萬昌文（湖北省武漢市司法局社區(qū)矯正工作管理局）

社區(qū)服刑人員屬于被判處刑罰尚未執(zhí)行完畢的罪犯，根據(jù)《中華人民共和國出境入境管理法》規(guī)定，除了按照中國與外國簽訂的有關(guān)協(xié)議，移管的外國籍社區(qū)服刑人員外，其余都屬于禁止出境人員①我國已出現(xiàn)外國籍社區(qū)服刑人員被移管回國的案例，參見周斌：《我國首次將涉外社矯人員移管回國服刑》，《法制日?qǐng)?bào)》，2014年8月29日。。但在社區(qū)服刑人員出境管理的具體操作上，《中華人民共和國出境入境管理法》《中華人民共和國護(hù)照法》《中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)的暫行管理辦法》等法律法規(guī)都沒有作出規(guī)定，《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)矯正工作銜接配合管理的意見》也沒有任何規(guī)定。1998年公安部《關(guān)于實(shí)行對(duì)法定不批準(zhǔn)出境人員通報(bào)備案制度的規(guī)定》，雖然對(duì)管制、緩刑、假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行罪犯的出境管理有過具體規(guī)定，但由于該文件是在社區(qū)矯正工作尚未開展的背景下制定的，加上當(dāng)時(shí)賴以制定的依據(jù)《中華人民共和國公民出境入境管理法》已于2013年7月1日廢止，文件本身又存在職責(zé)不清、報(bào)備對(duì)象缺漏的缺陷②根據(jù)該文件，緩刑、假釋、單處剝奪政治權(quán)利的罪犯由人民法院作出限制出境決定并向公安機(jī)關(guān)通報(bào)備案，但也可以由公安機(jī)關(guān)報(bào)備，因?yàn)檫@三類人員在當(dāng)時(shí)也可以理解為“被判處刑罰由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行的罪犯”。此外，對(duì)法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，由哪一個(gè)部門負(fù)責(zé)報(bào)備，該文件沒有規(guī)定。，致使一些地方在規(guī)范社區(qū)服刑人員出境管理問題時(shí)，對(duì)該文件重視不夠，甚至忽視了文件的存在，從而導(dǎo)致了各地規(guī)定不一，實(shí)踐中暴露出不少問題，社區(qū)服刑人員非法出境事件時(shí)有發(fā)生。

本文對(duì)《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》實(shí)施以來各地制定的文件進(jìn)行了初步梳理，并結(jié)合媒體報(bào)道的社區(qū)服刑人員非法出境案例，對(duì)目前社區(qū)服刑人員出境管理工作中存在的問題作了簡要分析并提出對(duì)策建議，以期對(duì)加強(qiáng)社區(qū)服刑人員出境管理工作有所裨益。

一、問題及分析

（一）辦理限制出境報(bào)備手續(xù)與查詢護(hù)照（通行證）信息“兩張皮”問題。也就是司法行政機(jī)關(guān)在向公安機(jī)關(guān)出入境管理部門辦理社區(qū)服刑人員限制出境報(bào)備手續(xù)時(shí)，往往無法同時(shí)獲知其入矯前已經(jīng)持有有效護(hù)照（通行證）的信息，導(dǎo)致無法及時(shí)扣押及采取其他措施。

由縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)服刑人員入矯后向公安機(jī)關(guān)出入境管理部門辦理限制出境報(bào)備手續(xù)并扣押其已持有的護(hù)照（通行證），是多數(shù)地方為防止社區(qū)服刑人員非法出境采取的管理措施。如《廣東省貫徹落實(shí)〈社區(qū)矯正實(shí)施辦法〉細(xì)則》第17條規(guī)定：縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)對(duì)適用社區(qū)矯正罪犯辦理接收手續(xù)后，應(yīng)當(dāng)告知社區(qū)矯正人員禁止出境的規(guī)定，向公安機(jī)關(guān)出入境管理部門辦理限制出境報(bào)備手續(xù)。對(duì)社區(qū)矯正人員持有的出入境證件，負(fù)責(zé)代為保管至解除、終止社區(qū)矯正。《湖北省社區(qū)服刑人員不準(zhǔn)出境通報(bào)備案工作辦法》《江蘇省社區(qū)服刑人員監(jiān)督管理辦法》等文件也有類似規(guī)定。但辦理了限制出境報(bào)備手續(xù)，只能起到禁止社區(qū)服刑人員申辦護(hù)照（通行證）的事前預(yù)防作用，對(duì)入矯前已經(jīng)持有護(hù)照（通行證）的，不能起到阻止其出境的作用；要阻止其出境，還需要扣押護(hù)照（通行證）或提請(qǐng)有關(guān)部門宣布作廢、采取臨時(shí)邊控措施。而對(duì)社區(qū)服刑人員入矯前已經(jīng)持有護(hù)照（通行證）的情形，除了《北京市社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則的補(bǔ)充規(guī)定》等少數(shù)文件規(guī)定公安機(jī)關(guān)出入境管理部門接到限制出境通報(bào)后，應(yīng)及時(shí)通知報(bào)備機(jī)關(guān)外，多數(shù)地方都沒有此種規(guī)定，實(shí)踐中往往有賴于報(bào)備機(jī)關(guān)向社區(qū)服刑人員本人核實(shí)，說有，就責(zé)令其上交；說沒有，就信以為真，不聞不問了。這就為社區(qū)服刑人員隱瞞事實(shí)、非法出境留下了缺口。

“梁某均非法出境案”就充分暴露了這一問題。據(jù)報(bào)道：梁某均因犯走私普通貨物罪、走私廢物罪被判處有期徒刑三年，緩刑五年，由廣州市黃埔區(qū)司法局依法對(duì)其實(shí)行社區(qū)矯正。然而，梁某均在緩刑考驗(yàn)期內(nèi)故意逃避監(jiān)管，特別是在2016年1月對(duì)其重申緩刑的監(jiān)管規(guī)定后，仍隱瞞持有普通護(hù)照、大陸居民往來臺(tái)灣通行證以及往來港澳通行證的情況，違法出境15次，分別前往澳門、越南、泰國、香港、臺(tái)灣、塞班等地，累計(jì)長達(dá)56天。黃埔區(qū)司法局依法提請(qǐng)法院撤銷對(duì)罪犯梁某均的緩刑。廣東省高級(jí)人民法院認(rèn)為罪犯梁某均違反法律有關(guān)緩刑的監(jiān)管規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重，依法裁定：撤銷對(duì)梁某均宣告緩刑五年的執(zhí)行部分，對(duì)其收監(jiān)執(zhí)行原判有期徒刑三年的刑罰③曾潔赟：《緩刑考驗(yàn)期間擅自出境15次——廣東一男子被法院撤銷緩刑》，《人民法院報(bào)》，2018年5月10日第3版。。本案中，如果在司法行政機(jī)關(guān)辦理限制出境報(bào)備手續(xù)時(shí)公安機(jī)關(guān)能同時(shí)告知梁某均持有護(hù)照（通行證）的信息，或者在梁某均告知司法行政機(jī)關(guān)其不持有護(hù)照（通行證）時(shí)，司法行政機(jī)關(guān)能主動(dòng)向公安機(jī)關(guān)查詢核實(shí)，梁某均也就不能隱瞞事實(shí)了。

筆者認(rèn)為，在互聯(lián)網(wǎng)高度發(fā)達(dá)的今天，這個(gè)“不成問題的問題”，充分暴露了部門之間配合意識(shí)和工作人員責(zé)任心的缺失。

（二）對(duì)社區(qū)服刑人員辦理限制出境報(bào)備手續(xù)和對(duì)護(hù)照（通行證）的處理滯后，往往拖到入矯后解決，而不能實(shí)現(xiàn)入矯前解決。

按照《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》規(guī)定，社區(qū)服刑人員從法院判決（裁定）生效之日或離開監(jiān)所之日起10日內(nèi)到司法行政機(jī)關(guān)報(bào)到登記。不難看出，在此期間，其完全有可能申辦到護(hù)照（通行證），或憑借已經(jīng)取得的有效護(hù)照（通行證），順利出境。因此，即使第一個(gè)問題已得到了解決，也不一定能完全阻止社區(qū)服刑人員非法出境。這就提醒我們，需要將辦理限制出境報(bào)備手續(xù)和處理護(hù)照（通行證）的時(shí)間前移到入矯前，也就是在社區(qū)矯正決定環(huán)節(jié)解決。但目前各地在“由誰向公安機(jī)關(guān)辦理限制出境報(bào)備手續(xù)”“由誰扣押護(hù)照”等具體問題上認(rèn)識(shí)不一?！渡虾Ｊ嘘P(guān)于貫徹落實(shí)〈社區(qū)矯正實(shí)施辦法〉的實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，由人民法院、監(jiān)獄、看守所向公安機(jī)關(guān)出入境管理部門辦理通報(bào)備案手續(xù)，但對(duì)護(hù)照等證件如何處理，沒有作出規(guī)定；《北京市社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則的補(bǔ)充規(guī)定》則采取“兩分法”：看守所、監(jiān)獄對(duì)批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯在其離開監(jiān)所當(dāng)日向公安機(jī)關(guān)出入境管理部門辦理通報(bào)備案手續(xù)；區(qū)縣司法局對(duì)被判處管制、被宣告緩刑、被裁定假釋和法院決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，在入矯后第二個(gè)工作日內(nèi)向公安機(jī)關(guān)出入境管理部門辦理通報(bào)備案手續(xù)，對(duì)護(hù)照等證件如何處理，也沒有規(guī)定；廣東、湖北等多數(shù)地方則規(guī)定由縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)服刑人員入矯后向公安機(jī)關(guān)出入境管理部門辦理通報(bào)備案手續(xù)，對(duì)已持有的護(hù)照等證件由縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)代為扣押或保存（因法律沒有賦予司法行政機(jī)關(guān)扣押權(quán)）。

前述“梁某均非法出境案”也暴露了對(duì)社區(qū)服刑人員采取限制出境措施滯后的問題。如果法院在對(duì)梁某均作出緩刑判決時(shí)，能夠及時(shí)對(duì)其辦理限制出境報(bào)備手續(xù)，并扣押其護(hù)照和通行證，除非其采取偷渡等非法手段，也就不會(huì)有非法出境的事件發(fā)生了。

（三）缺乏限制出境報(bào)備手續(xù)的變更、撤銷規(guī)定。社區(qū)服刑人員在矯正期間，有可能出現(xiàn)減刑、收監(jiān)執(zhí)行、死亡等情形，保外就醫(yī)人員還可能會(huì)出現(xiàn)需要延長保外就醫(yī)期限的情形，這就需要報(bào)備機(jī)關(guān)及時(shí)對(duì)原來的限制出境報(bào)備手續(xù)進(jìn)行變更、撤銷，避免出現(xiàn)“一報(bào)管到底”的現(xiàn)象，否則會(huì)出現(xiàn)侵犯社區(qū)服刑人員合法權(quán)益或無必要的報(bào)備現(xiàn)象?！蛾P(guān)于實(shí)行對(duì)法定不批準(zhǔn)出境人員通報(bào)備案制度的規(guī)定》也有撤銷通報(bào)備案、續(xù)報(bào)備案的規(guī)定，但目前除了《北京市社區(qū)矯正實(shí)施細(xì)則的補(bǔ)充規(guī)定》《福建省法定不批準(zhǔn)出境人員通報(bào)備案實(shí)施辦法（試行）》等極少數(shù)地方文件提到這個(gè)問題外，其他地方文件都忽視了。同樣，對(duì)采取扣押護(hù)照等出入境證件或邊控措施的，也應(yīng)該有變更、撤銷的規(guī)定。

（四）限制出境措施不齊全。除了辦理限制出境報(bào)備手續(xù)、扣押護(hù)照（通行證）或宣布作廢外，1995年國務(wù)院制定的《出境入境邊防檢查條例》第8條第七款還有“國務(wù)院公安部門、國家安全部門通知不準(zhǔn)出境、入境的，邊防檢查站有權(quán)阻止其出境、入境”的規(guī)定，該規(guī)定是針對(duì)“雖持有有效出入境證件但禁止其出入境的人員”作出的，也就是實(shí)踐中所稱的“邊控措施”。1998年的《關(guān)于實(shí)行對(duì)法定不批準(zhǔn)出境人員通報(bào)備案制度的規(guī)定》也規(guī)定了對(duì)不需要收繳、吊銷護(hù)照證件或宣布作廢的人員，可以采取邊控措施。2006年的《護(hù)照法》第15條規(guī)定對(duì)不準(zhǔn)出境的人員，有關(guān)部門“可以”扣押護(hù)照，這就繼續(xù)為邊控措施的適用留下了空間。從實(shí)踐來看，邊控措施主要適用于外國人或歸國華僑，這些人由于沒有中國身份證，護(hù)照是其最有力的身份證明，如果扣押或宣布作廢，將給其生活帶來極大不便，所以一般不予扣押或宣布作廢。目前我國大中城市的社區(qū)服刑人員中，已出現(xiàn)了外國籍人員，因此對(duì)這部分人有適用邊控措施禁止其出境的必要。此外，對(duì)在大陸的港澳臺(tái)籍社區(qū)服刑人員，也不適宜扣押其出入境證件。但目前各地的文件，除了《江蘇省社區(qū)服刑人員監(jiān)督管理辦法》外，普遍忽視了邊控措施。

二、對(duì)策與建議

（一）在將來的社區(qū)矯正法中對(duì)社區(qū)服刑人員出境管理問題作出原則性規(guī)定，具體操作程序可由“兩院兩部”制定文件另行規(guī)定。

出境管理是社區(qū)矯正工作中監(jiān)督管理部分的重要內(nèi)容。與未經(jīng)批準(zhǔn)在大陸范圍內(nèi)擅自離開居住地相比，社區(qū)服刑人員違法出境的情節(jié)更嚴(yán)重。因?yàn)橐岩粋€(gè)滯留境外不歸的罪犯緝拿歸案，需要借助中國與其他國家之間或中國大陸與港澳臺(tái)之間刑事司法協(xié)助的力量④浙江省溫州市一社區(qū)服刑人員金某在緩刑期間擅自出境至丹麥，被法院撤銷緩刑時(shí)仍滯留未歸，致使無法收監(jiān)執(zhí)行。金某目前是否回國服刑筆者無法得知，但若其拒絕回國，需要借助國家間刑事司法協(xié)助處理。參見潘賢群：《包庇色狼被判緩刑 擅自出境改判實(shí)刑》，《溫州都市報(bào)》，2009年2月11日。。此外，社區(qū)服刑人員非法出境，還可能帶來負(fù)面政治影響。因此，在社區(qū)矯正法中應(yīng)該單設(shè)一條，專門對(duì)社區(qū)服刑人員出境管理問題作出規(guī)定，一方面以示法律對(duì)此問題的重視，另一方面也體現(xiàn)與《中華人民共和國出境入境管理法》的銜接。但2016年12月1日公布的《社區(qū)矯正法（征求意見稿）》中，對(duì)此只字未提，這應(yīng)該是一大疏忽?？紤]到我國“宜粗不宜細(xì)”的立法傳統(tǒng)，所以筆者建議社區(qū)矯正法對(duì)出境管理可作原則性規(guī)定，然后由“兩院兩部”出臺(tái)文件，規(guī)定具體操作程序。綜合《中華人民共和國出境入境管理法》第12條第二項(xiàng)、第28條第一項(xiàng)，筆者建議在社區(qū)矯正法中可作如下規(guī)定：

第XX條 社區(qū)服刑人員不準(zhǔn)出境，但是按照中國與外國簽訂的有關(guān)協(xié)議或中國大陸與香港、澳門、臺(tái)灣地區(qū)簽訂的有關(guān)協(xié)議，移管社區(qū)服刑人員的除外。

具體操作程序，應(yīng)該明確如下事項(xiàng)：

1.明確各部門的職責(zé)分工與配合。社區(qū)服刑人員出境管理涉及公安、法院、監(jiān)獄、看守所、司法行政機(jī)關(guān)等多部門，需要部門間有效配合。筆者認(rèn)為，雖然社區(qū)矯正決定生效后，社區(qū)矯正開始進(jìn)入執(zhí)行階段，但人民法院、監(jiān)獄、看守所仍然負(fù)有保證交付執(zhí)行的責(zé)任。因此，由法院、監(jiān)獄、看守所承擔(dān)社區(qū)服刑人員限制出境報(bào)備、扣押護(hù)照（通行證）職責(zé)是合理的，對(duì)拒不提交護(hù)照（通行證）的或不適宜扣押的，也應(yīng)該由上述機(jī)關(guān)及時(shí)提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門宣布作廢或采取邊控措施。其中，被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、決定暫予監(jiān)外執(zhí)行的社區(qū)服刑人員，在法律文書生效當(dāng)日，由人民法院采取上述限制出境措施；經(jīng)監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)、縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)批準(zhǔn)暫予監(jiān)外執(zhí)行的，分別由監(jiān)獄、看守所在離開監(jiān)所當(dāng)日采取上述限制出境措施。同時(shí)，為了便于縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)執(zhí)行社區(qū)矯正時(shí)了解情況，法院、監(jiān)獄、看守所在交付執(zhí)行時(shí)，應(yīng)該將限制出境通報(bào)備案通知書、扣押護(hù)照等出入境證件決定書等文書和證件送達(dá)給縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)，由其存入社區(qū)服刑人員刑罰執(zhí)行檔案。將扣押的護(hù)照等出入境證件送達(dá)給縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)由其繼續(xù)扣押，還有一大好處，就是在解除社區(qū)矯正時(shí)，方便將證件當(dāng)面退還給本人。當(dāng)然，為了防止前面環(huán)節(jié)的疏忽，司法行政機(jī)關(guān)在社區(qū)服刑人員入矯后，仍然需要核查前一機(jī)關(guān)是否已經(jīng)對(duì)其采取過限制出境管理措施，對(duì)沒有被采取限制出境措施的人員，應(yīng)及時(shí)采取措施并通報(bào)人民法院、監(jiān)獄、看守所。

2.明確限制出境措施的種類及適用對(duì)象。作出限制出境決定并通報(bào)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門備案，適用于所有的社區(qū)服刑人員；責(zé)令上交護(hù)照等出入境證件并扣押，對(duì)拒不上交或無法上交的，提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門宣布作廢，適用于入矯前持有有效護(hù)照等出入境證件的中國大陸籍的人員；不扣押護(hù)照等出入境證件或不提請(qǐng)宣布作廢而采取邊控措施的，適用于外國籍或港澳臺(tái)籍的人員。

3.明確限制出境的期限和變更、撤銷手續(xù)。限制出境期限與社區(qū)矯正期限應(yīng)該是一致的。暫予監(jiān)外執(zhí)行的罪犯，實(shí)踐中往往存在社區(qū)矯正期限難以明確界定的問題，對(duì)此，法院、監(jiān)獄、看守所可以在采取限制出境措施時(shí)預(yù)先確定一個(gè)限制出境期限，然后由縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)根據(jù)執(zhí)行情況提請(qǐng)法院等部門變更或撤銷。執(zhí)行中社區(qū)服刑人員出現(xiàn)減刑、死亡、收監(jiān)執(zhí)行情形的，縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)提請(qǐng)?jiān)瓩C(jī)關(guān)辦理限制出境變更、撤銷手續(xù)。社區(qū)服刑人員入矯后由縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)采取限制出境措施的，變更、撤銷手續(xù)由縣級(jí)司法行政機(jī)關(guān)自行辦理。

（二）修改《護(hù)照法》第15條，賦予監(jiān)獄、看守所、司法行政機(jī)關(guān)扣押護(hù)照或提請(qǐng)宣布護(hù)照作廢的權(quán)力。修改《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)的暫行管理辦法》和《中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》，增加上述機(jī)關(guān)根據(jù)案情可以扣押通行證等證件或提請(qǐng)宣布作廢的規(guī)定。

除了在制度上強(qiáng)化防止社區(qū)服刑人員非法出境的規(guī)定外，對(duì)因工作失職導(dǎo)致社區(qū)服刑人員非法出境的事件，應(yīng)該嚴(yán)格依法追究有關(guān)人員的責(zé)任。