任 蘭

（安徽省社會(huì)科學(xué)院 蚌埠分院，安徽 蚌埠 233044）

2015年5月21日，蚌埠市成為安徽省首批制定地方性法規(guī)的市，獲得了地方立法權(quán)。三年間，蚌埠市廣泛征集立法項(xiàng)目建議，確定立法工作計(jì)劃，有步驟、有重點(diǎn)地開展立法工作。截至2018年5月，已制定三部實(shí)體法，兩部程序法，為蚌埠市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了有力的法律支持。但蚌埠地方立法工作剛剛起步，要實(shí)現(xiàn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，還要做出更多努力。

一、蚌埠市地方立法的創(chuàng)新實(shí)踐

為了行使好地方立法權(quán)，蚌埠市加強(qiáng)立法能力建設(shè)，設(shè)立了由7名人員組成的市人民代表大會(huì)法制委員會(huì)；設(shè)立了市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，配備了業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的工作人員；蚌埠市財(cái)政提供每部法規(guī)10萬元的立法經(jīng)費(fèi)；組建了立法專業(yè)代表小組，小組由與立法權(quán)限相關(guān)的11名市人大代表組成；建立市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)法律顧問組和立法專家?guī)欤欢啻谓M織立法人員參加立法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升立法能力。立法過程中，蚌埠市人大常委會(huì)公開征集立法項(xiàng)目建議，制定立法工作計(jì)劃，開展立法調(diào)研，召開專題座談會(huì)，統(tǒng)籌兼顧各方意見，反復(fù)修改法規(guī)草案，努力實(shí)現(xiàn)立法效率和立法質(zhì)量的有機(jī)統(tǒng)一。

（一）立法突出問題導(dǎo)向

蚌埠市立法從實(shí)踐出發(fā)，著眼于蚌埠市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的迫切需要，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，將人大代表關(guān)注度高、政府治理難度大的實(shí)踐問題作為立法關(guān)注重點(diǎn)，將解決現(xiàn)實(shí)問題作為立法主要目的，制定出的法規(guī)有特色、好操作、務(wù)實(shí)管用。

例如，一段時(shí)間以來，蚌埠市龍子湖景區(qū)周邊涌現(xiàn)出大量的房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目，景區(qū)環(huán)境保護(hù)令人擔(dān)憂。蚌埠市獲得地方立法權(quán)后，將龍子湖景區(qū)保護(hù)作為第一個(gè)立法項(xiàng)目列入立法計(jì)劃。針對(duì)景區(qū)保護(hù)已經(jīng)存在和可能出現(xiàn)的問題，通過地方立法，劃定保護(hù)范圍，明確保護(hù)紅線，對(duì)景區(qū)地形地貌保護(hù)、水體水面保護(hù)以及大氣污染防治等作了明確具體的規(guī)定，由此控制住了景區(qū)周邊商業(yè)開發(fā)的趨勢(shì)，保護(hù)了蚌埠市的優(yōu)秀生態(tài)資源。

再如，在蚌埠市文明城市創(chuàng)建期間，如何進(jìn)行科學(xué)有效的城市管理成為社會(huì)各界普遍關(guān)注的問題。蚌埠市人大常委會(huì)廣泛征集立法建議，針對(duì)創(chuàng)建工作需要，將《蚌埠市城市管理?xiàng)l例》列入2016年立法計(jì)劃，希望通過地方立法，對(duì)蚌埠市重點(diǎn)工作提供支持。在立法過程中，大家注意到，城市管理涉及的內(nèi)容十分龐雜，如果面面俱到，法規(guī)體系將十分龐大，不僅立法難度增加，而且可操作性也難以保證。故此，市人大常委會(huì)及時(shí)調(diào)整立法方向，根據(jù)問題導(dǎo)向，只將蚌埠市文明創(chuàng)建中存在的主要問題納入立法范疇，不求大而全，力求務(wù)實(shí)管用。草案歷經(jīng)多次修改，最終出臺(tái)的法規(guī)清晰簡潔，可操作性強(qiáng)，體現(xiàn)了蚌埠城市特色。

（二） 開創(chuàng)了市人大常委會(huì)主導(dǎo)下的“四位一體”的立法模式

分段式立法，是較為傳統(tǒng)的立法模式，即先由起草單位完成法規(guī)案起草，再由市政府法制部門進(jìn)行合法性審查，之后由市人大常委會(huì)相關(guān)工作委員會(huì)提出合理性審查，最后由市人大常委會(huì)法工委審查后提請(qǐng)常委會(huì)審議。而“四位一體”立法模式，是指人大常委會(huì)主導(dǎo)，市人大常委會(huì)法工委、相關(guān)工委、市政府法制辦、政府有關(guān)部門分工協(xié)作的立法模式。即在立法的不同階段，組成以一個(gè)單位為主、其他單位配合的“立法協(xié)作體”，通過協(xié)作體共同參與、相互支持，進(jìn)行“協(xié)作式”立法。其特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)為：

第一，方便各個(gè)主體了解情況、互通信息，減少因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的工作脫節(jié)，避免工作摩擦。第二，有利于發(fā)揮各單位的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，形成立法合力，提高立法效率。第三，確保人大主導(dǎo)立法，防范部門利益和部門權(quán)力擴(kuò)張?！栋霾菏旋堊雍皡^(qū)條例》就是按照“四位一體”立法模式制定的法規(guī)。整個(gè)立法過程中，相關(guān)單位工作職責(zé)明確，工作流程規(guī)范，大家各司其職，認(rèn)真履責(zé)，節(jié)約了立法時(shí)間和立法成本，提高了工作效率，落實(shí)了人大主導(dǎo)立法的原則，取得了良好的實(shí)踐效果。

（三）堅(jiān)持民主立法，注重立法協(xié)商

1.面向社會(huì)公開征集立法建議項(xiàng)目，廣泛聽取各方面的意見和建議。2015年以來，蚌埠市人大常委會(huì)定期發(fā)出通知和公告，向市直部門和縣區(qū)人大征集下一年度立法建議項(xiàng)目。同時(shí)，通過蚌埠電視臺(tái)、蚌埠日?qǐng)?bào)、蚌埠人大網(wǎng)、中國蚌埠門戶網(wǎng)、蚌埠新聞網(wǎng)和蚌埠人大新浪微博，向社會(huì)公眾征集立法建議項(xiàng)目。

2.開展立法論證。凡涉及專業(yè)問題，蚌埠市人大常委會(huì)均組織有關(guān)專家、學(xué)者和有實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)者參與研究，充分聽取他們的意見建議。2016年，蚌埠市人大常委會(huì)法工委與城建環(huán)資工委、教科文衛(wèi)工委共同召開2016年度立法項(xiàng)目協(xié)調(diào)會(huì)和立法項(xiàng)目論證會(huì)，研究討論立法計(jì)劃，就立法工作的初步安排進(jìn)行溝通。在《蚌埠市龍子湖景區(qū)條例》《蚌埠市城鎮(zhèn)綠化條例》《蚌埠市城市管理?xiàng)l例》制定前期，蚌埠市人大常委會(huì)通過立法調(diào)研，發(fā)揮主導(dǎo)作用，就法規(guī)的適用范圍、體例結(jié)構(gòu)等與各主體進(jìn)行了充分的溝通協(xié)調(diào)。

3.發(fā)揮人大代表的主體作用。蚌埠市人大常委會(huì)在征集立法建議項(xiàng)目時(shí)，重視人大代表的作用，許多代表的建議被納入立法計(jì)劃。法規(guī)案第一次審議后，蚌埠市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)通過召開座談會(huì)，廣泛征求市人大代表意見，對(duì)法規(guī)案進(jìn)行修改完善。蚌埠市人大常委會(huì)還組成調(diào)研組，征詢縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大負(fù)責(zé)人意見，出臺(tái)了《蚌埠市人大常委會(huì)立法規(guī)劃和立法計(jì)劃編制工作規(guī)則》和《蚌埠市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)工作規(guī)定》，設(shè)立了11個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。

4.拓寬公民有序參與立法的途徑。蚌埠市人大常委會(huì)在法規(guī)二審期間，通過蚌埠電視臺(tái)、蚌埠日?qǐng)?bào)、市人民政府網(wǎng)、蚌埠新聞網(wǎng)、蚌埠人大網(wǎng)和人大官方微博，向社會(huì)公眾征求法規(guī)草案修改意見。例如，《蚌埠市龍子湖景區(qū)條例（草案）》向社會(huì)公開后，收到來自社會(huì)各方面的修改意見189條，人大常委會(huì)認(rèn)真研究，分類整理，不少建議在修改稿中予以吸納。

5.注重與民主黨派、群團(tuán)組織協(xié)商。蚌埠市人大常委會(huì)在法規(guī)制定的每個(gè)階段，均邀請(qǐng)市政協(xié)委員、民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體和相關(guān)社會(huì)組織座談，向他們征求法規(guī)草案的修改意見和立法工作建議。在《蚌埠市城市管理?xiàng)l例》和《蚌埠市城市管理執(zhí)法條例》起草過程中，數(shù)次召開由市中級(jí)人民法院、市檢察院、市有關(guān)部門及單位、各民主黨派、工商聯(lián)、人民團(tuán)體和各縣區(qū)人大常委會(huì)參加的座談會(huì)，廣泛征求意見建議，再根據(jù)建議修訂草案，每個(gè)法規(guī)草案前后均修改十余稿。

（四）注重統(tǒng)籌兼顧各方意見

在統(tǒng)一審議工作中，法制委注重突出重點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，有效防止了部門利益法制化。第一，注重加強(qiáng)與有關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，注重發(fā)揮政府相關(guān)部門法規(guī)科長的作用。2015年，在制定兩部法規(guī)的過程中，立法機(jī)關(guān)特別注意發(fā)揮部門法規(guī)科長的優(yōu)勢(shì)，多次召開政府有關(guān)部門法規(guī)科長座談會(huì)，重點(diǎn)征求他們的意見和建議。對(duì)法規(guī)案中的一些重大問題，與有關(guān)工作委員會(huì)和市政府相關(guān)部門共同協(xié)商解決。第二，高度重視常委會(huì)組成人員的審議意見，對(duì)他們提出的審議意見進(jìn)行逐條研究，能夠吸收的盡量吸收，沒有吸收的及時(shí)向有關(guān)人員進(jìn)行說明解釋。第三，認(rèn)真分析和采納公眾意見。通過座談會(huì)和立法調(diào)研，收集公眾意見，進(jìn)行綜合分析，修改法規(guī)草案。

二、蚌埠市地方立法面臨的主要問題

（一）立法權(quán)限方面：立法事項(xiàng)還需進(jìn)一步細(xì)化

“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”，是《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限的界定。根據(jù)全國人大法律委員會(huì)的解釋，設(shè)區(qū)市的立法權(quán)限范圍比較寬，明確列舉的三個(gè)方面事項(xiàng)，每一項(xiàng)都包含著豐富的內(nèi)容，如城鄉(xiāng)建設(shè)與管理涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、交通秩序管理和文明行為促進(jìn)等；環(huán)境保護(hù)包括污染防治、生態(tài)保護(hù)、自然資源保護(hù)和土地管理等；歷史文化保護(hù)包括文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)、歷史建筑和歷史街區(qū)等在內(nèi)的保護(hù)。由此可見，設(shè)區(qū)市的立法內(nèi)容非常豐富。

目前，從蚌埠市出臺(tái)的三個(gè)實(shí)體性法規(guī)看，法規(guī)案的結(jié)構(gòu)都較為龐大，內(nèi)容較為全面，《蚌埠城市管理?xiàng)l例》甚至為綜合性法規(guī)，針對(duì)具體問題的小而精、專而細(xì)的法規(guī)案還沒有列入計(jì)劃。大而全的法規(guī)存在的問題是：第一，立法難度大，立法技術(shù)要求高，如不能涵蓋所有方面，則會(huì)出現(xiàn)立法瑕疵；若面面俱到，又可能操作性不足。第二，立法內(nèi)容存在爭議的情況下，立法時(shí)間長，可能會(huì)影響立法計(jì)劃的實(shí)施進(jìn)度。如《蚌埠城市管理?xiàng)l例》中哪些內(nèi)容納入條例，起草中存在較大爭議，延長了立法時(shí)間。第三，大而全的立法容易與上位法重疊，造成立法效果不足或立法沖突。這些情況說明，蚌埠市需要在立法范圍上進(jìn)一步細(xì)化梳理，必要時(shí)設(shè)立項(xiàng)目庫，根據(jù)實(shí)踐需要，選取重點(diǎn)領(lǐng)域立法，以促進(jìn)蚌埠經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（二）立法能力方面：立法參與主體的立法能力亟待提高

1.立法機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員構(gòu)成的科學(xué)性合理性還顯不足。2015年，蚌埠市人大常委會(huì)設(shè)立了蚌埠市人大法制委員會(huì)和蚌埠市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)。

從組成結(jié)構(gòu)看：三年來，人員結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，兩個(gè)委員會(huì)的立法能力不斷提升。但與立法工作需求相比，法制委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)只設(shè)一個(gè)辦公室，力量還顯薄弱；機(jī)構(gòu)組成人員雖然具有法律職業(yè)資格或司法工作經(jīng)歷， 但沒有立法工作經(jīng)驗(yàn)，在立法實(shí)踐中存在著能力短板。

從審議能力看：蚌埠市人大法制委員會(huì)和法制工作委員會(huì)組成人員專業(yè)性強(qiáng)，具有較強(qiáng)的法規(guī)審議能力。但是，常委會(huì)組成人員，大多沒有法律專業(yè)背景，多為兼職，擔(dān)任行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，對(duì)法規(guī)案審議的方法、內(nèi)容不熟悉、不了解；有的組成人員在審議時(shí)或者不發(fā)言，或者僅對(duì)文字表述提出修改意見，對(duì)法規(guī)案的必要性可行性問題、法規(guī)案涉及的利益沖突問題、法規(guī)案中權(quán)利義務(wù)及法律責(zé)任的設(shè)立問題等往往避而不談，難以對(duì)法規(guī)案的實(shí)體內(nèi)容提出有指導(dǎo)性的建議，弱化了審議的程序效力。

從職能運(yùn)行看：蚌埠市人大肩負(fù)著立法、監(jiān)督及代表聯(lián)絡(luò)等多項(xiàng)職能，但從目前機(jī)構(gòu)職責(zé)分工和運(yùn)行程序看，各項(xiàng)工作還尚未做到協(xié)調(diào)有序，立法工作時(shí)常與其他工作產(chǎn)生沖突，降低了立法工作的質(zhì)量和效率。［1］

2.政府及相關(guān)部門的立法能力欠缺。蚌埠市政府及相關(guān)部門法制機(jī)構(gòu)法律專業(yè)人員比率低，素質(zhì)參差不齊，沒有任何立法工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)地方性法規(guī)的起草方法、法規(guī)案的語言格式、立法程序的銜接要求等都較為生疏。由其撰寫出的法規(guī)草案如同政府文件，不符合立法要求。

有的政府部門具有較強(qiáng)的立法需求，有初步的立法設(shè)想，但囿于專業(yè)能力不足，提出的立法依據(jù)不充分，無法對(duì)立法的必要性可行性進(jìn)行充分說明，對(duì)亟須解決的問題難以作出充分解釋，提不出切實(shí)可行的立法建議。

由于能力不足，在三部實(shí)體法制定過程中，蚌埠市政府均未按規(guī)定時(shí)間向蚌埠市人大常委會(huì)報(bào)送法規(guī)案，其中兩部法規(guī)因此不得不調(diào)整立法計(jì)劃，推遲審議時(shí)間，影響了立法進(jìn)度。

培訓(xùn)是提升立法人員素質(zhì)的重要渠道，雖然立法培訓(xùn)工作一直在開展，但參學(xué)人員多為法制委、法工委、法制辦中實(shí)際從事立法具體工作的人員，政府部門法制機(jī)構(gòu)人員參加較少，政府部門負(fù)責(zé)人參與立法培訓(xùn)少。

（三）立法程序方面：立法工作的配套制度還未完全建立

1.立法參與制度有待完善。蚌埠市建立了立法咨詢專家顧問制度和基層聯(lián)系點(diǎn)制度，但委托第三方起草法規(guī)案制度、公眾參與立法制度、重大利益調(diào)整論證咨詢制度、公眾意見采納情況反饋制度等尚未落實(shí)到位。［2］

2.立法激勵(lì)機(jī)制有待建立。2016年，蚌埠市人大常委會(huì)向社會(huì)各界進(jìn)行立法建議項(xiàng)目征集，僅收到7項(xiàng)立法建議。公眾立法參與熱情不足，一定程度上與立法激勵(lì)機(jī)制匱乏有關(guān)。立法激勵(lì)機(jī)制包括立法立項(xiàng)及創(chuàng)新激勵(lì)和立法參與激勵(lì)兩個(gè)方面。

立法立項(xiàng)及創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制是進(jìn)行優(yōu)質(zhì)立法的重要制度，其可以激發(fā)立法主體的工作熱情，促使其主動(dòng)進(jìn)行立法創(chuàng)新，努力提高立法質(zhì)量。蚌埠市尚未建立立法立項(xiàng)及創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制，考核機(jī)制也未形成。除人大常委會(huì)外，其他參與主體缺乏立法立項(xiàng)的動(dòng)力。與之相聯(lián)系，在委托立法草案起草、聯(lián)合開展立法調(diào)研、建立立法研究機(jī)構(gòu)等需要配合協(xié)作的領(lǐng)域，由于激勵(lì)不足，工作推進(jìn)難度大，制度創(chuàng)新不足。

立法參與激勵(lì)機(jī)制是對(duì)體制外社會(huì)力量參與立法的激勵(lì)機(jī)制，其作用的主體是參與立法活動(dòng)的各種社會(huì)力量，如其提出立法項(xiàng)目建議、參與立法聽證、對(duì)立法草案提出修改建議等，都可以獲得相應(yīng)的制度性獎(jiǎng)勵(lì)。蚌埠市社會(huì)力量參與立法主要集中于兩個(gè)方面：提出立法項(xiàng)目建議、參加草案意見征詢。由于缺乏量化考核指標(biāo)和激勵(lì)機(jī)制，社會(huì)力量參與活動(dòng)的主動(dòng)性、積極性不足，獲得的優(yōu)秀建議十分有限。［3］

3.立法后評(píng)估機(jī)制亟須建立。地方立法實(shí)施一段時(shí)間后，相關(guān)主體依據(jù)一定的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)法規(guī)的實(shí)施情況、作用發(fā)揮及存在的問題進(jìn)行跟蹤調(diào)查和綜合評(píng)估，最后形成評(píng)估結(jié)論，為法規(guī)的實(shí)施、修訂或廢止提供專業(yè)指導(dǎo)，這種工作被稱作立法后評(píng)估。［4］立法后評(píng)估是指導(dǎo)法治實(shí)踐的重要工作。蚌埠市五部地方性法規(guī)出臺(tái)后，立法實(shí)施問題逐步引起了人們的關(guān)注。2017年3月，寶龍廣場(chǎng)改變綠地用途，改建停車場(chǎng)一事引起了人大代表的關(guān)注，30位市人大代表聯(lián)名提出停建建議。雖然人大常委會(huì)進(jìn)行了督辦，但項(xiàng)目建設(shè)一直沒有停止。對(duì)于城鎮(zhèn)綠地的保護(hù)，《蚌埠市城鎮(zhèn)綠化條例》的規(guī)定十分清晰，“任何單位和個(gè)人都不得擅自改變已建成綠地的使用性質(zhì)?！睆姆ㄒ?guī)監(jiān)督及執(zhí)行狀況看，地方性法規(guī)的遵守執(zhí)行還存在諸多阻力，法規(guī)的權(quán)威還沒有完全樹立。雖然這是法律實(shí)施問題，但從立法層面看，已制定的法規(guī)與現(xiàn)實(shí)復(fù)雜情況產(chǎn)生了矛盾，如何用法治化的方式加以解決，也需要在立法上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以完善。啟動(dòng)立法后的評(píng)估工作變得十分緊迫。

規(guī)范化和制度化是地方立法后評(píng)估工作的發(fā)展方向，當(dāng)前，全國許多地市開展的“立法后跟蹤評(píng)估”“立法回頭看”“法律質(zhì)量評(píng)估”和“立法效果評(píng)估”等，都屬于立法后評(píng)估。作為立法活動(dòng)的重要組成部分，評(píng)估活動(dòng)應(yīng)依據(jù)制度規(guī)范有序開展。為此，青島市、廣州市等通過制定評(píng)估規(guī)范，為立法后評(píng)估工作提供了操作依據(jù)。蚌埠市地方立法工作剛剛開始，當(dāng)前的重點(diǎn)工作是法規(guī)的制定，但從完善立法程序和法規(guī)實(shí)施效能角度看，立法后的評(píng)估工作要盡快啟動(dòng)，立法后評(píng)估機(jī)制要盡快建立，從而為后續(xù)立法及現(xiàn)有法規(guī)的完善提供依據(jù)。

三、蚌埠市完善立法工作的建議

（一）明確立法權(quán)限

蚌埠市立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)《立法法》界定的范圍，對(duì)立法事項(xiàng)進(jìn)行解釋細(xì)化。如可以通過權(quán)力清單方式，將立法事項(xiàng)進(jìn)行列舉，明晰立法范圍，指引立法參與主體的立法活動(dòng)。

清單設(shè)定包含：第一，地方立法“能做什么”，對(duì)《立法法》確定的三個(gè)方面立法事項(xiàng)涉及的內(nèi)容盡可能地加以列舉。第二，地方立法“不能做什么”，將不屬于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限事項(xiàng)分類列舉，尤其是與立法權(quán)限范圍相關(guān)并易混淆的一些事項(xiàng)，如社會(huì)治安、社會(huì)保障等，要明確界定為不能立法事項(xiàng)。第三，明確責(zé)任清單，明確立法機(jī)構(gòu)“應(yīng)該做什么”，結(jié)合地方需要，對(duì)必須加快立法的內(nèi)容加以說明。

這需要充分了解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治要求、文化特色、社會(huì)需求等內(nèi)容，立足本地需求，通過調(diào)查研究和專家論證，將針對(duì)性強(qiáng)、治理薄弱的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域中存在的特殊問題，通過立法項(xiàng)目擇優(yōu)安排，加快立法進(jìn)度。［5］

（二）提升立法能力

1.強(qiáng)化人大立法的主導(dǎo)作用。強(qiáng)化人大立法的主導(dǎo)作用，需要專業(yè)立法人才的支持。蚌埠市人大常委會(huì)可以通過遴選，從全市或更大范圍內(nèi)，將熱愛立法工作的專業(yè)人才充實(shí)到立法崗位。同時(shí)，與省人大常委會(huì)開展經(jīng)常性溝通聯(lián)絡(luò)，將立法專業(yè)人才分批送到省人大常委會(huì)立法機(jī)構(gòu)掛職鍛煉。

蚌埠市人大常委會(huì)要擔(dān)負(fù)起立法培訓(xùn)的主體責(zé)任，定期選派立法人才參加國內(nèi)舉辦的立法專題培訓(xùn)，以立法培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、立法論壇等方式，定期邀請(qǐng)知名專家學(xué)者及立法實(shí)踐工作者對(duì)蚌埠市立法工作者進(jìn)行理論和實(shí)踐的指導(dǎo)，指導(dǎo)對(duì)象除了蚌埠市人大、政府及職能部門的立法工作者外，還可以涵蓋立法顧問、立法研究人員及積極參與立法的社會(huì)公眾。

2.推進(jìn)政府立法機(jī)構(gòu)建設(shè)。通過蚌埠市委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，第一，把地方立法工作納入政府職能部門職責(zé)范圍，將參與立法工作列入部門目標(biāo)考核，使立法參與規(guī)范化、制度化。第二，設(shè)置政府法制部門人員的準(zhǔn)入條件，選配具有法律職業(yè)資格的人員從事法制工作。第三，把政府法制部門人員納入全市立法人才范圍，進(jìn)行統(tǒng)一培養(yǎng)，定期開展立法培訓(xùn)，召開立法工作會(huì)議，提升全市法制工作人員的立法水平，為以后的法制人才交流輪崗做好人才儲(chǔ)備。

3.構(gòu)筑多元化的起草工作機(jī)制。鑒于專業(yè)立法人員不足及立法能力欠缺問題，可以在地方性法規(guī)的起草階段，以科研項(xiàng)目的形式，將法規(guī)案的起草工作委托給第三方。第三方機(jī)構(gòu)是具有立法能力和立法經(jīng)驗(yàn)的科研機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)團(tuán)體，他們具有現(xiàn)代項(xiàng)目管理的先進(jìn)理念和工作方法，能夠更加專業(yè)化地進(jìn)行草案的起草，既提高立法資金利用效益，節(jié)約人力物力財(cái)力，也可以克服部門立法中存在的草案質(zhì)量不高、部門利益法制化明顯、立法機(jī)構(gòu)專業(yè)化程度不高等問題。［6］委托第三方立法，可以根據(jù)需要進(jìn)行不同內(nèi)容的選擇，既可以將整個(gè)法規(guī)草案委托給第三方，也可以將法規(guī)中的某部分進(jìn)行委托，立法機(jī)關(guān)以委托人的身份對(duì)草案起草進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，通過標(biāo)準(zhǔn)驗(yàn)收，保證法規(guī)草案的質(zhì)量。

（三）完善立法機(jī)制

1.建立公眾參與立法的機(jī)制。加強(qiáng)民主立法，迫切需要建立一套體系完整的公眾參與立法機(jī)制，使社會(huì)公眾在立法的各個(gè)環(huán)節(jié)都有機(jī)會(huì)參與并表達(dá)意見。［7］黨的十八屆四中全會(huì)《決定》對(duì)民主立法提出了八項(xiàng)制度建設(shè)要求，目前，一些制度已經(jīng)初步確立，但大多數(shù)民主立法制度尚未形成。立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快委托專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)或立法顧問，開展民主立法機(jī)制的研究，探索民主立法機(jī)制的基本框架、主要內(nèi)容、操作程序等，運(yùn)用研究成果開展民主立法試點(diǎn)。經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，方案做法確實(shí)成熟有效后，再將其上升為地方性法規(guī)，為民主立法提供制度保障。

2.細(xì)化法規(guī)案的審議機(jī)制。法規(guī)審議環(huán)節(jié)重點(diǎn)要解決審什么、怎么審的問題。在兩次審議中，可以確定不同的審議重點(diǎn)，針對(duì)重點(diǎn)進(jìn)行審議，提高審議質(zhì)量。常委會(huì)審議過程中，要加強(qiáng)對(duì)審議的引導(dǎo)和服務(wù)，由起草主體對(duì)法規(guī)擬解決的主要問題、立法依據(jù)、確立的主要制度、重大問題的協(xié)調(diào)情況等內(nèi)容進(jìn)行解讀，引導(dǎo)常委會(huì)組成人員針對(duì)法規(guī)草案的關(guān)鍵條款深入進(jìn)行審議，重點(diǎn)解決法規(guī)案制度設(shè)計(jì)的難點(diǎn)問題。［8］

3.建立法規(guī)案的監(jiān)督機(jī)制。第一，建立社會(huì)立法監(jiān)督機(jī)制。在法規(guī)提案涉及利益關(guān)系重大調(diào)整時(shí)，在法規(guī)草案存在重大意見分歧時(shí)，及時(shí)通過論證會(huì)、聽證會(huì)等方式，讓社會(huì)各方面充分表達(dá)意見，根據(jù)所提意見，調(diào)整立法方向或修正草案存在的問題，防止地方立法出現(xiàn)偏差。第二，建立人大立法監(jiān)督制度?？稍谌舜蟪Ｎ瘯?huì)下設(shè)立立法監(jiān)督委員會(huì)，作為人大及其常委會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)。立法監(jiān)督委員會(huì)的職能是：對(duì)法規(guī)案的合法性、合理性、操作性、執(zhí)行性等多個(gè)方面進(jìn)行立法審查，如有違上位法或存在實(shí)施障礙，則以審查報(bào)告的形式予以監(jiān)督糾正。人大立法監(jiān)督包括事前監(jiān)督和事后監(jiān)督，貫穿于法規(guī)的立項(xiàng)、起草、修改和廢止的全過程。

4.建立立法后的評(píng)估制度。第一，立法后評(píng)估的主體既可以是蚌埠市人大常委會(huì)，也可以是蚌埠市人大常委會(huì)委托的第三方，地方性法規(guī)的實(shí)施效果是評(píng)估的主要對(duì)象。第二，評(píng)估方法要多種多樣。個(gè)別訪談、問卷調(diào)查、查看資料、聽取匯報(bào)、組織座談、實(shí)地考察等方法，皆可使用。第三，評(píng)估指標(biāo)體系設(shè)計(jì)要具有合法性、合理性、規(guī)范性、實(shí)效性，客觀公正地反映法規(guī)的實(shí)施效果。第四，評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用要納入制度體系，將其作為法規(guī)修改或廢止的法定條件、執(zhí)法機(jī)關(guān)改進(jìn)工作的有力依據(jù)。

5.建立立法激勵(lì)機(jī)制。第一，干部任用激勵(lì)。從立法數(shù)量和質(zhì)量兩個(gè)方面，對(duì)地方立法績效進(jìn)行綜合評(píng)估。如果法規(guī)實(shí)施效果好，社會(huì)效益突出，就要通過職務(wù)晉升、干部交流、重點(diǎn)培養(yǎng)等方式，對(duì)組織協(xié)調(diào)的主要領(lǐng)導(dǎo)、參與立法的主要人員進(jìn)行充分及時(shí)地肯定，使立法工作績效體現(xiàn)在干部培養(yǎng)、考察、使用等各環(huán)節(jié)。第二，物質(zhì)激勵(lì)和精神激勵(lì)。開展立法評(píng)比表彰活動(dòng)，表彰立法工作優(yōu)秀的個(gè)人和單位，同時(shí)進(jìn)行相應(yīng)的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)參與立法貢獻(xiàn)突出的社會(huì)力量，除了物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)外，還可以在委托立法、咨詢服務(wù)、法規(guī)評(píng)估等工作中將相關(guān)機(jī)構(gòu)和個(gè)人作為優(yōu)先考慮對(duì)象，建立長期合作關(guān)系。通過多種激勵(lì)措施，形成正確的立法績效評(píng)估氛圍，激勵(lì)各主體積極參與立法活動(dòng)，從而使地方立法向著良性循環(huán)和可持續(xù)方向發(fā)展。［9］