□ 丁晶晶

從制度變遷的角度審視制度變遷的動(dòng)因，包括制度環(huán)境變化、理論認(rèn)知轉(zhuǎn)變、制度結(jié)構(gòu)與功能的變遷、相關(guān)行動(dòng)主體的利益權(quán)衡等要素。取消行政級(jí)別作為我國事業(yè)單位改革的重要政策目標(biāo)和社會(huì)思潮，其形成與發(fā)展源于國家政治和經(jīng)濟(jì)體制改革的宏觀社會(huì)背景，也與現(xiàn)代公共組織管理的理論思潮和改革趨勢(shì)具有一致性。干部人事制度的總體改革、公務(wù)員制度改革、事業(yè)單位改革等相關(guān)制度改革實(shí)際使事業(yè)單位行政級(jí)別失去了存在的合理性和法理、倫理基礎(chǔ)。行政級(jí)別及其功能異化則使取消事業(yè)單位行政級(jí)別成為我國行政級(jí)別制度整體改革的一部分，符合相關(guān)利益群體的改革訴求。

一、制度環(huán)境與取消行政級(jí)別的外生動(dòng)力

制度變遷理論認(rèn)為，制度環(huán)境既是特定的制度變遷的外在動(dòng)力，也是外在（強(qiáng)制性）制度變遷的一部分。關(guān)于制度環(huán)境，諾斯等從經(jīng)濟(jì)制度的角度將其界定為“是一系列用來建立生產(chǎn)、交換與分配的基礎(chǔ)的基本的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則”[1]。制度環(huán)境總體上可視為制度變遷的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)等條件，制度環(huán)境變化帶來制度結(jié)構(gòu)和功能的變化，誘發(fā)變遷需求，促進(jìn)制度變遷。如布羅姆利提出：“當(dāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件發(fā)生變化時(shí),現(xiàn)存的制度結(jié)構(gòu)就會(huì)變得不相適宜。為對(duì)新的條件作出反應(yīng),社會(huì)成員就會(huì)盡力修正制度安排(或者是慣例或者是所有權(quán)),以至于使它們與新的稀缺性、新的技術(shù)性機(jī)會(huì)、收入或財(cái)富的新的再分配和新的愛好與偏好保持一致”。[2]

行政級(jí)別制度的變遷在很大程度上與改革開放的制度環(huán)境變化密切相關(guān)。我國政治和經(jīng)濟(jì)體制的改革，以及由此引發(fā)的事業(yè)單位制度和法律規(guī)則的變化，成為事業(yè)單位取消行政級(jí)別政策發(fā)展的外在動(dòng)因。

（一）政治與行政體制改革

取消行政級(jí)別具有鮮明的政治影響和直接的環(huán)境動(dòng)因。行政級(jí)別是行政組織體系的組成部分，其改革或取消必然與政治和行政體制改革存在關(guān)聯(lián)，受體制改革的影響并成為體制改革的重要內(nèi)容。

改革開放以來的政治和行政體制改革包括結(jié)構(gòu)性改革和功能性改革。結(jié)構(gòu)性改革涉及權(quán)力運(yùn)行體系、組織結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)改革等方面，而功能性改革則針對(duì)政治和行政運(yùn)行中出現(xiàn)的官僚主義、官本位、行政化等所帶來的形式主義、效率低下等問題。行政級(jí)別改革與結(jié)構(gòu)性改革和功能性改革都存在密切聯(lián)系。

1.政治與行政體制改革直接推動(dòng)行政級(jí)別層級(jí)精簡

在我國，行政級(jí)別與政府行政層級(jí)有某種約定俗成的對(duì)應(yīng)關(guān)系，如省部級(jí)、地廳級(jí)、縣處級(jí)等。這意味著行政級(jí)別作為行政部門組織內(nèi)部的層級(jí)結(jié)構(gòu)，又與法定的行政區(qū)劃層級(jí)存在關(guān)聯(lián)。而無論是組織層級(jí)還是區(qū)劃層級(jí)，在政治與行政體制改革中，其基本的導(dǎo)向都是通過精簡提高行政效率、改善公共服務(wù)。

20世紀(jì)50年代，我國取消了大行政區(qū)設(shè)置，將地方行政層級(jí)簡化為省—縣—鄉(xiāng)三級(jí)，期間在省與縣之間設(shè)置省派出機(jī)構(gòu)，即地級(jí)。改革開放后，20世紀(jì)80年代，部分地區(qū)開始實(shí)行市管縣體制，實(shí)際增加了一個(gè)行政層級(jí)，但地級(jí)機(jī)構(gòu)逐步減少。20世紀(jì)90年代以來，市管縣體制的合理性及其改革受到關(guān)注和討論，“省直管縣”以減少行政層級(jí)成為新的改革趨勢(shì)。2005年10月，中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議提出，要深化政府機(jī)構(gòu)改革，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，減少行政層級(jí)，理順職責(zé)分工，推進(jìn)電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本。而理論上觀點(diǎn)認(rèn)為，減少行政層級(jí)可以提高公共服務(wù)的回應(yīng)性、便利公共服務(wù)提高和減低行政成本。[3]

行政層級(jí)的精簡導(dǎo)向?qū)π姓?jí)別設(shè)置具有一定的影響。我國正式行政職務(wù)層級(jí)自20世紀(jì)90年代以來保持在10級(jí)。在縣以下基層，縣級(jí)部門和鄉(xiāng)政府一般屬于正副科級(jí)，其內(nèi)設(shè)部門管理人員沒有正式職務(wù)級(jí)別。各地一般按慣例設(shè)置股長一級(jí)，以滿足組織層級(jí)管理的需要。在《中華人民共和國公務(wù)員法》（以下簡稱《公務(wù)員法》）起草過程中，對(duì)實(shí)際存在的股級(jí)是否應(yīng)該予以依法確認(rèn)，引發(fā)了長時(shí)間爭(zhēng)論。最終，在精簡層級(jí)的原則下，《公務(wù)員法》避免了正式增加職務(wù)層級(jí)的做法，對(duì)股級(jí)設(shè)置未作法律承認(rèn)。這種精簡行政級(jí)別的導(dǎo)向與取消行政級(jí)別在理論和實(shí)踐上具有一致性。

2.行政級(jí)別被作為官僚主義的象征

在取消行政級(jí)別的有關(guān)論述中，行政級(jí)別一般被認(rèn)為是事業(yè)單位官僚化、行政化、官本位的重要載體和表現(xiàn)。而反對(duì)管理主義、消除官本位始終是國家政治體制改革的重要目標(biāo)，在這一過程中，行政級(jí)別作為官僚主義、行政化的象征受到批判，并成為改革對(duì)象。

從改革開放的初期開始，反對(duì)官僚主義就成為政治和行政體制改革的重要內(nèi)容。在改革實(shí)踐中，官僚主義并非指某種理論，而是指講求形式、脫離群眾、脫離實(shí)際的領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和不負(fù)責(zé)任、以上壓下的管理行為。官僚化則是指官僚主義作風(fēng)或行為方式在事業(yè)單位等非行政機(jī)構(gòu)的蔓延和發(fā)展。

1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)公報(bào)就提出“要堅(jiān)決克服權(quán)力過于集中的官僚主義”。鄧小平在1980年8月18日召開的中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議上所作的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話中，對(duì)當(dāng)時(shí)的官僚主義現(xiàn)象進(jìn)行了描述，認(rèn)為它的主要表現(xiàn)和危害是：“高高在上，濫用權(quán)力，脫離實(shí)際，脫離群眾，好擺門面，好說空話，思想僵化，墨守成規(guī)，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動(dòng)輒訓(xùn)人，打擊報(bào)復(fù)，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等。”[4]其中，機(jī)構(gòu)臃腫包括組織層次多、庸官多、副職多、閑職多等，既是官僚主義的表現(xiàn)，又是促成官僚主義發(fā)展的原因?！皩哟味唷奔葱姓蛹?jí)、級(jí)別多，是機(jī)構(gòu)改革應(yīng)解決的問題之一。

這篇講話提到，黨政干部的臺(tái)階不應(yīng)在所有組織中都實(shí)行，各行各業(yè)應(yīng)有自己的不同的臺(tái)階?！案刹恳樦_(tái)階上，一般的意義是說，干部要有深入群眾、熟悉專業(yè)、積累經(jīng)驗(yàn)和經(jīng)受考驗(yàn)鍛煉的過程。但是我們不能老守著關(guān)于臺(tái)階的舊觀念。干部的提升，不能只限于現(xiàn)行黨政干部中區(qū)、縣、地、省一類臺(tái)階，各行各業(yè)應(yīng)當(dāng)有不同的臺(tái)階，不同的職務(wù)和職稱?！盵4]這里所說的臺(tái)階，即行政級(jí)別，這句話包含了在事業(yè)單位等不同組織不應(yīng)適用黨政干部的級(jí)別、并建立不同的級(jí)別體系的含義。

3.行政級(jí)別被視為事業(yè)單位行政化的重要根源

進(jìn)入21世紀(jì)以來，消除行政化成為事業(yè)單位改革的熱點(diǎn)問題之一。行政化從一定意義上說就是官僚化，但在語言層面似更中性化。有關(guān)研究認(rèn)為，事業(yè)單位行政化表現(xiàn)為多個(gè)方面。

一是在政事關(guān)系方面的行政化。事業(yè)單位與其主管部門之間形成上下級(jí)的行政關(guān)系，缺乏自主權(quán)和獨(dú)立性，政府行政行為對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)行發(fā)展施加全面干預(yù)和影響。

二是在事業(yè)單位與社會(huì)關(guān)系的行政化。事業(yè)單位的隸屬關(guān)系和行政級(jí)別決定了單位的社會(huì)地位和影響力。如基層公立醫(yī)院，有的規(guī)模很大、醫(yī)療水平很高，但因隸屬某一基層政府，其行政級(jí)別就很低，導(dǎo)致級(jí)別與單位的專業(yè)水平相脫節(jié)。同樣，在高等學(xué)校，行政級(jí)別決定了學(xué)校的地位，成為影響學(xué)校排名的重要因素，使學(xué)校評(píng)價(jià)與學(xué)校規(guī)模、教學(xué)科研質(zhì)量脫節(jié)。

三是事業(yè)單位內(nèi)部管理的行政化。如在人事管理方面，事業(yè)單位內(nèi)部各級(jí)管理人員套用行政級(jí)別，按照黨政干部模式進(jìn)行管理，不符合專業(yè)組織的運(yùn)行需要。如高?！靶ｉL領(lǐng)導(dǎo)院(處)長，院(處)長領(lǐng)導(dǎo)系主任，系主任領(lǐng)導(dǎo)教研室主任，教研室主任指揮教師”，實(shí)行長官負(fù)責(zé)制，一級(jí)管一級(jí)，形成了金字塔式的組織結(jié)構(gòu)[5]。

相關(guān)研究的主流觀點(diǎn)是：行政級(jí)別是事業(yè)單位行政化的重要原因，也是行政化的關(guān)鍵特征。如高校的行政級(jí)別“強(qiáng)化了大學(xué)的行政化傾向和官本位價(jià)值”“在實(shí)踐中已經(jīng)產(chǎn)生明顯的負(fù)面后果”[6]。因此，消除事業(yè)單位的行政化，就需要取消事業(yè)單位的行政級(jí)別。

（二）經(jīng)濟(jì)體制改革與事業(yè)單位功能定位的變化

在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟(jì)體制的改革對(duì)事業(yè)單位改革同樣產(chǎn)生了深刻的影響。這種影響首先表現(xiàn)在理論和實(shí)踐領(lǐng)域?qū)κ聵I(yè)單位認(rèn)知的變化。20世紀(jì)80年代以來，人們對(duì)事業(yè)單位的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的福利性單位，到類經(jīng)濟(jì)性組織，再到公益性機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，其與行政組織在功能上的差別被放大，推動(dòng)事業(yè)單位在管理和運(yùn)行方式上逐步與機(jī)關(guān)單位脫鉤成為改革的重要特征，也是促進(jìn)取消事業(yè)單位行政級(jí)別的重要因素。

1.類經(jīng)濟(jì)主體運(yùn)行方式引發(fā)行政級(jí)別的合理性危機(jī)

我國事業(yè)單位基本制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，在事業(yè)單位改革過程中，事業(yè)單位由此被認(rèn)為是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的產(chǎn)物、是中國特有的組織形式，而其改革的目標(biāo)則被確定為促進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)化。

所謂社會(huì)化“是指事業(yè)單位走向社會(huì)，進(jìn)入市場(chǎng)，實(shí)行政事分開，成為獨(dú)立的市場(chǎng)主體。主要是打破部門所有制，調(diào)整政府與社會(huì)的關(guān)系，減少事業(yè)單位對(duì)國家的依賴程度，積極引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，把事業(yè)單位推向市場(chǎng)?！盵7]

首先，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下事業(yè)單位的福利性性質(zhì)受到質(zhì)疑，其經(jīng)濟(jì)性、生產(chǎn)性和經(jīng)營性受到關(guān)注，并不斷得到強(qiáng)化。在醫(yī)療衛(wèi)生、高等教育、應(yīng)用科研、勘察設(shè)計(jì)等行業(yè)，事業(yè)單位的經(jīng)營行為受到鼓勵(lì)。

其次，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下，事業(yè)單位依賴國家舉辦并由事業(yè)費(fèi)保障的運(yùn)行機(jī)制被打破，事業(yè)單位從單純依靠財(cái)政撥款，開始部分或全部通過直接組織收入運(yùn)行。根據(jù)經(jīng)費(fèi)來源，事業(yè)單位被劃分為全額撥款、差額撥款和自收自支單位，享有不同的管理自主權(quán)。

最后，20世紀(jì)八九十年代的財(cái)政困難，也成為鼓勵(lì)事業(yè)單位開展經(jīng)營活動(dòng)的現(xiàn)實(shí)原因。如1980年1月，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于節(jié)約非生產(chǎn)性開支、反對(duì)浪費(fèi)的通知》提出，一切有條件組織收入的事業(yè)單位，都要積極挖掘潛力，從擴(kuò)大服務(wù)項(xiàng)目中，合理地組織收入，以解決經(jīng)費(fèi)不足的問題，促進(jìn)事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)用科研單位和設(shè)計(jì)單位要積極創(chuàng)造條件，改為企業(yè)經(jīng)營，不僅不用國家的錢，還要力爭(zhēng)上繳利潤。1992年，政府機(jī)構(gòu)改革方案提出，事業(yè)單位要逐步做到經(jīng)費(fèi)自給,或者實(shí)行企業(yè)化管理。要逐步減少全額撥款或定額補(bǔ)助的單位,擴(kuò)大自收自支、實(shí)行企業(yè)化管理的范圍。

事業(yè)單位被作為經(jīng)營主體或市場(chǎng)主體，其行政化管理方式勢(shì)必受到挑戰(zhàn)。其中一個(gè)顯在的沖突就是行政級(jí)別與單位的產(chǎn)值規(guī)模和經(jīng)營狀態(tài)不相一致。

在行政級(jí)別制度下，單位的資源擁有程度與行政級(jí)別高低相匹配，呈縱向等級(jí)分布態(tài)勢(shì)，單位等級(jí)規(guī)格越高，資源待遇就越高。而作為市場(chǎng)主體，行政級(jí)別并非決定其經(jīng)營狀態(tài)的唯一因素，在復(fù)雜的市場(chǎng)因素作用下，原有的單一以行政級(jí)別決定單位地位的狀況被改變，行政級(jí)別的價(jià)值被弱化，存在的合理性受到懷疑。低規(guī)格單位要求根據(jù)經(jīng)濟(jì)收入而非行政級(jí)別確定其待遇，取消行政級(jí)別的呼聲在實(shí)踐中逐步加強(qiáng)。

2.作為民法主體的平等性與行政級(jí)別的等級(jí)性間存在互斥

與企業(yè)化、市場(chǎng)化的改革導(dǎo)向一致，事業(yè)單位在改革過程中，逐步被確定為獨(dú)立的民事法人主體。1986年4月，全國人民代表大會(huì)通過《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》），將事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體并列為民法主體之一，事業(yè)單位被賦予獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力和地位。20世紀(jì)90年代末，事業(yè)單位法人登記制度開始建立實(shí)施，意在促進(jìn)使事業(yè)單位真正成為面向社會(huì)服務(wù)的獨(dú)立法人。

《民法通則》規(guī)定，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。作為民法主體，不同的事業(yè)單位之間關(guān)系在法律意義上應(yīng)該是相互獨(dú)立、地位平等，不應(yīng)依據(jù)行政級(jí)別而形成高低上下之分，行政級(jí)別存在的合法性也受到質(zhì)疑。有文章批評(píng)：“企事業(yè)單位的行政級(jí)別，是早該取消了。本來是市場(chǎng)中獨(dú)立平等的法人，為什么要分局級(jí)處級(jí)？本來依法經(jīng)營就行了，為什么要一定同行政級(jí)別掛鉤？如果不給這些單位以行政級(jí)別待遇，不給其負(fù)責(zé)人和管理者什么級(jí)別官銜，是不是科研單位便出不了成果，工廠便生產(chǎn)不出產(chǎn)品，而商場(chǎng)也招不來顧客？和尚如沒有行政級(jí)別，就念不成經(jīng)文、撞不成鐘？”[8]

顯然，民法主體的平等性與行政級(jí)別的等級(jí)性之間，缺乏相互兼容的空間和法律基礎(chǔ)，對(duì)事業(yè)單位的民法地位的強(qiáng)調(diào)是取消行政級(jí)別政策的重要原因或依據(jù)。

3.作為公益組織的社會(huì)性與行政級(jí)別的機(jī)關(guān)化間存在倫理危機(jī)

隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，改革開放初期全民皆商特別是事業(yè)單位的企業(yè)化所帶來的問題逐步顯現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)問題受到重視。人們認(rèn)識(shí)到在政府和企業(yè)之外，還應(yīng)該有第三類組織。進(jìn)入21世紀(jì)，第三部門理論成為研究熱點(diǎn)，事業(yè)單位則被對(duì)號(hào)入座，被歸入“非政府組織”“非營利組織”。如張雅林認(rèn)為，事業(yè)單位是中國獨(dú)有的一種社會(huì)組織，國外雖有類似的 社會(huì)組織，但都沒有這一稱謂，一般稱非政府組織、非營利組織、非營利部門、志愿部門、利他的部門、獨(dú)立部門、第三域、第三部門等[7]。事業(yè)單位的性質(zhì)在改革后應(yīng)當(dāng)成為獨(dú)立于政府和企業(yè)之外的非營利組織，特點(diǎn)是非政府、非企業(yè)、非營利，主要從事社會(huì)事業(yè)和公益事業(yè)。

事業(yè)單位既然是“非政府”的公益組織，那么，作為政府機(jī)構(gòu)所擁有的行政級(jí)別，就與事業(yè)單位的功能定位和組織的社會(huì)屬性不一致。如有文章指出，“區(qū)別于政府和企業(yè),大學(xué)作為教學(xué)和研究機(jī)構(gòu),是典型的第三部門。高等學(xué)校的管理應(yīng)當(dāng)遵循自己的邏輯,而非套用行政化的機(jī)關(guān)模式”。[6]行政級(jí)別的官方色彩與社會(huì)組織的民間特征存在沖突，在價(jià)值原則和組織倫理上，行政級(jí)別與事業(yè)單位作為公益組織的專業(yè)性、服務(wù)性、學(xué)術(shù)性等不相調(diào)和。

可見，在經(jīng)濟(jì)體制改革的背景下，對(duì)事業(yè)單位的功能和組織特征的認(rèn)識(shí)、事業(yè)單位與行政機(jī)關(guān)的組織差異，成為取消行政級(jí)別的理論基礎(chǔ)。其基本的、代表性的觀點(diǎn)就是，“事業(yè)單位與政府機(jī)關(guān)職能有很大區(qū)別，因此，在管理體制、人事制度、工資制度等方面都要與機(jī)關(guān)區(qū)別開來”[9]。

（三）干部人事制度改革推動(dòng)取消行政級(jí)別的嘗試

與取消單位或組織的行政級(jí)別相比，干部人事制度改革直接涉及干部本身的行政級(jí)別適用問題。干部分類改革、公務(wù)員制度改革、職稱制度改革、工資制度改革等都直接或間接推動(dòng)取消行政級(jí)別的努力。

1.干部分類改革是取消事業(yè)單位行政級(jí)別的重要政策依據(jù)

有關(guān)事業(yè)單位取消行政級(jí)別的論述，貫穿的一個(gè)基本邏輯就是：事業(yè)單位的人事制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下形成的，最大的特點(diǎn)是按黨政機(jī)關(guān)管理干部的辦法來管理人,最典型的特點(diǎn)在于它的行政級(jí)別[10]。

改革開放以來，干部人事制度改革在一定程度上就是建立在對(duì)“干部”一詞的反思和推進(jìn)分類管理開始的。黨的十三大報(bào)告提出，“干部”一詞過于籠統(tǒng)，要改變按照黨政干部管理的方式管理所有干部的狀況。堅(jiān)持分類管理原則和建立分類管理體制貫穿于改革開放后干部人事制度改革的始終。

黨的十四報(bào)告提出，加快人事勞動(dòng)制度改革，逐步建立健全符合機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位不同特點(diǎn)的科學(xué)的分類管理體制和有效的激勵(lì)機(jī)制。干部分類改革是事業(yè)單位取消行政級(jí)別的重要政策依據(jù)和淵源。

2.公務(wù)員制度改革致使事業(yè)單位行政級(jí)別適用失去合法性

公務(wù)員制度的實(shí)施實(shí)際從法理上直接排除了事業(yè)單位工作人員適用行政級(jí)別的法律基礎(chǔ)。公務(wù)員管理法規(guī)所確定的行政級(jí)別或公務(wù)員職務(wù)層級(jí)，按照1993年《國家公務(wù)員暫行條例》，只適用于各級(jí)國家行政機(jī)關(guān)中除工勤人員以外的工作人員，而按照2005年通過的《公務(wù)員法》，則只適用于指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的工作人員。對(duì)于事業(yè)單位對(duì)《公務(wù)員法》的適用則有著明確的條件限制和批準(zhǔn)程序，即法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位中除工勤人員以外的工作人員，經(jīng)批準(zhǔn)可以參照《公務(wù)員法》進(jìn)行管理?！豆珓?wù)員法》的規(guī)定說明，事業(yè)單位適用行政級(jí)別缺乏合法性，甚至有越權(quán)和違法之嫌。

二、認(rèn)知挑戰(zhàn)：取消行政級(jí)別的思想動(dòng)因

制度變遷理論認(rèn)為，人們的“世界觀”或意識(shí)形態(tài)變化是將制度變遷的外生動(dòng)力內(nèi)化為變遷過程的重要因素，行政級(jí)別制度的改革與20世紀(jì)80年代以來的新的管理思潮興起相伴而生，管理理論、組織理論、新公共管理理論等管理思潮為取消行政級(jí)別提供了思想理論基礎(chǔ)。這些理論包括反科層制理論、組織扁平化理論和政府再造論等。

（一）反科層制理論

科層制或官僚制是現(xiàn)代組織理論的基礎(chǔ)。按照馬克斯·韋伯的觀點(diǎn)，科層制體現(xiàn)了組織的專業(yè)性或理性化特征。

科層組織按照職能分工和等級(jí)結(jié)構(gòu)進(jìn)行組織，具有專業(yè)化、非人格化、程序化、職業(yè)化等特點(diǎn)，具有普適性、穩(wěn)定性，科層制是現(xiàn)代工業(yè)和行政組織的基本模式?？茖咏M織通過分工使每個(gè)人在組織中都承擔(dān)固定的職責(zé)，從事各自所熟悉的、專業(yè)化的工作，組織內(nèi)部按照自上而下的層級(jí)形成金字塔型的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

分工和科層制組織的出現(xiàn)在工業(yè)社會(huì)初期被認(rèn)為是現(xiàn)代社會(huì)的標(biāo)志。馬克斯·韋伯認(rèn)為，官僚機(jī)構(gòu)超越任何其他形式的組織機(jī)構(gòu)并向前發(fā)展的決定性因素，是它所具有的技術(shù)上的優(yōu)越性，如精密性、明確性、專業(yè)性、連續(xù)性、統(tǒng)一性、可預(yù)見性，以及速度和效率等特征[11]。

但科層組織也有其不可避免的弊病?？茖咏M織的正式化使其適應(yīng)性不強(qiáng)，在公共管理領(lǐng)域，表現(xiàn)為對(duì)社會(huì)的回應(yīng)性不足，專業(yè)的官僚以其專業(yè)而忽略民主的訴求?？茖咏M織運(yùn)行的程序和規(guī)則僵化，使其缺乏創(chuàng)新和靈活性。組織中的員工通常被動(dòng)地服從上級(jí)指令，完成分內(nèi)工作，重復(fù)單調(diào)的任務(wù)使工作枯燥乏味，而且人們各自為政，通常只關(guān)心眼前和局部的利益，忽視組織長遠(yuǎn)的、根本的利益。在信息傳遞方面，層級(jí)越多，組織內(nèi)部的信息傳遞路線就越長，信息的真實(shí)性就會(huì)遞減，傳遞效率和決策效率就越低。這些導(dǎo)致了反科層制的理論創(chuàng)新，其中包括精簡組織層級(jí)、改變組織流程等措施，與取消行政級(jí)別的價(jià)值理念相一致。

（二）扁平化理論

隨著信息技術(shù)的發(fā)展，扁平化組織與網(wǎng)絡(luò)化組織成為組織創(chuàng)新的熱點(diǎn)。其中，包括以網(wǎng)絡(luò)式溝通的組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，也包括分散授權(quán)、結(jié)果管理、通過團(tuán)隊(duì)組織進(jìn)行創(chuàng)新式管理等。扁平化無疑可以減少組織的內(nèi)部層級(jí)、決策環(huán)節(jié)，提高組織運(yùn)行效率，減低組織成本。扁平化作為未來組織管理的理想模式，雖然仍難以在所有組織中進(jìn)行運(yùn)用，但知識(shí)管理和扁平化理念，仍可為取消行政級(jí)別提供理論支撐。

（三）新公共管理理論

20世紀(jì)80年代以來，在公共管理領(lǐng)域，對(duì)官僚制度的批評(píng)與企業(yè)相比有過之而無不及。1992年，美國兩位記者奧斯本和蓋布洛出版了《改革政府》一書，成為當(dāng)代行政改革的宣言和綱領(lǐng)，新公共管理改革反對(duì)傳統(tǒng)官僚制，提倡建立企業(yè)化政府等。

《改革政府》一書直言不諱地認(rèn)為官僚制度已經(jīng)過時(shí)，并提出了政府改革的新模式，包括：（1）起催化劑作用的政府：政府是掌舵而不是劃槳；（2）社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)，把控制權(quán)從官僚機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到社區(qū)和公民；（3）競(jìng)爭(zhēng)性的政府：引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)；（4）有強(qiáng)烈使命感的政府：行為的動(dòng)力不是來自規(guī)章條文，而是來自自己的目標(biāo)和使命；（5）講究效果的政府：衡量各部門的業(yè)績和撥款是根據(jù)效果而非投入；（6）顧客取向的政府：把服務(wù)的對(duì)象重新界定為顧客，滿足顧客而非官僚政治的需要；（7）有預(yù)見的政府：防患于未然，而不是在問題成堆以后才來提供各種服務(wù)；（8）有事業(yè)心的政府：引入利潤動(dòng)機(jī)，變管理人為企業(yè)家；（9）下放權(quán)力，變等級(jí)制管理為參與協(xié)作式管理；（10）市場(chǎng)導(dǎo)向的政府：通過市場(chǎng)力量來進(jìn)行變革。[12]

三、行政級(jí)別制度的設(shè)置：結(jié)構(gòu)、功能與機(jī)制問題

制度安排或制度設(shè)置是制度變遷的內(nèi)在動(dòng)因。取消和改革行政級(jí)別制度的關(guān)鍵原因是行政級(jí)別制度本身在結(jié)構(gòu)、功能和管理機(jī)制上存在需要解決的問題。

所謂結(jié)構(gòu)問題是指行政級(jí)別層級(jí)設(shè)置的數(shù)量和層級(jí)分布不適應(yīng)行政層級(jí)管理的需要；所謂功能問題，是指行政級(jí)別作為職務(wù)等級(jí)存在品位化、待遇化問題；所謂管理機(jī)制問題，是指行政級(jí)別的升降管理等方式不適應(yīng)專業(yè)化高素質(zhì)干部隊(duì)伍建設(shè)的需要。

（一）行政級(jí)別結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理

行政級(jí)別機(jī)構(gòu)是指級(jí)別設(shè)置、級(jí)別數(shù)量、級(jí)別在不同行政層級(jí)的布局等。與《公務(wù)員法》中關(guān)于公務(wù)員級(jí)別的設(shè)置不同，我國原有的行政（職務(wù)）級(jí)別并非來自科學(xué)計(jì)算和專門設(shè)計(jì)，其職務(wù)級(jí)別名稱、數(shù)量、等級(jí)是多年來約定俗成的結(jié)果。公務(wù)員級(jí)別盡管分層設(shè)置定義不明確，但其級(jí)別數(shù)量是根據(jù)晉升資格、年限和晉級(jí)需求等綜合測(cè)算的結(jié)果，是有目的的測(cè)算設(shè)計(jì)。公務(wù)員級(jí)別可以充分滿足基層公務(wù)員晉升的需求，同時(shí)，也可適應(yīng)省級(jí)以上公務(wù)員的按照多種資格條件晉升的需要。

首先，行政級(jí)別總體數(shù)量不足。從國家級(jí)到鄉(xiāng)科級(jí)的事業(yè)單位,行政級(jí)別僅為10級(jí)。按照管理層次與管理幅度相適應(yīng)的原則，無論從全國層面還是地方區(qū)域?qū)用?，管理的幅度都大于所需要的行政層?jí)。公務(wù)員級(jí)別多達(dá)27級(jí)，大大高于事業(yè)單位行政級(jí)別數(shù)量，但如果將來實(shí)行延遲退休政策，公務(wù)員級(jí)別還需增加。而事業(yè)單位行政級(jí)別數(shù)量受制于行政區(qū)劃層次，很難有較大提高。即使在基層增加正副股級(jí)，也難以適應(yīng)管理要求。

其次，行政級(jí)別設(shè)置依據(jù)不科學(xué)。事業(yè)單位行政級(jí)別是以行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)為依據(jù)設(shè)置的，職務(wù)層級(jí)比照行政區(qū)劃層級(jí)設(shè)置，將區(qū)劃層級(jí)延伸用于政府部門的組織層級(jí)，并異化為干部（人員）層級(jí)，職務(wù)層級(jí)、區(qū)劃層級(jí)、人員層級(jí)、組織層級(jí)四類層級(jí)序列交錯(cuò)混搭，法律性質(zhì)和管理目的混淆難辨。

最后，行政級(jí)別層級(jí)配置不合理。行政級(jí)別層級(jí)分布上多下少，與干部或公務(wù)員的層級(jí)分布呈相反態(tài)勢(shì)。在縣以下，公務(wù)員比例占到總量的80%多，但實(shí)際僅有兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層級(jí)。在縣級(jí)部門，除正副科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)外，不能合法進(jìn)行組織層級(jí)設(shè)置，如有的縣級(jí)正副所屬部門人員上百，但內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)沒有合法領(lǐng)導(dǎo)職位。其下屬事業(yè)單位更是沒有正式領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。在縣級(jí)以下公立醫(yī)院、公立學(xué)校，有的規(guī)模較大，適用行政級(jí)別，但又屬于副科級(jí)以下單位，其領(lǐng)導(dǎo)人員職務(wù)、內(nèi)部科室設(shè)置都勉為其難，導(dǎo)致基層單位管理難以依法規(guī)范。如有的基層事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)走專技職務(wù)序列，有的則采取違規(guī)提高單位規(guī)格的方式解決問題，造成管理紊亂。

（二）行政級(jí)別的功能異化

行政級(jí)別既然是行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的層級(jí)，其性質(zhì)應(yīng)該是管理、指揮、協(xié)調(diào)、控制的工作崗位和領(lǐng)導(dǎo)體系，承擔(dān)著行政部門的職權(quán)分工功能。其功能發(fā)揮應(yīng)體現(xiàn)精簡、高效、指揮統(tǒng)一的管理原則。

但1985年建立職務(wù)工資制度后，行政級(jí)別不僅體現(xiàn)職務(wù)權(quán)責(zé)大小、工作條件和行政資源配置，還與干部待遇直接、緊密地聯(lián)系起來，盡管存在級(jí)別工資，但公務(wù)員的薪酬和福利待遇等主要取決于行政職務(wù)級(jí)別的高低，即行政級(jí)別由職務(wù)級(jí)別演化為待遇級(jí)別，導(dǎo)致行政職務(wù)的品位化。事業(yè)單位管理人員的工資待遇也同樣直接與行政級(jí)別掛鉤。因此，職務(wù)晉升決定待遇，而職務(wù)職數(shù)受機(jī)構(gòu)規(guī)格和行政層次的限制不宜過多設(shè)置，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位官本位問題突出。

（三）行政級(jí)別管理機(jī)制紊亂

行政級(jí)別作為職務(wù)層級(jí)，其管理首先受到行政體制的制約，即需要嚴(yán)格最高級(jí)別控制、職位職數(shù)限制和晉升資格限制。但現(xiàn)行行政級(jí)別制度由于具有人員品位性質(zhì)和功能，造成了行政級(jí)別管理機(jī)制的紊亂。

首先，在等級(jí)制行政體制下，上下級(jí)等級(jí)秩序應(yīng)界限分明，以下凌上，必然影響領(lǐng)導(dǎo)、指揮的有效性，這是管理規(guī)律的要求。但由于職務(wù)決定薪酬待遇，為滿足干部提高待遇和職業(yè)空間的客觀需要，我國在縣以下開始正式施行職務(wù)職級(jí)并行制度，并在領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)外設(shè)置同等非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，即下級(jí)職務(wù)人員可享受上級(jí)職務(wù)的待遇，這實(shí)際上弱化了行政職務(wù)的等級(jí)關(guān)系和領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。

其次，增加了職務(wù)職數(shù)控制的難度。在職務(wù)決定待遇的情況下，增加職數(shù)、擴(kuò)大職務(wù)晉升機(jī)會(huì)，是解決干部激勵(lì)問題的關(guān)鍵。在壓力之下，增加副職、增設(shè)崗位和機(jī)構(gòu)成為一些部門和地方安置人員、激勵(lì)干部的常見手段，導(dǎo)致機(jī)關(guān)虛職、副職過多，影響管理效率。

最后，行政級(jí)別晉升條件單一。作為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，行政級(jí)別的晉升應(yīng)以領(lǐng)導(dǎo)能力為主要資格條件。但在品位化情況下，行政級(jí)別的晉升還需顧及資歷、貢獻(xiàn)等品位因素，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升的論資排輩問題，可能對(duì)行政的領(lǐng)導(dǎo)力造成損害。

行政級(jí)別的管理問題不僅引發(fā)了在事業(yè)單位取消行政級(jí)別的政策需求，在行政機(jī)關(guān)，公務(wù)員級(jí)別的建立、級(jí)別工資的增加和職務(wù)職級(jí)制度試點(diǎn)、專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類職務(wù)序列的設(shè)置，實(shí)際都和行政級(jí)別制度存在的局限有關(guān)。

四、誘致性變遷：取消行政級(jí)別的利益動(dòng)因

取消行政級(jí)別不僅具有法理和管理方面的原因。事業(yè)單位行政級(jí)別與相關(guān)群體的利益密切相關(guān)，其中包括社會(huì)公眾、基層事業(yè)單位管理人員和事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員。作為推動(dòng)行政級(jí)別制度變遷的“初級(jí)行動(dòng)主體”，他們的訴求、認(rèn)知和推動(dòng)，促進(jìn)了取消行政級(jí)別政策的發(fā)展。

（一）事業(yè)單位管理人員的利益訴求

事業(yè)單位管理崗位與專業(yè)技術(shù)崗位在崗位設(shè)置、晉升資格、晉升方式和福利待遇上的差異，特別是基層管理人員級(jí)別晉升限制，是事業(yè)單位管理人員推動(dòng)取消行政級(jí)別的動(dòng)力來源。

與適用行政級(jí)別的管理人員相比，專業(yè)技術(shù)職務(wù)在任何事業(yè)單位實(shí)際并無明確的最高等級(jí)限制。特別是在中小學(xué)教師職務(wù)、基層衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)序列等建立正高級(jí)職務(wù)等級(jí)后，基層專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)發(fā)展的“天花板”被打破，形成了完整的生涯發(fā)展空間。

但在行政級(jí)別制度下，事業(yè)單位管理崗位的最高行政級(jí)別或崗位級(jí)別仍然受限于單位等級(jí)規(guī)格的嚴(yán)格限制。在基層公立醫(yī)院、中小學(xué)校等事業(yè)單位，其行政級(jí)別通常在科級(jí)以下，有的只是股級(jí)或科員一級(jí)，即保持在最低的行政級(jí)別，基本沒有職務(wù)晉升空間。在高校、科研院所的內(nèi)設(shè)部門，如高校的院系，其管理人員一般最高為處級(jí)，缺乏職業(yè)臺(tái)階。

因此，在專業(yè)技術(shù)職務(wù)的參照下，基層事業(yè)單位管理人員更愿意走專業(yè)技術(shù)職務(wù)序列，采取雙肩挑的方式十分普遍，取消行政級(jí)別或建立類似專業(yè)技術(shù)職務(wù)的制度，在基層意愿更加強(qiáng)烈。

事業(yè)單位崗位分為管理崗位、專業(yè)技術(shù)崗位和工勤崗位，不同崗位在職業(yè)發(fā)展、晉升空間和難度、工資福利待遇等方面需保持公平的比較關(guān)系，并應(yīng)體現(xiàn)工作性質(zhì)、責(zé)任、難度、貢獻(xiàn)、作用等方面的差別。

在晉升機(jī)會(huì)、工資待遇等方面，總體制度的設(shè)計(jì)對(duì)不同崗位的相互關(guān)系始終有所考慮。但受行政級(jí)別結(jié)構(gòu)的制約，基層事業(yè)單位規(guī)格低、職數(shù)少、級(jí)別低，相應(yīng)的管理崗位職業(yè)發(fā)展空間小、待遇低，對(duì)取消或改革行政級(jí)別制度的利益訴求相對(duì)更為強(qiáng)烈。

如在公立醫(yī)院，“在職稱和工資待遇等方面，同等條件下從事技術(shù)工作和管理工作的確有差距”，“被選做管理工作的衛(wèi)生技術(shù)人員，擔(dān)任地、廳和縣、處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的為數(shù)較少，絕大部分是擔(dān)任一般干部，有很多是大學(xué)畢業(yè)當(dāng)科員”，其工資收入低于在臨床工作的同級(jí)職稱的人員[13]。在高等院校，也存在管理人員與同等學(xué)歷的專業(yè)技術(shù)人員相比工資偏低等問題，特別是管理崗位職數(shù)有限，導(dǎo)致“高校管理隊(duì)伍中有相當(dāng)數(shù)量的人員感到上無出路,下無退路,前途渺茫,希望盡早跳槽”[14]。這是事業(yè)單位管理人員希望改革行政級(jí)別制度的重要原因。

（二）初級(jí)行動(dòng)主體之二：事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員的訴求

與基層管理人員的認(rèn)知相反，事業(yè)單位實(shí)行行政級(jí)別及由此帶來的行政待遇和官本位等，也引起部分專業(yè)技術(shù)人員對(duì)取消行政級(jí)別的呼吁。

事業(yè)單位管理人員具有單位的管理權(quán)，某些領(lǐng)導(dǎo)崗位人員不僅擁有較大的行政權(quán)力，同時(shí)還享有一定的隱性福利，有的地方和單位官本位現(xiàn)象嚴(yán)重。這些都成為專業(yè)技術(shù)人員反對(duì)事業(yè)單位實(shí)行行政級(jí)別的重要原因。

（三）社會(huì)公眾的關(guān)注和推動(dòng)

取消行政級(jí)別在相當(dāng)長時(shí)間里成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。社會(huì)公眾是事業(yè)單位的初始委托人和事業(yè)單位公共服務(wù)的受益者，事業(yè)單位的官僚化、行政化、官本位等問題的存在，在很大程度上有損公共利益。因此，作為相關(guān)利害關(guān)系人，社會(huì)公眾對(duì)取消事業(yè)單位行政級(jí)別表現(xiàn)出高度關(guān)注和支持，也是行政級(jí)別制度改革的重要推動(dòng)力量。

五、結(jié)論

盡管在理論和實(shí)踐領(lǐng)域，對(duì)取消事業(yè)單位行政級(jí)別的必要性和可行性仍存在爭(zhēng)論，盡管實(shí)踐中取消行政級(jí)別制度的改革仍存在著嚴(yán)重的制度變遷的“路徑依賴”。崗位等級(jí)在名義上替代行政級(jí)別后，崗位等級(jí)與行政級(jí)別之間的一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，充分顯示了行政級(jí)別在事業(yè)單位管理中所發(fā)揮的潛在的和實(shí)質(zhì)的影響力。但對(duì)事業(yè)單位取消行政級(jí)別政策發(fā)展的動(dòng)因的分析，有助于我們從理論和實(shí)踐角度厘清取消行政級(jí)別的制度環(huán)境和價(jià)值追求，探求政策變遷的內(nèi)在利益動(dòng)機(jī)，反思傳統(tǒng)行政級(jí)別制度本身的制度安排及其結(jié)構(gòu)和功能的變遷。這為推動(dòng)未來事業(yè)單位制度的改革、完善事業(yè)單位的組織設(shè)計(jì)等，提供了一個(gè)有價(jià)值的分析工具和制度變遷路徑。