李海金 賀青梅

2018年2月12日，習(xí)近平總書(shū)記在四川省成都市主持召開(kāi)打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)座談會(huì)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“我們加強(qiáng)黨對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，建立各負(fù)其責(zé)、各司其職的責(zé)任體系，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)脫貧的工作體系，上下聯(lián)動(dòng)、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的政策體系，保障資金、強(qiáng)化人力的投入體系，因地制宜、因村因戶因人施策的幫扶體系，廣泛參與、合力攻堅(jiān)的社會(huì)動(dòng)員體系，多渠道全方位的監(jiān)督體系和最嚴(yán)格的考核評(píng)估體系，形成了中國(guó)特色脫貧攻堅(jiān)制度體系，為脫貧攻堅(jiān)提供了有力制度保障。”①《提高脫貧質(zhì)量聚焦深貧地區(qū) 扎扎實(shí)實(shí)把脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)推向前進(jìn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月15日?？梢?jiàn)，立足于中國(guó)的扶貧開(kāi)發(fā)制度、政策與實(shí)踐，梳理中國(guó)扶貧脫貧的發(fā)展脈絡(luò)和內(nèi)在機(jī)理，提煉具有推廣性的經(jīng)驗(yàn)與啟示，具有重大的學(xué)術(shù)價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。在當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧的新戰(zhàn)略和新背景下，更應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定、社會(huì)秩序等多個(gè)角度來(lái)梳理與探討扶貧脫貧的歷史進(jìn)展和演變規(guī)律，厘清經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治社會(huì)穩(wěn)定與扶貧脫貧的關(guān)聯(lián)程度和機(jī)制，并結(jié)合習(xí)近平關(guān)于扶貧的重要論述對(duì)中國(guó)今后一段時(shí)期扶貧脫貧工作的發(fā)展趨向和策略作出初步研判。

一、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減貧的關(guān)系

以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)貧困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)和貧困農(nóng)民脫貧致富，是引起世界矚目的中國(guó)保持快速減貧進(jìn)程的基本動(dòng)力，也是中國(guó)減貧的基本經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)貧困農(nóng)民的脫貧成就基本上是在經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)和有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)工作推動(dòng)下取得的，其基本的運(yùn)行機(jī)制是體制、政策因素的外在促動(dòng)。中國(guó)扶貧事業(yè)巨大成就的取得，很大程度上也得益于開(kāi)發(fā)式扶貧方針，即堅(jiān)持“以開(kāi)發(fā)促扶貧”“以開(kāi)發(fā)促發(fā)展”的工作思路②中國(guó)發(fā)展研究基金會(huì)編：《在發(fā)展中消除貧困》，中國(guó)發(fā)展出版社，2007年，第2頁(yè)。，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)要素的主導(dǎo)性和帶動(dòng)性。正如習(xí)近平主席在2015減貧與發(fā)展高層論壇上所提出的：“我們堅(jiān)持改革開(kāi)放，保持經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，不斷出臺(tái)有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策，為大規(guī)模減貧奠定了基礎(chǔ)、提供了條件?！雹壑泄仓醒朦h史和文獻(xiàn)研究院編：《習(xí)近平扶貧論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社，2018年，第151頁(yè)。這是中國(guó)扶貧工作的基本歷史經(jīng)驗(yàn)之一，并經(jīng)受了實(shí)踐的檢驗(yàn)。開(kāi)發(fā)式扶貧的基本思路是，調(diào)整以直接的生活救濟(jì)為導(dǎo)向的扶貧方式，實(shí)現(xiàn)扶貧脫貧與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的有效連接，以利益為紐帶，增強(qiáng)貧困人口的主動(dòng)性，通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)、擴(kuò)大就業(yè)和增加收入來(lái)緩解或消除貧困，提升貧困人口的自我發(fā)展能力。

一般來(lái)說(shuō)，有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減貧關(guān)系的討論往往是被放在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的話語(yǔ)體系下。經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減貧的關(guān)系可以細(xì)分為兩個(gè)層面：一是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減貧的關(guān)系，一般以收入增長(zhǎng)與減貧的關(guān)系來(lái)呈現(xiàn)；二是基于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和性質(zhì)等，著眼于收入分配狀況與減貧的關(guān)系，一般以收入差距或不平等狀況與減貧的關(guān)系來(lái)呈現(xiàn)。已有研究主要有兩種代表性觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)具有普適性和自發(fā)性，即經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠使包括窮人在內(nèi)的所有人受益，進(jìn)而達(dá)致絕對(duì)地減少貧困甚至消除貧困，這也被稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓流效應(yīng)”；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)具有不確定性，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)如果不能使所有人尤其是貧困者平等受益，反而會(huì)導(dǎo)致貧困惡化，因此經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“涓流效應(yīng)”也受制于經(jīng)濟(jì)環(huán)境、文化習(xí)俗、制度安排等多重因素的影響。這兩種觀點(diǎn)在一定程度上意味著從不同歷史時(shí)段來(lái)考察經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)貧困減少的影響，或者從不同維度和評(píng)判指標(biāo)來(lái)探究經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)。

為此，筆者將從兩個(gè)層面來(lái)探討經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減貧的關(guān)系：一是分別梳理與分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展、貧困減少的歷史變遷和階段性特點(diǎn)；二是歸納與評(píng)估經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)貧困減少的影響層面和機(jī)理。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和貧困減少的變遷與特點(diǎn)

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面，農(nóng)村扶貧和農(nóng)民脫貧巨大成就的取得首先得益于國(guó)家整體層面的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，其量化指標(biāo)主要體現(xiàn)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的快速提升。基于改革開(kāi)放初期中國(guó)的扶貧任務(wù)極為繁重，單靠一省、一市、一縣的相對(duì)有限之力，難以快速、有效地實(shí)現(xiàn)扶貧和脫貧目標(biāo)，因而扶貧事業(yè)應(yīng)從戰(zhàn)略和政策等宏觀層面進(jìn)行總體設(shè)計(jì)和整體推進(jìn)。為此，國(guó)家整體經(jīng)濟(jì)實(shí)力就凸顯為在多大范圍內(nèi)、多大程度上和多快速度上實(shí)現(xiàn)扶貧和脫貧目標(biāo)。

從國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及其分析來(lái)看，1978年以來(lái)，中國(guó)GDP一直處于快速增長(zhǎng)之中，尤其是90年代以來(lái)其增長(zhǎng)勢(shì)頭一直屢增不減。1978年為3678.7億元；1986年超過(guò)1萬(wàn)億元；2001年超過(guò)10萬(wàn)億元；2010年達(dá)到41萬(wàn)億元，超過(guò)日本成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體；2017年突破80萬(wàn)億元。同時(shí)，除了個(gè)別年份以外，1980年以來(lái)GDP增長(zhǎng)率基本保持在8%左右，個(gè)別年份甚至高達(dá)15%。除GDP總量這一指標(biāo)之外，人均GDP在很大程度上可以更有力地表明一個(gè)國(guó)家的實(shí)際或可支配的經(jīng)濟(jì)實(shí)力?？v觀各個(gè)歷史時(shí)期，80年代是改革開(kāi)放以后中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步階段，總體上人均GDP增長(zhǎng)較快；1990年人均GDP為1663元，是1980年的4倍，增長(zhǎng)速度明顯加快；2000年人均GDP為7942元，是1980年的17倍，增長(zhǎng)速度進(jìn)一步提升；進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度開(kāi)始下降，不過(guò)仍保持著強(qiáng)勁勢(shì)頭，2017年人均GDP達(dá)到59660元，是1980年的127倍。[注]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局編：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2017)》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2017年，第56—57頁(yè)；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中華人民共和國(guó)2017年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2018年2月28日，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201802/t20180228_1585631.html。

與此同時(shí)，在貧困減少層面，改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的反貧困事業(yè)取得巨大成就，貧困問(wèn)題得到極大程度的緩解。農(nóng)村貧困人口數(shù)量從1978年的7.7億已穩(wěn)定減少到2017年末的3046萬(wàn)，貧困發(fā)生率從97.5%下降到3.1%。在貧困人口明顯減少的同時(shí)，貧困地區(qū)農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)加快，與全國(guó)農(nóng)村平均水平的差距進(jìn)一步縮小[注]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室編：《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告(2017)》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2017年，第11—12頁(yè)；陸婭楠：《我國(guó)農(nóng)村貧困人口去年再減1289萬(wàn)》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年2月7日。。在國(guó)際減貧的視野下，中國(guó)成為世界上減貧人口最多的國(guó)家，也是世界上率先完成聯(lián)合國(guó)千年發(fā)展目標(biāo)的國(guó)家，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻(xiàn)。

從發(fā)展趨勢(shì)上看，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)村絕對(duì)貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率均呈波動(dòng)式下降趨勢(shì)。當(dāng)然，從發(fā)展脈絡(luò)來(lái)看，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為導(dǎo)向的扶貧戰(zhàn)略和脫貧體系也是處于不斷完善和調(diào)整之中的。在不同的發(fā)展時(shí)期，對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果的利用與轉(zhuǎn)化也是有差異的。

改革開(kāi)放初期，即1978年到80年代中期，主要是以經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和增長(zhǎng)為驅(qū)動(dòng)、推動(dòng)制度變革和體制改革進(jìn)而達(dá)致農(nóng)村減貧和農(nóng)民脫貧。1978年前中國(guó)的普遍性貧困是多方面原因?qū)е碌?，其中最主要的是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要，造成農(nóng)民生產(chǎn)積極性低下。為此，制度變革和體制改革就成為改革開(kāi)放后緩解貧困的主要途徑。1978年開(kāi)始的農(nóng)村改革，首要的是土地經(jīng)營(yíng)制度的變革，即以家庭承包經(jīng)營(yíng)制度取代人民公社的集體經(jīng)營(yíng)制度。這種土地制度的變革極大地激發(fā)了農(nóng)民的勞動(dòng)熱情，解放了生產(chǎn)力，提高了土地產(chǎn)出率。與此同時(shí)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐步放開(kāi)、發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等多項(xiàng)改革促進(jìn)了國(guó)民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，并通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的提高、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向附加值更高的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化以及農(nóng)村勞動(dòng)力在非農(nóng)領(lǐng)域就業(yè)三個(gè)渠道，將利益?zhèn)鬟f到貧困人口，使貧困農(nóng)民得以脫貧致富，農(nóng)村貧困現(xiàn)象大幅度緩解。

從80年代中期到90年代后期，中國(guó)進(jìn)入大規(guī)模開(kāi)發(fā)式扶貧階段。在改革開(kāi)放政策的推動(dòng)下，中國(guó)農(nóng)村不少地區(qū)憑借自身的發(fā)展優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)得到快速增長(zhǎng)，但部分地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、歷史、自然、地理等方面的制約，發(fā)展相對(duì)滯后。農(nóng)村發(fā)展不平衡問(wèn)題凸顯出來(lái)，低收入人口中有相當(dāng)一部分人的經(jīng)濟(jì)收入不能維持其生存的基本需要。為進(jìn)一步加大扶貧力度，自1986年起，國(guó)家采取了一系列重大舉措，如成立專(zhuān)門(mén)扶貧工作機(jī)構(gòu)、安排專(zhuān)項(xiàng)資金、制定專(zhuān)門(mén)優(yōu)惠政策，并對(duì)傳統(tǒng)的救濟(jì)式扶貧進(jìn)行徹底改革，確定了開(kāi)發(fā)式扶貧方針。自此，中國(guó)政府在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展了有計(jì)劃、有組織和大規(guī)模的開(kāi)發(fā)式扶貧，中國(guó)扶貧工作進(jìn)入了一個(gè)新的歷史時(shí)期。然而，自80年代中后期以來(lái)，盡管經(jīng)濟(jì)仍然保持快速增長(zhǎng)，減貧卻出現(xiàn)了放緩的趨勢(shì)。1986年至1991年，中國(guó)農(nóng)村貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率的變化方向不太穩(wěn)定，各年份有升有降。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量下降與收入分配不公平導(dǎo)致貧困人口受益比重下降以及獲取收入機(jī)會(huì)減少是減貧放緩的重要原因。而且，農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略面臨的最大挑戰(zhàn)是不平等程度不斷上升導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)下降，瞄準(zhǔn)偏離問(wèn)題也降低了扶貧資源的減貧效果。[注]胡鞍鋼、胡琳琳、常志霄：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與減少貧困(1978—2004)》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第5期；汪三貴：《在發(fā)展中戰(zhàn)勝貧困——對(duì)中國(guó)30年大規(guī)模減貧經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)與評(píng)價(jià)》，《管理世界》2008年第11期。

2001年，中國(guó)頒布實(shí)施《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2001—2010年)》，構(gòu)建了專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的“大扶貧”開(kāi)發(fā)格局。2002年，中共十六大提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略，制定了“多予、少取、放活”和“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的方針。此后，扶貧開(kāi)發(fā)工作進(jìn)入解決和鞏固溫飽并重的綜合性、“大扶貧”階段。這一時(shí)期減貧成果的取得很大程度上得益于專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧和社會(huì)扶貧的合力攻關(guān)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的適度松動(dòng)，農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利和機(jī)會(huì)得到重視，以及惠農(nóng)政策全面實(shí)施并體系化，等等。不過(guò)，進(jìn)入21世紀(jì)以后，農(nóng)村貧困人口規(guī)模下降速度放緩，其中2003年貧困人口規(guī)模和貧困發(fā)生率比上年有所擴(kuò)大。這一不利的局面反映了長(zhǎng)期以來(lái)居高不下的貧富差距程度在扶貧工作進(jìn)入攻堅(jiān)時(shí)期后，成為農(nóng)村扶貧和農(nóng)民脫貧實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵性突破的重要桎梏。為此，2011年，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要(2011—2020年)》，作為此后十年農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的綱領(lǐng)性文件，明確要求把集中連片特殊困難地區(qū)作為主戰(zhàn)場(chǎng)，把穩(wěn)定解決扶貧對(duì)象溫飽、盡快實(shí)現(xiàn)脫貧致富作為首要任務(wù)，實(shí)行扶貧開(kāi)發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。

十八大以來(lái)，黨和政府進(jìn)一步將扶貧和脫貧工作提升到“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的高度，作出了新的部署和安排。2013年11月，習(xí)近平總書(shū)記在湖南湘西自治州十八洞村考察時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”概念。2013年底，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)工作的意見(jiàn)》，將建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制作為六項(xiàng)扶貧機(jī)制創(chuàng)新之一，對(duì)精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略和政策體系進(jìn)行了頂層設(shè)計(jì)。2015年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，正式把精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧作為扶貧開(kāi)發(fā)的基本方略，并全面打響脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。2016年11月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十三五”脫貧攻堅(jiān)規(guī)劃》，對(duì)脫貧攻堅(jiān)作出總體部署和工作安排，為決勝全面建成小康社會(huì)提供了戰(zhàn)略和政策指引。在脫貧攻堅(jiān)的地方實(shí)踐層面，首批“脫貧摘帽”縣如河南蘭考縣確立了以脫貧攻堅(jiān)統(tǒng)攬縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的發(fā)展思路，以確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與扶貧脫貧同步推進(jìn)、同向而行。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)貧困減少的影響層面與機(jī)理

基于數(shù)據(jù)的可獲得性和權(quán)威性，運(yùn)用《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告》的全國(guó)性、分年度的宏觀數(shù)據(jù)，并以國(guó)定貧困線標(biāo)準(zhǔn)為分析基點(diǎn)，對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和理論解釋后發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)貧困減少的貢獻(xiàn)是顯著的[注]相關(guān)研究參見(jiàn)閆坤等：《我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效果測(cè)算——基于1981年—2005年的數(shù)據(jù)分析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2013年第3期；夏慶杰等：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與農(nóng)村反貧困》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)》2010年第3期；林伯強(qiáng)：《中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、貧困減少與政策選擇》，《經(jīng)濟(jì)研究》2003年第12期。。但是，在不同的貧困線下，在不同的時(shí)間段內(nèi)，對(duì)于不同的區(qū)域和不同收入水平的人群而言，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)貧困減少的貢獻(xiàn)程度存在著明顯的差異[注]相關(guān)研究參見(jiàn)李小云等：《2000—2008年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)貧困減少的作用：一個(gè)全國(guó)和分區(qū)域的實(shí)證分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2010年第4期；羅楚亮：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、收入差距與農(nóng)村貧困》，《經(jīng)濟(jì)研究》2012年第2期；沈揚(yáng)揚(yáng)：《經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與不平等對(duì)農(nóng)村貧困的影響》，《數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究》2012年第8期。；而且，城鄉(xiāng)之間、農(nóng)村內(nèi)部的收入差距或收入不平等狀況的惡化又消解了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和性質(zhì)，進(jìn)而抵消或弱化了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的減貧效應(yīng)。

除了基于相關(guān)數(shù)據(jù)資料對(duì)改革開(kāi)放以來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)貧困減少的影響狀況和程度進(jìn)行量化分析之外，更重要的應(yīng)該是，立足于農(nóng)村和農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)和農(nóng)民的主位立場(chǎng)和視角，梳理、解釋與分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)貧困減少的影響機(jī)理和脈絡(luò)，挖掘經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減貧的關(guān)聯(lián)方式和機(jī)制。筆者以為，至少有以下三個(gè)方面應(yīng)當(dāng)引起關(guān)注。

第一，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活力得到極大激發(fā)、農(nóng)民自主性日益增強(qiáng)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減貧效應(yīng)最重要的內(nèi)在動(dòng)力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)施極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)和脫貧致富的動(dòng)力，使農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理上的決策權(quán)、收益權(quán)和相關(guān)權(quán)益得到了法律政策的支持和保護(hù)，從而擁有了對(duì)生產(chǎn)資料、生產(chǎn)過(guò)程、農(nóng)產(chǎn)品等的支配權(quán)和控制權(quán)。這些都使得改革開(kāi)放以來(lái)逐漸加速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)能夠輻射到農(nóng)村和農(nóng)民身上，使他們共享或者至少是較大程度地享受經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，從而強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減貧效應(yīng)。

第二，非農(nóng)就業(yè)和社會(huì)流動(dòng)擴(kuò)展了農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自由度、優(yōu)化了農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減貧效應(yīng)最重要的外部推力。在現(xiàn)代化和工業(yè)化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)在三次產(chǎn)業(yè)中的邊際經(jīng)濟(jì)效益是最低的。為了拓展收入來(lái)源并優(yōu)化收入結(jié)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)開(kāi)始異軍突起，非農(nóng)收入逐步成為農(nóng)民收入的重要來(lái)源，并成為農(nóng)村減貧的新動(dòng)力[注]李小云等：《關(guān)于中國(guó)減貧經(jīng)驗(yàn)國(guó)際化的討論》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2016年第5期。。據(jù)測(cè)算，1978年至2006年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的從業(yè)人數(shù)由2827萬(wàn)增加到1.47億，農(nóng)村就業(yè)結(jié)構(gòu)中從事第一產(chǎn)業(yè)的人員占鄉(xiāng)村就業(yè)人員的比重從1985年的81.9%下降到2005年的59.5%，農(nóng)民收入構(gòu)成中來(lái)自鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的收入比重從8.2%增加到46.4%[注]宋洪遠(yuǎn)主編：《中國(guó)農(nóng)村改革三十年》，中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社，2008年，第256—257頁(yè)。。與此同時(shí)，隨著城市化的加速，農(nóng)民開(kāi)始大規(guī)模進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致其收入結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化、收入水平進(jìn)一步提高，非農(nóng)收入對(duì)農(nóng)民收入增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率不斷提升。1997年以來(lái)，農(nóng)民外出務(wù)工收入一直呈兩位數(shù)增長(zhǎng)。2013年，農(nóng)民工資性收入首次超過(guò)家庭經(jīng)營(yíng)純收入，農(nóng)民工資性收入對(duì)農(nóng)民人均純收入增幅的貢獻(xiàn)率達(dá)到59%。[注]鄭直：《農(nóng)民工資性收入首次超過(guò)家庭經(jīng)營(yíng)純收入》，《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》2014年4月15日。近年來(lái)，受?chē)?guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的不利影響，農(nóng)民工就業(yè)狀況有所惡化，收入水平有所下降，不過(guò)農(nóng)民收入增加的最大貢獻(xiàn)因素仍然是工資性收入。預(yù)測(cè)2018年農(nóng)民人均工資性收入將超過(guò)6000元，比上年增長(zhǎng)約10%。[注]魏后凱、黃秉信主編：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)(2017—2018)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第16—17頁(yè)。可見(jiàn)，逐步放開(kāi)并鼓勵(lì)農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和社會(huì)流動(dòng)，賦予農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的自主性，增強(qiáng)農(nóng)民的可行能力，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展減貧效應(yīng)的重要實(shí)現(xiàn)路徑。

第三，城鄉(xiāng)居民之間、農(nóng)村居民內(nèi)部收入不平等的雙重惡化，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展減貧效應(yīng)最主要的阻力和障礙。改革開(kāi)放初期，城鄉(xiāng)居民收入差距有所縮小，1978年城鄉(xiāng)居民收入差距比為2.6∶1，1985年一度縮小到1.9∶1，這種較為平等的狀況為益貧性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作出了巨大貢獻(xiàn)，促進(jìn)改革開(kāi)放后20多年貧困人口大幅減少。但其后情況惡化，1994年城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大到2.9∶1；21世紀(jì)以來(lái)進(jìn)一步惡化，2002年達(dá)到3.1∶1，2007年擴(kuò)大到改革開(kāi)放以來(lái)的最高值3.33∶1。1978年全國(guó)居民收入基尼系數(shù)僅為0.24，80年代基本上穩(wěn)定在0.30左右，1990年達(dá)到0.33；之后開(kāi)始逐步增大，1998年突破0.40的警戒線，2008年達(dá)到最高值0.491。在農(nóng)村內(nèi)部，改革開(kāi)放初期，農(nóng)村居民收入差距較小，農(nóng)民人均純收入基尼系數(shù)在0.25以下。2000年以后農(nóng)民人均純收入基尼系數(shù)逐漸提高，農(nóng)村貧富差距也日益顯性化，2011年達(dá)到0.39，接近警戒線。不過(guò)，近年來(lái)城鄉(xiāng)居民收入差距有所下降，貧富分化程度有所緩解。[注]這些數(shù)據(jù)根據(jù)歷年《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)農(nóng)村住戶調(diào)查年鑒》整理得來(lái)?？傮w上看，城鄉(xiāng)居民之間、農(nóng)村居民內(nèi)部的收入差距和貧富差距程度不斷加大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)分化呈現(xiàn)擴(kuò)大趨勢(shì)，這就對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的減貧效應(yīng)構(gòu)成了反向的作用，極大地減緩甚至消解了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的涓流效應(yīng)或益貧效果，成為國(guó)家對(duì)扶貧脫貧戰(zhàn)略和政策體系進(jìn)行重大調(diào)整的內(nèi)在動(dòng)因。

二、政治社會(huì)穩(wěn)定與減貧的關(guān)系

毫無(wú)疑問(wèn)，貧困首先是經(jīng)濟(jì)意義上和物質(zhì)層面的，從而使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展與貧困和減貧具有高度的相關(guān)性。與此同時(shí)，貧困也具有政治社會(huì)意涵，對(duì)貧困人口而言，政治社會(huì)層面的致貧因素相比經(jīng)濟(jì)層面的致貧因素恐怕更不易消除，這就導(dǎo)致政治、社會(huì)是否穩(wěn)定與貧困、減貧也存在很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。換言之，貧困及貧困問(wèn)題毫無(wú)疑問(wèn)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，更是一個(gè)復(fù)雜的社會(huì)、政治乃至文化問(wèn)題；貧困的存在與產(chǎn)生不僅與自然因素有關(guān)，而且與一個(gè)社會(huì)的發(fā)展戰(zhàn)略、政策框架及治理體制有關(guān)。[注]徐勇、項(xiàng)繼權(quán)：《反貧困：生存、服務(wù)與權(quán)益保障》，《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2009年第4期。為此筆者著重從政治社會(huì)體制對(duì)減貧的支撐、作為一種政治社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的減貧、農(nóng)民致貧的政治社會(huì)因素三個(gè)方面對(duì)政治社會(huì)穩(wěn)定與減貧的關(guān)聯(lián)作出解析。

(一)政治社會(huì)體制對(duì)減貧的支撐

政治社會(huì)穩(wěn)定對(duì)減貧的影響，首先表現(xiàn)在政治社會(huì)體制為減貧所創(chuàng)造的支撐環(huán)境和條件上。一個(gè)穩(wěn)定的政治體制、有序的社會(huì)環(huán)境和良好的治理格局，自然而然會(huì)促進(jìn)以改善民眾生活福祉為中心的減貧進(jìn)程。鑒于國(guó)家轉(zhuǎn)型和社會(huì)轉(zhuǎn)變，貧困和貧困者與政治社會(huì)體制的關(guān)聯(lián)度越來(lái)越高，而減貧很大程度上也逐漸成為現(xiàn)代國(guó)家的基本職能和現(xiàn)代社會(huì)的重要責(zé)任。為此，國(guó)家和社會(huì)應(yīng)當(dāng)將減貧事業(yè)和工作從個(gè)體、社區(qū)、地方層次提升到整個(gè)社會(huì)和國(guó)家的集體、公共層次，將之轉(zhuǎn)化為國(guó)家行為和社會(huì)行動(dòng)。

事實(shí)上，政治社會(huì)體制對(duì)減貧的支撐及其相應(yīng)的實(shí)現(xiàn)機(jī)制，正是中國(guó)的減貧效果如此顯著、減貧進(jìn)程如此快速的重要原因之一，亦是中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)減貧經(jīng)驗(yàn)的核心要點(diǎn)之一。從全球減貧進(jìn)程來(lái)看，一個(gè)國(guó)家和地區(qū)的減貧進(jìn)程很大程度上取決于該國(guó)家和地區(qū)的政治社會(huì)穩(wěn)定程度，以及該國(guó)家能否從政治責(zé)任高度和發(fā)展戰(zhàn)略層面構(gòu)建減貧的政策體系和行動(dòng)框架。處于戰(zhàn)爭(zhēng)、動(dòng)亂等狀態(tài)或面臨這些風(fēng)險(xiǎn)以及具有不穩(wěn)定政治體制的國(guó)家和地區(qū)，往往在減貧行動(dòng)中毫無(wú)起色甚至引發(fā)更大面積、更高程度的貧困。對(duì)于中國(guó)而言，改革開(kāi)放以來(lái)，不管是政治運(yùn)轉(zhuǎn)還是社會(huì)運(yùn)行基本上都保持著一種穩(wěn)定、有序的狀態(tài)。在這種有利的政治社會(huì)狀態(tài)下，逐漸構(gòu)建了專(zhuān)項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧三位一體和政府、市場(chǎng)、社會(huì)協(xié)同推進(jìn)的大扶貧開(kāi)發(fā)格局，這一扶貧開(kāi)發(fā)格局強(qiáng)調(diào)三種扶貧類(lèi)型和三方扶貧力量在扶貧戰(zhàn)略、策略、政策等多個(gè)層面上的相向而行、協(xié)同推進(jìn)，由此就形成了政府主導(dǎo)型扶貧、市場(chǎng)導(dǎo)向型扶貧和社會(huì)參與型扶貧三種扶貧機(jī)制的多元協(xié)同架構(gòu)。[注]李海金、羅憶源：《連片特困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略創(chuàng)新——以武陵山區(qū)為例》，《中州學(xué)刊》2015年第12期。2018年6月，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)脫貧攻堅(jiān)工作作出重要指示強(qiáng)調(diào)：“調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與脫貧攻堅(jiān)積極性，實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)、社會(huì)互動(dòng)和行業(yè)扶貧、專(zhuān)項(xiàng)扶貧、社會(huì)扶貧聯(lián)動(dòng)?！盵注]《真抓實(shí)干埋頭苦干萬(wàn)眾一心 奪取脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)全面勝利》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年6月12日。

實(shí)質(zhì)上，中國(guó)政治社會(huì)體制對(duì)減貧的支撐，很大程度上源于減貧進(jìn)程中所具有并得到運(yùn)用的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)。在脫貧攻堅(jiān)的背景下，中國(guó)扶貧脫貧的政治優(yōu)勢(shì)和制度優(yōu)勢(shì)集中體現(xiàn)在以下體制機(jī)制上，即脫貧攻堅(jiān)五級(jí)“一把手”負(fù)責(zé)制、“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)”管理體制、自上而下層層簽訂責(zé)任書(shū)和軍令狀、以扶貧脫貧為中心的干部考核獎(jiǎng)懲制度、定期或不定期的黨政系統(tǒng)內(nèi)部或第三方督查巡查評(píng)估制度、集中力量辦大事的工作機(jī)制等。在政治體制機(jī)制層面，至少可以作出兩點(diǎn)理論解釋。一是政治體制所蘊(yùn)含的國(guó)家“在場(chǎng)”和政府主導(dǎo)的政治結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制?；跉v史文化傳統(tǒng)、發(fā)展歷史時(shí)段的差異和內(nèi)外部環(huán)境與條件的約束，后發(fā)現(xiàn)代化國(guó)家尤其是東亞國(guó)家往往建立了威權(quán)型的政治體制，政府大而強(qiáng)、社會(huì)小而弱，國(guó)家和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)性相當(dāng)明顯，也導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的奇跡，如日韓、“亞洲四小龍”、“亞洲新四小龍”。這種體制下國(guó)家和政府往往更有力地介入經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活領(lǐng)域，聚集有限資源實(shí)施趕超性發(fā)展戰(zhàn)略，尤其是在反貧困和民生領(lǐng)域推行大規(guī)模的干預(yù)行動(dòng)。二是黨政聯(lián)動(dòng)的領(lǐng)導(dǎo)體制和條塊結(jié)合的治理體系。中國(guó)的黨政系統(tǒng)具有自身的獨(dú)特性，也具有較大的優(yōu)勢(shì)，尤其是在面對(duì)事關(guān)執(zhí)政基礎(chǔ)、政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家發(fā)展的重大事項(xiàng)時(shí)，可以快速、有效地達(dá)成政治共識(shí)并轉(zhuǎn)化成實(shí)際的決策和行動(dòng)。在行政領(lǐng)域，盡管存在政府機(jī)構(gòu)、部門(mén)之間的條塊矛盾、分歧與不協(xié)調(diào)，但是在某個(gè)時(shí)間段處置政府的中心工作時(shí)，往往又可以集中人力、物力、財(cái)力等資源達(dá)成較高的行政效率。

而在社會(huì)體制機(jī)制層面，恐怕有三點(diǎn)值得探討。一是扶貧濟(jì)困的歷史傳統(tǒng)。這種傳統(tǒng)具有較強(qiáng)的伸縮性或張力，可以局限在以血緣和姻緣為基礎(chǔ)的家族、宗族、親族，也可以擴(kuò)展到血緣與地緣合一的社區(qū)或地方共同體，還可以拓展到非人格化的社會(huì)和國(guó)家。事實(shí)上，中國(guó)在救助、救濟(jì)、慈善等公共事務(wù)領(lǐng)域一直存在著政府與民間合作、官治與民治互動(dòng)的歷史傳統(tǒng)和文化底蘊(yùn)。二是政府的社會(huì)動(dòng)員能力。自20世紀(jì)以來(lái)，伴隨著國(guó)家政權(quán)建設(shè)，政黨和政府等政治力量對(duì)社會(huì)的滲透和動(dòng)員程度、深度不斷強(qiáng)化，以至于形成了動(dòng)員型體制和動(dòng)員式參與。當(dāng)然，政府超強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員能力也為政府治理帶來(lái)了更豐富的外部資源，取得更大的治理績(jī)效。三是多元化、網(wǎng)狀化的貧困治理格局。鑒于貧困問(wèn)題的歷史性、復(fù)雜性和多樣性，貧困治理在主體、資源、工具、結(jié)構(gòu)等方面除了保持政府主導(dǎo)的特點(diǎn)之外，還需要社會(huì)各方面力量和資源的參與和支持。這是中國(guó)減貧的基本經(jīng)驗(yàn)之一，也是今后穩(wěn)定脫貧和可持續(xù)發(fā)展的核心議題之一。

在實(shí)踐層面，政府在中國(guó)農(nóng)村減貧中發(fā)揮著決定性的作用，政府主導(dǎo)是中國(guó)減貧最重要的特點(diǎn)和經(jīng)驗(yàn)之一。其具體表現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要有：通過(guò)建立扶貧領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)組織體系、將扶貧整合到國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃之中，使扶貧成為政府工作的重要內(nèi)容，保證了扶貧所需要的組織支持；政府利用其行政體系和資源，動(dòng)員和安排扶貧資源，保證了必要的扶貧投入；政府根據(jù)扶貧的需要，調(diào)整相關(guān)的政策或者制定必要的法規(guī)和制度，為扶貧工作的有序開(kāi)展提供了制度保障。[注]吳國(guó)寶：《中國(guó)減貧的成就與挑戰(zhàn)》，中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)，2015年10月16日，http://world.chinadaily.com.cn/2015-10/16/content_22204487.htm。政府主導(dǎo)型扶貧集中體現(xiàn)在扶貧資金投入上，“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”實(shí)施以來(lái)，國(guó)家一直在推行有組織、有計(jì)劃、大規(guī)模的扶貧開(kāi)發(fā)行動(dòng)，國(guó)家層面的扶貧資金投入也處于不斷地增長(zhǎng)之中。1986年中央扶貧資金投入(含貼息貸款、以工代賑、發(fā)展資金等)總量為42億元，2000年達(dá)到170多億元[注]姜永華、高鴻斌主編：《中央財(cái)政扶貧》，中國(guó)財(cái)經(jīng)出版社，1998年，第23頁(yè)；國(guó)家統(tǒng)計(jì)局住戶調(diào)查辦公室：《中國(guó)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)報(bào)告(2011)》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011年，第50頁(yè)。。2013年精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧戰(zhàn)略提出后，中央和地方的扶貧財(cái)政投入總量和增幅都有極大的提高。2016年，中央和省級(jí)兩級(jí)財(cái)政投入超過(guò)了1000億元，分別保持40%、50%以上的增長(zhǎng)率[注]章正、李晨赫：《去年全國(guó)農(nóng)村貧困人口減少1240萬(wàn)人》，《中國(guó)青年報(bào)》2017年3月1日；《審計(jì)署有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人就158個(gè)貧困縣扶貧審計(jì)結(jié)果答記者問(wèn)》，《中國(guó)審計(jì)報(bào)》2017年6月26日。。2017年，中央和地方財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金規(guī)模超過(guò)1400億元，其中中央財(cái)政安排補(bǔ)助地方財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金860.95億元，比2016年增長(zhǎng)30.3%[注]楊亮：《今年中央和地方財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金規(guī)模超過(guò)1400億元》，《光明日?qǐng)?bào)》2017年5月28日。。2018年，中央財(cái)政預(yù)算安排補(bǔ)助地方財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金1060.95億元[注]李麗輝：《撥付完成2018年千億元專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金》，《人民日?qǐng)?bào)》2018年5月5日。。

除了政府主導(dǎo)扶貧之外，政府對(duì)社會(huì)的動(dòng)員能力和資源調(diào)動(dòng)能力也很強(qiáng)，從而形成社會(huì)參與扶貧的局面，并構(gòu)成政府與社會(huì)合力推進(jìn)扶貧的工作格局。在政策和實(shí)踐層面，扶貧開(kāi)發(fā)工作不只是扶貧部門(mén)的一項(xiàng)專(zhuān)門(mén)工作，也是牽涉到各級(jí)各類(lèi)政府職能部門(mén)的一項(xiàng)系統(tǒng)工程；扶貧開(kāi)發(fā)事業(yè)不僅是國(guó)家和政府的一項(xiàng)政治任務(wù)，也是企業(yè)組織、社會(huì)組織等共同參與和支持的一項(xiàng)全社會(huì)的大事業(yè)；扶貧開(kāi)發(fā)格局不僅僅是政府一元化、單向度的治理體系，更是包括定點(diǎn)幫扶單位、東西扶貧協(xié)作機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、民營(yíng)企業(yè)、公民個(gè)人等在內(nèi)的統(tǒng)合型治理結(jié)構(gòu)。自1986年以來(lái)，社會(huì)扶貧一直是中國(guó)扶貧脫貧的重要力量。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期實(shí)踐，已初步探索出一條具有中國(guó)特色的社會(huì)扶貧動(dòng)員機(jī)制和多元扶貧主體共同參與的運(yùn)行體系。在新一輪精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中，社會(huì)參與型扶貧將成為脫貧攻堅(jiān)的一大亮點(diǎn)和扶貧脫貧機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)領(lǐng)域之一。以社會(huì)組織扶貧為例，基于志愿性、公益性、專(zhuān)業(yè)性等政府部門(mén)和企業(yè)組織無(wú)法替代的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，社會(huì)組織參與扶貧可以更加有效地凸顯自下而上的工作視角、需求導(dǎo)向的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、扶貧對(duì)象的主位立場(chǎng)以及互動(dòng)雙贏的操作格局，其發(fā)展進(jìn)程非常迅猛、發(fā)展前景也相當(dāng)廣闊。根據(jù)中國(guó)社會(huì)組織網(wǎng)的統(tǒng)計(jì)，2017年，全國(guó)社會(huì)組織總數(shù)突破80萬(wàn)，達(dá)到801083個(gè)，其中基金會(huì)6322個(gè)、社會(huì)團(tuán)體373194個(gè)、民辦非企業(yè)單位421567個(gè)。在社會(huì)捐贈(zèng)方面，2017年，全國(guó)社會(huì)捐贈(zèng)總量預(yù)估約為1558億元，繼續(xù)保持增勢(shì)。在志愿服務(wù)方面，2017年，全國(guó)志愿者總數(shù)為1.58億人，經(jīng)測(cè)算實(shí)際有6093萬(wàn)名活躍志愿者參與了志愿服務(wù)活動(dòng)，服務(wù)時(shí)間17.93億小時(shí)，志愿者貢獻(xiàn)價(jià)值547.97億元。2017年，全國(guó)全核算社會(huì)公益總價(jià)值(社會(huì)捐贈(zèng)總量、全國(guó)志愿服務(wù)貢獻(xiàn)價(jià)值和彩票公益金三者之和)預(yù)估為3249.23億元，比2016年增長(zhǎng)8.56%。[注]楊團(tuán)主編：《中國(guó)慈善發(fā)展報(bào)告(2018)》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2018年，第2—3頁(yè)?；谥袊?guó)扶貧開(kāi)發(fā)的發(fā)展脈絡(luò)和歷史經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)力量在貧困治理體系中主要承擔(dān)著以下幾個(gè)方面的功能：動(dòng)員社會(huì)力量，擴(kuò)大扶貧資金來(lái)源；創(chuàng)新扶貧模式，滿足貧困群體多樣化需求；累積工作經(jīng)驗(yàn)，培育大量專(zhuān)業(yè)扶貧人員；推動(dòng)扶貧主體多元化，促進(jìn)政府治理轉(zhuǎn)型[注]鳳凰國(guó)際智庫(kù)課題組：《宣戰(zhàn)2020——中國(guó)扶貧報(bào)告》，鳳凰國(guó)際智庫(kù)，2016年10月17日，http://pit.ifeng.com/report/special/zgfpbg/index.shtml。。當(dāng)然，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，也亟須將社會(huì)治理視角、理念和資源引入減貧領(lǐng)域，拓展減貧事務(wù)的活動(dòng)范圍和運(yùn)作空間，構(gòu)建可持續(xù)減貧的整體框架和穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制。

(二)作為一種政治社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的減貧

當(dāng)前，中國(guó)扶貧仍面臨著解決溫飽和鞏固溫飽的雙重壓力，以及消除絕對(duì)貧困與減少相對(duì)貧困的雙重任務(wù)。為此，扶貧開(kāi)發(fā)工作就不能僅僅滿足于改善不利于人生存的自然環(huán)境或解決溫飽問(wèn)題，還應(yīng)關(guān)注人的發(fā)展權(quán)和社會(huì)的公平正義。[注]李海金：《構(gòu)建中國(guó)的益貧性社會(huì)保護(hù)政策框架》，《國(guó)家治理》2016年第5期。減貧不僅具有經(jīng)濟(jì)功能，還具有很強(qiáng)的政治社會(huì)功能，它對(duì)于政治穩(wěn)定和社會(huì)安定有著不可或缺的安全閥和穩(wěn)定器的作用。中國(guó)的貧困問(wèn)題在區(qū)域分布上存在著明顯的地區(qū)差異和城鄉(xiāng)差異，農(nóng)村貧困比城市貧困嚴(yán)重得多，西部地區(qū)、中部地區(qū)與東部地區(qū)之間的整體發(fā)展差距也很大?；谫Y源稟賦、發(fā)展條件的差異以及發(fā)展戰(zhàn)略的影響，沿海地區(qū)與中西部相對(duì)貧困落后地區(qū)在發(fā)展水平和速度上存在著顯著差異。從貧困類(lèi)型上看，區(qū)域性貧困也成為當(dāng)下農(nóng)村貧困的主要類(lèi)型之一。盡管貧困人口在逐年減少，但貧困特征也隨之發(fā)生較大變化，貧困人口分布呈現(xiàn)明顯的地緣性特征。貧困人口越來(lái)越集中分布在以地理環(huán)境險(xiǎn)惡、生態(tài)環(huán)境脆弱、少數(shù)民族集聚、民俗文化多樣、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后為基本特征的連片特困地區(qū)，這些地區(qū)大多地處省際交匯地帶，生態(tài)脆弱、貧困面廣、貧困程度深、脫貧難度大。在當(dāng)下脫貧攻堅(jiān)進(jìn)入沖刺階段后，深度貧困地區(qū)和深度貧困問(wèn)題又凸顯出來(lái)，成為扶貧脫貧最短的“短板”和最大的“瓶頸”。國(guó)家層面的深度貧困地區(qū)主要是指集革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)于一體，西南缺土、西北缺水，青藏高原缺積溫，直過(guò)民族地區(qū)，以及生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)造成的經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后地區(qū)，簡(jiǎn)稱(chēng)為“三區(qū)”“三州”和“三類(lèi)人”?！叭齾^(qū)”是指西藏、新疆南疆四地州和四省藏區(qū)，“三州”是指甘肅臨夏州、四川涼山州和云南怒江州，“三類(lèi)人”包括因病致貧人群、因?yàn)?zāi)和市場(chǎng)行情變化返貧人員以及貧困老人。[注]《國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于學(xué)習(xí)貫徹深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)精神的通知》(2017年7月4日)，國(guó)務(wù)院扶貧辦，http://www.cpad.gov.cn/art/2017/7/6/art_50_65281.html；《國(guó)務(wù)院扶貧辦：采取超常規(guī)方法讓深度貧困地區(qū)脫貧》，新華網(wǎng)，2017年7月5日，http://news.xinhuanet.com/politics/2017-07/05/c_1121270531.htm。深度貧困地區(qū)和深度貧困問(wèn)題在屬性上可歸入整體性貧困和區(qū)域性貧困，往往與多維貧困、貧困人口內(nèi)生動(dòng)力、貧困代際傳遞、文化貧困、貧困心理等扶貧脫貧的關(guān)鍵挑戰(zhàn)和核心論題有著高度的關(guān)聯(lián)。鑒于深度貧困地區(qū)和深度貧困問(wèn)題的區(qū)位特性、政治社會(huì)屬性，深度貧困地區(qū)的扶貧脫貧工作與民族融合、邊疆治理、國(guó)家安全等重大政治社會(huì)議題緊密聯(lián)結(jié)在一起，從而充分彰顯了減貧的政治社會(huì)功能。

同時(shí)，貧困問(wèn)題又與“三農(nóng)”問(wèn)題具有很高的相關(guān)性，貧困問(wèn)題可以說(shuō)是“三農(nóng)”問(wèn)題的一個(gè)子問(wèn)題。尤其是在農(nóng)村內(nèi)部分化程度逐漸加大的背景下，貧困問(wèn)題與政治社會(huì)穩(wěn)定的相關(guān)性很大程度上體現(xiàn)為“三農(nóng)”問(wèn)題與政治社會(huì)穩(wěn)定的相關(guān)性。美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓指出：“城市的作用是一個(gè)常數(shù)：它永遠(yuǎn)是支持反對(duì)派的力量根源。農(nóng)村的作用是一個(gè)變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源。”[注]塞繆爾·亨廷頓著，王冠華、劉為等譯：《變化社會(huì)中的政治秩序》，上海人民出版社，2015年，第267頁(yè)。他認(rèn)為，在現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)民扮演著關(guān)鍵性的“鐘擺”角色，既可能是現(xiàn)政權(quán)的有力支持者，也有可能走向現(xiàn)政權(quán)的對(duì)立面并成為革命的有力支持者和參與者。從中國(guó)的政權(quán)興衰史也可以發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民在現(xiàn)代化和革命進(jìn)程中一定程度上處于多重角色的搖擺不定狀態(tài)，對(duì)于政治良性運(yùn)轉(zhuǎn)和社會(huì)有序運(yùn)行起著關(guān)鍵性的作用。杜潤(rùn)生曾深刻地指出：“農(nóng)民不富，中國(guó)不會(huì)富；農(nóng)民受苦，中國(guó)就受苦；農(nóng)民還是古代化，中國(guó)就不會(huì)現(xiàn)代化！”[注]《杜潤(rùn)生和中國(guó)農(nóng)民的一個(gè)世紀(jì)》，財(cái)經(jīng)網(wǎng)，2015年10月9日，http://yuanchuang.caijing.com.cn/2015/1009/3980043.shtml。習(xí)近平總書(shū)記在談到貧困地區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)時(shí)曾說(shuō)道：“‘三農(nóng)’工作是重中之重，革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)在‘三農(nóng)’工作中要把扶貧開(kāi)發(fā)作為重中之重，這樣才有重點(diǎn)?！盵注]《習(xí)近平扶貧論述摘編》，第33頁(yè)。為此，貧困問(wèn)題在多大程度上得到執(zhí)政黨和國(guó)家的重視與解決，就意味著可以在多大程度上為執(zhí)政黨政權(quán)穩(wěn)定和國(guó)家良性治理提供有力支撐。

在功能定位上，減貧實(shí)質(zhì)上是一種有效的政治社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制。鑒于此，黨和國(guó)家及其領(lǐng)導(dǎo)人一直將扶貧脫貧作為一項(xiàng)政治任務(wù)，并將貧困、富裕與社會(huì)主義制度聯(lián)結(jié)在一起。鄧小平指出：“貧窮不是社會(huì)主義，社會(huì)主義要消滅貧窮。”“社會(huì)主義的本質(zhì)，是解放生產(chǎn)力，發(fā)展生產(chǎn)力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達(dá)到共同富裕?！盵注]《鄧小平文選》第3卷，人民出版社，1993年，第116、373頁(yè)?！跋毨?、改善民生、逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命”，“如果貧困地區(qū)長(zhǎng)期貧困，面貌長(zhǎng)期得不到改變，群眾生活長(zhǎng)期得不到明顯提高，那就沒(méi)有體現(xiàn)我國(guó)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，那也不是社會(huì)主義”[注]《習(xí)近平總書(shū)記系列重要講話讀本(2016年版)》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社，2016年，第219頁(yè)。。其實(shí)，從全球范圍看，消除貧困和不平等，不管是作為一個(gè)理論命題還是一條實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，一直與發(fā)展結(jié)構(gòu)、社會(huì)政策和政治權(quán)力緊密相關(guān)。聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展研究院基于世界各大區(qū)域的歷史性和比較性的經(jīng)驗(yàn)研究發(fā)現(xiàn)，減貧需要有效的國(guó)家行為。在相對(duì)短暫的時(shí)間內(nèi)成功減貧的國(guó)家成立和維持了能夠勝任的官僚機(jī)構(gòu)，并擁有目標(biāo)明確、增長(zhǎng)驅(qū)動(dòng)和福利增進(jìn)的政治制度。高效的國(guó)家必須能夠克服關(guān)鍵性市場(chǎng)失靈，協(xié)助掌握新技術(shù)、為生產(chǎn)部門(mén)調(diào)動(dòng)和分配資源、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則、建立社會(huì)契約、成立和管理服務(wù)和社會(huì)項(xiàng)目。[注]聯(lián)合國(guó)社會(huì)發(fā)展研究院：《反對(duì)貧困與不平等——結(jié)構(gòu)變遷、社會(huì)政策與政治》，《清華大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2011年第4期。因此，將貧困問(wèn)題和減貧工作及時(shí)、有效地納入國(guó)家權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)體系并上升到國(guó)家層面的政治行動(dòng)，甚至在必要的時(shí)候?qū)π姓到y(tǒng)進(jìn)行適應(yīng)性的改造，提升減貧政策的執(zhí)行能力和效果，亦是國(guó)際減貧事業(yè)的基本經(jīng)驗(yàn)之一。在國(guó)家權(quán)力和行動(dòng)的支持下，減貧戰(zhàn)略和政策體系所內(nèi)含的社會(huì)安全網(wǎng)也就能夠承接政治社會(huì)穩(wěn)定機(jī)制的功能需要。

(三)農(nóng)民致貧的政治社會(huì)因素

貧困是經(jīng)濟(jì)和非經(jīng)濟(jì)因素共同作用的結(jié)果，有其產(chǎn)生的歷史、社會(huì)背景及發(fā)生、發(fā)展的變化規(guī)律。它不僅是一個(gè)人口問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)政治問(wèn)題和社會(huì)問(wèn)題。貧困的產(chǎn)生、延續(xù)、傳遞和消除與一個(gè)國(guó)家的政治結(jié)構(gòu)、權(quán)利格局和社會(huì)變遷等具有高度的關(guān)聯(lián)，貧困在內(nèi)涵和類(lèi)型上不僅有收入貧困，也有權(quán)利貧困和能力貧困，而且后兩種貧困在當(dāng)下急劇的政治社會(huì)變遷中更應(yīng)該引起我們的關(guān)注。為此，筆者著重從制度視角、權(quán)利視角和社會(huì)排斥視角來(lái)考察與分析農(nóng)民致貧的政治社會(huì)因素。

制度視角是貧困研究的基本視角之一，即從社會(huì)制度及其操作化的體制政策安排等角度探討貧困的成因和特性。馬克思和繆爾達(dá)爾是這種觀點(diǎn)的典型代表。其基本觀點(diǎn)是，失業(yè)及其所導(dǎo)致的貧困完全是資本主義制度的產(chǎn)物；導(dǎo)致貧困的根本原因在于發(fā)達(dá)國(guó)家與不發(fā)達(dá)國(guó)家之間存在著結(jié)構(gòu)上或制度上的差異，正是由于這種差異的存在，滯后、短缺成為不發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)的普遍現(xiàn)象[注]馬克思:《資本論》第1卷，人民出版社，1975年，第692頁(yè)；〔瑞典〕岡納·繆爾達(dá)爾著，〔美〕 賽思·金縮寫(xiě)，方福前譯：《亞洲的戲劇：南亞國(guó)家貧困問(wèn)題研究》，商務(wù)印書(shū)館，2015年，第27頁(yè)。。在探討中國(guó)農(nóng)民貧困的成因時(shí)，一些研究者把分析的視角轉(zhuǎn)向國(guó)家制度和政策安排所造成的影響，包括非均衡發(fā)展戰(zhàn)略、土地制度、金融政策、稅收制度、就業(yè)制度等，認(rèn)為許多國(guó)家制度、政策安排都是不利于農(nóng)民的，或者就是農(nóng)民貧困的直接成因[注]陸漢文：《當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村的貧困問(wèn)題與反貧困工作——基于城鄉(xiāng)關(guān)系與制度變遷過(guò)程的分析》，《江漢論壇》2006年第10期；劉明宇：《貧困的制度成因——產(chǎn)業(yè)分工與交換的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，2007年，第117—215頁(yè)。。立足于中國(guó)國(guó)情和發(fā)展脈絡(luò)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其一系列的制度體制是農(nóng)村貧困發(fā)生和存續(xù)的重要制度因素之一。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)帶來(lái)了一系列不公平、不合理的制度安排和政策框架，如城鄉(xiāng)二元戶籍制度、公共服務(wù)體制、資源配置體系等，這些制度安排和政策框架極大地限制了農(nóng)村尤其是貧困地區(qū)的發(fā)展空間和機(jī)會(huì)，妨礙了貧困人口社會(huì)流動(dòng)以及通過(guò)自由流動(dòng)擴(kuò)展生計(jì)來(lái)源和發(fā)展機(jī)遇的機(jī)會(huì)，導(dǎo)致貧困農(nóng)村民生事業(yè)發(fā)展滯后和公共服務(wù)水平低下及其與發(fā)達(dá)地區(qū)和城市之間顯著的非均衡性，從而使得貧困地區(qū)和農(nóng)民難以平等地分享改革發(fā)展成果。

將權(quán)利理論和社會(huì)排斥理論引入貧困研究領(lǐng)域，很大程度上就實(shí)現(xiàn)了貧困研究視角的轉(zhuǎn)換，即從宏觀的結(jié)構(gòu)、制度層面轉(zhuǎn)向微觀的貧困者個(gè)體和家庭層面，關(guān)注作為個(gè)體的人的發(fā)展和權(quán)利以及個(gè)體與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系。美國(guó)著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家舒爾茨提出的人力資本理論，將貧困的根源主要?dú)w結(jié)于人力資本的質(zhì)量[注]〔美〕西奧多·W.舒爾茨著，梁小民譯：《人力資本投資》，商務(wù)印書(shū)館，1984年，第38頁(yè)。，使人們對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)從外部環(huán)境轉(zhuǎn)移到人的自身上，凸顯了貧困者的主體性和自主性。貧困研究者阿馬蒂亞·森則進(jìn)一步指出，貧窮主要是由于人的基本能力受到剝奪和機(jī)會(huì)的喪失而造成的，而并非單純的收入少。他認(rèn)為應(yīng)高度重視人類(lèi)貧困、收入分配不公等問(wèn)題，并從賦權(quán)給貧困者以增強(qiáng)其可行能力的角度來(lái)探尋減貧和發(fā)展方案。[注]〔印度〕阿馬蒂亞·森著，王宇、王文玉譯：《貧困與饑荒——論權(quán)利與剝奪》，商務(wù)印書(shū)館，2009年，第61—63頁(yè)；〔印度〕阿馬蒂亞·森著，任賾、于真譯：《以自由看待發(fā)展》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第14—24頁(yè)。阿馬蒂亞·森的權(quán)利貧困理論是建立在對(duì)印度、孟加拉等發(fā)展中國(guó)家的實(shí)證分析基礎(chǔ)上的，這對(duì)中國(guó)的反貧困問(wèn)題自然也有很強(qiáng)的參照性和解釋力。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民的發(fā)展權(quán)利與機(jī)會(huì)總體上處于不斷增長(zhǎng)和擴(kuò)展中，但是由于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期延續(xù)和國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的優(yōu)先序等因素，貧困地區(qū)和農(nóng)民的權(quán)利、機(jī)會(huì)與可行能力受到較大的限制，一定程度上被排斥在優(yōu)質(zhì)資源配置和優(yōu)先發(fā)展機(jī)遇之外。在區(qū)域發(fā)展方面，盡管?chē)?guó)家也實(shí)施了西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略，但是鑒于區(qū)位條件、資源稟賦等，東部開(kāi)放、中部崛起和東北振興卻帶來(lái)了更強(qiáng)的發(fā)展引擎，西部貧困地區(qū)與東中部的發(fā)展差距不降反增，而且各區(qū)域內(nèi)部的發(fā)展差距也有所增加。同時(shí)，在農(nóng)村政治領(lǐng)域?qū)嵤┐迕褡灾魏突鶎用裰?，賦予了農(nóng)民在村莊公共事務(wù)和公益事業(yè)上的利益表達(dá)、民主參與和自治等政治權(quán)利；在農(nóng)村社會(huì)領(lǐng)域構(gòu)建以救濟(jì)、救助、保障為主要內(nèi)容的社會(huì)安全網(wǎng)，提升了農(nóng)民的生存、發(fā)展以及追求幸福生活的權(quán)利。然而，由于村民自治和基層民主受制于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件和文化資源約束，各地的實(shí)施效果參差不齊，普通農(nóng)民在村莊治理與發(fā)展中的權(quán)益仍然得不到應(yīng)有的重視；而城鄉(xiāng)之間在公共服務(wù)、社會(huì)保障等上的差距仍相當(dāng)突出，如農(nóng)村在交通、通訊、教育、醫(yī)療、低保、養(yǎng)老等方面有較明顯的滯后或缺失，這些其實(shí)都是貧困人口在脫貧致富和發(fā)展道路上的關(guān)鍵性社會(huì)支持體系。另外，在城市化、工業(yè)化進(jìn)程中出現(xiàn)的新型貧困群體，如失地農(nóng)民、進(jìn)城農(nóng)民工和留守人群的權(quán)利受損、利益表達(dá)不暢和關(guān)照不夠等問(wèn)題也尤為棘手，這些新現(xiàn)象和新問(wèn)題在應(yīng)對(duì)策略上往往面臨更為復(fù)雜多樣的境況和約束條件。

在現(xiàn)代社會(huì)，人們對(duì)貧困的理解已經(jīng)逐步從收入或消費(fèi)等物質(zhì)層面擴(kuò)展到健康、機(jī)會(huì)、能力、權(quán)利等領(lǐng)域，貧困的概念也從狹義、單一維度的物質(zhì)貧困擴(kuò)展為廣義、多維的貧困。在中國(guó)新階段的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧進(jìn)程中，相對(duì)貧困越來(lái)越凸顯，農(nóng)民尤其是貧困農(nóng)民在市場(chǎng)轉(zhuǎn)型和社會(huì)變遷中所遭遇的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)等，以及所經(jīng)受的能力弱化、權(quán)利受損、社會(huì)排斥及相對(duì)剝奪感等，將對(duì)反貧困進(jìn)程和政治社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成很大的內(nèi)在沖擊。為此，我們應(yīng)注重從政治社會(huì)穩(wěn)定與減貧相關(guān)聯(lián)的角度，預(yù)判減貧脫貧的宏觀形勢(shì)和發(fā)展動(dòng)向，探尋更有針對(duì)性的應(yīng)對(duì)策略。

三、對(duì)中國(guó)未來(lái)扶貧脫貧發(fā)展趨向和策略的初步研判

在當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略體系和政策背景下，中國(guó)的扶貧脫貧事業(yè)迎來(lái)千載難逢的發(fā)展機(jī)遇，貧困和反貧困問(wèn)題被納入政治問(wèn)題的范疇，并與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展理念、國(guó)家治理以及社會(huì)主義階段性發(fā)展目標(biāo)等重要戰(zhàn)略和目標(biāo)關(guān)聯(lián)起來(lái)。但是，與此同時(shí)，由于貧困問(wèn)題和扶貧脫貧工作自身以及外部環(huán)境和條件等多重因素的交織影響，中國(guó)的扶貧脫貧問(wèn)題也將面臨復(fù)雜多樣的挑戰(zhàn)。

1.市場(chǎng)化背景下貧困人口的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力和自我發(fā)展能力不足

在現(xiàn)代社會(huì)中，貧困與市場(chǎng)緊密相關(guān)，貧困的產(chǎn)生及其程度和深度的差異很大程度上取決于與市場(chǎng)的聯(lián)結(jié)狀況，市場(chǎng)及其相關(guān)發(fā)展資源的缺失、不足或疏離是貧困人口的重要致貧因素之一。在現(xiàn)代化和市場(chǎng)化向縱深發(fā)展的背景下，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存的雙面性對(duì)擁有不同資源稟賦和發(fā)展能力的貧困人口的影響與沖擊差異迥然，其可能的結(jié)果是農(nóng)民群體內(nèi)部的收入和貧富差距等分化程度也越來(lái)越高。而對(duì)于貧困地區(qū)和群體尤其是處于深度貧困的村莊和農(nóng)民而言，現(xiàn)代化和市場(chǎng)化所帶來(lái)的恐怕主要不是發(fā)展機(jī)遇和機(jī)會(huì)，而更多的是對(duì)一種全新的發(fā)展理念和框架的不適感、無(wú)力感、被剝奪感以及更巨大、更深層的生存發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致其在可持續(xù)生計(jì)、發(fā)展機(jī)會(huì)和能力上的脆弱性。其主要表現(xiàn)有，貧困人口的優(yōu)質(zhì)市場(chǎng)資源較少，與市場(chǎng)及其配套要素之間的物理和社會(huì)距離較遠(yuǎn)，市場(chǎng)意識(shí)和觀念不強(qiáng)，參與市場(chǎng)進(jìn)程的機(jī)會(huì)匱乏，運(yùn)用市場(chǎng)要素的成本高、能力弱等。當(dāng)然，市場(chǎng)化對(duì)于貧困人口而言具有雙重效應(yīng)，市場(chǎng)化也可以為貧困人口帶來(lái)全新的發(fā)展機(jī)遇。反貧困的基本策略之一就是引導(dǎo)與帶動(dòng)貧困人口對(duì)接上市場(chǎng)化進(jìn)程，并將其納入現(xiàn)代化軌道。

2.城市化進(jìn)程中新型貧困群體難以及時(shí)有序地被納入扶貧脫貧政策體系之中

目前，城鄉(xiāng)二元的社會(huì)保障體系、公共服務(wù)體系、貧困監(jiān)測(cè)和扶貧脫貧政策體系，均在不同程度上將留守農(nóng)民、失地農(nóng)民和進(jìn)城農(nóng)民工等新型貧困群體排斥在外或關(guān)注不夠。而快速的工業(yè)化和城市化進(jìn)程以及急劇的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型，又可能進(jìn)一步惡化新型貧困群體的生存發(fā)展境況，因?yàn)楝F(xiàn)有的權(quán)益保障和社會(huì)保護(hù)機(jī)制滯后于現(xiàn)實(shí)需要，難以及時(shí)有效地承接貧困人口的實(shí)際需求和訴求。這三類(lèi)貧困群體所面臨的關(guān)鍵難題在于：對(duì)于婦女、老人和兒童等留守人群而言，主要是整體性的村莊基礎(chǔ)設(shè)施落后和公共服務(wù)滯后，以及個(gè)體性的家庭結(jié)構(gòu)功能殘缺和社區(qū)關(guān)照、社會(huì)支持不足；對(duì)于失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，除了常態(tài)性的征地補(bǔ)償問(wèn)題之外，收入結(jié)構(gòu)的調(diào)整和生活消費(fèi)支出狀況的變化等所引發(fā)的可持續(xù)生計(jì)困境，失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等社會(huì)保障體系沒(méi)有及時(shí)跟進(jìn)或水平較低等，解決這些問(wèn)題是其核心訴求；而進(jìn)城農(nóng)民工所面臨的難題最為復(fù)雜，農(nóng)民工的貧困問(wèn)題往往是多維的，涉及收入、消費(fèi)、居住、子女受教育、社會(huì)保障等多個(gè)層面，而且處于城鄉(xiāng)二元體制的夾縫中，其中離土又離鄉(xiāng)的農(nóng)民工面臨“生存—發(fā)展—風(fēng)險(xiǎn)”三維貧困問(wèn)題，不僅收入低、發(fā)展受阻，而且缺乏社會(huì)保險(xiǎn)易因外部風(fēng)險(xiǎn)致貧[注]朱曉、段成榮：《“生存—發(fā)展—風(fēng)險(xiǎn)”視角下離土又離鄉(xiāng)農(nóng)民工貧困狀況研究》，《人口研究》2016年第3期。。

而在貧困問(wèn)題的應(yīng)對(duì)層面，新型貧困群體很大程度上也被現(xiàn)有的城鄉(xiāng)分割式扶貧體制和部門(mén)職責(zé)分工與利益機(jī)制所邊緣化。國(guó)務(wù)院扶貧辦的重心工作區(qū)域在農(nóng)村，重點(diǎn)工作對(duì)象是農(nóng)民；城市貧困問(wèn)題則由民政部、人力資源和社會(huì)保障部、衛(wèi)計(jì)委、教育部等多個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)，顯現(xiàn)出明顯的碎片化和非均衡性等境況。而介于城鄉(xiāng)貧困人口之間的新型貧困群體受制于城鄉(xiāng)二元戶籍制度及其配套的社會(huì)保障體系，以及單一性、同質(zhì)化的貧困監(jiān)測(cè)機(jī)制和反貧困政策體系等因素，難以或者無(wú)法充分地被納入常規(guī)化、體制性的扶貧脫貧框架之中。

3.精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的實(shí)施路徑和方式與貧困問(wèn)題的長(zhǎng)期性、扶貧脫貧的長(zhǎng)效性等之間存在較大的張力

鑒于目標(biāo)的強(qiáng)約束性和任務(wù)的高度緊迫性，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧在一定程度上往往采取動(dòng)員式的實(shí)施策略和工作機(jī)制，在扶貧脫貧體制機(jī)制、政策工具、資源調(diào)配方式等方面都具有明顯的超常規(guī)、行政主導(dǎo)等特征，以至于扶貧脫貧領(lǐng)域較大范圍內(nèi)出現(xiàn)了形式主義問(wèn)題。實(shí)際上，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的實(shí)施路徑和方式以及所引發(fā)的問(wèn)題，很大程度上根源于扶貧脫貧政策的實(shí)踐者對(duì)貧困問(wèn)題及反貧困策略的認(rèn)知偏差或不當(dāng)。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧在目標(biāo)設(shè)定和時(shí)間限定等方面的約束，并不意味著貧困作為一個(gè)問(wèn)題或一種現(xiàn)象將被完全消除，農(nóng)村貧困不會(huì)也不可能走向終結(jié)。在表現(xiàn)形態(tài)上，中國(guó)農(nóng)村貧困問(wèn)題將從原發(fā)性的絕對(duì)貧困進(jìn)入一個(gè)以轉(zhuǎn)型性的次生貧困為特點(diǎn)的新階段，轉(zhuǎn)型貧困群體和潛在貧困群體將會(huì)成為新階段扶貧脫貧的目標(biāo)群體。[注]李小云：《把攻克深度貧困堡壘作為脫貧攻堅(jiān)的重中之重》，《貴陽(yáng)日?qǐng)?bào)》2017年8月9日。而在扶貧脫貧戰(zhàn)略和政策層面，項(xiàng)目制治理機(jī)制仍然是主要的操作化方式，在運(yùn)行和監(jiān)管體制機(jī)制上，目標(biāo)管理責(zé)任制和壓力型體制也得到明顯的延續(xù)。其弊端在于：扶貧脫貧工作往往局限于短期目標(biāo)和直接效應(yīng)，僅僅聚焦于貧困人口脫貧、貧困村出列和貧困縣摘帽等顯性指標(biāo)，難以深度關(guān)注貧困地區(qū)和人口中具有區(qū)域穩(wěn)固性、代際傳遞性的發(fā)展瓶頸與關(guān)鍵難題，難以有效回應(yīng)貧困人口的真正需求和發(fā)展意愿，難以綜合考量勞動(dòng)力、人才、市場(chǎng)、資本、技術(shù)、信息以及觀念、文化、心理等多重發(fā)展要素和資源，進(jìn)而探尋貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑和貧困人口穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制。

鑒于中國(guó)扶貧脫貧和社會(huì)發(fā)展的階段性目標(biāo)以及國(guó)際社會(huì)的減貧議程，有兩個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)和發(fā)展事項(xiàng)將對(duì)中國(guó)未來(lái)扶貧脫貧的發(fā)展趨向和策略構(gòu)成較強(qiáng)約束。一是2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)和全面建成小康社會(huì)，屆時(shí)在現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困得到解決，這意味著在很大程度上絕對(duì)貧困將被消除。二是2015年聯(lián)合國(guó)大會(huì)第70屆會(huì)議通過(guò)的“2030年可持續(xù)發(fā)展議程”，該議程包括17項(xiàng)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，基于在減貧領(lǐng)域的超前性和引領(lǐng)性，中國(guó)恐怕會(huì)在某些發(fā)展目標(biāo)上開(kāi)展開(kāi)拓性和創(chuàng)新性的行動(dòng)。同時(shí)，從對(duì)貧困和反貧困策略的學(xué)術(shù)認(rèn)知角度來(lái)看，應(yīng)從社會(huì)和治理的雙重視角進(jìn)行重新審視。從社會(huì)視角來(lái)審視貧困問(wèn)題，有幾點(diǎn)基本認(rèn)識(shí)：貧困是一種嚴(yán)酷的社會(huì)事實(shí)，是一種客觀的現(xiàn)實(shí)存在；貧困也是一種公眾的社會(huì)評(píng)價(jià)，是一種主觀的價(jià)值判斷；貧困還是一種不良的政策后果，是一種難愈的社會(huì)弊病[注]唐鈞：《精準(zhǔn)扶貧需在“可持續(xù)”上狠下功夫》，《人民論壇》2017年第1期。。在治理的視角下，農(nóng)村貧困和扶貧脫貧問(wèn)題與農(nóng)村基層社會(huì)制度和治理樣態(tài)之間具有高度的相關(guān)性，日益處于開(kāi)放、流動(dòng)中的鄉(xiāng)村治理環(huán)境將對(duì)貧困的現(xiàn)實(shí)形態(tài)和未來(lái)走向構(gòu)成諸多挑戰(zhàn)，而從二元、單向、分割走向一體、互動(dòng)、融合的城鄉(xiāng)治理體制將會(huì)為新時(shí)期扶貧脫貧戰(zhàn)略和策略帶來(lái)更廣闊的發(fā)展空間和資源。為此，我們著重從以下三個(gè)層面研判中國(guó)未來(lái)扶貧脫貧的發(fā)展趨向和策略。

首先，推動(dòng)貧困地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，構(gòu)建穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，將是一項(xiàng)核心議題。由于農(nóng)村、農(nóng)業(yè)在地理區(qū)位、資源稟賦、產(chǎn)業(yè)效益等方面的絕對(duì)或相對(duì)劣勢(shì)，抑或“三農(nóng)問(wèn)題”具有一定的歷史延續(xù)性，貧困或發(fā)展滯后仍將是農(nóng)村和農(nóng)民尤其是貧困地區(qū)和人口的關(guān)鍵難題。為此，如何從長(zhǎng)效性和可持續(xù)性兩個(gè)維度探尋脫貧和發(fā)展的實(shí)現(xiàn)路徑與機(jī)制將是2020年后扶貧脫貧戰(zhàn)略和政策體系的核心論題。筆者認(rèn)為至少有兩個(gè)層面需要引起關(guān)注。一是在脫貧和發(fā)展的主客體互動(dòng)上，通過(guò)建立一套分工合理、責(zé)任明確、結(jié)構(gòu)完備、層次分明的管理制度、工作體制和運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織、貧困人口等內(nèi)部與外部、主位與客位之間良性的參與、溝通、協(xié)商，形成全社會(huì)支持、參與農(nóng)民脫貧和農(nóng)村發(fā)展的強(qiáng)大合力。在貧困鄉(xiāng)村和人口層面，應(yīng)綜合考量地域文化、價(jià)值理念、生產(chǎn)生活方式等復(fù)雜治理情境，將脫貧和發(fā)展資源嵌入農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)中，深入到貧困人口的日常生活及其邏輯體系中，增強(qiáng)脫貧和發(fā)展資源的開(kāi)放性、共享性，保障其基本權(quán)益和平等發(fā)展機(jī)會(huì)。二是在脫貧和發(fā)展的內(nèi)容體系層面，因應(yīng)收入貧困、能力貧困、權(quán)利貧困等多維貧困的認(rèn)識(shí)框架以及脆弱性、可持續(xù)生計(jì)和社會(huì)排斥等的貧困分析范式，建立并完善以政治—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)為基本結(jié)構(gòu)的支持體系，強(qiáng)化以中共領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)為基礎(chǔ)的穩(wěn)定脫貧的政治支持系統(tǒng)，引導(dǎo)市場(chǎng)力量參與到脫貧和發(fā)展，尤其是弱勢(shì)群體保護(hù)、貧困人口心理疏導(dǎo)、考核評(píng)估等事務(wù)中。

其次，以城鄉(xiāng)公共物品均等化和社會(huì)保障一體化為導(dǎo)向，架構(gòu)一套城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的體制機(jī)制。基于中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景，城鄉(xiāng)、區(qū)域等的發(fā)展差距是貧困產(chǎn)生和存續(xù)的重要因素之一。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌減貧與發(fā)展自然成為破解貧困難題的關(guān)鍵性策略，其實(shí)施主要從以下三方面著力。一是從體制、內(nèi)容、工具等多個(gè)角度，徹底改造城鄉(xiāng)二元公共物品和公共服務(wù)供給體系，著力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化并推動(dòng)農(nóng)村民生事業(yè)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果的公平公正享有。在實(shí)際操作層面，主要聚焦于貧困人口最關(guān)心、最迫切需要并與其生產(chǎn)生活尤其是脫貧致富密切相關(guān)的各項(xiàng)事務(wù)，至少應(yīng)包括農(nóng)田水利、產(chǎn)業(yè)、飲水、用電、交通、房屋、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、文化事業(yè)等。二是消解妨礙城鄉(xiāng)互動(dòng)和融合的體制機(jī)制，進(jìn)一步打破不利于城鄉(xiāng)人口、勞動(dòng)力流動(dòng)的分割式、差異化、不公平的戶籍制度和就業(yè)制度，化解城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度之間的差距性和非均衡性，保障農(nóng)民的基本生存發(fā)展權(quán)利。三是探索以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的城鄉(xiāng)發(fā)展模式，貧困農(nóng)村穩(wěn)定長(zhǎng)效脫貧機(jī)制的建立需要城市和二三產(chǎn)業(yè)的輻射與帶動(dòng)，推動(dòng)貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設(shè)。

最后，以轉(zhuǎn)型貧困群體和潛在貧困群體為關(guān)照對(duì)象，實(shí)現(xiàn)從開(kāi)發(fā)式扶貧向保護(hù)性扶貧轉(zhuǎn)變，建立聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)居民、益貧性的社會(huì)保護(hù)政策框架和體系。自20世紀(jì)90年代以來(lái)，“社會(huì)保護(hù)”逐漸替代“社會(huì)福利”“社會(huì)保障”“社會(huì)保險(xiǎn)”等，成為西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)政策實(shí)踐和學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域中使用頻率更高的概念。它既涵蓋了“福利國(guó)家”和“社會(huì)政策”所包括的內(nèi)容，又比這兩個(gè)概念單獨(dú)使用時(shí)更具包容性，在外延上攬括了社會(huì)福利和社會(huì)保障的所有項(xiàng)目。而在減貧與發(fā)展領(lǐng)域，國(guó)內(nèi)外研究者發(fā)現(xiàn)，社會(huì)保護(hù)政策與反貧困之間存在高度的相關(guān)性，社會(huì)保護(hù)政策具有明顯的益貧(減貧)效應(yīng)，它既能夠緩解和消除暫時(shí)性貧困，亦可以降低周期性貧困人群處于貧困陷阱和代際傳遞的風(fēng)險(xiǎn)。[注]Armando Baa: rientos，David Hulme & Andrew Shepherd，Can Social Protection Chronic Poverty?. The European Journal of Development Research，2005，(3)；唐鈞：《從社會(huì)保障到社會(huì)保護(hù)：社會(huì)政策理念的演進(jìn)》，《社會(huì)科學(xué)》2014年第10期；徐月賓、劉鳳芹、張秀蘭：《中國(guó)農(nóng)村反貧困政策的反思——從社會(huì)救助向社會(huì)保護(hù)轉(zhuǎn)變》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2007年第7期。在當(dāng)前貧困人口的可持續(xù)生計(jì)、脆弱性、社會(huì)排斥日益凸顯，以及多維貧困顯現(xiàn)為貧困的新型樣態(tài)的新背景下，保護(hù)性扶貧將迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇和創(chuàng)新空間。在保護(hù)性扶貧的政策內(nèi)容上，應(yīng)當(dāng)綜合考量?jī)?nèi)在完備性與外在延展性，構(gòu)筑以生產(chǎn)保險(xiǎn)、生活保障、社區(qū)和社會(huì)支持等為中心的全方位、網(wǎng)狀化的政策框架，將最低生活保障、醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、災(zāi)害救助、生活救助、就業(yè)促進(jìn)和風(fēng)險(xiǎn)管理等諸多層面都納入其中。在政策工具層面，應(yīng)考慮將市場(chǎng)化和社會(huì)化的新型政策工具引入扶貧脫貧領(lǐng)域，其中政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、民營(yíng)化等市場(chǎng)化工具，以及社區(qū)治理、志愿者、公眾參與等社會(huì)化工具可以為提升扶貧脫貧政策的精準(zhǔn)度和績(jī)效提供更多的載體。