陳佩君

?

新時代基層社會管理法治化建設(shè)之淺論

陳佩君

（中共漳州市薌城區(qū)委黨校，福建 漳州 363000）

黨的十九大開啟了我國全面依法治國的新篇章，新時代法治政府建設(shè)的落腳點在基層，基層的社會管理在體制建設(shè)、組織隊伍建設(shè)、化解群眾矛盾糾紛和創(chuàng)新管理方法等方面對法治化建設(shè)有現(xiàn)實需求。薄弱點是基層社會管理組織在開展工作時自覺運用法治意識和能力還不高、組織群眾參與公共事務(wù)管理不夠深入、遇到行政訴訟應(yīng)訴能力不強。目前推進基層社會管理法治化的著力點應(yīng)放在，充分發(fā)揮好基層黨組織的作用、全面提升基層干部法治為民意識和依法行政能力，健全完善多元調(diào)解矛盾糾紛的法治工作機制等方面。

新時代；基層；社會管理；法治化；建設(shè)

引言

我國的基層社會管理組織，劃分為社區(qū)和村民居委會，是基層群眾的自治組織。[1]基層社會管理是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村(社區(qū))為地域范圍，以地方政府和社會組織對社會系統(tǒng)的各個組成部分、社會生活的不同領(lǐng)域和社會發(fā)展的各個環(huán)節(jié)進行組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和控制的過程。[2]

一、新時代基層社會管理法治化建設(shè)背景、意義和現(xiàn)實需求

（一）建設(shè)背景

習(xí)近平同志新時代中國特色社會主義思想中深化依法治國是一項基本方略。新時代法治國家建設(shè)是全局各方面，最關(guān)鍵在于法治政府建設(shè)。而法治政府工作的落腳點和難點在基層，推進基層社會管理治理法治化，是依法治國方略在基層的具體實踐，基層社會管理建設(shè)好壞也直接關(guān)系到法治中國建設(shè)的成效。[3]

（二）研究意義

基層社區(qū)(村)是大多數(shù)群眾生活的基本依托，傳統(tǒng)社會管理方式已不能適應(yīng)我國經(jīng)濟和社會不斷發(fā)展與變革的要求管理體制、隊伍建設(shè)、解決矛盾糾紛、社會管理創(chuàng)新等方面需要加強法治化建設(shè)?；鶎由鐣芾矸ㄖ谓ㄔO(shè)的成效，對新時代社會和諧穩(wěn)定發(fā)展，社會治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)全面決勝小康社會，具有十分重要的意義。[4]

（三）現(xiàn)實需求

1.社區(qū)(村)管理體制建設(shè)的法治化需求。無論是城市的社區(qū)還是農(nóng)村的村委會，在當今日新月異的國際形勢和國內(nèi)改革開放向縱深發(fā)展的新的歷史條件下，都面臨人口更加復(fù)雜化、利益多樣化等諸多新問題。十九大報告在加強和創(chuàng)新社會治理方面，提出要建立共建共治共享的社會治理格局，基層社會管理的法治化建設(shè)在新形勢下要有效回應(yīng)人民群眾在民主、法治、安全、環(huán)境等方面日益增長的需求，因此建設(shè)一個可以讓公眾廣泛參與和自治的新型社區(qū)（村），需要在管理制度上和法治化建設(shè)上加以完善，最終建成政府行政職能與社會自治功能無縫對接的基層社會管理模式。

2.基層社會管理組織隊伍建設(shè)的法治化需求。社區(qū)(村)工作者是基層社會管理工作的直接承擔(dān)者，肩負著社區(qū)(村)管理、服務(wù)等責(zé)任?；鶎由鐣芾砀黜椆ぷ魇欠褚婪ㄒ酪?guī)開展，是法治化建設(shè)的具體過程體現(xiàn)。我國目前的基層管理隊伍組織建設(shè)還不完善，從事社區(qū)和村委工作人員的職業(yè)要求在知識化、專業(yè)化、職業(yè)化等方面還沒有專門立法。在新時代全面推進法治政府建設(shè)背景下，目前的隊伍還不能很好地適應(yīng)新時代法治工作需要。因此，在基層社會管理組織工作隊伍建設(shè)上，不僅需要從法律方面對其職業(yè)身份、職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)等方面加以規(guī)范，[5]更需要對現(xiàn)有的工作隊伍進行法治政府建設(shè)的教育培訓(xùn)，提高其依法行政意識。同時，法治政府建設(shè)理念教育也不能忽略群眾宣傳這個環(huán)節(jié)，需要政府多部門聯(lián)合，經(jīng)常性開展各個專項普法宣傳、警示教育活動，才能提高全體公民法律素養(yǎng)，為新時代全面推進法治政府建設(shè)奠定基礎(chǔ)。

3.群眾矛盾糾紛解決的法治化需求。隨著改革開放向縱深推進，群眾的社會利益訴求更加多樣化、復(fù)雜化，這些矛盾更多地集中在基層。如何在第一時間及時化解基層群眾的矛盾糾紛，需要把解決民間糾紛、財產(chǎn)權(quán)益糾紛、社會糾紛等納入法治化管理軌道。應(yīng)以民主化、法治化的管理原則促進基層社區(qū)（村）的建設(shè)和管理，才能實現(xiàn)矛盾解決在第一時間的管理目標，更好地維護社會穩(wěn)定，保障社會主義各項社會事業(yè)的順利發(fā)展。

4.基層社會管理創(chuàng)新的法治化需求。隨著我國改革開放不斷深入所帶來的深刻社會變革，傳統(tǒng)社會管理方式落后，治理能力不夠全面，已不能適應(yīng)社會的發(fā)展。除了依靠基層組織日常的自治章程、鄉(xiāng)規(guī)民約等實行自我管理外，還需要創(chuàng)新新時代的基層社會管理模式。基層社會管理創(chuàng)新法治化建設(shè)是保障群眾合法權(quán)益的需要，以改善政府服務(wù)促管理升級，可以讓更多的群眾享受改革發(fā)展的成果?；鶎由鐣芾矸ㄖ位ㄔO(shè)也是保障管理創(chuàng)新本身的需要，依照憲法精神、法律規(guī)定和地方有關(guān)規(guī)章制度規(guī)范管理的主體、程序、依據(jù)等，基層社會管理行為也就得到法律的保障。理制度的法治化，也是社會管理中向違法行為采取強制行政手段的必要保障。

二、基層社會管理存在的問題分析

（一）公眾參與不足。這些年我國的社會主義法治建設(shè)雖然越來越重視群眾參與，聽群眾意見，但存在對公眾參與不夠重視的現(xiàn)象。如聽證會或座談會多數(shù)流于形式，有的聽證會限制條件很多，參與群眾和媒體不能自由表達。或者法治信息公告不及時不全部，公眾因掌握信息不充分而無法在聽證會上就實質(zhì)問題質(zhì)詢和辯論，也是聽證會效果不佳的原因之一。從目前群眾參與情況看，存在著公眾的參與意識普遍還較淡薄，參與積極性不高、參與態(tài)度應(yīng)付等問題。[6]

（二）依法行政難點與局限。法治政府建設(shè)在我國社會主義建設(shè)中算是新的管理理念和方式，現(xiàn)實工作中，地方依法行政與新時代法治國家建設(shè)的要求和公眾的期望還有差距。體現(xiàn)在這幾年行政人員的法治意識雖然有了提高，但具體依法行政上還沒有完全落實到位，雖然中央下達了很多相關(guān)政令和文件，但一些地方和行政單位，卻將依法行政文件以文件傳達文件的形式落實，在具體實施過程中停留在人治的老觀念上。國家在法治政府管理的立法建設(shè)上還有待加速配套完整，這幾年雖然頒布、更新了很多行政法規(guī)，但有些法治政府建設(shè)日常工作常用的，未建立的還有很多如公眾有序參與聽證程序立法、專家參與決策立法、執(zhí)法程序立法、執(zhí)法解釋立法等的法律依據(jù)還比較原則和模糊，缺乏具體、細化的規(guī)范。

（三）應(yīng)訴能力有待提高。行政訴訟是行政執(zhí)法過程中不可避免的問題。法治政府是指依法治理和依法運行的政府，一些行政機關(guān)還是存在“官本位”觀念，注意力集中在行政權(quán)力和管理上的觀念還未調(diào)整到新時代法治政府建設(shè)意識上。忽略了服務(wù)、法治、監(jiān)督及法律面前人人平等的現(xiàn)代行政意識。在行政訴訟過程還存在“民告官不見官”的法官審判工作難題。部分行政機關(guān)負責(zé)人出庭，因為法律知識掌握不夠，缺乏法庭辯論經(jīng)驗技巧，“出庭不出聲”的庭審現(xiàn)象不少。行政機關(guān)整體在應(yīng)訴能力、應(yīng)訴意識、應(yīng)訴表現(xiàn)上還需加強。[7]

（四）終審上訪事件不少。我國的司法體制和訴訟活動還存在一些弊端，隨著改革開放進入新的發(fā)展階段，社會經(jīng)濟發(fā)展結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變所帶來的深刻社會轉(zhuǎn)型，必然導(dǎo)致社會利益訴求更多元、矛盾問題更加復(fù)雜，群眾對司法獨立、公平公正的要求。但司法不獨立、不公正現(xiàn)象依然存在有些上訪者在矛盾糾紛出現(xiàn)后出于訴訟成本、對司法公信力不信任等因素考慮，不愿尋求司法途徑解決，而是更愿意采取上訪的途徑。有些信訪者在兩審終審之后，不信司法仍愿選擇信訪方式。信訪件最終解決是依靠行政手段調(diào)解，還是回到人治管理老路上。

三、推進基層社會管理法治化建設(shè)的對策建議

（一）充分發(fā)揮基層黨組織作用。黨的十九大報告強調(diào)要在全面推進依法治國中加強法治政府建設(shè)?；鶎由鐣芾矸ㄖ位ㄔO(shè)的能力，對國家法治治理體系和治理能力現(xiàn)代化有著直接影響。一是要全面發(fā)揮基層黨組織的法治領(lǐng)航作用?；鶎狱h組織是黨全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，推進基層社會管理法治化建設(shè)只有依靠黨組織這個戰(zhàn)斗堡壘，也才能真正把基層社會管理法治化落在實處。二是要發(fā)揮好基層黨組織智能作用。把思想教育、橋梁紐帶、先鋒楷模、帶動提升的作用做好做細，為各級各部門的有關(guān)政策法規(guī)及時落實到基層一線提高堅強的保障。三是要增強基層黨組織的法治服務(wù)功能。新時代法治政府建設(shè)必然和必須是以人民為中心的服務(wù)型政府。基層黨組織應(yīng)創(chuàng)新服務(wù)形式，把為群眾提供法律咨詢、司法程序、律師介紹等法律服務(wù)形式法治化，使之成為常規(guī)工作。

（二）提升隊伍管理工作中自覺運用法治為民能力。新時代法治政府建設(shè)最重要最基本的要求是依法行政?；鶎痈刹磕芊褚婪▓?zhí)政、依法辦事，在很大程度上代表了基層政府的依法治理水平。一是組織部門要建立機制，把遵守法律、依法辦事納入考察識人標準，構(gòu)建合適的領(lǐng)導(dǎo)干部考法、用法的制度，以考促學(xué)，促進廣大領(lǐng)導(dǎo)干部形成自覺學(xué)法的良好氛圍。二是基層領(lǐng)導(dǎo)干部要真正把依法辦事作為行為準則。把依法科學(xué)決策、依法行政管理的意識，自覺落實到平時工作并形成行動自覺。三是要加強基層專業(yè)法治隊伍建設(shè)。從機制上保障基層法治隊伍穩(wěn)定問題，建立機制督促司法機關(guān)派出機構(gòu)建設(shè)，落實好"一村(居)一名法律顧問"基層法律援助等多種形式的法律下基層工作，有效補充基層法治人才隊伍。

（三）健全完善多元調(diào)解矛盾糾紛法治工作機制

一要構(gòu)建以法治為核心的多元化矛盾解決機制。建立更加暢通的民意吸納和保障利益訴求制度化的表達機制，切實保障好基層群眾關(guān)心的知情權(quán)、咨詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)。在農(nóng)村要結(jié)合村民習(xí)慣，依托村里老年人協(xié)會等在村民心目中威望較高的民間組織，及時把一些矛盾性、苗頭性問題妥善化解在第一時間。二要完善源頭治理機制。把問題出現(xiàn)后再開始處置的被動應(yīng)付維穩(wěn)，變?yōu)榉e極排查發(fā)現(xiàn)矛盾把問題化解在第一時間的主動作為，把預(yù)防化解社會矛盾主動權(quán)牢牢掌握在基層社會管理組織的手上。三要創(chuàng)新和完善社會管理各類組織的協(xié)調(diào)運作的機制。繼續(xù)完善專業(yè)法治人員配置，提供好后勤保障機制，充分發(fā)揮好人民調(diào)解中心組織聽證對話、指導(dǎo)重大糾紛的調(diào)節(jié)、處置等綜合功能。

（四）加強基層干部依法行政能力建設(shè)。在新時代加快建設(shè)法治政府的背景要求下，基層干部依法行政的能力是一項重點任務(wù)。一是推進學(xué)習(xí)型單位建設(shè)。發(fā)揮好領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)法示范作用，并形成長效學(xué)習(xí)機制，有效提升基層領(lǐng)導(dǎo)干部自覺運用法治思維和法治方式開展基層社會管理工作意識。二是善于提煉總結(jié)經(jīng)驗做法。把在基層社會管理中經(jīng)常運用的有效做法及時上升到工作規(guī)范和法律制度，有關(guān)上級政府應(yīng)及時組織學(xué)習(xí)、推廣和應(yīng)用。三是要切實加強完善好決策機制。在制定涉及群眾面廣的政策措施及出臺具體實施計劃時，就政策是否合法合規(guī)，組織群眾廣泛進行論證，有關(guān)部門要加強論證會督查。同時加強政府專家團隊建設(shè)，在項目實施過程中，積極邀請專家團隊建言獻策。[8]四是落實做好重大決策風(fēng)險評估。根據(jù)不同決策類型，運用好收集意見和開展社會穩(wěn)定風(fēng)險分析與評估可采取的主要形式?？晒_征求意見的要在原來網(wǎng)站、報刊、問卷等基本形式上寬創(chuàng)新群眾參與方式。部分公開類型的決策除了做好征求人大、政協(xié)、維穩(wěn)辦、基層政府、內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)干部職工的意見外，還應(yīng)加強征詢專家論證或委托專業(yè)的中介機構(gòu)進行第三方獨立評估。對依法不得在事前公開的大型決策，在確保保密的前提下，也應(yīng)加強重視采取相應(yīng)的風(fēng)險評估形式，就合法、合理、安全、可行性等方面開展評估。從制度上保障政府決策更科學(xué)、更可行、更有針對性。

四、結(jié)語

基層社會管理法治化建設(shè)，是新時代推進依法治國的必然要求。是推進建設(shè)中國特色社會主義法治國家的重要微觀基礎(chǔ)，是一個需要長期探索的過程，需要結(jié)合社會各層級的力量，有效配置社會資源，協(xié)調(diào)各方面利益，同心協(xié)力共同推進，才能最終構(gòu)成和諧發(fā)展的基層社會系統(tǒng)。

[1] 蘇麗.基層社會管理創(chuàng)新法治化問題研究[J].合作經(jīng)濟與科技,2014:183-184.

[2] 王桂海.加強社會管理創(chuàng)新需要法制化保障[J].領(lǐng)導(dǎo)之友,2011(8):18-19.

[3] 張華民.理念與路徑:我國社會管理法治化探析[J].湖北社會科學(xué),2013(6):157-161.

[4] 姜明安.論新時代中國特色法治政府建設(shè)[J].北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),018(1):5-13.

[5] 孫彩紅.試論社會管理創(chuàng)新和公民參與的作用及實現(xiàn)[J].蘭州學(xué)刊,2011(6):37-41

[6] 曹平.關(guān)于建設(shè)法治中國公眾參與問題的初步思考[EB/OL].http://news.163.com/14/1211/07/AD5REQB700014Q4P.html, 2014年12月11日.

[7] 王研. 告官不見官？如何補齊官員行政應(yīng)訴能力“短板”[J].半月談,2016(15):26-27.

[8] 劉佳義.推進基層治理法治化[N].光明日報,2014-12-08(01).

（責(zé)任編輯：黃文麗）

Humble Opinion of Law-Based Grass-Roots Social Management Construction In The New Era

CHEN Pei-jun

(Xiangcheng Branch institute of Zhangzhou Party Institute of CPC, Zhangzhou, Fujian, 363000, China)

The 19th National Congress of the Communist Party of China will lead China enter a new era. It is necessary and meaningful to take comprehensive steps to advance legalization of grass-roots management in some ways, such as institution building, team construction, the way to resolve contradictions among the masses, innovation of society management and so on. The weaknesses are as follows: There was a lack of awareness and ability of consciously using the rule of law consciousness for grass-roots social management organizations. Organizing the masses to enter the public affairs management doesn’t go far enough. There is also a lack of capability to responding to prosecutions in Administrative Litigation. We have actively advanced law-based governance: Making grass-root party organization work at full capacity. Improving the awareness of serving the people and the administration according to law. Perfecting the law mechanism of the diversified way to resolve contradictions.

new era; grass-roots; social management; the rule of law; construction

2018－07－14

陳佩君（1979—），女，福建漳州人，中學(xué)一級，本科，研究方向：法治政府建設(shè)。

1673-1417（2018）03-0093-04

10.13908/j.cnki.issn1673-1417.2018.03.0020

D920

A