袁日新

(沈陽建筑大學法律系，遼寧 沈陽 110168)

引言

有效競爭的最大化程度是實現(xiàn)經濟增長和社會福利最大化的根本因素。[1]盡管著力發(fā)展市場經濟，但許多國家和地區(qū)仍存在限制競爭的法律法規(guī)。為此，發(fā)達市場經濟國家和地區(qū)建立了競爭審查或競爭評估制度，旨在減少或消除國家干預對市場競爭的不利影響。例如，澳大利亞《國家競爭委員會立法審查原則》規(guī)定：“任何法律法規(guī)都不應當限制競爭，除非能夠證明對競爭限制的總體收益大于成本，并且只有限制競爭才能實現(xiàn)其目標”。[2]韓國《壟斷規(guī)制與公平交易法》第63條規(guī)定：“有關行政機關的首長在制定或修改以決定企業(yè)價格和交易條件、限制市場進入或經營者活動、不當共同行為或經營者團體的限制競爭性事項為內容的法令，或者承認處分經營者或經營者團體的限制競爭行為時，應事先與公平交易委員會協(xié)商?！盵3]P284《歐盟運行條約》第107條第1款規(guī)定：“除非條約另有規(guī)定，否則，由某一成員國提供的或通過無論何種形式的國家資源給予的任何援助，凡通過給予某些企業(yè)或某些商品的生產以優(yōu)惠，從而扭曲競爭或產生競爭威脅，只要影響到成員國之間的貿易，均與內部市場相抵觸?！盵4]競爭審查制度對于貫徹競爭政策、預防和消除政策措施對競爭的影響具有積極的作用，[5]為越來越多的國家和地區(qū)所采納。

2016年6月，國務院印發(fā)《關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》(以下稱《意見》)，①標志著我國公平競爭審查制度的正式建立。公平競爭審查是指政策制定機關在制定有關政策措施時，要考慮其可能對市場競爭的影響，確保政策措施符合公平競爭要求和相關法律法規(guī)，在實現(xiàn)政策目標的同時，防止排除、限制競爭，保障市場配置資源的決定性作用得到充分發(fā)揮，保障各類市場主體平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護。隨后，全國各地紛紛效仿轉發(fā)文件或出臺實施意見，國家發(fā)展改革委等部委專門就落實公平競爭審查制度印發(fā)通知，②以實際行動予以回應。2017年10月，國家發(fā)展改革委等部門聯(lián)合印發(fā)《公平競爭審查制度實施細則(暫行)》(以下稱《實施細則》)③，進一步細化和完善了相關規(guī)定。學術界對公平競爭審查制度的建立歡欣鼓舞，一度成為各種學術研討會和理論文章的主題。④通過梳理，不難發(fā)現(xiàn)，學者們的研究視角呈現(xiàn)從框架設計向具體制度構建的轉變，鮮有較為全面系統(tǒng)的基礎理論研究，未能提出其預設的理論支點，未能洞察其內含的邏輯意蘊。如果沒有高屋建瓴的理論指引，無法準確把握公平競爭審查制度運行的內在邏輯，則這些研究所觸及的僅是制度的表層問題，所提出的建議也僅是基于利弊衡量的權宜之策。

因此，深入探討公平競爭審查制度的基礎理論實屬必要：其一，公平競爭審查制度移植于國外，雖然制度功能具有相似性，但是由于社會制度環(huán)境不同，制度生成機理自然不同，需要我們細致挖掘其歷史生成邏輯；其二，公平競爭審查制度涉及多重價值目標，在自由、秩序、公平和效率之間是否具有位階以及具有什么樣的位階，需要我們全面理順其價值選擇邏輯；其三，公平競爭審查制度作為創(chuàng)新性制度安排，包括哪些構成要素、如何與相關制度有效銜接，需要我們系統(tǒng)分析其理論構成邏輯；其四，公平競爭審查制度直面社會實踐，回應現(xiàn)實需要，具有何種特質的問題意識，需要我們精準把握其實踐發(fā)展邏輯?？傊?，公平競爭審查制度不僅是有目標指向的戰(zhàn)略措施，而且是有價值取向的制度安排，也是有機統(tǒng)一的制度系統(tǒng)，還是問題導向的實踐指南。在歷史維度、價值維度、理論維度及實踐維度上把握公平競爭審查制度的邏輯意蘊，發(fā)掘和論證其作為治國理政新思維的正當性、合理性和規(guī)范性，有助于提升認知公平競爭審查制度的理解力，加強適用公平競爭審查制度的解釋力，鞏固實施公平競爭審查制度的影響力，增強宣傳公平競爭審查制度的傳播力。

一、公平競爭審查制度生成的歷史邏輯

“一切社會制度和現(xiàn)象都是歷史的產物。”[6]P409歷史的本質規(guī)定性在于“與時間次序相一致的歷史”，即“現(xiàn)實的歷史”。歷史邏輯就是貫注于一切實踐中的目的性主觀邏輯與規(guī)律性客觀邏輯的辯證統(tǒng)一。公平競爭審查制度生成的歷史邏輯體現(xiàn)在以合目的性為出發(fā)點，以合規(guī)律性為中心點，以合主體性為落腳點。

(一)合目的性是公平競爭審查制度歷史邏輯的出發(fā)點

歷史是由追求自身目的的人的實踐所構成，現(xiàn)實的人的實踐圍繞主觀目的展開，具有明確的合目的性，這是歷史的主觀邏輯意蘊?！霸谏鐣v史領域內進行活動的，全是有意識的，經過思慮或憑激情行動的、追求某種目的的人，任何事情的發(fā)生都不是沒有自覺的意圖、沒有預期的目的。”[7]P247合目的性是指社會主體自覺趨向符合人類及社會存在和發(fā)展要求的終極目標的性質。當前，我國一些政策制定機關出臺政策措施，排除、限制競爭的現(xiàn)象仍然時有發(fā)生，如設定歧視性標準、限制商品要素流通，實施地方保護、區(qū)域封鎖等。這些政策措施從本質上看沒有處理好政府與市場的關系；從長遠和全局看阻礙了全國統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系建設，不利于深入推進供給側結構性改革，也不符合加快轉變政府職能的要求。“經濟體制改革的核心問題是，處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”?！耙鉀Q市場體系不完善，政府干預過多和監(jiān)管不到位的問題，大幅度減少政府對資源的直接配置”。⑤全面深化改革是我國當前和今后一段時期的一個重要戰(zhàn)略目標，經濟體制改革是一個重點領域的總體目標，處理好政府和市場的關系是經濟體制改革的核心問題，公平競爭審查制度是處理好政府和市場的關系一項重要舉措，從而形成層層落實環(huán)環(huán)相扣的具有時間序列的目標系統(tǒng)。在這個目標系統(tǒng)中建立公平競爭審查制度，就是要從源頭上理順政府與市場的關系，明確政府權力邊界，有效約束政府行為，減少政府對市場的不當干預，保障市場在資源配置中起決定性作用，推動資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。由此，公平競爭審查制度體現(xiàn)了目標的長遠性和階段性的統(tǒng)一，蘊含著現(xiàn)實歷史的主觀邏輯，貫注于經濟體制改革實踐中的合目的性，這是公平競爭審查制度歷史邏輯的出發(fā)點。

(二)合規(guī)律性是公平競爭審查制度歷史邏輯的中心點

實踐活動必須滿足實踐所處的具體情境的現(xiàn)實需要，即必須具備嚴格的合規(guī)律性，這是歷史的客觀邏輯意蘊?！耙环N社會活動，一系列社會過程，愈是越出人們的自覺的控制，愈是越出他們支配的范圍，愈是顯得受純粹的偶然性的擺布，它所固有的內在規(guī)律就愈是以自然的必然性在這種偶然性中為自己開辟道路?！盵8]P197合規(guī)律性是指人們的活動必須遵循和服從客觀規(guī)律，才能達到活動的預期目的，否則會事與愿違，受到規(guī)律的懲罰。公平競爭審查制度既是從現(xiàn)實需要中產生的，也是為推動解決面臨的突出矛盾產生的。建立公平競爭審査制度就是“著眼解決現(xiàn)實發(fā)展中面臨的深層次矛盾和體制機制弊端，立足國情、扎根現(xiàn)實，突出問題導向，在發(fā)展中實現(xiàn)自我變革、自我完善”。[9]公平競爭審查制度以實踐活動的合規(guī)律性為中心，面向的是我國經濟體制改革的客觀現(xiàn)實。由此，公平競爭審查制度充分尊重客觀規(guī)律及其發(fā)生作用的現(xiàn)實條件，這是公平競爭審查制度歷史邏輯的中心點。

(三)合主體性是公平競爭審查制度歷史邏輯的落腳點

歷史發(fā)展不僅為主體生存發(fā)展創(chuàng)造越來越有利的條件，而且也推動主體自身的不斷發(fā)展和完善。歷史主體既是發(fā)展的參與者，也是發(fā)展成果的享有者。[10]這是歷史的主體邏輯意蘊，也是歷史的主觀邏輯和客觀邏輯有機統(tǒng)一的必然歸屬。合主體性是指人們的活動所表現(xiàn)出來的日益符合人類生存和發(fā)展的總體趨勢。[11]公平競爭審查制度是在借鑒發(fā)達市場經濟國家和地區(qū)的通行做法并結合我國具體情況的基礎上，在廣大人民的熱切期待中提出來的。它強調人民大眾是利益歸屬的主體，以合主體性為其歷史邏輯的落腳點。“建立公平競爭審查制度，大力消除影響公平競爭、妨礙創(chuàng)新的各種制度束縛，有利于為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新營造公平競爭的市場環(huán)境?！薄敖⒐礁偁帉彶橹贫?，降低制度性交易成本，克服市場價格和行為扭曲，有利于調動各類市場主體的積極性和創(chuàng)造性，培育和催生經濟發(fā)展新動能?！蓖瑫r，強調人民大眾是公平競爭審查制度實施效果評估的監(jiān)督主體。“評估報告應當向社會公開征求意見，評估結果應當向社會公開。”⑥由此，公平競爭審查制度以合主體性為其歷史邏輯的落腳點，體現(xiàn)了人民福祉、頂層設計、現(xiàn)實需要三者的高度契合，展現(xiàn)了我國經濟體制改革的合目的性與合規(guī)律性在合主體性基礎上辯證統(tǒng)一的歷史邏輯。

二、公平競爭審查制度追尋的價值邏輯

“價值問題雖然是一個困難的問題，但它是法律科學所不能回避的。即使最粗糙的、最草率的或最反復無常的關系調整或行為安排，在其背后總有對各種互相沖突和互相重疊的利益進行評價的某種準則?！盵12]P50“不管關注正義問題還是關注價值問題，都不妨礙在有關正義或價值的思維過程中進行邏輯考量?！盵13]“制度被認為包含了特殊的價值觀，而不僅僅是作為手段服務于這些價值觀，因此制度有潛在的能力對自我的概念和社會習慣予以肯定和改變”。[14]P199如果我們僅僅追求技術規(guī)則的體系化與完整性，而忽視其自身的價值構造，法律制度將會喪失人文精神的底蘊，淪為單純的條文堆砌；反之，如果僅僅關注法律制度的價值構造，不注重法律制度的實現(xiàn)形式，法律制度則會在相當程度上失去改造社會的能力。[15]P116由此，我們可以把公平競爭審查制度的價值目標分為兩類：目的性價值與工具性價值，保障經濟自由和維護經濟秩序是公平競爭審查制度的目的性價值，促進經濟公平和提高經濟效率是公平競爭審查制度的工具性價值。公平競爭審查制度所蘊涵的價值目標是目的性與工具性的有機統(tǒng)一：目的性價值反映公平競爭審查制度的本質特征；工具性價值是目的性價值的具體手段。

不過，“在社會發(fā)展的每個階段和每個特定時期，總是有一種價值處于首要地位，其他價值處于次要地位。但這決不意味著該首要價值是排他的，次要的價值是無關緊要的；不意味著首要價值在各個法律領域、法律運行的各個環(huán)節(jié)都是絕對領先，其他價值則絕對從屬；更不意味著首要價值將持續(xù)第一，其他價值永居其后?！盵16]P189那么，在經濟發(fā)展新常態(tài)的背景下，保障經濟自由應當成為公平競爭審查制度的首要目的性價值；而促進經濟公平則應當成為公平競爭審查制度的首要工具性價值。我們在追問公平競爭審查制度的價值意蘊時，應當在深入分析各種因素的基礎上作出辯證的價值評定和可行的價值選擇，以將我國社會推置到在良好秩序中獲得自由發(fā)展，在優(yōu)質效率下獲得公平發(fā)展的良性運行軌道。

(一)公平競爭審查制度內在的目的性價值

1.保障經濟自由

自由是最深刻的人性需要。“一切科學對于人性總是或多或少地有些關系，任何學科不論似乎與人性離得多遠，它們總是會通過這樣或那樣的途徑回到人性?！盵17]P2-3“法律不是壓制自由的手段”。[18]P71“法律的目的不是廢除或限制自由，而是保護和擴大自由?！盵19]P36追求自由是人類固有的本性使然，是社會充滿活力的基因所在。人類歷史就是不斷實現(xiàn)自由的過程。[20]P2237-238馬克思認為未來的理想社會“將是這樣一個聯(lián)合體，在那里，每個人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”。[21]P294一項法律制度的目的性價值就在于保障人的自由。人的自由具有多重性，具體到經濟領域，人應具有經濟活動的自由。在市場經濟條件下，經濟自由應該是指所有的市場經營主體為了追求利潤，自主進出某一產業(yè)部門、自由從事商業(yè)活動而不受非法干涉和限制的權利。它包括開業(yè)自由、決策自由、貿易自由、分配自由、人事管理自由以及競爭自由等。其中, 競爭自由最能反映市場經濟條件下經濟自由的本質。[22]一切有關經濟活動的法律，只有在根本上是為了促使和保護人民的經濟自由，才是正當?shù)摹23]經濟自由是市場經濟運行的根本決定性要素，是市場經濟最為基本的經濟倫理價值，是市場經濟主體的基本權利。在市場經濟體制下，一旦市場主體失去經濟自由，市場資源配置就無法運行，社會就會失去經濟繁榮和持續(xù)發(fā)展的內在動力。[24]在現(xiàn)實政治實踐中，國家既是人民自由的有力保障者，又是人民自由的最大威脅者?，F(xiàn)代國家為了管理需要和自身利益，制定的各種政策措施未必都是為保障人民自由服務的，建立公平競爭審查制度就是要檢視和矯正國家(政府)可能限制或者剝奪人民經濟自由的行為。由此，作為市場經濟領域的一項重要制度創(chuàng)新，公平競爭審查制度的目的性價值必然指向保障經濟自由，特別是市場主體的經濟自由。保障經濟自由是公平競爭審查制度最基本、最原始的價值目標。

改革開放四十年來，我國主要采取政府主導的經濟增長模式，政府對經濟發(fā)展具有決定性影響力。國家政權在市場中具有中心地位，確定經濟優(yōu)先發(fā)展方向和目標，引領經濟體制向符合市場需求的方向發(fā)展。[25]P78實踐表明：政府主導的經濟增長模式有利于形成一個對世界開放的市場經濟框架，使我國市場經濟飛速發(fā)展。但是，這種模式下政府權力過大、過分干預經濟、腐敗問題嚴重，隨著經濟體制改革的全面深化，逐漸形成三期疊加效應。在我國經濟體制轉型的關鍵階段，建立公平競爭審查制度就是要規(guī)范政府行為，防止政府出臺排除、限制市場主體經濟活動自由的政策措施，激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力和創(chuàng)新動力，培育和催生經濟發(fā)展新動能，促進市場經濟持續(xù)健康發(fā)展，從而實現(xiàn)社會全面進步的總體目標。

2.維護經濟秩序

秩序是最基本的人類需要。人們?yōu)榱吮Ｗo自由和更好地生活，從來都需要秩序。秩序構成了人類理想的要素和社會活動的基本目標。[16]P195“秩序是指符合可識別模式的重復事件或行為”，[26]P182秩序是指在自然進程和社會進程中所存在著的某種程度的一致性、連續(xù)性和確定性。凡是在人類建立了政治或社會組織單位的地方，他們都曾力圖防止出現(xiàn)不可控制的混亂現(xiàn)象，也曾試圖確立某種適于生存的秩序形式。[27]P228市場經濟秩序是指在市場運行過程中，市場行為者穩(wěn)定的、明確的、連續(xù)的行為模式。關于法律在市場經濟秩序的形成和建立中的作用存在兩種截然不同的觀點：自發(fā)秩序論和理性秩序論。前者認為市場秩序是自發(fā)形成的，是出于人的天性要求，是由自然規(guī)律所統(tǒng)治，而不是由統(tǒng)治者的獨斷立法所能改變的。后者認為市場秩序的建立必須依靠法制的力量。他們認為，既然人存在著非理性的因素，那么市場秩序的建立就不能單純依靠人的理性自發(fā)地實現(xiàn)，而必須依靠國家立法者以法律的形式確立下來的秩序，作為外在的強制力量來規(guī)定和約束市場交易者的行為。實際上，這兩種觀點所理解的市場秩序處在不同的層次。自發(fā)秩序論講的是市場內在競爭秩序，而這種秩序是自發(fā)形成的，不需要國家理性和法律干預。而理性秩序論講的是市場活動的外在環(huán)境秩序，而這種秩序的建立只能依靠國家意志、法和權力。他們不是強調市場競爭的內在秩序和規(guī)則本身，而是強調保證市場活動得以運行的外在社會環(huán)境。[28]由此，公平競爭審查制度的目的性價值必然指向維護經濟秩序，主要是市場外在環(huán)境秩序。維護經濟秩序是公平競爭審查制度不可或缺的價值目標。

改革開放四十年來，我國社會主義市場經濟秩序日益完善，經營機制轉換中的摩擦，新舊機制交替中的縫隙，各種利益群體的不同利益動機產生的形形色色的經濟行為等等，造成錯綜復雜的關系和矛盾。現(xiàn)階段，仍然存在較多不必要的行政干預，嚴重破壞了公平競爭的市場秩序。[29]復雜的關系，激烈的矛盾，迫切要求有一個統(tǒng)一的強制性的法律制度。[30]P13建立公平競爭審查制度絕不是針對市場內在競爭秩序，相反，它是建立在市場主體經濟自由的基礎上，并以市場內在秩序自發(fā)形成為前提，確認市場經濟活動自發(fā)形成的規(guī)則，明確政府與市場行為的邊界，“著力減少政府對微觀經濟活動的不當干預，把應該由企業(yè)決策的交還給企業(yè)，把應該由市場決定的交還給市場，督促政府全面正確履行職責，更好地承擔宏觀調控、市場監(jiān)管、優(yōu)化公共服務、保障公平競爭、彌補市場失靈等職能，切實行簡政之道，施公平之策，開便利之門，不斷提高行政效能，增強政府公信力和執(zhí)行力，推進建設法治政府和服務型政府”，[31]使市場經濟活動擺脫偶然性和任意性而獲得穩(wěn)定性和連續(xù)性，為市場經濟發(fā)展提供安定公平的外在環(huán)境秩序。

“一個法律制度一定要將它的范圍內的一切人都看作有權獲得某些基本保護和自由”，[32]P201才是一個良好的法律制度。如果把發(fā)展看作是擴大人們享受的真實自由的一種過程，那么擴展自由就是發(fā)展的首要目的和主要手段。[33]P30自由是國家構建的合法性基礎，也是普通公民的政治文化基因。[34]在市場經濟條件下，如果不保護和擴展市場主體的經濟自由，不僅是失職的，也是失敗的。雖然經濟自由也需要良好的秩序規(guī)范和保障，因為一旦沒有國家秩序對經濟自由的引導和規(guī)范，社會將會出現(xiàn)難以想象的混亂和失序。但是，任何秩序只是維護人類當下的現(xiàn)實利益，自由則是要維護人類永恒的精神利益。[35]P269經濟自由是社會發(fā)展的源動力，國家維護經濟秩序最終服務于保障經濟自由。如果維護經濟秩序只是保障市場主體從事經濟自由的手段和工具，它本身并不具有終極性價值，那么將保障經濟自由理解為公平競爭審查制度的終極性價值更具有合理性和妥當性。

(二)公平競爭審查制度外現(xiàn)的工具性價值

1.促進經濟公平

公平是一個社會最重要的追求。公平主要反映人們對利益分配關系合理性的意義追求和價值評價。[36]羅爾斯主張完全平等地分配各種基本權利和義務，盡量平等地分配社會合作所產生的經濟利益和負擔，堅持各種職務和地位平等地向所有人開放，只允許那種能給最少受惠者帶來最大補償利益的不平等分配，以體現(xiàn)從維護形式公平到促進實質公平價值理念。[37]P54-90人類追求公平的方式和途徑多種多樣，經濟公平是人類為了追逐有限的目標所應遵循的基本法律準則，競爭公平最能反映市場經濟條件下經濟公平的本質。在市場經濟條件下，經濟公平包括地位公平、機會公平和待遇公平。地位公平是指參與競爭的市場主體平等地享有權利和承擔義務。在市場競爭中，不論所有制性質、經營規(guī)模大小、技術力量高低等，都應被同等對待。機會公平是指所有市場主體都有進入市場進行平等競爭的機會。在市場競爭中，國家對每個市場主體“不偏袒”、“非歧視”。只要是合法的競爭者，都能無障礙地進入市場并獲取同樣的機會。待遇公平是指在市場競爭中，所有市場經營主體的競爭條件和環(huán)境相同。不允許政府機關利用行政權力對市場競爭進行不正當干預，不允許在市場競爭中價格不平等、分配不平等、稅收不平等。[22]由此，公平競爭審查制度的工具性價值必然指向促進經濟公平，從而維護市場經濟秩序和保障市場主體經濟自由。

改革開放四十年來，我國公平競爭的市場環(huán)境尚未完全形成，行政性壟斷對市場環(huán)境造成巨大弊害：全國統(tǒng)一大市場尚未形成，地區(qū)封鎖和部門分割現(xiàn)象嚴重；國有企業(yè)自主權尚未完全落實，還經常受到多方面干預，無法真正以獨立主體身份自由參加競爭；一定程度的企業(yè)差別待遇制還繼續(xù)存在，內外資企業(yè)、不同所有制企業(yè)有時尚無法展開公平競爭。[38]行政性壟斷在經濟方面限制或剝奪了其他經營者的經營自由，同時也極易損害消費者的權益，在政治方面極易助長和誘發(fā)腐敗和社會不公平現(xiàn)象。[39]建立公平競爭審查制度，形成了規(guī)制行政性壟斷的預防性機制，體現(xiàn)了回應現(xiàn)實需要的理性精神。[40]《意見》明確了公平競爭審查四個方面的客觀標準，根據(jù)這四個標準來判斷有關政策措施是否影響市場主體的地位公平、機會公平和待遇公平，從而有力維護公平競爭的市場環(huán)境。

2.提高經濟效率

效率是一個社會最重要的美德。沒有效率的社會，如同失卻公平的社會一樣，無論如何不能被認為是一個完美的理想的社會。[16]P217-218效率是指“以價值較大化的方式利用資源和獲得滿足”。[20]P176“競爭政策的主要目的是為了提高經濟效率”。[41]P240“競爭不但促進分配效率，提高生產效率，而且激勵創(chuàng)新，因此使得消費者福利最大化”。[42]P47競爭法既保護社會整體經濟效率，也保護社會個體經濟效率，但是當這兩者相沖突時，競爭法的天平自然就會傾向到社會整體經濟效率這一邊。[43]建立公平競爭審查制度，可以消除破壞競爭、減少效率、妨礙創(chuàng)新的各種政策壁壘，有利于營造統(tǒng)一開放、競爭有序的市場環(huán)境。由此，公平競爭審查制度的工具性價值必然指向提高經濟效率，尤其是社會整體經濟效率，從而促進實現(xiàn)更高層次的經濟公平。

改革開放四十年來，行政性壟斷對我國市場競爭的負面影響廣泛存在，“制約了追求生產效率最大化的常規(guī)市場競爭壓力的作用，導致生產率下降，生產規(guī)模低于最優(yōu)水平，以及較高的價格和技術落后”。[44]P38“濫用行政權力限制競爭的后果往往是保護落后，妨礙市場的自由和公平競爭，妨礙建立統(tǒng)一、開放和競爭的大市場，‘優(yōu)’不能勝，‘劣’不能汰，社會資源得不到合理和有效配置”，嚴重影響社會整體經濟效率的提升。因為“處于政府的形形色色保護之下的企業(yè)永遠是溫室中的花朵，它們既經不起國內市場競爭的考驗，更經不起國際市場競爭的考驗。”[45]P288-290建立公平競爭審查制度，就是要使市場上的優(yōu)勝者是在真正的市場競爭中產生，而不是在政府決策的辦公室里產生。[40]《意見》在原則禁止出臺排除、限制競爭政策措施的同時，對維護國家安全、涉及國防建設、實現(xiàn)社會保障和社會公共利益目的的政策措施，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形作出例外規(guī)定。這些政策措施如果經審查具有排除、限制競爭果，符合規(guī)定也可以實施，在更大程度上增進經濟效率。[31]

“某些法律和制度，不管它們如何有效率和有條理，只要它們不正義，就必須加以改造和廢除?！盵37]P3建立公平競爭審查制度，促進經濟公平和提高經濟效率，乃是人性中根深蒂固的意向所驅使的和客觀現(xiàn)實需要所決定的。然而，在一國經濟社會發(fā)展的特定階段，促進經濟公平和提高經濟效率兩個價值目標經常處于深層的張力中。在市場經濟條件下，許多時候對經濟效率的追求不可避免地會產生各種經濟不公平現(xiàn)象，對經濟公平的珍視也不可避免地會產生各種經濟低效率的情形。但是，任何效率只是維護人類眼前的現(xiàn)實利益，公平則是著眼于實現(xiàn)人類長遠的精神利益。因此，在促進經濟公平和提高經濟效率這兩個價值目標之間存在位階之分，促進經濟公平應當作為首要工具性價值，提高經濟效率則應當作為次要工具性價值。在試圖尋求具體解決方法時，需要考慮各種變量和偶然因素，運用各種機制盡量緩和它們之間的矛盾性，擴大它們之間的適應性，努力在經濟公平和經濟效率之間創(chuàng)設一種可行的和諧體。

三、公平競爭審查制度蘊含的理論邏輯

法律制度本身是一個嚴密的邏輯體系，對法律制度的正確理解與適用需要嚴格遵循正確思維的規(guī)律規(guī)則。[46]世界是由許多“狀態(tài)”構成的總體，每一個“狀態(tài)”是一條眾多事物組成的鎖鏈，它們處于確定的關系之中，這種關系就是這個“狀態(tài)”的結構。[47]P28單個事物的重要性和存在意義因其與外界他物的關系而得以彰顯，部分的性質歸根結底是由其在整體中的地位及其與其他部分的關系決定的。[48]P14-21所謂理論邏輯，狹義上是指一個制度體系中各個構成要素的內部聯(lián)系，即制度的結構邏輯；廣義上還包括這一制度與其相關制度的邏輯聯(lián)系，即制度的關系邏輯。某一制度體系內在的理論邏輯，既包括制度的結構邏輯，也涵蓋制度的關系邏輯。把握公平競爭審查制度理論維度的邏輯意蘊，既要弄清其作為一個制度系統(tǒng)的內部結構邏輯，也要辨明其作為一項創(chuàng)新性制度安排與相關法律制度的關系邏輯。

(一)公平競爭審查制度的結構邏輯

公平競爭審查制度的結構邏輯表現(xiàn)在既有實體規(guī)則又有程序規(guī)則，所有規(guī)則構成一個確保公平競爭審查制度有效運行的大系統(tǒng)?！兑庖姟泛汀秾嵤┘殑t》明確了審查對象、審查方式、審查標準三個主要內容，初步構建了我國公平競爭審查的制度體系。

1.公平競爭審查制度的現(xiàn)行結構要素

關于審查對象，《意見》體現(xiàn)規(guī)范增量與清理存量相結合，在著力規(guī)范新出臺政策措施的同時，對逐步清理現(xiàn)行政策措施提出了要求。對于新出臺的政策措施，凡是涉及市場主體經濟活動的，都要開展公平競爭審查。“經審查認為不具有排除、限制競爭效果的，可以實施；具有排除、限制競爭效果的，應當不予出臺，或調整至符合相關要求后出臺。沒有進行公平競爭審查的，不得出臺?！蓖瑫r，對于現(xiàn)行政策措施，由于排除限制競爭行為的產生和形成，有諸多歷史因素，加上我國區(qū)域間發(fā)展不平衡，情況非常復雜。因此，要按照“誰制定、誰清理”的原則梳理評估，堅持分類處理，遵循不溯及既往的原則，對妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法進行有序清理和廢除?！兑庖姟访鞔_了三種處理方式：一是對市場主體反映比較強烈、問題暴露比較集中、影響比較突出的規(guī)定和做法，要盡快廢止。例如，有市場壁壘的、限制商品流動的、某個地區(qū)對地區(qū)之外的商品有限制性條件的政策措施；二是對以合同協(xié)議等形式給予企業(yè)的優(yōu)惠政策，以及部分立即終止會帶來重大影響的政策措施，要設置過渡期，留出必要的緩沖空間。例如一個地方對某個項目給予優(yōu)惠政策，由于他們之間已經簽了協(xié)議，這個協(xié)議就不能簡單廢止，否則會給雙方帶來重大影響；三是對已兌現(xiàn)的優(yōu)惠政策，不溯及既往。

關于審查方式，《意見》體現(xiàn)自我審查與外部監(jiān)督相結合。充分考慮我國市場經濟發(fā)展階段、現(xiàn)行法律法規(guī)要求和行政管理體制，《意見》指出：政策制定機關在政策制定過程中，要嚴格對照審查標準進行自我審查。這有利于充分發(fā)揮政策制定機關的積極性，促進公平競爭審查制度盡快實施；也可以將保護市場競爭和實現(xiàn)政策目標更好結合起來。同時，為了充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，促使政策制定機關嚴格進行公平競爭審查，也強調外部監(jiān)督?！兑庖姟分赋觯褐贫ㄕ叽胧┘伴_展公平競爭審查應當聽取利害關系人的意見，或者向社會公開征求意見。有關政策措施出臺后，要按照《政府信息公開條例》要求向社會公開。對涉嫌違反公平競爭審查標準的政策措施，任何單位和個人有權舉報，有關部門要及時予以處理；涉嫌違反《反壟斷法》的，反壟斷執(zhí)法機構要依法調查核實，并向有關上級機關提出處理建議。

關于審查標準，《意見》體現(xiàn)原則禁止與例外規(guī)定相結合。對于排除限制競爭的政策措施，《意見》列舉了4大審查標準18項二級標準?！秾嵤┘殑t》則將4大審查標準細分為40多項二級標準?！兑庖姟愤€提出了兩條兜底性條款：一是沒有法律法規(guī)依據(jù)，不得制定減損市場主體合法權益或增加其義務的政策措施；二是不得違反《反壟斷法》制定含有排除限制競爭的政策措施。這些標準為政策制定機關開展公平競爭審查設定了詳細明確的評判依據(jù)和標準，提供了全面系統(tǒng)的遵循和對標，實際上也是為政府行為列出了負面清單。同時，充分考慮國家利益、社會公共利益、經濟發(fā)展差異等因素，《意見》還規(guī)定了例外情況：維護國家經濟安全、文化安全或涉及國防建設；為實現(xiàn)扶貧開發(fā)、救災救助等社會保障目的；為實現(xiàn)節(jié)約能源資源、保護生態(tài)環(huán)境等社會公共利益，等等。例如，有的政策措施盡管具有排除限制競爭的效果，但是為了促進幼稚產業(yè)或落后地區(qū)發(fā)展，保護國家利益和社會公共利益，不是為了地方保護和行業(yè)壟斷，從整體和長遠看，有利于建立全國更加公平的市場競爭環(huán)境和促進經濟社會發(fā)展，應當允許實施。

2.公平競爭審查制度的未來完善要素

“在現(xiàn)實中，制度服務于其目標并不是靠其單獨地得到遵守，而靠其形成相互支持的規(guī)則群。規(guī)則形成一個系統(tǒng)，這個系統(tǒng)又會影響實際世界的現(xiàn)象系統(tǒng)?！薄坝行У闹贫仁且话愣橄蟮?、確定的和開放的，它們能適用于無數(shù)的情境?！盵26]P151建立公平競爭審查制度是一項長期性、系統(tǒng)性、復雜性工程，需要在實踐中不斷總結經驗和成效，推進制度的不斷完善。因此，基于現(xiàn)實需要并著眼于未來需求，公平競爭審查制度還應當從審查主體、審查標準、審查程序、審查方法和保障機制等方面加以完善。在審查主體方面，只有建立起自我審查和反壟斷執(zhí)法機構監(jiān)督并以后者為中心的二元體制和機制，才能使公平競爭審查制度高效運行。[49]在審查標準方面，應當進一步優(yōu)化公平競爭審查標準的具體內容，明晰審查標準中不確定性概念的具體內涵，增強審查標準的可接受性和可操作性。在審查程序方面，應當進一步明確內部審查模式，強化書面審查結論的作用，明晰征求意見的方式，規(guī)范部際聯(lián)席會議制度，細化定期評估制度。在審查方法方面，采納利益平衡測試法，[50]P177-178既能夠維護市場有效競爭，又能夠以最小的犧牲實現(xiàn)政策目標。在保障機制方面，考慮完善和健全協(xié)商機制、指導機制、監(jiān)督機制、問責機制、激勵機制、倡導機制和長效機制等。[51]

(二)公平競爭審查制度的關系邏輯

公平競爭審查制度關系邏輯主要表現(xiàn)在公平競爭審查制度與競爭政策、《反壟斷法》和《立法法》的關系上。理順和平衡這三個方面關系是公平競爭審查制度有序推進和順利實施的重要條件。

1.公平競爭審查制度與競爭政策的關系

作為深化經濟體制改革的一項重要舉措，公平競爭審查制度是我國確立競爭政策基礎性地位這一戰(zhàn)略部署的邏輯延續(xù)，是歷史與邏輯相統(tǒng)一的必然結果。競爭政策基礎性地位的確立是構建公平競爭審查制度的前提條件。改革開放四十年來，從計劃經濟到市場經濟，從產業(yè)政策的主導性地位到競爭政策的基礎性地位，我國經濟體制的發(fā)展經歷了一個長期探索、試錯、總結和提升的過程。市場機制的靈魂和核心就是競爭，沒有競爭就沒有市場機制。市場配置資源和激勵主體的決定性作用都是通過競爭形成的價格信號實現(xiàn)的。競爭政策的基礎性作用，就在于為市場起決定性作用搭建平臺，同時能夠防止和糾正其他政策導致的資源錯配或激勵失當問題。[52]確立競爭政策的基礎性地位是開展公平競爭審查的觀念基礎和制度前提。只有把握好競爭政策基礎性地位這一制定政策措施的前提和方向，才能從根本上樹立競爭優(yōu)先的制度理念，從而由內發(fā)動力推動公平競爭審查制度的確立和運行。[53]

公平競爭審查制度是貫徹落實競爭政策基礎性地位的重要工具?！案偁幨鞘袌龅撵`魂，要充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，就必須切實有效地采取各種措施保護市場競爭機制。市場競爭機制的維護不僅需要政府積極作為進行預防和制止經營者實施壟斷行為，而且需要政府嚴于律己更為慎重地運用權力干預市場。”[54]競爭政策是保護市場競爭、發(fā)揮市場配置資源決定性作用的有效手段。隨著我國經濟社會的快速發(fā)展，現(xiàn)有經濟政策體系與經濟發(fā)展需求的矛盾凸顯，特別是以選擇性產業(yè)政策為主的政府直接干預市場的方式對經濟發(fā)展效率與質量產生較大影響。從根本上調整我國的經濟政策體系、確立競爭政策的基礎性地位已經成為新時期深化供給側結構性改革、推動創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、理順政府與市場關系的迫切需求。[55]確立競爭政策的基礎性地位，就是要求產業(yè)、投資、財稅等經濟政策接受競爭政策的審視，制定和實施以不違背競爭政策為前提。然而，當前我國經濟發(fā)展仍不平衡，有的幼稚產業(yè)、戰(zhàn)略新興產業(yè)仍處于發(fā)展初始階段，產業(yè)政策仍將發(fā)揮重要和關鍵作用。公平競爭審查制度可以在二者之間建立起良好的協(xié)調機制，一方面通過嚴格甄別是否含有18項禁止性標準，保證產業(yè)政策的制定和實施始終貫穿公平競爭的理念和要求，推動產業(yè)政策從選擇性向普惠性、功能性轉變；另一方面通過適用例外規(guī)定為一些特殊產業(yè)政策留出空間，最終使各類經濟政策形成合力，更好地服務經濟發(fā)展。[9]

2.公平競爭審查制度與《反壟斷法》的關系

改革開放40年來，行政性壟斷一直阻礙著市場機制功能的充分發(fā)揮，根源在于市場改革不徹底和政府職能轉變不徹底。[56]有效規(guī)制行政性壟斷是反壟斷法實施面臨的一個嚴峻挑戰(zhàn)。[45]P74雖然《反壟斷法》明確規(guī)定了行政性壟斷的主要表現(xiàn)形式和反壟斷執(zhí)法機構的處理建議權，但是這些規(guī)定對于我國經濟生活中存在的大量嚴重的行政性壟斷遠遠不夠。首先，該法只涉及事后的監(jiān)督和救濟，而不涉及事前的預防和控制；而且即使是事后規(guī)制，也不是由統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機構負責查處，而是由實施該行為的上級機關責令改正，其規(guī)制效果是有限的。其次，該法適用的前提是行政機關或者有關組織的行為構成“濫用”行政權力排除、限制競爭，而很多排除、限制競爭的政策措施對市場競爭的影響非常大，但未必屬于“濫用”行政權力的范疇，特別是在政策制定過程中，很難說行政機關具有濫用行政權力的情形。因此，反壟斷法對很多排除、限制競爭的政策難以有效適用。我國還需要在反壟斷法現(xiàn)有的行政性壟斷規(guī)制制度之外采取其他方面的有效措施來規(guī)范政府有關行為。[57]公平競爭審查制度是對反壟斷法規(guī)制行政性壟斷的必要補充和適當超越。

如何在實踐中精準把握并有效協(xié)調公平競爭審查制度與《反壟斷法》之間的關系，關涉到制度體系的兼容性和具體機制的生命力。事實上，公平競爭審查制度和反壟斷執(zhí)法是目標一致、原理相通、相互支撐的兩項制度，都是實施競爭政策的重要工具。前者側重事前預防，后者側重事后規(guī)制。加強反壟斷執(zhí)法，不斷提高法律威懾力，是確保公平競爭審查制度取得實效的重要手段。反壟斷執(zhí)法機構應當依法查處行政性壟斷行為，及時公布案件情況，督促政策制定機關認真進行公平競爭審查。我國可以充分發(fā)揮兩項制度的合力，形成雙管齊下、雙輪驅動的良好局面，為市場主體營造公平競爭的市場環(huán)境。[31]

3.公平競爭審查制度與《立法法》的關系

改革開放40年來，伴隨著我國市場經濟法律體系的不斷完善和逐步健全，具有中國特色的社會主義市場監(jiān)管法律體系已基本建立，但與經濟社會的發(fā)展需要并不相匹配，有的法律依然帶有明顯的計劃經濟色彩。[58]“競爭政策相比于其他經濟政策(如產業(yè)政策、貿易政策、外資政策等)和社會政策(如勞動和社會保障政策、環(huán)境政策、食品安全政策等)一直處于弱勢地位。其他經濟和社會政策的制定和施行過程中基本不考慮是否有可能對競爭機制造成損害”。[59]在某項政策措施的制定過程中，沒有國家法律和相關政策要求必須考慮競爭政策的理念。隨著公平競爭審查制度的建立，競爭政策的理念應當貫穿于其他經濟政策，影響和約束其他經濟政策的制定和實施?！兑庖姟分赋觯骸皩⒐礁偁帉彶橹贫群蟪雠_的政策措施，各級人民政府及所屬部門要在定期清理規(guī)章和規(guī)范性文件時，一并對政策措施影響全國統(tǒng)一市場和公平競爭的情況進行評估?！薄敖浽u估認為妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的政策措施，要及時廢止或者修改完善。”“公平競爭審查制度落實的難點之一，是審查得出的結論要轉化為法律政策修改或者廢止的實際行動，”[60]這就需要將公平競爭審查制度的實施與規(guī)范性文件的清理、修改和廢止有機結合起來。

我國《立法法》第97條規(guī)定：“全國人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆伞薄ⅰ皣鴦赵河袡喔淖兓蛘叱蜂N不適當?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章”、“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會有權改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)”、“地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章”、“省、自治區(qū)的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章”。據(jù)此，全國人大、國務院、省級人大、地方各級人大常委會、省級人民政府等主體，在各自的權限范圍內有權啟動相應程序，對各自認為“不適當”的法律、規(guī)章和地方性法規(guī)進行審查、改變或者撤銷。雖然《立法法》未明確“不適當”的具體情形，但是根據(jù)文義解釋，這個范圍應該可以涵蓋“妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭”的情形。如何對公平競爭審查制度與立法審查之間的關系進行合理界定與平衡，關涉到這兩大機制能否有機協(xié)調與匹配。為此，一方面需要具有改變或者撤銷權限的相關主體增進對公平競爭審查制度的正確認識和深刻理解；另一方面，需要構建相應的機制，將公平競爭審查制度有效嵌入具有改變或者撤銷權限的相關主體對“不適當”的法律、規(guī)章和地方性法規(guī)進行審查、改變或者撤銷工作中。

四、公平競爭審查制度彰顯的實踐邏輯

“科學的研究領域不以‘事物’的‘實際’聯(lián)系為依據(jù)，而是以‘問題’的‘思想’聯(lián)系為依據(jù)”。[61]P21公平競爭審查制度是從我國現(xiàn)實發(fā)展需要中得出來的，也是為推動解決我國當前面臨的突出矛盾和迫切問題提出來的。直面社會實踐，回應現(xiàn)實關切，解決社會問題的強烈的“問題意識”，彰顯公平競爭審查制度以解決問題為中心、以問題意識為思維方式的核心的實踐邏輯?！皢栴}就是事物的矛盾”，是認識的肇始，是理論創(chuàng)造、制度創(chuàng)新的起點。突出問題意識就是承認矛盾的普遍性和客觀性，在有效解決矛盾的過程中不斷推進實踐的發(fā)展。公平競爭審查制度的實踐邏輯就是要解決在深化經濟體制改革的條件下我國面臨的核心問題：處理好政府和市場關系。公平競爭審查要求資源配置更大程度、更大范圍由行政主導轉向市場決定，是落實“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”的具體舉措，也是政府加強頂層設計和總體規(guī)劃的重要保障。[9]圍繞分析和解答這一現(xiàn)實的“中國問題”，不斷實現(xiàn)對政府和市場關系的認識飛躍，努力使政府規(guī)范自身的行為，防止過度和不當干預市場，消除“越位”和“錯位”現(xiàn)象，自覺地以解決中國問題為一切工作的中心，自覺地以問題意識為指導實踐的思維方式。

(一)公平競爭審查制度彰顯問題意識的時代性

“問題就是公開的、無畏的、左右一切個人的時代聲音。問題就是時代的口號，是它表現(xiàn)自己精神狀態(tài)的最實際的呼聲”。[62]P289“當前我國經濟發(fā)展存在的主要問題是：生產要素市場發(fā)展滯后，要素閑置和大量有效需求得不到滿足并存；經濟增長面臨巨大的下行壓力；市場規(guī)則不統(tǒng)一，部門保護主義和地方保護主義大量存在；市場競爭不充分，阻礙優(yōu)勝劣汰和結構調整；企業(yè)缺乏足夠的創(chuàng)新性?！盵63]審視現(xiàn)實情況，公平競爭審查制度有助于解決當前我國經濟發(fā)展中的突出問題，激發(fā)各類市場主體的創(chuàng)造性和積極性，促進大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新，推動傳統(tǒng)產業(yè)改造升級，實現(xiàn)經濟蓬勃發(fā)展。

問題意識不是主觀隨心所欲產生的，而是有其客觀的依據(jù)。當前我國經濟發(fā)展進入新常態(tài)，企業(yè)創(chuàng)新動力不足，發(fā)展中不平衡、不協(xié)調和不可持續(xù)的問題依然突出，迫切需要新引擎、新動能。公平競爭審查制度的提出是建立在當前我國經濟發(fā)展新常態(tài)這個客觀現(xiàn)實基礎上的，實施公平競爭審查制度回應和契合這個客觀實際。改革是由問題倒逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化。例如，網約車的出現(xiàn)，對傳統(tǒng)舊的出租車的服務市場提出了一個競爭的挑戰(zhàn)。國家從共享經濟的角度出臺文件確定了網約車的合法地位。但是各地在出臺網約車細則時，通過非常嚴苛的標準、手段，希望各地的出租車市場不受競爭。這樣對傳統(tǒng)出租車行業(yè)的改革，對滿足我們廣大用戶的出行要求，對促進共享經濟的發(fā)展，都是有害處的。⑦通過公平競爭審查來規(guī)范和矯正網約車細則，既便利廣大用戶的出行，又保護互聯(lián)網經濟新業(yè)態(tài)，還可推進傳統(tǒng)的出租車行業(yè)改革。由此，通過公平競爭審查制度的實施，推動我國的經濟體制改革，彰顯問題意識的時代性。

(二)公平競爭審查制度彰顯問題意識的創(chuàng)新性

問題意識不是止于解決舊的問題，而是致力于解決舊的問題和新的問題的整個動態(tài)過程。問題即創(chuàng)新，無問題無創(chuàng)新。不抓住問題更無從創(chuàng)新。公平競爭審查制度的提出是為解決我國規(guī)制濫用行政權力損害市場競爭的創(chuàng)新之舉。[64]P8《反壟斷法》不僅對于那些雖然合法但是不合理排除、限制競爭的政府行為無法管轄，而且對于那些具有地方保護主義色彩的地方性法規(guī)也無能為力。公平競爭審查制度的建立在內容上和程度上大大超越和發(fā)展了《反壟斷法》對行政壟斷行為的規(guī)制，[65]P3不僅首次系統(tǒng)化地將所有影響市場公平競爭的政府行為納入有效治理范圍，而且對于有效防范地方政府試圖借助地方立法機關給其不合理排除、限制競爭的政府行為“披上”合法化的“外衣”也是非常有用的。[66]問題意識為公平競爭審查制度的建立提供必要的“素材”，也為公平競爭審查制度的實施開辟現(xiàn)實的土壤。

“一個法律制度，如果跟不上時代的需要或要求，而是死死抱住上個時代的只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的?！痹谝粋€變動不定的世界中，它“必須巧妙地將過去與現(xiàn)在勾連起來，同時又不忽視未來的迫切要求?！盵27]P340公平競爭審查不僅是涉及某一項具體的政策措施，而是涉及更為廣泛領域的改革與發(fā)展，包括國有企業(yè)競爭制度、壟斷行業(yè)改革制度、產業(yè)政策競爭化等等。[64]P10例如，在實施公平競爭審查時，可以完全不考慮國有企業(yè)的特殊性嗎？如果要考慮，應在哪些方面哪些環(huán)節(jié)加以考慮？其邊界或限度又為何？這些都是不可回避的問題。[67]再如，我國現(xiàn)行新能源汽車補貼政策是否應受公平競爭審查？有學者指出，我國新能源汽車補貼政策不利于新能源汽車產業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力和國際競爭力提高。各地在具體執(zhí)行新能源汽車補貼政策時，仍然存在大量的排除或限制競爭的行為，如要求配套地方核心零部件，要求設立本地企業(yè)，要求拿投資換市場，要求補貼對等交換，提出苛刻或繁瑣的標準，以備案為名設立地方小目錄，地方公共交通體系采購本地新能源汽車等等，這些行為違反了《意見》所規(guī)定的商品和要素自由流動標準。因此，應加快對我國新能源汽車等補貼政策進行公平競爭審查。[68]如果我國新能源汽車補貼政策不能實現(xiàn)政策目標甚至違背產業(yè)發(fā)展目標，在進行公平競爭審查時，就可以要求修改現(xiàn)行的新能源汽車補貼政策，要求制定和實施具有較強的競爭兼容性、補貼力度適當性，并根據(jù)產業(yè)發(fā)展動態(tài)變化補貼政策，甚至取消補貼政策。[69]這些都需要我們以改革創(chuàng)新的勇氣和魄力，探求切實可行的機制和制度，全面落實公平競爭審查制度在這些領域的有效實施。

結語

“制度提供基本的結構，在整個人類歷史上，人們通過這個基本結構來創(chuàng)造秩序并減少交換中的不確定性。它與所采用的技術一起，決定了交易費用和轉型成本，進而決定著從事經濟活動的獲利的可能性與可行性。”[70]P140然而，任何制度都無法自給自足，其有效性不僅取決于制度本身質量，而且取決于特定社會、歷史、文化和法律等諸多外部因素?！案鲊牡胤叫灾R和經驗盡管不同，但面臨的基本問題是相同的，每個國家都可以在其中追溯到自己的歷程，或尋找到未來變革的方向。但在具體模式的選擇和實施中，‘一個國家一個模式’永遠是一個不變的邏輯，儒教傳統(tǒng)和社會主義制度下的中國尤其要意識到自身的特殊性和普世邏輯的關系。”[71]各個國家的公平競爭審查制度既有共同性問題又有特殊性問題。例如，在歐洲，減少政府對市場干預的思想常常成為發(fā)展競爭法的巨大動力。實際上，在20世紀，所有歐洲國家都或多或少地存在著政府對經濟活動的管制。競爭法被用于制止單一大企業(yè)或企業(yè)集團對市場的扭曲，尤其當這些企業(yè)得到了政策援助或政策保護時，這個目的與我國對許多市場的改革舉措相一致。[72]P210但是，我國在經濟體制改革過程中，各種行政性壟斷行為要比發(fā)達國家政府對經濟的不當干預嚴重得多。我國需要通過公平競爭審查制度的實施，為市場經營主體營造平等、自由、公平的競爭環(huán)境，逐步確立競爭政策在國家經濟社會、政治文明、法治運行中的基礎性地位，改變以往僅從行政系統(tǒng)內部自我規(guī)制行政壟斷的局面，建立國家基本政策層面上的共識，從行政系統(tǒng)內外共同努力破除行政壟斷。[73]因此，我們在關注公平競爭審查制度的共同性問題時，更應當關注那些屬于我國的特殊性問題。深刻理解和把握公平競爭審查制度的邏輯意蘊，在討論域外先進立法和實踐經驗時更注重結合具體國情和解決具體問題，設計、完善和實施具有我國特色的公平競爭審查制度，將是我國公平競爭審查制度未來發(fā)展的主旋律。

注釋：

① 參見國務院：《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，國發(fā)[2016]34號，2016年6月14日發(fā)布。

② 地方在落實公平競爭審查意見方面情況,要明顯好于部委機關。國家發(fā)改委是最早發(fā)布如何落實貫徹國務院公平競爭審查制度意見的部委之一。江蘇省首個出臺公平競爭審查制度實施意見的地方規(guī)定。參見萬靜：《公平競爭審查制度落實情況不平衡》，《法制日報》2017年6月14日，第6版。

③ 參見國家發(fā)展改革委等：《關于印發(fā)〈公平競爭審查制度實施細則(暫行)〉的通知》，發(fā)改價監(jiān)〔2017〕1849號，2017年10月23日發(fā)布。

④ 相關代表性論文有黃勇等：《競爭政策視野下公平競爭審查制度的實施》，載《價格理論與實踐》2016年第4期；張守文：《公平競爭審查制度的經濟法解析》，載《政治與法律》2017年第11期；孟雁北：《產業(yè)政策公平競爭審查論》，載《法學家》2018年第2期等。

⑤ 參見中共中央：《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，2013年11月15日發(fā)布。

⑥ 參見國務院：《國務院關于在市場體系建設中建立公平競爭審查制度的意見》，國發(fā)〔2016〕34號，2016年6月14日發(fā)布。

⑦ 參見金輝：《網約車細則應受公平競爭審查規(guī)制》，《經濟參考報》2018年1月24日，第7版。