劉寶軍

【摘要】內(nèi)部控制有利于提高行政事業(yè)單位管理水平，在防范舞弊和預(yù)防腐敗有重大現(xiàn)實意義。本文以縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)為研究對象，分析了縣級行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中常見風(fēng)險，并闡述了實現(xiàn)縣級行政事業(yè)單位風(fēng)險防范的內(nèi)控對策。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè) 內(nèi)部控制 防范

一、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)與風(fēng)險防范的重要性

（一）適應(yīng)依法治國依法理政，提高行政事業(yè)單位管理水平的必然要求

行政事業(yè)單位全面開展內(nèi)部控制建設(shè)工作，是貫徹落實十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的一項重要的舉措，決定指出：“對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，成為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的行動指南。為推動全面實施行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，財政部相繼出臺了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》、《關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》，這些制度政策的貫徹執(zhí)行規(guī)范了行政事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)濟和業(yè)務(wù)活動，強化了對內(nèi)部權(quán)力的運行，提高了單位依法理政依法治國的能力和單位內(nèi)部整體管理水平，為實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化奠定堅實基礎(chǔ)、提供有力支撐。

（二）有效防范舞弊腐敗

有效防范舞弊和預(yù)防腐敗是單位內(nèi)部控制的主要目標(biāo)之一，內(nèi)控第一條規(guī)定：“為了進一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平，規(guī)范內(nèi)部控制，加強廉政防控機制建設(shè)，根據(jù)《中華人民共和國會計法》、《中華人民共和國預(yù)算法》等法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，制定本規(guī)范。”指出了制定和實施單位內(nèi)控規(guī)范的目標(biāo)和意義。習(xí)總書記在十八屆中央紀(jì)委二次會議上指出：“要加強對行政權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制，不能腐的防范機制，不易腐的保障機制”。黨的十八屆三中全會提出：堅持用制度管權(quán)、管人、管錢，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。從一定意義上說，搞好內(nèi)部控制規(guī)范，建立完善的內(nèi)部控制制度，對于建立健全權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系，減少自由裁量權(quán)的空間和余地，用制度來限制權(quán)力的濫用，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，具有重要的作用。

二、縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的常見風(fēng)險

（一）單位組織架構(gòu)不合理，權(quán)力制衡機制未有效實施

縣級行政事業(yè)單位屬于基層單位，某些重要內(nèi)部職能部門缺失，例如：內(nèi)控、紀(jì)檢、內(nèi)審、績效等未設(shè)置或職能未指定，業(yè)務(wù)部門間缺乏相互牽制，權(quán)力相對集中在部分單位，沒有分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)和定期輪崗，缺乏良好的決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離的機制，“三重一大”集體決策制度被擱置，一人說了算，權(quán)力制約難以制度化或無法落實。

（二）不相容崗位未有效分離

內(nèi)控制衡性原則要求單位在機構(gòu)設(shè)置、崗位責(zé)權(quán)、業(yè)務(wù)流程等形成相互相約、相互監(jiān)督機制。實踐中，在實行會計集中核算數(shù)年后，縣級基層單位財會機構(gòu)不健全、人員短缺流失，經(jīng)常出現(xiàn)會計、出納、采購、驗收、保管、檔案等崗位一人多崗或有崗無人，職責(zé)權(quán)限不清。一些單位出現(xiàn)會計出納一人兼的情形，對此單位視而不見，任其發(fā)展，也未對會計、出納崗位定期抽查或?qū)ｍ棛z查。一些單位印章票據(jù)一人保管，資金的收付一人全程辦理，未對票據(jù)、印章實行分開保管，缺乏資金管理必要的制衡性控制，給財務(wù)管理帶來許多安全隱患。

（三）風(fēng)險評估機制未建立

現(xiàn)階段很多縣級行政事業(yè)單位在內(nèi)控建設(shè)工作中沒有成立風(fēng)險評估小組，認(rèn)為財務(wù)部門可以代替，再設(shè)立風(fēng)險評估小組是多余的。但是內(nèi)控建設(shè)的綜合性、復(fù)雜性，僅單純依靠現(xiàn)有會計人員的知識能力是無法完成專業(yè)的風(fēng)險評估，難以確定業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)中風(fēng)險點，最終導(dǎo)致單位沒有建立風(fēng)險評估機制。

（四）缺乏內(nèi)控有效性評價體系和責(zé)任追追究體系

內(nèi)控規(guī)范要求，單位要完善內(nèi)控制度，建立內(nèi)控監(jiān)督評價機制，全程監(jiān)督內(nèi)控制度執(zhí)行，定期分析評價，形成有效性的評價體系和責(zé)任追究體系。但縣級單位中普遍內(nèi)控機構(gòu)不健全，沒有監(jiān)督評價機構(gòu)，有些單位雖然設(shè)置了內(nèi)審部門，但是不定員定崗，專業(yè)審計人員又少，無法開展內(nèi)控建設(shè)的評價和內(nèi)控實施的有效監(jiān)督，難以提出有針對性的內(nèi)控評價建設(shè)建議，最終是財務(wù)部門自己實施自我評價，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，內(nèi)控建設(shè)難以有效推進。此外，單位內(nèi)審部門與財政審計部門缺乏信息共享與業(yè)務(wù)合作，在檢查審計時對內(nèi)控制度的設(shè)計和運行缺乏有效評價，內(nèi)外因素不力導(dǎo)致內(nèi)控評價沒有發(fā)揮以評促進的作用。

（五）內(nèi)外監(jiān)督不力

內(nèi)外監(jiān)督機制不到位，單位往往重視業(yè)務(wù)預(yù)算和會計核算，而忽視資金的使用效益，未對資金進行績效評價，未按要求設(shè)立內(nèi)審部門，已設(shè)立的也形同虛設(shè)，在內(nèi)部審計工作未發(fā)揮監(jiān)督評價作用。而審計、財政等部門，更關(guān)注財政資金運用的合法性和合規(guī)性，很少對單位內(nèi)部控制的建立和有效實施檢查指導(dǎo)。另外沒有對未建立實施內(nèi)控的單位追究問責(zé)，單位領(lǐng)導(dǎo)及各部門對內(nèi)控認(rèn)識的不足，使內(nèi)控建設(shè)僅是敷衍了事，應(yīng)付檢查，流于形式。當(dāng)單位出現(xiàn)經(jīng)濟問題，一般追究當(dāng)事人、主要責(zé)任人的過失，沒有過多的追問為什么會出現(xiàn)這類問題，更多的是關(guān)注人的問題，少有提起是內(nèi)控制度缺失，內(nèi)控建設(shè)出了問題，沒有對內(nèi)控建設(shè)的負(fù)責(zé)人追究問責(zé)。

（六）內(nèi)控信息建設(shè)滯后，難于適應(yīng)內(nèi)控信息化建設(shè)的需要

縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控管理信息系統(tǒng)普遍覆蓋很底，內(nèi)控信息建設(shè)處于落后狀態(tài)，明顯制約著縣級行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的推進和深入發(fā)展。2012年國家推行內(nèi)控建設(shè)，基層單位由于多方面原因進展很慢，其中內(nèi)控信息更是內(nèi)控建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)和難點，一方面源于單位內(nèi)控制度、流程、風(fēng)險分析等方面建設(shè)都不夠到位，作為內(nèi)控建設(shè)的末端環(huán)節(jié)內(nèi)控信息自然是相對滯后，另一方面基層單位缺乏懂內(nèi)控、業(yè)務(wù)和信息化的綜合性專業(yè)人才，使內(nèi)控信息化建設(shè)進展不太理想，要實現(xiàn)內(nèi)控業(yè)務(wù)與信息完美結(jié)合具有一定的難度，總體看基層單位從內(nèi)控理論、方法、技術(shù)都處于落后狀態(tài)，難于適應(yīng)內(nèi)控信息化建設(shè)的需要，必須加大內(nèi)控信息化建設(shè)的力度。endprint

三、實現(xiàn)風(fēng)險防范的內(nèi)控對策

（一）健全內(nèi)部控制組織，保障實施

首先，單位要廣泛宣傳、認(rèn)真學(xué)習(xí)內(nèi)控的政策制度，提高單位全體人員對內(nèi)控的認(rèn)識，引起單位領(lǐng)導(dǎo)足夠重視，使內(nèi)控建設(shè)從被動接受轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃臃e極貫徹，為內(nèi)控建設(shè)營造良好的實施環(huán)境。其次，單位要制定內(nèi)控方案，成立單位一把手任組長的單位內(nèi)部控制建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確各部門、相關(guān)工作人員在內(nèi)控建設(shè)中的職責(zé)分工，構(gòu)建合理科學(xué)的組織架構(gòu)、工作機制，確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，構(gòu)筑起單位各職能部門、內(nèi)控內(nèi)審風(fēng)管部門、領(lǐng)導(dǎo)層組成的風(fēng)險管理的三條防線。

（二）盡快建立風(fēng)險評估機制

為了能夠準(zhǔn)確全面的了解內(nèi)控建設(shè)，系統(tǒng)、客觀的評估單位經(jīng)濟活動中存在的風(fēng)險，首先單位要成立風(fēng)險評估機構(gòu)，單位分管財務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)任組長，負(fù)責(zé)風(fēng)險業(yè)務(wù)的評估工作。其次單位風(fēng)險評估機構(gòu)要隨著單位業(yè)務(wù)和環(huán)境的變化及時做出評價，要建立經(jīng)濟活動風(fēng)險定期評估機制，嚴(yán)格執(zhí)行風(fēng)險評估程序，按目標(biāo)設(shè)定、風(fēng)險識別、風(fēng)險分析、風(fēng)險應(yīng)對四個步驟依次進行。在單位層面要側(cè)重分析組織架構(gòu)、議事機制、關(guān)鍵崗位責(zé)任制的建立是否完善，關(guān)鍵崗位工作人員任職是否符合要求，財務(wù)管理是否符合規(guī)范，是否運用現(xiàn)代科技手段加強內(nèi)控建設(shè)。在業(yè)務(wù)層面要重點分析預(yù)算、集中支付、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目等各項經(jīng)濟活動業(yè)務(wù)是否符合內(nèi)控制度的要求。風(fēng)險評估結(jié)束后要及時將評估情況反饋各業(yè)務(wù)部門，及時總結(jié)經(jīng)驗，按單位實際情況及業(yè)務(wù)特點制定各種風(fēng)險應(yīng)對策略，采取風(fēng)險控制的各種方法，將風(fēng)險控制在可承受范圍之內(nèi)。

（三）推動內(nèi)控評價、內(nèi)部監(jiān)督的有機結(jié)合

首先，單位要按照《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》的要求，以量化評價為手段開展單位的內(nèi)控評價。遵循內(nèi)控建設(shè)的全面性、重要性、問題導(dǎo)向、適應(yīng)性原則，認(rèn)真組織，合理安排工作，分清輕重主次，及時發(fā)現(xiàn)內(nèi)控設(shè)計和運行中的問題，針對性改進。其次，把內(nèi)控的監(jiān)督和風(fēng)險評估有機結(jié)合，通過加強日常監(jiān)督和專項檢查，促進監(jiān)督、自我約束機制的完善，形成對單位風(fēng)險動態(tài)監(jiān)控。

（四）加強審計等部門的外部監(jiān)督

發(fā)揮審計外部監(jiān)督，以風(fēng)險導(dǎo)向理念，對單位進行日常審計，在進行審計實質(zhì)性測試之前，要實施符合性測試，最終審計報告要對被監(jiān)督單位的內(nèi)控設(shè)計、運行的有效性出具評價結(jié)論。單位根據(jù)審計部門評價報告提出的意見，有針對性開展內(nèi)控建設(shè)整改，促使單位內(nèi)控建設(shè)健康有序發(fā)展。通過審計部門外部監(jiān)督，可以引起單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控建設(shè)的高度重視，同時可提高內(nèi)審部門在內(nèi)控建設(shè)中地位，促進內(nèi)控建設(shè)的發(fā)展。同時需構(gòu)筑財政、紀(jì)檢、監(jiān)察等部門外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，確保外部監(jiān)督檢查的有效開展。

（五）結(jié)合“金財工程”，推動內(nèi)控建設(shè)

利用現(xiàn)代信息技術(shù)推動內(nèi)控建設(shè)，實現(xiàn)業(yè)務(wù)流程與信息技術(shù)無縫銜接，減少人為操作的安全隱患。對接“金財工程”，推進內(nèi)控建設(shè)信息化。結(jié)合內(nèi)控建設(shè)需要，完善和改進部門預(yù)算、非稅收入、政府采購、國有資產(chǎn)管理、國庫集中支付等系統(tǒng)，打造“金財工程”數(shù)據(jù)大平臺，將內(nèi)部控制規(guī)范的內(nèi)控業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)嵌入各個財政財務(wù)管理應(yīng)用系統(tǒng)，讓權(quán)力在制度的“牢籠”中安全運行，提升內(nèi)部控制信息化建設(shè)。

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