王 巍

(四川蒲江縣委黨校，四川 蒲江 611600)

黨的十九大報告提出，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡目傄螅瑢嵤┼l(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)，順應(yīng)億萬農(nóng)民對美好生活的向往而作出的重大決策，[1]是解決人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間矛盾的必然要求，是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的戰(zhàn)略選擇，也是貫徹落實習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的重要體現(xiàn)。通過鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施要讓農(nóng)業(yè)成為有奔頭的產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)民成為有吸引力的職業(yè)，讓農(nóng)村成為安居樂業(yè)的美麗家園，[2]這既是黨中央力圖解決三農(nóng)問題的政治宣誓，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體目標(biāo)。其中，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的社會價值目標(biāo)，而創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路則是實現(xiàn)“治理有效”的應(yīng)然路徑。然而，在當(dāng)前的農(nóng)村基層治理實踐中，面臨著治理理念異化、治理機制僵化、治理能力欠缺等困境，因此，及時糾正理念偏差、健全治理機制、完善治理格局、提升治理能力就顯得尤為必要。

一、農(nóng)村基層有效治理的重要意蘊

(一)有助于化解社會矛盾，實現(xiàn)農(nóng)村和諧

農(nóng)村基層事務(wù)紛繁蕪雜，具有模糊性、連續(xù)性、碎片化的基本特征，同時，農(nóng)村基層政府還承擔(dān)著協(xié)調(diào)政社、政企、干群等多方關(guān)系的職責(zé)，這無疑需要基層政府具有高超的日常事務(wù)處理能力與協(xié)調(diào)各方關(guān)系的能力，而基層矛盾化解和協(xié)調(diào)利益關(guān)系能力的高低，直接影響著農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定。因此，提升農(nóng)村基層治理能力的過程是提升基層矛盾處理能力、化解社會風(fēng)險的過程，也是實現(xiàn)農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的過程。

(二)有助于修補社會生態(tài)，提升社會資本

由于“現(xiàn)代性”的沖擊與侵入，社會轉(zhuǎn)型的加快，不少鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)開始解體與崩塌，面臨著價值理念內(nèi)向化、虛無化，人際關(guān)系疏離化、理性化，鄉(xiāng)村治理高成本、碎片化的事實，[3]鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的人際結(jié)構(gòu)和社會生態(tài)逐漸變形和扭曲，村民的原子化趨勢和不信任感加劇。而農(nóng)村基層自組織文化的涵養(yǎng)與培育，村民自治制度的完善和健全以及基層治理格局的優(yōu)化，無疑將有助于重構(gòu)村民之間的社會“聯(lián)結(jié)”，增強村民之間的利益“紐帶”，建構(gòu)鄉(xiāng)村共同體意識，從而修補鄉(xiāng)村社會生態(tài)，提升鄉(xiāng)村社會資本。

(三)有助于鞏固基層政權(quán)，提高政府威信

在當(dāng)前農(nóng)村基層治理的實踐中，不少地方政府治理方式過度行政化、簡單化、粗暴化，村民利益表達(dá)渠道不暢，政民溝通互動缺失，干群關(guān)系矛盾突出，基層政府的公信力和合法性受到侵蝕。因而，變革治理理念，優(yōu)化基層治理模式就顯得尤為必要和迫切。而基層治理能力和治理體系的現(xiàn)代化無疑將有助于基層治理效能的提升，有利于理順政民、政社關(guān)系，構(gòu)建村民與基層政府的正向互動，進(jìn)而提高基層政府的公信力，鞏固基層政權(quán)。

二、農(nóng)村基層治理實踐面臨的困境

(一)黨組織核心作用弱化

當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散問題突出，村“兩委”班子人員不齊，素質(zhì)不高，年齡結(jié)構(gòu)失衡，責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識不強，黨員模范帶動引領(lǐng)作用弱化；村務(wù)黨務(wù)不公開不透明，黨組織活動流于形式，與村民、經(jīng)濟組織、社會組織的政治聯(lián)結(jié)“虛化”，政治引領(lǐng)作用不足；基層黨員思想政治建設(shè)滯后，“四個意識”不強，理論素養(yǎng)不足，常態(tài)化學(xué)習(xí)教育缺失。

(二)治理理念錯位

農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政社、政企、政事不分，官員“大政府”思維固化，“官本位”意識固著；農(nóng)村基層政府官員服務(wù)意識和服務(wù)理念缺失，治理立足點存在偏差，“以我為主”代替“以民為主”；秉持“家長式”管理理念，注重“權(quán)威式”管理，用“政府管控”代替“社會治理”，管理錯位失位問題突出，忽視村民、經(jīng)濟組織、社會組織能動性與創(chuàng)造性并擠壓其作用空間和價值空間。

(三)治理方式單一

農(nóng)村基層政府傾向采取行政式管理模式，通過下達(dá)行政命令、會議傳達(dá)、文件落實等強制性方式來貫徹政府意志，采取簡單直接的“自上而下”的行政手段達(dá)成管理目標(biāo)，忽視經(jīng)濟調(diào)節(jié)、法律規(guī)范和道德約束的重要作用和價值意義；采取行政手段隨意性強，連續(xù)性和穩(wěn)定性不足，法律和道德約束缺失，行政作用邊界模糊，導(dǎo)致管理成本的高企和效益的低下。

(四)治理機制不完善

農(nóng)村基層治理體系和治理制度不健全，決策、議事、協(xié)商、評估、監(jiān)督、考核程序和機制不完善，治理制度化建設(shè)滯后；基層治理制度的貫徹落實不夠，不少制度執(zhí)行難、落實差，有些制度流于形式，陷入“空轉(zhuǎn)”；制度與制度之間的銜接性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性不足，制度之間的緊張張力加大，制度體系的集成性不強，難以形成有效的制度合力。

三、農(nóng)村基層治理實踐的優(yōu)化路徑

(一)強化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用

堅持政治建設(shè)的首要地位，強化基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮基層黨建的“牽引力”，以黨建促振興，以黨建促治理。積極配齊配強村“兩委”班子，選好用好帶頭人，破解農(nóng)村基層黨組織“軟、弱、散”困境，提升基層黨組織的凝聚力和號召力。鼓勵村“兩委”班子成員擔(dān)任本村集體經(jīng)濟組織負(fù)責(zé)人或到其他村級組織交叉任職，充分發(fā)揮黨員的政治引領(lǐng)作用。完善村務(wù)聯(lián)席會議制度與黨務(wù)公開制度，建立健全村黨組織定期聽取村民委員會工作報告制度，構(gòu)建村級黨組織活動常態(tài)化機制。積極提升村“兩委”班子理論素質(zhì)，實施農(nóng)村黨員隊伍整體優(yōu)化提升行動，提升農(nóng)村黨員綜合素質(zhì)，并加強村黨組織運轉(zhuǎn)經(jīng)費保障。強化村黨組織思想政治建設(shè)，扎實開展習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和新《黨章》的學(xué)習(xí)，推動“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化，牢固樹立“四個意識”，提高黨員政治素養(yǎng)和黨性修養(yǎng)。

(二)糾正治理理念偏差

加快轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府職能，加速推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，進(jìn)一步厘清政府和市場、政府與社會的職能邊界，確定政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，通過政府職能的轉(zhuǎn)變、職權(quán)的劃分和常態(tài)化監(jiān)督倒逼基層官員轉(zhuǎn)變治理理念，破除“大政府”思維和“官本位”思想。推進(jìn)基層政府官員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)活動，通過日常理論學(xué)習(xí)、理論宣講和黨校培訓(xùn)提升服務(wù)意識，樹立服務(wù)思維，轉(zhuǎn)變工作方式，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高基層政府服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的能力和水平。積極加快推進(jìn)村民自治試點建設(shè)，創(chuàng)新自治方式，培育自治組織，構(gòu)建以村民理事會為核心的自治載體，加快村民自治建設(shè)，鼓勵村民自治組織參與日常村務(wù)決策，充分調(diào)動村民參與的主動性和積極性，實現(xiàn)共商共建共治，同時，加強農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，依法保障村民民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)利，為農(nóng)村群眾自治提供制度保障，另外，逐步轉(zhuǎn)移基層政府部分公共職能和公共服務(wù)，鼓勵有能力的社會組織承接政府公共服務(wù)和部分公共職能，并加強引導(dǎo)和保障，構(gòu)建共享共治格局，這樣，以村民自治試點為牽引，以村民自治制度為保障，以培育和發(fā)展社會組織為支撐建構(gòu)自組織文化，涵養(yǎng)自組織生態(tài)，提升自組織經(jīng)濟效益和社會效益，從而引導(dǎo)基層官員揚棄傳統(tǒng)理念，使基層官員愿共建共治，村民和社會組織能共治共享。

(三)豐富基層治理方式

推進(jìn)農(nóng)村基層治理改革，創(chuàng)新治理手段和治理方式，優(yōu)化治理模式，重視法治德治的重要價值，充分發(fā)揮法治與德治的規(guī)范和約束作用，實現(xiàn)德法共治。摒除簡單化、單向化的行政管理方式，克制行政權(quán)力擴張沖動，實現(xiàn)治理方式的多元化、多樣化。具體而言，全面推進(jìn)依法治村，深入推進(jìn)依法治理，提升基層官員法治意識，樹立法治思維，強化法治理念，實現(xiàn)行政權(quán)力的規(guī)范運行，提高依法決策、依法行政和依法治理水平。推進(jìn)法律進(jìn)鄉(xiāng)村，建設(shè)法律教育陣地和場所，積極開展“七五”普法等活動，大力宣傳法律法規(guī)，提高村民學(xué)法用法、知法守法、依法辦事的法制意識。建立村級人民調(diào)解委員會，完善依法維權(quán)和化解矛盾糾紛機制，引導(dǎo)村民通過合法途徑維護(hù)自身權(quán)益，理性表達(dá)合理訴求。同時，充分發(fā)揮道德的教化和約束作用，堅持以德治為引領(lǐng)，全面推進(jìn)農(nóng)村道德文化建設(shè)，構(gòu)筑鄉(xiāng)村治理的道德之基。加快推進(jìn)農(nóng)村道德文明建設(shè)，加強村民思想道德教育和文化素質(zhì)培育，涵養(yǎng)道德文化，引導(dǎo)村民崇德尚禮、仁愛親誠、恭儉孝悌。積極舉辦道德模范事跡展，設(shè)立善行義舉榜，開展道德模范“故事會”巡演宣講、“傳幫帶”等活動，激勵村民向往和追求道德之美。建立道德評議機制，完善誠信激勵約束機制，推進(jìn)誠信建設(shè)，重構(gòu)鄉(xiāng)村誠信文化生態(tài)，提升鄉(xiāng)村社會資本。另外，在推進(jìn)法治德治的同時，合理劃分法律、道德和行政權(quán)力的作用邊界與范圍，合理確定法律、道德和行政權(quán)力的作用空間，完善清單管理，實現(xiàn)法治德治與行政手段的相輔相成、相得益彰，提升治理的精細(xì)化和科學(xué)化水平。

(四)健全基層治理機制

推進(jìn)農(nóng)村基層治理制度化建設(shè)，建立健全行政決策機制，完善協(xié)商程序和議事規(guī)則。按照分級管理、高效統(tǒng)一原則，合理賦予經(jīng)濟強鎮(zhèn)更多的社會經(jīng)濟管理權(quán)，適度提高發(fā)展自主性，建構(gòu)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、功能完備的管理制度。進(jìn)一步厘清基層政府與社會組織、經(jīng)濟組織和群眾自治組織的權(quán)責(zé)邊界，完善公共服務(wù)清單管理制度，并強化準(zhǔn)入管理、過程監(jiān)督與動態(tài)考評。建立高效、便利的社情民意表達(dá)渠道，完善村民利益表達(dá)機制，構(gòu)建常態(tài)化的官民溝通與協(xié)商機制，實現(xiàn)良性互動。完善鄉(xiāng)賢參與治理機制，明確鄉(xiāng)賢的權(quán)利義務(wù)和協(xié)商議事程序，完善鄉(xiāng)賢參與治理的保障機制。此外，強化對基層政府的過程監(jiān)督與結(jié)果考核，充分發(fā)揮監(jiān)督的約束和考核的導(dǎo)向作用，確定監(jiān)督主體、責(zé)任和辦法，細(xì)化考核評價體系和結(jié)果公開辦法，建立嚴(yán)格規(guī)范的考核和追責(zé)機制，以監(jiān)督和考核倒逼治理制度的落實和執(zhí)行。同時，深化行政管理體制改革，推進(jìn)職能相近的部門優(yōu)化重組，加強職能部門間制度建設(shè)的協(xié)作與溝通，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和系統(tǒng)銜接，實現(xiàn)制度的協(xié)同與相嵌，從而提升治理制度的體系化、系統(tǒng)化水平。

結(jié)語

推進(jìn)農(nóng)村基層治理，實現(xiàn)治理有效是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容和價值目標(biāo)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路則是實現(xiàn)“治理有效”的重要路徑，然而，在當(dāng)前的治理路徑實踐當(dāng)中，面臨著黨組織核心作用弱化、治理理念錯位、治理方式單一、治理機制不完善的治理困境，因此，應(yīng)該從強化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用、糾正治理理念偏差、豐富基層治理方式、健全基層治理機制層面入手，以破除實踐困境，實現(xiàn)農(nóng)村基層治理的優(yōu)化和鄉(xiāng)村的善治。