀委、黨中央部門的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)則無法從黨章中尋得依據(jù)。[2]

六、具體建議

針對黨內(nèi)法規(guī)制定主體中的相關(guān)模糊之處、黨章依據(jù)缺乏問題，張曉燕教授提出五種思路供參考，分別是：修改黨章、解釋黨章、修改和解釋并舉、制定單項黨內(nèi)法規(guī)、修訂《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》。[2]筆者認為，針對不同制定主體，需要采取不同思路：

第一，針對中央黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，特別是中央委員會、中央政治局、中央政治局常務(wù)委員會的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，由于其有黨章的間接依據(jù)，所以無需修改黨章，只需通過解釋黨章的相關(guān)條款，以明確其含義即可；

第二，針對中紀委的性質(zhì)和中紀委黨內(nèi)法規(guī)的效力問題，需要通過修改黨章，在黨章第三章“黨的中央組織”中寫入中紀委，或者通過解釋黨章，明確中紀委作為黨的中央組織的性質(zhì)。同時，修改《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，對黨內(nèi)法規(guī)的制定主體、效力層級進行相應(yīng)修改；

第三，針對部門黨內(nèi)法規(guī)制定主體的黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，由于其既無黨章的直接依據(jù)、亦無間接依據(jù)，所以需要修改黨章，在黨章第十八條可增加一款作為第二款：“黨的中央和地方各級委員會根據(jù)需要，可設(shè)立若干職能部門。黨中央職能部門在其職權(quán)范圍內(nèi)可制定黨內(nèi)法規(guī)?！?/p>