韓立新　朱作鑫

(大連海事大學(xué)法學(xué)院，遼寧 大連 116026)

根據(jù)2000年《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條、2009年《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》(簡(jiǎn)稱為《防污條例》)第55條的授權(quán)，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，2012年7月1日交通運(yùn)輸部和財(cái)政部聯(lián)合出臺(tái)了《船舶油污損害賠償基金征收使用管理辦法》(簡(jiǎn)稱為《基金辦法》)，建立了國(guó)內(nèi)的船舶油污損害賠償基金(簡(jiǎn)稱為“油污基金”)，用于一定條件下對(duì)船舶油污受害人的賠償與清污費(fèi)的補(bǔ)償。

2015年6月18日，船舶油污賠償基金管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱為“基金管委會(huì)”)在北京正式成立。位于上海市虹口區(qū)的中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心(簡(jiǎn)稱為“理賠事務(wù)中心”)同日揭牌，面向社會(huì)提供油污損害賠償?shù)募夹g(shù)和咨詢服務(wù)，接受船舶油污受害人的損害賠償申請(qǐng)，開(kāi)展具體理賠工作。自2016年7月以來(lái)，該中心已處理五起符合動(dòng)用油污基金條件的船舶油污事故損害賠償案件，賠付款項(xiàng)共計(jì)1600萬(wàn)余元，①惠及了河北、天津、上海等地區(qū)的十余家油污受害單位，越來(lái)越多的船舶油污事故受害人從國(guó)家設(shè)立的油污基金獲益。但是，從基金設(shè)立到使用過(guò)程中，也暴露出一些法律問(wèn)題亟待明確加以解決。例如，第一，根據(jù)《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防污條例》《基金辦法》有關(guān)條款的規(guī)定，油污基金的征收由交通運(yùn)輸部海事局負(fù)責(zé)，而油污基金的管理、使用涉及了基金管委會(huì)、基金管委會(huì)秘書(shū)處和理賠事務(wù)中心三個(gè)部門(mén)，哪個(gè)部門(mén)能夠作為理賠主體代表油污基金對(duì)外賠付呢？第二，根據(jù)《基金辦法》第3條，現(xiàn)行的油污基金具有政府性基金的性質(zhì)，那么，油污基金的理賠行為是民事法律行為還是行政行為？第三，如果油污受害人對(duì)油污基金的拒絕理賠或理賠結(jié)果不服，是提起民事訴訟還是行政訴訟，等等。這些問(wèn)題困擾著我國(guó)油污基金的理賠實(shí)踐，理賠事務(wù)中心曾就這些問(wèn)題發(fā)函交通運(yùn)輸部海津局，希望后者與最高人民法院溝通，對(duì)有關(guān)問(wèn)題給予釋明，但至今未見(jiàn)明確答復(fù)。本文將結(jié)合有關(guān)法理和法律規(guī)定，對(duì)這些問(wèn)題加以分析，期望對(duì)我國(guó)油污基金法律制度的完善和進(jìn)一步健康發(fā)展有所參考，也希望對(duì)我國(guó)《海商法》等法律法規(guī)的修改和將來(lái)建立海洋污染損害賠償基金制度時(shí)有所借鑒。

一、適格基金理賠主體之分析

基金理賠主體，顧名思義，即由誰(shuí)來(lái)使用油污基金實(shí)施理賠行為。若依立法技術(shù)之“法律擬制”和法定代表人理論，立法者在設(shè)計(jì)基金制度之時(shí)，即可采用法律擬制技術(shù)，將基金予以人格化，將基金從作為特定標(biāo)的物的政府性基金轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)意義上的法律關(guān)系主體，作為具有獨(dú)立法律人格的主體來(lái)對(duì)待。[1]P25一旦“基金”被擬制為獨(dú)立法律主體，就能夠以自己的名義獨(dú)立享有權(quán)利、履行義務(wù)并承擔(dān)責(zé)任，其中自然覆蓋了運(yùn)用以基金名義籌措的資金進(jìn)行理賠之權(quán)利、義務(wù)。同時(shí)，根據(jù)法定代表人理論，可以為“基金”設(shè)定法定代表人，由法定代表人代表“基金”實(shí)施具體理賠事務(wù)，并代表“基金”參與訴訟等爭(zhēng)議解決機(jī)制。[2]根據(jù)上述理論，基金理賠主體與“基金”在身份上是混同的，換言之，經(jīng)法律賦權(quán)的“基金”本身就是適格的理賠主體，其通過(guò)法定代表人從事理賠相關(guān)法律行為。例如，國(guó)際上根據(jù)《1992年設(shè)立國(guó)際油污損害賠償基金國(guó)際公約》(簡(jiǎn)稱為《基金公約》)所設(shè)立的國(guó)際油污賠償基金就是獨(dú)立的法人，基金的干事長(zhǎng)是其法定代表人，代表基金對(duì)外行使有關(guān)權(quán)利、履行有關(guān)義務(wù)。

盡管我國(guó)的油污基金制度是借鑒國(guó)際油污賠償基金制度制定的，但是，我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《防污條例》等與基金制度直接相關(guān)的法律、行政法規(guī)中并沒(méi)有采用法律擬制技術(shù)將“基金”作為獨(dú)立的法律主體予以確認(rèn)，而是采用特別規(guī)定的方式設(shè)置了“船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)”這一管理機(jī)構(gòu)作為基金的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，但其不是“基金”的法定代表人，并且在具體理賠實(shí)踐中，除了行政法規(guī)授權(quán)的基金管委會(huì)之外又出現(xiàn)了新的單位——“船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)秘書(shū)處”(簡(jiǎn)稱為“秘書(shū)處”)以及理賠事務(wù)中心參與到基金理賠過(guò)程中。法律規(guī)定與實(shí)踐操作之間的曖昧不清，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致出現(xiàn)“到底誰(shuí)才是基金理賠主體，能否以自身名義獨(dú)立對(duì)外實(shí)施理賠行為，為基金理賠事項(xiàng)而成為原告或被告”這類本不應(yīng)存在的問(wèn)題。而基金理賠主體法律地位的不確定性甚至?xí)绊憣?duì)基金理賠行為法律性質(zhì)之判斷，給索賠人、執(zhí)行具體理賠事務(wù)者乃至司法機(jī)關(guān)都可能造成無(wú)所適從之感。因此，明確適格的基金理賠主體，是澄清基金理賠行為法律性質(zhì)的先決條件和邏輯起點(diǎn)，有必要根據(jù)相關(guān)法學(xué)理論和目前實(shí)踐情況，從合法性與合理性方面對(duì)基金管委會(huì)及其秘書(shū)處、理賠事務(wù)中心能否作為基金理賠主體作一梳理分析，并進(jìn)而厘清其各自的法律地位。

(一)基金管委會(huì)作為基金理賠主體之分析

2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《防污條例》從行政法規(guī)層面為基金制度的建立提供了直接法律依據(jù)。該條例第55條第3款規(guī)定：“國(guó)家設(shè)立船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)，負(fù)責(zé)處理船舶油污損害賠償基金的賠償?shù)仁聞?wù)。船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)由有關(guān)行政機(jī)關(guān)和繳納船舶油污損害賠償基金的主要貨主組成”。2012年《基金辦法》中也有“船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)在受理索賠申請(qǐng)后......對(duì)于符合賠償或者補(bǔ)償條件的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)給予賠償或者補(bǔ)償”的規(guī)定。如前所述，基金管委會(huì)已于2015年6月在北京正式成立，②從法律規(guī)定的角度而言，它是《防污條例》這一行政法規(guī)授權(quán)的主體，由其負(fù)責(zé)基金理賠事務(wù)具有合法性。但是，法律的規(guī)定性并不一定意味著法律的實(shí)效性，從現(xiàn)實(shí)執(zhí)行情況來(lái)看，截至目前基金管委會(huì)仍然沒(méi)有實(shí)體化，它既沒(méi)有在登記機(jī)關(guān)登記，也沒(méi)有自己固定的辦公場(chǎng)所、專職工作人員和獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)。而基金理賠事務(wù)是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)性、法律性很強(qiáng)的復(fù)雜工作，對(duì)作為議事協(xié)調(diào)機(jī)制的基金管委會(huì)而言，其缺少專業(yè)技術(shù)人員、沒(méi)有固定辦公場(chǎng)所和獨(dú)立經(jīng)費(fèi)等弊端，決定了它最多只能從宏觀層面對(duì)基金理賠過(guò)程中出現(xiàn)的重大問(wèn)題進(jìn)行集體研究、協(xié)調(diào)，不具備承擔(dān)基金理賠具體工作的實(shí)際能力?？梢?jiàn)，現(xiàn)階段由基金管委會(huì)作為基金理賠主體直接負(fù)責(zé)理賠事務(wù)并不現(xiàn)實(shí)。

(二)秘書(shū)處作為基金理賠主體之分析

本來(lái)《防污條例》第55條第3款僅規(guī)定設(shè)立基金管委會(huì)，負(fù)責(zé)處理油污基金的賠償?shù)仁聞?wù)。但是，根據(jù)本條第2款授權(quán)，財(cái)政部和交通運(yùn)輸部制定的《基金辦法》第19條第2款又規(guī)定基金管委會(huì)下設(shè)“秘書(shū)處”這一機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)具體賠償、補(bǔ)償?shù)热粘Ｊ聞?wù)，秘書(shū)處設(shè)在交通運(yùn)輸部海事局。就秘書(shū)處本身的法律地位和權(quán)力來(lái)源來(lái)看，由于《基金辦法》本身僅僅是部門(mén)聯(lián)合制定的規(guī)范性文件，效力等級(jí)較低，特別是在上位法沒(méi)有明確規(guī)定的情況下，規(guī)范性文件對(duì)行政相對(duì)人并無(wú)法律上的拘束力。因此，秘書(shū)處作為基金管委會(huì)的下設(shè)機(jī)構(gòu)，并不具備對(duì)外履職并承擔(dān)責(zé)任的獨(dú)立主體地位，亦即意味著在《防污條例》沒(méi)有規(guī)定秘書(shū)處職責(zé)的情況下，即使《基金辦法》規(guī)定了秘書(shū)處這一機(jī)構(gòu)，并由其來(lái)承擔(dān)本應(yīng)由基金管委會(huì)履行的理賠職能，也不能視為法律授權(quán)，秘書(shū)處并不能因此獲得法律上的獨(dú)立主體地位。

(三)理賠事務(wù)中心作為基金理賠主體之分析

除了基金管委會(huì)及其秘書(shū)處以外，在基金理賠過(guò)程中還存在另外一個(gè)機(jī)構(gòu)——理賠事務(wù)中心。根據(jù)《交通運(yùn)輸部關(guān)于設(shè)立中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心的通知》(簡(jiǎn)稱為《通知》)，理賠事務(wù)中心是經(jīng)過(guò)中央編辦批準(zhǔn)設(shè)立、并依法登記的交通運(yùn)輸部所屬事業(yè)單位法人，有自己獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制、辦公場(chǎng)所和辦公經(jīng)費(fèi)。理賠事務(wù)中心的主要職責(zé)包括：(1)受理船舶油污損害索賠人的申請(qǐng)；組織對(duì)船舶油污損害索賠項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查核實(shí)和評(píng)估；編寫(xiě)理賠報(bào)告，擬定賠償、補(bǔ)償方案并組織實(shí)施。(2)代位行使接受賠償或者補(bǔ)償?shù)膯挝弧€(gè)人向相關(guān)污染損害責(zé)任人請(qǐng)求賠償?shù)臋?quán)利。(3)為船舶油污損害索賠申請(qǐng)人提供技術(shù)咨詢、法律援助等服務(wù)工作。(4)承擔(dān)由交通運(yùn)輸部、財(cái)政部等組成的船舶油污損害賠償基金管理委員會(huì)及其秘書(shū)處交辦的相關(guān)工作。[3]從上述通知內(nèi)容和目前理賠工作進(jìn)展情況來(lái)看，理賠事務(wù)中心面向社會(huì)接受船舶油污受害人的損害賠償申請(qǐng)，開(kāi)展具體理賠工作，并已向一些索賠人進(jìn)行了賠付，事實(shí)上扮演了基金理賠主體的角色。盡管由理賠事務(wù)中心負(fù)責(zé)基金理賠工作在實(shí)踐操作中具有可行性，但理賠事務(wù)中心承擔(dān)本應(yīng)由基金管委會(huì)履行的職能，在法律層面存在著一些瑕疵，突出表現(xiàn)在理賠事務(wù)中心的法律地位不明，其與基金管委會(huì)及其秘書(shū)處之間法律關(guān)系模糊兩個(gè)方面。具體而言：

一是理賠事務(wù)中心的法律地位與秘書(shū)處一樣，同樣缺少明確法律依據(jù)。組建理賠事務(wù)中心的直接依據(jù)是《中央編辦關(guān)于交通運(yùn)輸部設(shè)立中國(guó)船舶油污損害理賠事務(wù)中心等事項(xiàng)的批復(fù)》(中央編辦復(fù)字〔2014〕121號(hào))，批復(fù)作為機(jī)關(guān)內(nèi)部公文文種之一，不同于法律法規(guī)和規(guī)范性文件，特別是涉及機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制方面的批復(fù)，更是屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部審批事項(xiàng)，其效力范圍是否直接及于行政機(jī)關(guān)以外的社會(huì)公眾等外部主體，目前尚無(wú)定論。[4]據(jù)此而成立的理賠事務(wù)中心在法律地位上與秘書(shū)處類似，同樣面臨缺少有力的法定依據(jù)之窘境。二是理賠事務(wù)中心與基金管委會(huì)之間法律關(guān)系不清。作為交通運(yùn)輸部所屬事業(yè)單位，理賠事務(wù)中心獨(dú)立于基金管委會(huì)及其秘書(shū)處，依照《通知》規(guī)定，理賠事務(wù)中心承擔(dān)由基金管委會(huì)及其秘書(shū)處交辦的相關(guān)工作。這里用的“承擔(dān)”一詞，從法律語(yǔ)義上難以界定理賠事務(wù)中心到底是接受基金管委會(huì)及其秘書(shū)處委托從事理賠工作，還是由基金管委會(huì)及其秘書(shū)處授權(quán)給它實(shí)施理賠行為，抑或是理賠事務(wù)中心因《通知》而直接獲取實(shí)施理賠行為之職能？從《通知》關(guān)于理賠事務(wù)中心主要職責(zé)的表述來(lái)看，若依前3項(xiàng)職責(zé)，似乎直接賦予理賠事務(wù)中心理賠主體之地位及職責(zé)，但內(nèi)部文件之地位可能會(huì)影響其理賠行為合法性和效力；而若依第4項(xiàng)職責(zé)，眾所周知，基于“民事委托”、“行政委托”或者“行政授權(quán)”而實(shí)施的理賠行為，在行為名義、行為性質(zhì)、法律效果及效果歸屬等方面均存在較大差異。[5]《通知》中“承擔(dān)”用詞的模糊性將會(huì)導(dǎo)致理賠事務(wù)中心所實(shí)施的理賠行為在法律后果及責(zé)任承擔(dān)上存在極大的不確定性，影響理賠行為的嚴(yán)肅性。

綜上，若依《防污條例》第55條之規(guī)定，由基金管委會(huì)來(lái)作為基金理賠主體，雖然符合合法性之要求，但目前不具備可行性；而依《基金辦法》第19條之規(guī)定設(shè)置的秘書(shū)處，又因《基金辦法》自身效力等級(jí)過(guò)低，不能起到將秘書(shū)處作為理賠主體之法律授權(quán)效果?，F(xiàn)階段，理賠事務(wù)中心作為依法登記成立的事業(yè)單位法人，具備從事理賠工作的人員、財(cái)產(chǎn)等各項(xiàng)條件，實(shí)際上已經(jīng)開(kāi)展理賠工作，目前賠付的5起案件都是以自己的名義作出油污基金理賠決定通知書(shū)，并加蓋理賠事務(wù)中心的公章送達(dá)給索賠人，成為事實(shí)上的基金理賠主體，能夠在一定程度上解決基金理賠問(wèn)題。但是由于缺少明確法律規(guī)定，導(dǎo)致理賠事務(wù)中心同樣存在法律地位不明之問(wèn)題，同時(shí)，理賠事務(wù)中心與基金管委會(huì)及其秘書(shū)處之間法律關(guān)系的模糊，可能會(huì)出現(xiàn)對(duì)其從事理賠工作合法性之質(zhì)疑，長(zhǎng)此以往不利于依法實(shí)施基金理賠。為解決上述現(xiàn)實(shí)矛盾，筆者認(rèn)為可以通過(guò)修訂《海商法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》或者《防污條例》，根據(jù)法律擬制和法定代表人理論，從法律層面明確基金、基金管委會(huì)及其秘書(shū)處和理賠事務(wù)中心的定位和職能，厘清三者之間的關(guān)系。具體修法建議如下：

1.將油污基金擬制為獨(dú)立主體，賦予其法律人格，明確其特別法人地位，可以以“基金”名義獨(dú)立對(duì)外享有權(quán)利、履行義務(wù)并承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任，當(dāng)然地成為基金理賠主體。

2.進(jìn)一步將基金管委會(huì)進(jìn)行實(shí)體化改造，針對(duì)基金管委會(huì)定位不清、權(quán)力實(shí)際被架空等問(wèn)題，應(yīng)明確規(guī)定基金管委會(huì)的職能、編制、人員以及經(jīng)費(fèi)來(lái)源等，同時(shí)明確基金管委會(huì)作為“基金”的法定代表人和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，可以代表“基金”對(duì)外有效表達(dá)意思、實(shí)施理賠等法律行為?；鸸芪瘯?huì)在法定范圍內(nèi)實(shí)施理賠等行為之法律后果應(yīng)當(dāng)由“基金”承擔(dān)，基金管委會(huì)作為“基金”的法定代表人參與訴訟等爭(zhēng)議解決機(jī)制。

3.規(guī)定基金管委會(huì)秘書(shū)處作為基金管委會(huì)內(nèi)設(shè)的日常辦公機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)基金管委會(huì)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)作、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等內(nèi)部事務(wù)，不具備對(duì)外職能，亦不對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任。

4.明確理賠事務(wù)中心與基金管委會(huì)之間的關(guān)系。隨著基金管委會(huì)的實(shí)體化，理賠事務(wù)中心不應(yīng)再負(fù)責(zé)基金理賠工作，考慮到理賠事務(wù)中心人員力量充足、專業(yè)技術(shù)較強(qiáng)，并在現(xiàn)階段理賠工作中積累了較多經(jīng)驗(yàn)，可以將其規(guī)定為技術(shù)性、輔助性和服務(wù)性機(jī)構(gòu)，接受基金管委會(huì)委托，為基金管委會(huì)提供具體理賠專業(yè)技術(shù)等業(yè)務(wù)方面的意見(jiàn)建議，該意見(jiàn)建議屬于內(nèi)部征求意見(jiàn)程序，不對(duì)外發(fā)生效力。

二、基金理賠行為法律屬性探究

由于油污基金被規(guī)定為政府性基金，那其理賠行為到底是民事法律行為還是行政行為呢？在理賠事務(wù)中心的調(diào)研過(guò)程中，航運(yùn)界對(duì)此問(wèn)題認(rèn)識(shí)不一。比如有觀點(diǎn)認(rèn)為，設(shè)立油污基金制度的上位法有《海洋環(huán)境保護(hù)法》《防污條例》，前者規(guī)定油污基金作為“民事賠償責(zé)任制度”的補(bǔ)充和完善，說(shuō)明兩種上位法既有民法部門(mén)，又有行政法部門(mén)，故難以依據(jù)上位法的性質(zhì)給基金理賠行為定性；基金管委會(huì)的成員有六家國(guó)家行政機(jī)關(guān)，三家企業(yè)，因此，其作出的理賠決定也不好認(rèn)定為行政行為。總之，根據(jù)現(xiàn)有法律依據(jù)，難以確定基金理賠行為的法律性質(zhì)。[6]P37

考慮到目前基金管委會(huì)尚未真正實(shí)體化，實(shí)際是由理賠事務(wù)中心作為基金理賠主體從事具體理賠行為，與基金理賠相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任均由理賠事務(wù)中心承受，出現(xiàn)爭(zhēng)議時(shí)亦是由理賠事務(wù)中心參與解決。因此，從尊重現(xiàn)實(shí)出發(fā)，筆者在此主要以現(xiàn)階段理賠事務(wù)中心及其理賠行為為對(duì)象分析理賠行為之法律屬性。

(一)理賠行為難以認(rèn)定為民事法律行為

我國(guó)《民法總則》把法人分為營(yíng)利法人、非營(yíng)利法人和特別法人。理賠事務(wù)中心作為事業(yè)單位法人，根據(jù)《民法總則》之規(guī)定，能夠以非營(yíng)利法人的身份，作為民事法律關(guān)系主體參與民事活動(dòng)，從事民事法律行為。但是，能否基于此點(diǎn)來(lái)認(rèn)定理賠事務(wù)中心實(shí)施的理賠行為就是民事法律行為呢？筆者認(rèn)為，不能簡(jiǎn)單機(jī)械地套用《民法總則》的部分規(guī)定，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合《民法總則》其他規(guī)定與相關(guān)理論對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行深入論證。

1.從理賠當(dāng)事人之間的關(guān)系看，理賠事務(wù)中心與索賠人之間不是平等民事主體關(guān)系。若將理賠行為視為民事法律行為，那么作為理賠主體的理賠事務(wù)中心與作為索賠主體的污染受害方(如漁業(yè)、旅游業(yè)及其從業(yè)者，當(dāng)?shù)鼐用竦?就是構(gòu)成民事法律關(guān)系的主體。基于民法理論和《民法總則》等民事法律規(guī)定，民事主體在民事活動(dòng)中的法律地位應(yīng)當(dāng)是平等的。平等原則是民法的基本原則和基礎(chǔ)，也是民事法律關(guān)系區(qū)別于行政法律關(guān)系、刑事法律關(guān)系的主要標(biāo)準(zhǔn)。這種平等的核心與靈魂是要求民事主體平等相待。[7]無(wú)論是自然人還是法人，不論所有制性質(zhì)，也不論經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)弱，民事主體的任何一方都沒(méi)有凌駕于另一方之上的特權(quán)。也正是基于平等原則，才能使意思自治原則、等價(jià)有償原則、公平原則等具有了法律根基。然而，無(wú)論是從《基金辦法》的具體規(guī)定，還是從基金理賠實(shí)際程序來(lái)看，都很難得出理賠事務(wù)中心與索賠人之間具有民法上的平等地位、理賠行為體現(xiàn)平等原則的結(jié)論。理由是：(1)作為行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，《基金辦法》有關(guān)理賠程序的規(guī)定有意無(wú)意地向基金予以傾斜，根據(jù)《基金辦法》第22條、第23條之規(guī)定，索賠人應(yīng)向基金管委會(huì)秘書(shū)處提出書(shū)面索賠申請(qǐng)，其索賠申請(qǐng)除應(yīng)當(dāng)符合法律、行政法規(guī)規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)符合基金管委會(huì)相關(guān)規(guī)定，賠償或者補(bǔ)償數(shù)額由基金管委會(huì)確定?？梢?jiàn)，《基金辦法》在擴(kuò)張基金管委會(huì)權(quán)力的同時(shí)，對(duì)索賠人的索賠申請(qǐng)、賠償數(shù)額等作了限制性規(guī)定，兩者權(quán)利義務(wù)居于不平等地位。(2)從當(dāng)前理賠實(shí)踐來(lái)看，我國(guó)目前已經(jīng)出現(xiàn)幾起基金理賠案例，實(shí)際索賠、理賠程序是由油污受害人向理賠事務(wù)中心提出索賠申請(qǐng)，理賠事務(wù)中心接受油污受害人的索賠申請(qǐng)后，組織對(duì)船舶油污損害索賠項(xiàng)目進(jìn)行調(diào)查核實(shí)和評(píng)估；編寫(xiě)理賠報(bào)告，擬定賠償、補(bǔ)償方案，報(bào)基金管委會(huì)審議，由基金管委會(huì)成員舉手表決通過(guò)，對(duì)表決結(jié)果作出會(huì)議記錄。之后是由理賠事務(wù)中心以自己的名義作出油污基金理賠決定通知書(shū)，并加蓋理賠事務(wù)中心的公章送達(dá)給索賠人。比較實(shí)際理賠程序與《基金辦法》最大的區(qū)別，僅僅在于因基金管委會(huì)尚未真正實(shí)體化，而由理賠事務(wù)中心代替基金管委會(huì)及其秘書(shū)處承擔(dān)對(duì)外職能，但在整個(gè)理賠過(guò)程中，除了理賠申請(qǐng)須得由索賠人自行提起外，作出理賠決定等對(duì)索賠人權(quán)利義務(wù)發(fā)生實(shí)質(zhì)性影響的理賠程序中完全看不到索賠人的身影，更遑論二者的平等地位了。

2.從民事權(quán)能屬性來(lái)看，索賠人的索賠權(quán)難以被界定為民法意義上的請(qǐng)求權(quán)。民事權(quán)能即民事權(quán)利的功能和作用，它分為支配權(quán)、形成權(quán)、請(qǐng)求權(quán)和抗辯權(quán)。[8]P80就索賠人向理賠事務(wù)中心提出賠償申請(qǐng)直至最終獲取基金理賠這一權(quán)利實(shí)現(xiàn)過(guò)程而言，索賠人的索賠權(quán)顯然不屬于支配權(quán)、形成權(quán)或者抗辯權(quán)。索賠人的這一權(quán)利從民事權(quán)能屬性來(lái)看，似符合請(qǐng)求權(quán)之形式特征，③細(xì)觀之，其更加接近于侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)。但是，形式上的相似性并不能取代實(shí)質(zhì)上的差異性，索賠人向基金索賠的權(quán)利不具備民法意義上的請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)，索賠人的索賠權(quán)也不是民法意義上的損害賠償請(qǐng)求權(quán)。侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)作為一種基于侵權(quán)責(zé)任產(chǎn)生的救濟(jì)權(quán)的請(qǐng)求權(quán)，屬于派生性權(quán)利，由基礎(chǔ)性實(shí)體權(quán)利而產(chǎn)生，并依托于基礎(chǔ)性實(shí)體權(quán)利而存在。[9]P100據(jù)此，若將索賠人向基金的索賠權(quán)納入侵權(quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)的范疇，從請(qǐng)求權(quán)基礎(chǔ)出發(fā)，首先在索賠人與理賠主體之間必須成立侵權(quán)行為法律事實(shí)。索賠人因船舶油污事故這一環(huán)境侵權(quán)行為而遭受損失自不待言，但是，導(dǎo)致污染的加害人并非理賠事務(wù)中心而是漏油船舶所有人，侵權(quán)行為法律事實(shí)并非在索賠人與理賠事務(wù)中心之間發(fā)生，此二者之間并無(wú)侵權(quán)法律關(guān)系之存在。換言之，理賠事務(wù)中心不需要按照《侵權(quán)責(zé)任法》等規(guī)定承擔(dān)環(huán)境侵權(quán)責(zé)任，索賠人向理賠事務(wù)中心主張侵權(quán)損害賠償救濟(jì)權(quán)亦無(wú)基礎(chǔ)性實(shí)體權(quán)利。之所以會(huì)出現(xiàn)理賠事務(wù)中心向索賠人賠償或補(bǔ)償?shù)那樾?，并非基于民法上的侵?quán)損害賠償請(qǐng)求權(quán)，而是在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)條件下，為實(shí)現(xiàn)分配正義之價(jià)值理念的一種責(zé)任社會(huì)化分擔(dān)救濟(jì)機(jī)制，這一機(jī)制更多地體現(xiàn)出社會(huì)化色彩。

3.從民事主體的行為能力來(lái)看，理賠事務(wù)中心并不具備與理賠相適應(yīng)的民事行為能力?！睹穹倓t》第57條規(guī)定，“法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織”，第58條第2款規(guī)定，“法人應(yīng)當(dāng)有自己的名稱、組織機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)或者經(jīng)費(fèi)”。作為事業(yè)單位法人的理賠事務(wù)中心，其成立之初即有名稱、機(jī)構(gòu)、住所、財(cái)產(chǎn)及辦公經(jīng)費(fèi)，可以按照《民法總則》之規(guī)定作為民事主體從事一些民事法律行為，但若將理賠行為也納入民事法律行為范疇，那么理賠事務(wù)中心顯然不具備與理賠相適應(yīng)的民事行為能力。理由如下：

(1)理賠事務(wù)中心不具備獨(dú)立作出理賠決定的民事行為能力。法人民事行為能力的一個(gè)重要方面，體現(xiàn)為其具備獨(dú)立意思表示的能力，就是從事民事活動(dòng)的主體能夠按照自己的意思設(shè)立、變更和終止民事法律關(guān)系，這也是民法自愿原則和意思自治原則之映射。若將理賠行為視為民事法律行為，那么理賠事務(wù)中心必須具備民事行為能力，亦即要求理賠事務(wù)中心能夠自主、自由地而不受他人控制、決定或牽連地表示實(shí)質(zhì)意思和實(shí)施理賠行為，宣示其在民事法律關(guān)系中表示實(shí)質(zhì)意思的自主性。[10]根據(jù)前述理賠程序，只有在基金管委會(huì)審議通過(guò)理賠方案后，理賠事務(wù)中心方能出具理賠決定通知書(shū)，如果基金管委會(huì)沒(méi)有審議通過(guò)理賠方案，理賠事務(wù)中心則不能作出理賠決定通知書(shū)?？梢?jiàn)就理賠行為而言，理賠事務(wù)中心在一定程度上受制于基金管委會(huì)，并不能完全自主地表示意思，因而不具有與理賠相適應(yīng)的民事行為能力，也無(wú)法自由地將理賠行為設(shè)立為民事法律關(guān)系。

(2)理賠事務(wù)中心不具有從事民事法律行為的財(cái)產(chǎn)。法人民事行為能力的另一方面，體現(xiàn)為法人能以自己的財(cái)產(chǎn)從事一定的民事行為。財(cái)產(chǎn)是民事主體參與民事活動(dòng)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，對(duì)理賠事務(wù)中心也不例外。如果將理賠事務(wù)中心實(shí)施的理賠行為視為民事法律行為，必然要求理賠資金是屬于理賠事務(wù)中心所有的財(cái)產(chǎn)，在基金已被確定為政府性基金的情況下，作為根據(jù)預(yù)算法律法規(guī)確定的一種預(yù)算收入，基金的收支受到嚴(yán)格控制，籌集的資金一旦繳入國(guó)庫(kù)，其所有權(quán)即歸于國(guó)家，而資金的支出、使用也必須通過(guò)財(cái)政部的集中收支管理才能實(shí)現(xiàn)。對(duì)基金管委會(huì)而言，其基于《防污條例》的授權(quán)才獲得了理賠資金的部分所有權(quán)權(quán)能(占有、處分權(quán))，理賠事務(wù)中心占有、處分理賠資金并沒(méi)有明確的法律依據(jù)，更不具有對(duì)理賠資金的所有權(quán)。雖然理賠事務(wù)中心作為獨(dú)立的事業(yè)單位法人，其對(duì)維持自身運(yùn)作的工作經(jīng)費(fèi)肯定享有所有權(quán)，但僅憑借工作經(jīng)費(fèi)，顯然難以負(fù)擔(dān)大額、頻繁的理賠資金需求。

根據(jù)上述分析，筆者認(rèn)為，雖然理賠事務(wù)中心作為非營(yíng)利性法人，能夠成為民事法律關(guān)系的主體，但是并不意味著理賠行為就必然是民事法律行為。無(wú)論是從法律關(guān)系主體地位、權(quán)能屬性還是主體行為能力等方面審視，由理賠事務(wù)中心實(shí)施的理賠行為都難以被認(rèn)定為民事法律行為。

(二)理賠行為可以界定為行政行為

既然理賠行為難以界定為民事法律行為范疇，那么能否界定為行政行為呢？根據(jù)行政法學(xué)有關(guān)理論與實(shí)踐，理賠行為符合行政行為構(gòu)成要件，應(yīng)界定為行政行為。理由如下：

1.理賠事務(wù)中心可以被界定為行政主體。依行政法學(xué)通行之理論，行政行為由行政主體實(shí)施?？梢?jiàn)，行政主體在界定某一法律行為是否屬于行政行為時(shí)居于首要地位。然而在我國(guó)，相較于行政行為已經(jīng)成為一個(gè)法定概念，在《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》等一系列法律法規(guī)中，對(duì)行政行為的外延范圍有著明確具體的規(guī)定不同，行政主體概念的提出，主要目的是為了解決行政訴訟適格原告問(wèn)題，從其誕生之日起就具有極強(qiáng)的指向性和功能性，迄今尚不是一個(gè)確定的法律創(chuàng)設(shè)的概念。在我國(guó)現(xiàn)行法律體系中，沒(méi)有任何一部法律對(duì)何謂“行政主體”作出明確的界定。因此，在執(zhí)法、司法實(shí)務(wù)過(guò)程中界定行政主體更多地是參考行政法學(xué)理論，而非確定的法律規(guī)則。

需要注意的是，行政法學(xué)作為一個(gè)興起時(shí)間不算很長(zhǎng)的法學(xué)領(lǐng)域，其與行政學(xué)理論密切相關(guān)，可以說(shuō)行政學(xué)理論是行政法學(xué)許多概念和命題的重要來(lái)源，行政法學(xué)界對(duì)行政主體的認(rèn)識(shí)更是深受行政學(xué)有關(guān)主體理論的影響。隨著傳統(tǒng)行政管理理論日漸式微，公共行政之理念已在行政學(xué)理論上占據(jù)顯著地位。根據(jù)公共行政之理念，現(xiàn)代行政是以解決人民的實(shí)際問(wèn)題為核心，以公共利益為目標(biāo)導(dǎo)向，重點(diǎn)在于解決公共產(chǎn)品供給和提供公共服務(wù)及其有效性問(wèn)題；政府不再是公共產(chǎn)品和服務(wù)的唯一供給主體，私營(yíng)部門(mén)、非政府社會(huì)組織都可成為公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者。映射到行政法學(xué)理論上，就是傳統(tǒng)的基于行政管理職權(quán)而對(duì)行政主體所做的界定正因其狹隘性和不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀而廣受抨擊，有學(xué)者甚至認(rèn)為，“經(jīng)過(guò)多年的實(shí)踐證明，(傳統(tǒng)行政主體理論)不但沒(méi)有必要作為判斷行政行為合法性的依據(jù)，也更不能擔(dān)負(fù)確立行政訴訟被告的角色”。[11]在行政理念逐漸由管制模式轉(zhuǎn)化為共治模式的當(dāng)下，行政主體范式亦隨之不斷轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)的國(guó)家機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織方可成為行政主體理論逐漸被以公共行政為基礎(chǔ)的多元化行政主體理論所取代。多元化行政主體理論對(duì)行政主體的認(rèn)識(shí)和界定，不再以是否具有公法人身份作為界定行政主體的標(biāo)準(zhǔn)，更不是僅固步于傳統(tǒng)意義上基于職權(quán)主義、尤其是國(guó)家職權(quán)主義而產(chǎn)生的國(guó)家行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織，而是基于公共行政之理念，結(jié)合組織形式、活動(dòng)規(guī)則、權(quán)力與行為的性質(zhì)等來(lái)綜合判斷某一組織是否為行政主體，特別是那些雖無(wú)法律法規(guī)授權(quán)，但行使社會(huì)公權(quán)力、履行公共事務(wù)職能的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)，完全可以具有行政主體之資格。具體到理賠事務(wù)中心，其作為依法登記的事業(yè)單位法人，實(shí)施的理賠行為作為履行社會(huì)救濟(jì)機(jī)制的措施，具有明顯的社會(huì)公共事務(wù)性質(zhì)，依多元化行政主體理論完全可以納入行政主體范疇。

除了行政主體理論的不斷拓展之外，在實(shí)踐層面，隨著我國(guó)全面深化改革不斷深入推進(jìn)，作為行政改革重要組成部分的事業(yè)單位改革也在不斷推進(jìn)。根據(jù)2011年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，現(xiàn)有事業(yè)單位按照社會(huì)功能劃分為承擔(dān)行政職能、從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)和從事公益服務(wù)三個(gè)類別?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于事業(yè)單位分類的意見(jiàn)》等改革方案進(jìn)一步明確規(guī)定，承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位，即承擔(dān)行政決策、行政執(zhí)行、行政監(jiān)督等職能的事業(yè)單位，認(rèn)定行政職能的主要依據(jù)是國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和中央有關(guān)政策規(guī)定。這類單位逐步將行政職能劃歸行政機(jī)構(gòu)，或轉(zhuǎn)為行政機(jī)構(gòu)從事公益服務(wù)的事業(yè)單位。從事公益服務(wù)的事業(yè)單位，即面向社會(huì)提供公益服務(wù)和為機(jī)關(guān)行使職能提供支持保障的事業(yè)單位。根據(jù)改革精神，理賠事務(wù)中心未來(lái)提供公共服務(wù)的公益屬性只會(huì)更加強(qiáng)化，更加符合行政主體之特征，將理賠事務(wù)中心認(rèn)定為行政主體也是符合我國(guó)行政體制改革的精神與發(fā)展要求的。

綜上，在我國(guó)目前尚沒(méi)有明確法律對(duì)行政主體內(nèi)涵外延作出明確規(guī)定的情況下，基于當(dāng)前有關(guān)多元化行政主體理論的發(fā)展將理賠事務(wù)中心視為行政主體在法律上不存在障礙，在理論上亦無(wú)不妥之處。同時(shí)，明確理賠事務(wù)中心的行政主體資格，也契合有關(guān)事業(yè)單位改革的精神和發(fā)展趨勢(shì)，為將來(lái)的改革留下必要空間的。

2.理賠事務(wù)中心的理賠行為屬于給付行政?！靶姓⒎莾H系國(guó)家實(shí)踐法律與權(quán)力目的之手段，而是應(yīng)作為國(guó)家福利目的之工具，來(lái)滿足社會(huì)之需求”，[12]105為民眾生存、發(fā)展不斷提供各類給付無(wú)疑將成為現(xiàn)代行政的根本任務(wù)?！敖o付行政”作為一類行政行為范疇，在德國(guó)、日本等大陸法系國(guó)家已獲得廣泛認(rèn)可。根據(jù)德國(guó)法之理論，“給付行政一方面通過(guò)為個(gè)人提供特定目的的支持，另一方面通過(guò)建設(shè)公共設(shè)施，保障和改善公民生活條件”。[13]P8日本學(xué)者則認(rèn)為，“給付行政是指通過(guò)公關(guān)設(shè)施、公關(guān)企業(yè)等進(jìn)行的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、文化性服務(wù)的提供，通過(guò)社會(huì)保障公共扶助等進(jìn)行的生活保護(hù)、保障，以及資金的支付、助成等，即通過(guò)授益性活動(dòng)，積極地提高、增進(jìn)國(guó)民福利的公行政活動(dòng)”。[14]P329我國(guó)行政法學(xué)者基于德、日兩國(guó)主流觀點(diǎn)，認(rèn)為“給付行政是一種基于現(xiàn)代社會(huì)政府以追求社會(huì)公平為目標(biāo)、造福民眾、服務(wù)社會(huì)的理念，通過(guò)支付、供給、資助等方式改善國(guó)民生活和生存環(huán)境的行政形態(tài)，綜合體現(xiàn)現(xiàn)代社會(huì)政府的職能和行政的目的、行政的功能和作用以及由此而決定了的非強(qiáng)權(quán)的行政行為方式等”。[15]在我國(guó)，諸如社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、住房保障等眾多領(lǐng)域立法都明顯帶有給付行政色彩，可見(jiàn)給付行政已不僅是學(xué)術(shù)界的理論探討，更是一種現(xiàn)實(shí)上的制度考量。根據(jù)德國(guó)、日本和我國(guó)學(xué)界通說(shuō)有關(guān)“給付行政”概念，并結(jié)合《防污條例》、《基金辦法》等規(guī)定和理賠實(shí)踐，筆者認(rèn)為，理賠行為符合給付行政之主要要素，可納入給付行政范疇。理由是：

(1)理賠行為的目的符合給付行政的價(jià)值目標(biāo)。雖然德國(guó)、日本、我國(guó)國(guó)內(nèi)法學(xué)界關(guān)于給付行政價(jià)值目標(biāo)的認(rèn)識(shí)在具體表述上存在細(xì)微差異，但總的來(lái)說(shuō)都持“造福民眾、服務(wù)社會(huì)”以及保障社會(huì)公平正義之理念，油污基金理賠行為的目的亦與之契合。一方面，根據(jù)《基金辦法》第1條之規(guī)定，之所以建立油污基金并實(shí)施理賠行為，其目的是為了保護(hù)我國(guó)海洋環(huán)境，促進(jìn)海洋運(yùn)輸業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，這與給付行政增強(qiáng)福祉的價(jià)值目標(biāo)顯然是高度一致的。另一方面，如前所述，油污基金作為一種責(zé)任社會(huì)化分擔(dān)救濟(jì)機(jī)制，通過(guò)理賠行為體現(xiàn)出實(shí)現(xiàn)分配正義的價(jià)值理念，這一點(diǎn)與給付行政保障社會(huì)公平正義的目標(biāo)也是吻合的。

(2)理賠行為體現(xiàn)出給付行政以資源分配為保障的特征。從前述各國(guó)學(xué)界有關(guān)給付行政的定義可以看出，給付行政強(qiáng)調(diào)資源分配對(duì)給付行政所起到的基礎(chǔ)性支配作用，只有必要的資源分配，給付行政才可能得以啟動(dòng)。油污基金作為一項(xiàng)政府性基金同時(shí)也是一項(xiàng)政府非稅收入，已納入財(cái)政預(yù)算收支管理，理賠事務(wù)中心使用基金進(jìn)行理賠的過(guò)程，就是對(duì)國(guó)民收入(資源)進(jìn)行二次分配的過(guò)程。

(3)理賠行為符合給付行政的方式。與傳統(tǒng)意義上的單一規(guī)范化的權(quán)力行政行為相比，給付行政更多地是體現(xiàn)行政主體的服務(wù)性而非管制性，行政主體主要是采取非命令式的契約等手段，少用甚至不用行政強(qiáng)制力，來(lái)提高行政相對(duì)人對(duì)行政活動(dòng)的可接受性和行政活動(dòng)的有效性和靈活性，最終實(shí)現(xiàn)給付行政的價(jià)值目標(biāo)。從《防污條例》、《基金辦法》和理賠實(shí)踐來(lái)看，理賠事務(wù)中心與索賠人之間盡管不具有平等民事主體地位，但理賠事務(wù)中心也沒(méi)有以強(qiáng)制性的方式完成理賠程序，其作出理賠決定書(shū)后索賠人可以自主決定是否接受理賠。如果接受，固然可以獲取賠償，實(shí)現(xiàn)索(理)賠之目的；即使不接受，也并不會(huì)因此造成不利后果，理賠事務(wù)中心也不能因?yàn)樗髻r人沒(méi)有接受理賠而采取強(qiáng)制措施。

3.索賠人對(duì)基金的索賠權(quán)屬于公法上的給付請(qǐng)求權(quán)。所謂“公法請(qǐng)求權(quán)”，是指基于基礎(chǔ)性公法權(quán)利，請(qǐng)求特定行政主體為或不為一定行為的權(quán)利。公法上的基礎(chǔ)性權(quán)利又分為：(1)自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)，即國(guó)家賦予公民自己主宰的、沒(méi)有國(guó)家介入和國(guó)家強(qiáng)制的空間。(2)受益權(quán)，即公民從國(guó)家分享和獲得利益的權(quán)利。在受益權(quán)的法律關(guān)系中，請(qǐng)求權(quán)是其核心內(nèi)容和權(quán)能。(3)參與權(quán)，即個(gè)體作為國(guó)家的一個(gè)成員參與國(guó)家意志形成的地位。索賠人對(duì)基金的索賠權(quán)在形式上具有請(qǐng)求權(quán)的特征。但是，這一權(quán)能并非民法意義上的請(qǐng)求權(quán)，而是公法請(qǐng)求權(quán)。理由如下：

(1)隨著給付行政的迅猛發(fā)展，人民群眾對(duì)社會(huì)保障、醫(yī)療教育、環(huán)境保護(hù)等公共事務(wù)領(lǐng)域方面的需求日益增長(zhǎng)，由此而產(chǎn)生的請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)等特定行政主體在這些領(lǐng)域從事特定行為(給付)的請(qǐng)求，即公法上的給付請(qǐng)求權(quán)也不斷增加。船舶油污事故存在污染廣、后果嚴(yán)重、賠償金額大等特點(diǎn)，僅靠污染者及其保險(xiǎn)人、財(cái)務(wù)保證人難以有效填補(bǔ)索賠人損失。國(guó)家通過(guò)立法征收油污基金，由理賠事務(wù)中心予以賠償，正是履行生態(tài)環(huán)境保護(hù)和增進(jìn)民生福祉等公共行政職能，向索賠人提供行政給付。與之對(duì)應(yīng)的，索賠人向理賠事務(wù)中心提出索賠請(qǐng)求，就是行使公法意義上的給付請(qǐng)求權(quán)，希望通過(guò)基金理賠行為來(lái)獲取，保護(hù)自己應(yīng)享有的公法上的環(huán)境受益權(quán)。

(2)就公法請(qǐng)求權(quán)的設(shè)定依據(jù)來(lái)看，包括通過(guò)法律法規(guī)直接規(guī)定公民或法人的公法請(qǐng)求權(quán)，通過(guò)義務(wù)或職責(zé)條款間接賦予公民或法人的公法請(qǐng)求權(quán)，基于公法合同或者行政承諾確認(rèn)的公法請(qǐng)求權(quán)等。就索賠人的索賠權(quán)而言，雖然并不具有法律法規(guī)上的直接規(guī)定，但通過(guò)《防污條例》第55條第3款對(duì)基金管委會(huì)職責(zé)的規(guī)定，使基金管委會(huì)負(fù)有作出特定行為(負(fù)責(zé)處理船舶油污基金的賠償?shù)仁聞?wù))的義務(wù)，并且此種規(guī)定的目的不僅僅是公共利益，同時(shí)還涉及個(gè)體利益保護(hù)，從而間接地賦予索賠人具有公法給付請(qǐng)求權(quán)。

值得關(guān)注的是，屬于給付行政范疇的基金理賠行為，在具體操作中可能會(huì)出現(xiàn)理賠事務(wù)中心與索賠人進(jìn)行協(xié)商，最終通過(guò)協(xié)議形式確定理賠金額的情形，那么此時(shí)是否可以將理賠行為視作民事法律行為而非行政行為呢？筆者認(rèn)為，通過(guò)理賠事務(wù)中心與索賠人協(xié)商方式實(shí)現(xiàn)理賠，從外在形式上來(lái)看，確實(shí)與民事契約存在競(jìng)合性，容易讓人將理賠行為誤解為民事締約行為。但即使理賠事務(wù)中心與索賠人通過(guò)協(xié)商確定理賠金額，也不能改變理賠行為的行政行為屬性，這一行為在形式上表現(xiàn)為協(xié)商，最終簽署的協(xié)議屬于行政協(xié)議。在行政協(xié)議簽訂過(guò)程中，作為一方當(dāng)事人的行政主體相對(duì)于對(duì)方當(dāng)事人居于優(yōu)勢(shì)地位，其在協(xié)商過(guò)程中往往起到主導(dǎo)作用、對(duì)協(xié)議的最終簽訂與履行等具有支配地位。因此，即使理賠在形式上采取了協(xié)商方式，但這種協(xié)商及其最終形成的意思表示并非民事契約，而應(yīng)納入行政協(xié)議范疇。

綜上，將理賠事務(wù)中心的理賠行為納入行政行為范疇比將其視為民事法律行為更具有理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，也更能體現(xiàn)基金設(shè)立之目的，更好地實(shí)現(xiàn)基金服務(wù)社會(huì)之功能。在理賠行為的法律屬性這一問(wèn)題上，立法者、理論界和實(shí)務(wù)界不應(yīng)固執(zhí)傳統(tǒng)的行政主體理論，否定理賠事務(wù)中心之行政主體資格以及理賠行為之行政行為屬性，而應(yīng)該秉持更為開(kāi)放和務(wù)實(shí)的態(tài)度，對(duì)國(guó)內(nèi)外有關(guān)行政法學(xué)理論和實(shí)踐最新拓展成果采取揚(yáng)棄之做法，立足理論、現(xiàn)實(shí)和未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，承認(rèn)理賠事務(wù)中心的行政主體資格，并進(jìn)而確認(rèn)其理賠行為的行政行為屬性，這樣在邏輯上和法理上才能更具周延性，才能為基金理賠實(shí)踐提供更具有說(shuō)服力的理論注腳。

三、基金理賠行為可訴性研究

油污基金作為國(guó)內(nèi)新生事務(wù)，盡管對(duì)基金理賠決定不服是否可訴問(wèn)題已引起航運(yùn)界關(guān)注，但對(duì)此加以深入研究的文章鳳毛麟角。

(一)目前認(rèn)為不可訴的觀點(diǎn)

有學(xué)者認(rèn)為，如果基金理賠決定可訴，鑒于基金管委會(huì)及其下設(shè)秘書(shū)處都不具有獨(dú)立的法人資格，無(wú)法作為訴訟主體，只有理賠事務(wù)中心是登記的事業(yè)單位法人，滿足訴訟主體的所有構(gòu)成要件，可以代表油污基金作為訴訟主體。至于訴訟類型，取決于理賠事務(wù)中心的角色定位。一種類型是，理賠事務(wù)中心是行政主體，索賠人應(yīng)提起行政訴訟。理由之一是，從法律依據(jù)和運(yùn)行機(jī)制上看，基金的行政色彩更濃；之二是，理賠決定具備行政行為的功能性和裁量性特點(diǎn)，與行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為類似。另一種類型是，理賠事務(wù)中心是民事主體，索賠人應(yīng)提起民事訴訟。理由之一是，《海洋環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定基金是完善船舶油污民事賠償責(zé)任制度而設(shè)立，故理賠決定應(yīng)為民事行為，對(duì)基金提起的訴訟應(yīng)為民事訴訟；之二是，油污基金賠償是第二層保障，是對(duì)漏油船舶所有人賠償責(zé)任(第一層保障)的補(bǔ)充，第一層保障是民事賠償責(zé)任，第二層保障也應(yīng)是民事賠償責(zé)任；作為民事訴訟可在各地海事法院起訴，而作為行政訴訟，只能到上海市虹口法院起訴，對(duì)索賠人不方便等。同時(shí)，該學(xué)者認(rèn)為，盡管這兩種訴訟類型存在法理上的合理性，但在實(shí)踐中依然面臨問(wèn)題。對(duì)行政訴訟類型而言，必須存在行政復(fù)議的上一級(jí)行政管理機(jī)關(guān)，基金管委會(huì)是作出油污基金理賠決定的機(jī)構(gòu)，但其不是獨(dú)立法人，基金管委會(huì)和理賠事務(wù)中心也不是上下級(jí)隸屬關(guān)系，所以索賠人提起行政復(fù)議的對(duì)象都不存在。對(duì)民事訴訟類型而言，理賠事務(wù)中心不是船舶油污的肇事者，和索賠人之間不存在因侵權(quán)而產(chǎn)生的債務(wù)關(guān)系，兩者間是否有對(duì)等的民事主體關(guān)系仍待商榷。依據(jù)行政最終學(xué)者得出的結(jié)論是，理賠行為是受公權(quán)力支配的行為，是具有公益性質(zhì)的行為，是具有高度專業(yè)技術(shù)性的行為，因此是不可訴的行為。索賠人對(duì)理賠決定有異議的救濟(jì)途徑就是向理賠事務(wù)中心提起復(fù)核程序。[6]

(二)本文之應(yīng)提起行政訴訟的觀點(diǎn)

筆者對(duì)上述文章的分析并不完全贊同。如上文所述，基金理賠行為很難界定為民事法律行為，因此，筆者贊同不能對(duì)理賠事務(wù)中心提起民事訴訟的觀點(diǎn)。但是，筆者不認(rèn)同上述文章不能提起行政訴訟的觀點(diǎn)。首先，我國(guó)2015年《行政訴訟法》第26條第2款規(guī)定了經(jīng)復(fù)議的案件的被告問(wèn)題，但是沒(méi)有規(guī)定行政訴訟案件必須都經(jīng)過(guò)復(fù)議前置程序。④而且，我國(guó)有專門(mén)的《行政復(fù)議法》，說(shuō)明行政復(fù)議與行政訴訟構(gòu)成可供相對(duì)人選擇的并列救濟(jì)手段。因此，是否有合適的復(fù)議對(duì)象不影響索賠人提起行政訴訟。其次，對(duì)于海事行政訴訟案件的管轄法院在我國(guó)確實(shí)經(jīng)歷了在海事法院和人民法院之間不斷更換的歷史，但是，2016年3月1日起施行的最高人民法院《關(guān)于海事法院受理案件范圍的規(guī)定》已經(jīng)再次明確海事行政案件由海事法院管轄，所以不管把索賠人對(duì)理賠事務(wù)中心的起訴界定為行政訴訟還是民事訴訟，都由海事法院管轄，故管轄法院不應(yīng)再成為否認(rèn)把此種訴訟作為行政訴訟的理由。因此，筆者認(rèn)為，在油污基金并非法定獨(dú)立主體，基金管委會(huì)實(shí)體化改造尚未完成之際，從尊重現(xiàn)實(shí)，有利于解決油污基金理賠實(shí)際問(wèn)題，有效維護(hù)海洋生態(tài)之立場(chǎng)出發(fā)，基于上文有關(guān)理賠事務(wù)中心及理賠行為性質(zhì)之分析，現(xiàn)階段可以將理賠事務(wù)中心界定為行政主體，將理賠行為歸入行政行為，當(dāng)索賠人對(duì)理賠決定不服時(shí)，理應(yīng)可以理賠事務(wù)中心為被告提起行政訴訟。

但問(wèn)題在于，2017年新修正的《行政訴訟法》在被告資格方面限定為“行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”，由于《基金辦法》只是部門(mén)規(guī)范性文件而非規(guī)章，理賠事務(wù)中心目前并不符合《行政訴訟法》之“規(guī)章授權(quán)的組織”規(guī)定，難以適用《行政訴訟法》。對(duì)這一問(wèn)題，筆者建議可以通過(guò)以下兩種方案解決：一種方案是從法律淵源上提升《基金辦法》的效力層級(jí)，將其上升為部門(mén)規(guī)章。理賠事務(wù)中心據(jù)此就成為“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”，完全可以成為行政訴訟的適格被告。當(dāng)然，如要一勞永逸地解決法理爭(zhēng)議，也可以考慮前述有關(guān)修改《海商法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》或《防污條例》之建議，直接賦予油污基金獨(dú)立的法律人格，規(guī)定由基金管委會(huì)作為法定代表人對(duì)外履職，參與訴訟；理賠事務(wù)中心則不再承擔(dān)對(duì)外理賠職能，亦無(wú)需考慮由其參與訴訟程序。不過(guò)，從我國(guó)當(dāng)前立法實(shí)踐來(lái)看，無(wú)論是修改《海商法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》或是《防污條例》，都屬于立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)，程序相對(duì)復(fù)雜，涉及面廣，特別是對(duì)基金管委會(huì)進(jìn)行實(shí)體化改造既涉及新設(shè)機(jī)構(gòu)編制問(wèn)題，又與眾多行政主管部門(mén)職責(zé)密切相關(guān)，需要經(jīng)過(guò)深入調(diào)研、論證和協(xié)商，短期內(nèi)恐難實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展，依靠修法無(wú)法滿足現(xiàn)實(shí)之迫切需要。因此，若僅考慮解決基金理賠行為可訴性問(wèn)題的話，從當(dāng)前實(shí)際出發(fā)，先由交通運(yùn)輸部、財(cái)政部通過(guò)聯(lián)合修訂《基金辦法》，將其上升為部門(mén)規(guī)章，使理賠事務(wù)中心能夠成為行政訴訟適格被告即可，程序相對(duì)較為靈活，涉及面不會(huì)過(guò)寬，也可以避免給其他相關(guān)工作造成不必要的影響。未來(lái)待時(shí)機(jī)成熟，可考慮前述修改《海商法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》或《防污條例》之建議。另一種方案則是鑒于行政訴訟適格被告資格與行政主體界定密切相關(guān)，而當(dāng)前尚沒(méi)有法律法規(guī)對(duì)行政主體概念作出明確法律界定，人民法院對(duì)認(rèn)定行政訴訟適格被告和確定受案范圍具有極大的自由裁量權(quán)，可以由最高人民法院根據(jù)審判工作實(shí)際，通過(guò)出臺(tái)司法解釋的方式，直接將針對(duì)理賠事務(wù)中心所提的訴訟納入海事行政訴訟的受案范圍。

通過(guò)本文的探討，為避免以后發(fā)生理賠糾紛時(shí)訴訟主體地位和訴訟性質(zhì)不明的困境，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，建議根據(jù)法律擬制和法定代表人理論，修改《海商法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》或《防污條例》等立法，明確將油污基金擬制為獨(dú)立主體，明確其特別法人地位，將基金管委會(huì)進(jìn)行實(shí)體化改造，規(guī)定其作為“基金”的法定代表人參與訴訟等爭(zhēng)議解決機(jī)制；規(guī)定基金管委會(huì)秘書(shū)處作為內(nèi)設(shè)的日常辦公機(jī)構(gòu)，不具備對(duì)外職能，亦不對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任；規(guī)定理賠事務(wù)中心為技術(shù)性、輔助性和服務(wù)性機(jī)構(gòu)。在沒(méi)有立法對(duì)基金管委會(huì)進(jìn)行實(shí)體化改造前，從尊重現(xiàn)實(shí)做法出發(fā)，結(jié)合民法和行政法等理論和法律規(guī)定，認(rèn)為將理賠事務(wù)中心的對(duì)外理賠行為納入行政行為范疇更具有理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。基于此，對(duì)理賠糾紛應(yīng)提起行政訴訟而非民事訴訟，為解決訴訟主體地位問(wèn)題，從當(dāng)前理賠實(shí)際出發(fā)，現(xiàn)階段建議提升《基金辦法》的位階，使理賠事務(wù)中心成為“法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織”，從而可以成為行政訴訟的適格被告，或者由最高人民法院制定相關(guān)司法解釋，把針對(duì)理賠事務(wù)中心的訴訟納入海事行政訴訟的受案范圍。

值得注意的是，在尊重我國(guó)立法現(xiàn)狀和油污基金作為政府性基金管理、使用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，對(duì)以上問(wèn)題的分析盡管符合有關(guān)法理、行政法、民法等理論，但得出的理賠行為應(yīng)認(rèn)定為行政行為，提起的理賠糾紛之訴從而為行政訴訟的結(jié)論，與國(guó)際上根據(jù)《基金公約》設(shè)立的油污賠償基金和美國(guó)、加拿大等國(guó)的油污基金制度設(shè)計(jì)上屬于民事制度的理念不同。

注釋：

①這五起案件包括兩起無(wú)主船舶和三起明確船舶的油污案件。

②根據(jù)《基金辦法》第19條，該基金管委會(huì)由交通運(yùn)輸部、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)境保護(hù)部、國(guó)家海洋局、國(guó)家旅游局以及繳納船舶油污損害賠償基金的主要石油貨主中石化、中石油、中海油九家單位代表組成。

③通常認(rèn)為，請(qǐng)求權(quán)是指權(quán)利人有請(qǐng)求義務(wù)人履行民事義務(wù)，請(qǐng)求責(zé)任人承擔(dān)民事責(zé)任的權(quán)利。參見(jiàn)魏振瀛：“請(qǐng)求權(quán)在民法典中的地位——兼論我國(guó)民法的指導(dǎo)理念”，載《北方法學(xué)》2015年第2期，第5—20頁(yè)。

④《行政訴訟法》第26條第2款：經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)是共同被告;復(fù)議機(jī)關(guān)改變?cè)姓袨榈模瑥?fù)議機(jī)關(guān)是被告。

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