王月華

（內(nèi)蒙古烏蘭浩特市環(huán)境保護監(jiān)測站，內(nèi)蒙古烏蘭浩特137400）

1 引言

近年來，隨著我國經(jīng)濟的迅猛發(fā)展，人民生活水平逐年改善，對居住的生態(tài)生活環(huán)境質(zhì)量要求日益提高。黨的十九大報告中強調(diào)：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分之間的矛盾”，人民日益增長的美好生活需要之一就包括對居住生活環(huán)境質(zhì)量的美好需要。但是，有關(guān)油煙、噪聲、異味、廢水、煙塵等環(huán)境污染信訪案件卻在逐年增多，項目業(yè)主與附近居民之間的矛盾不斷升級。特別在夏季，環(huán)保12369投訴電話接二連三，環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員奔波于項目業(yè)主與居民之間，協(xié)調(diào)解決環(huán)境污染糾紛案件，但處理效果不盡人意。一方面是項目業(yè)主認為既然已經(jīng)按照環(huán)保部門的要求落實了環(huán)保設(shè)施及措施，居民就不應(yīng)該糾纏不休；另一方面是居民認為，傾盡積蓄購買居住用房，本是安居樂業(yè)之所，卻要遭受油煙、噪聲、異味、廢水、煙塵等干擾，環(huán)保部門雖全力受理，但是收效甚微，環(huán)境污染仍在繼續(xù)，信訪投訴不斷升溫。是什么原因?qū)е颅h(huán)境污染屢禁不止，在基層又如何快速有效地貫徹落實好黨的十九大報告精神，解決突出的環(huán)境問題？作者結(jié)合多年基層環(huán)境管理經(jīng)驗認為，從根本上解決環(huán)境污染問題，達到標本兼治效果，必須從以下幾個方面著手，才能從源頭控制污染，使人民群眾喝上干凈的水、呼吸上清潔空氣、食用放心的食物，在人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新環(huán)境中生產(chǎn)與生活，做到安居樂業(yè)。

2 賦予環(huán)保強制執(zhí)行權(quán)，為環(huán)保剛性執(zhí)法給予法律層面的保障

基層環(huán)保執(zhí)法之所以會出現(xiàn)“執(zhí)法難”，不能像鋼鐵一樣硬的現(xiàn)象，究其原因是由于環(huán)保執(zhí)法缺少法律法規(guī)上的支持，不能像法院、工商等部門對違法企業(yè)實施停業(yè)、關(guān)閉等強制措施。為了加大環(huán)保執(zhí)法力度，2015年新修改的《中華人民共和國環(huán)境保護法》中增加“縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門和其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備”。在這一條款中也只是賦予環(huán)保行政執(zhí)法中查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備這一權(quán)限。若要對違法企業(yè)實施停業(yè)、關(guān)閉處罰，還需要報經(jīng)有批準權(quán)的人民政府批準。

按照《環(huán)境行政處罰辦法》，對違法企業(yè)實施行政處罰，有兩種處罰程序。適用簡易程序的項目，對公民處以50元以下、對法人或者其他組織處以1000元以下罰款或者警告。對違法企業(yè)按照簡易程序進行處罰，由于罰款額度輕，起不到震懾作用；適用一般程序的項目，經(jīng)過立案、調(diào)查取證，送達行政處罰決定書，再申請法院強制執(zhí)行，時間上需要六個月的期限。六個月的時間內(nèi)，會出現(xiàn)種種意想不到的情況，如違法企業(yè)翻牌、關(guān)閉等。環(huán)保行政處罰強制執(zhí)行周期過于冗長，使環(huán)保執(zhí)法威力大打折扣。如果在今后《環(huán)保法》修改中增加環(huán)保部門有強制執(zhí)行權(quán)這一法律條款，針對違法排污企業(yè)，環(huán)保部門就會拿起“強制執(zhí)行權(quán)”這一法律武器，雷厲風行、及時有效地解決問題。

3 環(huán)保法律法規(guī)不僅具有理論指導(dǎo)意義，在基層還要易于操作

《中華人民共和國環(huán)境保護法》頒布實施以來，國家相繼頒布實施了《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國噪聲污染防治》等法律法規(guī)，這些法律法規(guī)是我國環(huán)境保護監(jiān)督管理的依據(jù)，為環(huán)境監(jiān)察人員現(xiàn)場執(zhí)法提供了“尚方寶劍”。然而，雖然這些法律法規(guī)在環(huán)境保護管理理論研究中具有重大意義，但在基層環(huán)境管理中因為概念過于籠統(tǒng)、界限不清而不易被正確理解與運用。如何正確掌握法律法規(guī)并準確運用到實際工作中，會隨著執(zhí)法人員的個體差異產(chǎn)生偏差。譬如《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》第二十一條：“對環(huán)境可能造成重大影響，應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前，舉行論證會、聽證會，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾的意見”。在這一條款中，有關(guān)單位、專家和公眾究竟限定在多大的范圍，法律中沒有明確規(guī)定。實際環(huán)保工作中，如果劃定的范圍過大，會增加建設(shè)單位投資成本；劃定的范圍過窄，征求意見結(jié)果不具有代表性，不能給行政許可提供準確信息。作者認為，在《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》附則中不妨增加有關(guān)單位、專家和公眾一個相對明確的范圍，這樣在基層運用起來，建設(shè)單位和環(huán)境管理人員針對不同的項目既能靈活運用，又能在法律允許的框架之內(nèi)征求意見，環(huán)境保護行政許可才能確?？茖W與公正。

4 環(huán)保、規(guī)劃、土地、工商等部門齊抓共管，形成合力，共建和諧美好宜居城市

《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》第九條規(guī)定：“依法應(yīng)當編制環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當在開工建設(shè)前將環(huán)境影響報告書、環(huán)境影響報告表報有審批權(quán)力的環(huán)境保護行政主管部門審批；建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件未依法經(jīng)審批部門審查或者審查后未予批準的，建設(shè)單位不得開工建設(shè)”。該條款確立了環(huán)保部門在項目建設(shè)中的“神圣”地位，使環(huán)保部門能夠在項目建設(shè)實施前實行源頭控制和事前監(jiān)督。然而在基層項目建設(shè)中，地方政府為了經(jīng)濟快速發(fā)展，對于一些項目給予種種優(yōu)惠政策，可以“先上車、后買票”，甚至“上了車、也不買票”。對于這些項目，有些甚至是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)淘汰轉(zhuǎn)嫁的污染項目，環(huán)保部門處境十分尷尬，很難從源頭做到源頭控制和事前監(jiān)督。

建設(shè)項目在辦理手續(xù)時，需要環(huán)保、工商、土地、規(guī)劃等部門的通力合作。雖然在2017年10月1日新修改實施的《建設(shè)項目環(huán)境保護管理條例》中，將建設(shè)項目的環(huán)境影響評價和工商登記脫鉤，落實了“證照分離”要求。但是，對于環(huán)境影響大、污染程度重的建設(shè)項目，建議在項目選址選線、可行性研究階段，環(huán)保部門還是要及時介入。否則，建設(shè)項目已經(jīng)選址，前期開展了一部分工作，等到環(huán)保部門辦理手續(xù)時，發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目選址選線不符合環(huán)保要求，項目不符合國家產(chǎn)業(yè)政策，建設(shè)單位事后彌補糾正就會浪費很多資源?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第六條規(guī)定，“地方各級人民政府應(yīng)當對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負責”。為此，地方各級人民政府應(yīng)當依法按照環(huán)保法律法規(guī)規(guī)定，切實承擔起保護環(huán)境、建設(shè)和諧美好宜居城市的責任，積極協(xié)調(diào)規(guī)劃、土地、工商等部門，形成政府各個職能部門一盤棋局面。對建設(shè)項目，在規(guī)劃選址、土地征用、辦理營業(yè)執(zhí)照，嚴格按照環(huán)保法律法規(guī)要求，報批或者備案建設(shè)項目的環(huán)境影響評價文件，重視并尊重環(huán)保部門的審查、審核意見。同時，對于違反環(huán)保法律法規(guī)，包庇、縱容違法排污項目的政府官員，嚴格按照《環(huán)境保護違法違紀行為處分暫行規(guī)定》給予相應(yīng)處分，確保環(huán)保法律法規(guī)在基層的全面貫徹實施。

5 科學制定城市建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，從根本上解決環(huán)境污染擾民問題

在城市建設(shè)發(fā)展進程中，由于發(fā)展理念的局限性，老城區(qū)布局不合理，各區(qū)域主要功能不明朗，存在商貿(mào)、餐飲、娛樂等行業(yè)與居民住宅區(qū)交織混雜在一起的現(xiàn)象。在居民區(qū)內(nèi)開辦一些產(chǎn)生油煙、噪聲或者其他環(huán)境污染的項目，經(jīng)常會被居民投訴，人與環(huán)境不和諧，商貿(mào)、餐飲、娛樂等行業(yè)發(fā)展遭遇瓶頸，造成“達標且擾民”問題的產(chǎn)生。究其原因就是城市在制定發(fā)展規(guī)劃時，沒有樹立生態(tài)文明、和諧環(huán)保的發(fā)展觀，缺少統(tǒng)籌規(guī)劃的總體思路。

《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》規(guī)定：“國務(wù)院有關(guān)部門、設(shè)區(qū)的市級以上地方人民政府及其有關(guān)部門，對其組織編制的土地利用的有關(guān)規(guī)劃、區(qū)域、流域、海域的建設(shè)、開發(fā)利用規(guī)劃，應(yīng)當在規(guī)劃編制過程中組織進行環(huán)境影響評價，編寫該規(guī)劃有關(guān)環(huán)境影響的篇章或者說明?！背鞘邪l(fā)展規(guī)劃如果能在建設(shè)實施前期組織進行環(huán)境影響評價，通過對發(fā)展規(guī)劃的科學預(yù)估，預(yù)測出規(guī)劃實施后的環(huán)境影響及其潛在的污染隱患，就能及時修正規(guī)劃編制中的缺漏與不足，從源頭避免由于規(guī)劃編制的不完善帶來的后續(xù)環(huán)境信訪糾紛問題。此外，地方政府在編制城市建設(shè)、土地利用等規(guī)劃時，不妨在遠離居住、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、科研、行政辦公等主要功能的區(qū)域分別規(guī)劃歌廳、餐飲等飲食娛樂一條街，將同類型項目整合到一起，這樣，既能有效促進單項行業(yè)的發(fā)展壯大，又能成為城市建設(shè)中的“亮點”，起到兩全其美的實效。

總之，我認為，只有著眼生態(tài)文明大環(huán)境，建設(shè)和諧美好宜居城市，才能滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。為此，一是要以環(huán)境質(zhì)量為核心，重點打好“三大戰(zhàn)役”。持續(xù)實施大氣污染防治行動計劃，打贏藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。加快水污染防治，讓綠水環(huán)繞城市。強化土壤污染管控和修復(fù)，促進土壤資源永續(xù)利用，實現(xiàn)“藍天常在、青山常在、綠水常在”的美麗中國夢。二是要不斷修改完善環(huán)保法律法規(guī)，使其在環(huán)保執(zhí)法實踐中不但易于操作和具有執(zhí)行力，更能體現(xiàn)環(huán)保法律法規(guī)的“剛性”，對違法排污企業(yè)起到震懾作用。三是地方政府的環(huán)保、規(guī)劃、土地、工商等各個職能部門要密切協(xié)調(diào)和配合，形成合力，共同構(gòu)建社會主義和諧社會。四是制定城市總體規(guī)劃時一定要高瞻遠矚，滿足城市長足發(fā)展的需要。五是新時期給環(huán)保工作提出了很多新目標、新任務(wù)，需要經(jīng)過廣大環(huán)保人士的艱苦努力和不懈探索，妥善解決涉及群眾切身利益的突出環(huán)境問題，只有這樣，才能推進綠色發(fā)展，還自然以寧靜、和諧、美麗，全面建設(shè)小康社會，實現(xiàn)環(huán)境效益、經(jīng)濟效益和社會效益多贏。