孫保全，夏文貴

(云南大學(xué) 公共管理學(xué)院，云南 昆明 650091)

邊境是現(xiàn)代國家特有的一種政治地理空間現(xiàn)象，是伴隨主權(quán)領(lǐng)土體制的形成而產(chǎn)生的。邊境對(duì)于國家主權(quán)領(lǐng)土的維護(hù)具有先天性的意義，同時(shí)在全球化時(shí)代又是對(duì)外開放的前沿，因此帶有“封閉性”和“流通性”雙重屬性，邊境治理在國家治理和國家發(fā)展中扮演著獨(dú)特而重要的角色。對(duì)于中國這樣一個(gè)地緣環(huán)境復(fù)雜、對(duì)外依存度不斷提升的國家而言，邊境治理顯得尤為重要。特別是在“一帶一路”倡議等國家外向型發(fā)展戰(zhàn)略逐步展開的背景下，邊境治理的意義得到了前所未有的凸顯。在這樣的背景下，形成專門性的邊境治理研究領(lǐng)域，構(gòu)建邊境及邊境治理知識(shí)體系，從而回應(yīng)社會(huì)實(shí)踐對(duì)邊境知識(shí)的強(qiáng)烈期待，這項(xiàng)工作就變得十分必要和緊迫。綜觀現(xiàn)有研究，大都將邊境治理視為一項(xiàng)專門針對(duì)狹義邊境空間內(nèi)特殊事務(wù)——特別是跨境事務(wù)——的治理活動(dòng)，這可稱為“單一結(jié)構(gòu)”的研究視角。而事實(shí)上，中國的邊境治理體制是由跨境事務(wù)治理和一般性地方事務(wù)治理共同構(gòu)成的，本質(zhì)上是一個(gè)“復(fù)合結(jié)構(gòu)”。離開邊境地區(qū)一般性公共事務(wù)的治理，僅憑對(duì)“跨境”事務(wù)的特殊治理，顯然無法實(shí)現(xiàn)安邊、固邊、興邊、睦邊的總體目標(biāo)。因此，有必要基于對(duì)邊境治理“復(fù)合結(jié)構(gòu)”的完整認(rèn)識(shí)，對(duì)現(xiàn)有研究的視角和內(nèi)涵進(jìn)行調(diào)整和補(bǔ)充，從而推動(dòng)邊境治理研究領(lǐng)域的構(gòu)建和發(fā)展。

一、單一視角下的邊境治理研究

隨著邊境問題和邊境意義的日益凸顯，今天的邊境治理研究可謂方興未艾。歸納起來，此類研究大致可分為3種類型：邊境特有問題研究、邊防與邊境管理法律制度研究以及邊境治理理論研究?，F(xiàn)有研究大都關(guān)注狹義的邊境范圍與邊境事務(wù)，聚焦于針對(duì)邊境地帶特殊事務(wù)，尤其是“跨境”問題的治理活動(dòng)，由此表現(xiàn)出將邊境治理內(nèi)涵視為一個(gè)“單一結(jié)構(gòu)”的學(xué)術(shù)偏好，或者說，這是一種“單一視角”下的邊境研究。

(一)邊境特有問題研究

該類研究主要基于邊境緊鄰邊界的地緣屬性和多為少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)特性，關(guān)注個(gè)別現(xiàn)象或個(gè)別問題的治理。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、民族學(xué)、社會(huì)學(xué)、宗教學(xué)、人口學(xué)等多個(gè)學(xué)科所開展的大部分邊境研究都可歸為此種類型。其研究內(nèi)容主要涵蓋以下幾個(gè)方面：一是邊境安全研究，包括傳統(tǒng)的軍事安全、地緣政治安全以及全球化時(shí)代和現(xiàn)代化進(jìn)程中凸顯出來的非傳統(tǒng)安全；二是邊界研究，包括邊界歷史、邊界政策、邊界與界碑的維護(hù)；三是邊境口岸研究，包括口岸經(jīng)濟(jì)、口岸管理、口岸情況調(diào)查[1]；四是邊境經(jīng)濟(jì)研究，包括邊境貿(mào)易政策、邊貿(mào)與民族地區(qū)發(fā)展、邊民互市、沿邊開發(fā)開放、跨境經(jīng)濟(jì)合作、邊境旅游等內(nèi)容；五是邊境民族與宗教研究，主要涉及跨境民族、宗教滲透和國家認(rèn)同等問題；六是跨境人口流動(dòng)研究，包括跨國婚姻、跨國犯罪、跨境務(wù)工、非法移民、邊境難民、出入境管理等。

這樣的邊境及邊境治理研究，所預(yù)設(shè)的地理空間實(shí)際上是一個(gè)狹義的邊境范圍，確切地說是邊境地帶和某些特殊的邊境區(qū)域，研究對(duì)象也是邊境地區(qū)特有的公共事務(wù)和社會(huì)問題。這些現(xiàn)象和問題都具有突出的邊境屬性——主要存在于邊境地區(qū)，并且需要在邊境場域中得到有效治理。進(jìn)一步來分析，這些研究所關(guān)注的問題都與邊界直接有關(guān)，邊界是構(gòu)成其研究對(duì)象的核心要素，離開了邊界或“跨境”這個(gè)基本前提條件，就無法對(duì)上述的這些具體邊境現(xiàn)象和邊境問題展開討論。相比之下，那些同處于邊境地區(qū)之內(nèi)，但邊界或“跨境”特征不夠明顯的其他問題則很少被納入其研究視野。

(二)邊防與邊境管理研究

軍事學(xué)、公安學(xué)、法學(xué)等學(xué)科主要關(guān)注邊防和邊境管理的法律制度，其中軍事學(xué)的學(xué)者認(rèn)為，邊境工作的核心是邊境防衛(wèi)，邊境管控是邊防的基本職能，并力主構(gòu)建一門獨(dú)立學(xué)科——邊防學(xué)[2]。隨著周邊形勢的整體好轉(zhuǎn)，有學(xué)者主張邊境工作應(yīng)從“防衛(wèi)”轉(zhuǎn)向“管理”，并主要關(guān)心如何維護(hù)邊界、邊境秩序和安全的問題，將邊境管理看作是“國家維護(hù)邊境安全和秩序的管理活動(dòng)”[3]。另有研究認(rèn)為，邊境管理與邊防是彼此相互獨(dú)立的工作體系和工作方法[4]，應(yīng)將兩者區(qū)別對(duì)待，進(jìn)而形成從屬于公安學(xué)的邊境管理學(xué)。

在邊防學(xué)、邊境管理學(xué)搭建起邊境及邊境管理研究框架的基礎(chǔ)上，法學(xué)也開始介入這一領(lǐng)域，并以研究邊境地區(qū)的治安管理、出入境管理、涉國境犯罪、民事行為、商事活動(dòng)、睦鄰友好等事項(xiàng)的法律制度為主[5]。由于目前中國不存在一套統(tǒng)一的邊境管理法律體系，因此對(duì)于建立健全相關(guān)法律的呼聲也日漸強(qiáng)烈。在第十二屆全國人民代表大會(huì)第五次會(huì)議召開期間，就有多名代表呼吁盡快建立《邊境管理法》《口岸管理法》和《邊境河界管理法》，內(nèi)容涉及國界管理、邊境地區(qū)生產(chǎn)作業(yè)管理、邊境地區(qū)通行管理、邊境地區(qū)貿(mào)易管理、邊民過境管理、邊防會(huì)談會(huì)晤管理、漁船漁民管理等各個(gè)方面，并主張通過立法活動(dòng)來明確邊境管理主體、邊境管理區(qū)域、邊境管理分工、邊境執(zhí)法權(quán)限和邊情處置原則[6]等事項(xiàng)。

這類研究的任務(wù)不在于對(duì)個(gè)別問題的討論，而是從各自學(xué)科角度切入，為邊境地區(qū)的管理建立一個(gè)整體框架。軍事學(xué)的邊防研究、公安學(xué)的邊境管理研究以及法學(xué)對(duì)于邊境管理法制的梳理和立法呼吁，它們之間存在著一個(gè)共同點(diǎn)——尤為關(guān)注邊境的安全與秩序問題。只不過，邊防學(xué)的焦點(diǎn)在于國防安全，邊境管理學(xué)除了關(guān)心邊防以外還關(guān)心邊境社會(huì)穩(wěn)定，而法學(xué)研究則試圖通過法制路徑來闡釋邊境秩序的維護(hù)和管理問題。當(dāng)然，安全和秩序固然重要，但卻不能涵蓋邊境治理的所有內(nèi)涵，而只是中國邊境治理的一個(gè)層面而已。

(三)邊境治理理論研究

相對(duì)于特定的跨境問題、邊防和邊境管理研究而言，邊境治理的一般理論研究尚處于起步階段，公開出版或發(fā)表的研究成果也比較少。長期以來，學(xué)界主要采用邊疆治理的概念和分析框架來涵蓋邊境治理，邊境治理被視為邊疆治理的一個(gè)構(gòu)成部分。但近年來，隨著中國對(duì)外開放程度的不斷加深，國家發(fā)展越來越融入世界，邊境問題日益突出，使得一些學(xué)者認(rèn)識(shí)到應(yīng)當(dāng)把邊境治理從邊疆治理中分離出來，并作為一個(gè)單獨(dú)領(lǐng)域加以研究。誠如有學(xué)者所看到的：“目前學(xué)術(shù)界對(duì)陸地邊境治理的關(guān)注，多在陸地邊疆治理的框架內(nèi)對(duì)陸地邊境一般性的探討，即對(duì)陸地邊境治理的共性關(guān)注得多，對(duì)特殊性則關(guān)注得少。這就導(dǎo)致了在理論上，忽視了把‘陸地邊境’作為一個(gè)特殊的區(qū)域加以關(guān)注和探討，以至于在現(xiàn)有的陸地邊疆治理理論中陸地邊境治理理論的缺失?！盵7]

在同邊疆治理加以區(qū)分并開拓專門性邊境治理領(lǐng)域的過程中，研究者們主要抓住了邊境之“邊”這個(gè)關(guān)鍵要素，并以此突出邊境治理不同于邊疆治理的個(gè)性。因此，對(duì)于邊境及邊境治理研究的內(nèi)容和界限，學(xué)者們大多主張從“跨境”這一標(biāo)準(zhǔn)來進(jìn)行限定。對(duì)此，有研究者從全球化和全球治理的角度出發(fā)，認(rèn)為邊境治理議題的構(gòu)建應(yīng)考慮“是否是跨境問題……是否影響到邊境地區(qū)開放與安全……是否需要多中心跨境合作治理”[8]；或認(rèn)為，“邊境意指國界線穿過的互動(dòng)性區(qū)域……若無跨界互動(dòng)，社會(huì)性意義上的邊境就會(huì)消失”[9]?？梢?，這種從邊界和“跨境”維度來看待邊境與邊境治理的做法，同此前的邊防和邊境管理研究實(shí)際上存在著許多相似之處。

二、“單一結(jié)構(gòu)”認(rèn)識(shí)的局限性

經(jīng)過梳理與分析當(dāng)前的研究可以發(fā)現(xiàn)，各個(gè)學(xué)科多持有從邊界或“跨境”這個(gè)單項(xiàng)維度和單一視角來開展邊境及邊境治理研究的偏好。這樣的研究同各自的學(xué)術(shù)旨趣有關(guān)，本也無可厚非，其取得的系列成果也是可圈可點(diǎn)的。然而，隨著這種研究偏好日漸形成規(guī)模并且成為邊境研究的主流，將邊境治理視為專門針對(duì)跨境事務(wù)的治理活動(dòng)，這種觀點(diǎn)已始漸成為一種學(xué)術(shù)共識(shí)，即關(guān)于邊境治理的“單一結(jié)構(gòu)”認(rèn)識(shí)論，反過來，這種認(rèn)識(shí)論又指引著下一步邊境治理研究的開展。這樣一來，“單一結(jié)構(gòu)”認(rèn)識(shí)論及其影響之下形成的邊境治理研究趨勢所表現(xiàn)出來的固有局限性，就不得不引起重視和反思。

(一)對(duì)邊境治理的定位不準(zhǔn)

對(duì)于處在全球化時(shí)代的民族國家來說，邊境治理在國家治理和國家發(fā)展中承擔(dān)著“安全”和“開放”的雙重職能，這一點(diǎn)在當(dāng)前的研究中已基本達(dá)成了共識(shí)。同時(shí)，邊境地區(qū)建設(shè)和發(fā)展本身也是國家治理的一部分，并且成為實(shí)現(xiàn)國家整體發(fā)展[10]的一塊短板，這在全面建成小康社會(huì)的時(shí)代背景下變得尤為突出。而無論是邊境“安全”和“開放”的工具性價(jià)值，還是其自身發(fā)展的目的性價(jià)值，都不是單憑對(duì)邊境特殊事務(wù)的治理就能夠?qū)崿F(xiàn)的，而必須要依托于整個(gè)邊境地區(qū)和邊境問題的善治。事實(shí)上，在國家的整體空間布局中，只有以行政區(qū)域?yàn)閱挝粊韯澐诌吘?，才能明確邊境治理主體及其職責(zé)，進(jìn)而把邊境治理落到實(shí)處。這樣來看，轄有邊界的各個(gè)行政區(qū)域的治理就具有多重屬性：一是處理好一般性的地方事務(wù)，保障轄區(qū)的穩(wěn)定和發(fā)展；二是通過良好的地方治理，保障邊境在國家治理格局中更好地承擔(dān)安全與開放的空間功能；三是邊境的地緣特性也往往使得一般性的區(qū)域問題及其治理變得特殊化。從這一點(diǎn)上來看，邊境地區(qū)的地方治理，特別是地方政府對(duì)于轄區(qū)的治理活動(dòng)，是邊境治理中不可或缺的構(gòu)成部分，因此認(rèn)為邊境治理是一個(gè)單一結(jié)構(gòu)的認(rèn)識(shí)，存在著以偏概全的問題。

(二)與邊境治理實(shí)踐不符

中國的邊境治理體制由邊境特定事務(wù)和問題的治理以及邊境區(qū)域一般性的地方治理共同構(gòu)成，因此是一個(gè)復(fù)合結(jié)構(gòu)或二重結(jié)構(gòu)。國家近年來實(shí)施的主要邊境政策，既有針對(duì)邊(跨)境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊境貿(mào)易、邊境口岸、沿邊開放等專項(xiàng)性治理的內(nèi)容，也有邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、“興邊富民”行動(dòng)等從整體層面支持邊境政區(qū)建設(shè)與發(fā)展的內(nèi)容。各個(gè)邊境省區(qū)，既出臺(tái)了專門針對(duì)邊境事務(wù)管理的地方性法規(guī)和政策，也各自采取了省內(nèi)腹地對(duì)邊境的對(duì)口支援、沿邊地區(qū)扶貧開發(fā)等扶持邊境區(qū)域發(fā)展的措施。另外，邊境地區(qū)的地市級(jí)政府和基層政府實(shí)際上也大都以地處“邊境”來進(jìn)行自我定位，自覺地將地方治理職能同邊境治理職能結(jié)合起來，特別是注重充分利用“邊境”身份來積極爭取各項(xiàng)優(yōu)惠政策以形成地方發(fā)展優(yōu)勢。這樣的基本現(xiàn)實(shí)表明，邊境治理并不是一個(gè)專門針對(duì)狹義邊境和跨境問題的概念，而是具有更加豐富的區(qū)域治理內(nèi)涵。

(三)知識(shí)結(jié)構(gòu)不完整

邊境和邊境治理在國家治理、國家發(fā)展中的重要意義，使得構(gòu)建一個(gè)完整的邊境治理知識(shí)體系很有必要，這個(gè)知識(shí)體系大致應(yīng)包括邊境治理的主體、邊境治理客體、邊境治理范圍和邊境治理方式等基本內(nèi)容。但就當(dāng)下情況來看，針對(duì)特定跨境問題的研究處于一種碎片化的研究階段，彼此之間難以連通成為一個(gè)體系；邊防學(xué)和邊境管理學(xué)主要針對(duì)邊境的安全和秩序，并且以邊境管控的法律和制度為基本研究內(nèi)容，因此只是邊境治理范疇中的一個(gè)部分；剛剛出現(xiàn)的邊境治理理論研究，其重心在于將邊境治理從邊疆治理中分離出來，但在強(qiáng)調(diào)其“邊”的個(gè)性的同時(shí)，也忽視了邊境治理的地方治理內(nèi)涵；從發(fā)展走向來看，在“單一結(jié)構(gòu)”偏好和認(rèn)識(shí)指引下的邊境研究，如果得不到有效的補(bǔ)充和調(diào)整，也無法發(fā)展成為一套完整的知識(shí)結(jié)構(gòu)或理論體系。尤其由于缺少對(duì)邊境地方政府的主體地位、一般區(qū)域問題的客體地位、非專項(xiàng)性政策在邊境治理中的作用機(jī)制等方面的考察，將導(dǎo)致現(xiàn)有研究和照此發(fā)展而形成的未來研究，成為一種厚此薄彼、結(jié)構(gòu)失衡的知識(shí)體系。

(四)制約理論供給的有效性

從一般層面上討論邊境與邊境問題的研究大概經(jīng)歷了邊防學(xué)、邊境管理學(xué)和邊境治理理論建構(gòu)3個(gè)階段。其中，邊防學(xué)強(qiáng)調(diào)以防衛(wèi)作為邊境工作的重心和基礎(chǔ)；邊境管理學(xué)涉及范圍相對(duì)更廣，包括邊界、邊境秩序和安全的管控；而邊境治理理論研究除關(guān)注邊境管控之外，還主張發(fā)揮邊境的區(qū)域功能，其學(xué)術(shù)旨趣在于闡釋邊境治理的本質(zhì)與內(nèi)涵，構(gòu)建相關(guān)的概念工具和分析框架。不同階段的研究，都承擔(dān)著為社會(huì)實(shí)踐提供理論與知識(shí)供給的任務(wù)。長期以來，人們都是從邊防和邊境管理的角度來看待邊境現(xiàn)象和邊境問題的，也形成了特定的思維慣性和路徑依賴。雖然由此構(gòu)建的基本概念和理論框架在特定歷史條件下基本能夠適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐，但無法完全滿足當(dāng)今時(shí)代的需要。

現(xiàn)實(shí)環(huán)境要求邊境研究須從“管理”模式轉(zhuǎn)向“治理”模式，即更加注重從整體層面而非局部層面來探究邊境的有效治理之道。而現(xiàn)有研究，仍將目光鎖定在較為狹義的邊境空間和問題范疇，僅僅將邊境治理看作圍繞跨境事務(wù)展開的實(shí)踐活動(dòng)，從而有意無意地忽視了邊境治理的其他維度和內(nèi)涵。這樣的認(rèn)識(shí)仍然沒有跳脫出邊防學(xué)和邊境管理學(xué)的思維套路，不僅與邊境治理的性質(zhì)和地位有出入，而且不能全面反映中國的邊境治理體制?；诰植繉?shí)踐而建構(gòu)理論的做法，限制了對(duì)邊境及邊疆治理本質(zhì)的學(xué)理闡釋，也將制約理論供給和知識(shí)供給的有效性。

三、邊境治理體制的“復(fù)合結(jié)構(gòu)”

中國邊境治理的內(nèi)容，既包括邊境特有問題(特別是跨境問題)的治理，也包括邊境地區(qū)一般性地方問題的治理。安邊、固邊、興邊、睦邊的邊境治理目標(biāo)，正是在這種復(fù)合性結(jié)構(gòu)下實(shí)現(xiàn)的。只有把握這個(gè)基本事實(shí)，才能全面認(rèn)識(shí)邊境治理的本質(zhì)，避免只見樹木不見森林，從而有利于推動(dòng)邊境治理研究領(lǐng)域的形成和發(fā)展。中國邊境治理的豐富內(nèi)涵及其復(fù)合性特征，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行理解。

(一)治理范圍：狹義邊境與邊境政區(qū)

從中央層面來看，一般按行政區(qū)域來界定邊境，有邊境省區(qū)、邊境市(地、州、盟)、邊境縣(旗)和邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同表述口徑，其中以縣級(jí)政區(qū)來界定邊境范圍的做法最為普遍。中國同周邊國家簽訂的若干邊境管理協(xié)定，都以毗鄰雙方邊界的縣級(jí)行政區(qū)來認(rèn)定邊境地區(qū)；“興邊富民”行動(dòng)以140個(gè)邊境縣與58個(gè)邊境團(tuán)場作為主要實(shí)施范圍；國家邊境地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付政策，著重參考了各省邊境縣個(gè)數(shù)、邊境縣總?cè)丝趦蓚€(gè)指標(biāo)；國務(wù)院《關(guān)于支持沿邊重點(diǎn)地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》規(guī)定，非西部省份的邊境地區(qū)以縣為單位，享受西部大開發(fā)的相關(guān)優(yōu)惠政策。同時(shí)，國家也會(huì)出于某些事務(wù)的管理需要，使用空間距離來界說邊境，如海關(guān)總署就以邊界線向內(nèi)延伸20千米的縱深作為邊民互市貿(mào)易區(qū)的范圍。

各邊境省份界定邊境和劃分邊境層次，遵循了與國家層面相似的邏輯。綜合9個(gè)邊境省區(qū)各自制定的邊境管理方面的地方性法規(guī)，可將邊境分為3個(gè)層次：一是邊境地區(qū)，即沿國界的縣級(jí)或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))行政管轄區(qū)域；二是邊境地帶，指劃定一定范圍并實(shí)行特殊管理的邊境區(qū)域，其寬度一般為兩千米；三是邊境特殊區(qū)域，指口岸、邊境通道、邊境臨時(shí)警戒區(qū)、邊境互市貿(mào)易區(qū)、邊境旅游景區(qū)以及受到特殊管控的邊境禁區(qū)等區(qū)域?？梢姡M管中央層面和各省之間劃分邊境的方式不盡相同，但都把毗鄰邊界的特定政區(qū)認(rèn)定為一般意義上的邊境，而把一定縱深的邊境地帶或一定范圍的邊境區(qū)域作為狹義邊境。

(二)治理主體：中央政府與地方政府

邊境既是維護(hù)國家主權(quán)的壁壘，也是走向世界的通道，或者說既是國家的“墻”，也是國家的“門”，所有的邊境問題都是國家問題，須在國家治理中予以重視。在邊境治理活動(dòng)中，中央政府承擔(dān)著宏觀性的主導(dǎo)作用：一是涉及國防與外交等方面的事務(wù)，必然由中央政府直接處理；二是邊境地方政府的治理能力普遍偏低，中央政府需要調(diào)配全國資源來支援邊境地方治理；三是一些重大外向型戰(zhàn)略需在國家統(tǒng)一規(guī)劃中實(shí)施；四是國家出臺(tái)的針對(duì)邊境和“涉及”邊境的法律和政策，發(fā)揮著導(dǎo)向性和框架性作用。

邊境地方各級(jí)政府承擔(dān)具體職責(zé)，這里說是的廣義政府，即“一級(jí)地方承擔(dān)和行使國家權(quán)力并履行地方治理職責(zé)的整體”[11]，包括宏觀層面的9個(gè)邊境省區(qū)，中觀層面的45個(gè)邊境地市州盟及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的9個(gè)邊境師，微觀層面的140個(gè)邊境縣市區(qū)旗和58個(gè)邊境團(tuán)場。邊境鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于不是一級(jí)完整的政府單元，因此應(yīng)被納入縣級(jí)行政區(qū)內(nèi)予以統(tǒng)一看待。從縱向來看，通常越是低層級(jí)的政府，越是接近邊界線，承擔(dān)的邊境治理任務(wù)也越具體。從橫向來看，不同政府部門參與邊境治理的形式和程度差別很大。以縣級(jí)政府層面來看，公安部門涉及出入境管理、涉外案件等工作，民政部門負(fù)責(zé)邊民的民生工作，外事部門參與邊界、界碑管理和涉外事宜，口岸管理部門則介入口岸管理。除地方政府以外，軍事組織也會(huì)參與邊境地區(qū)的地方治理，并在安全與穩(wěn)定方面發(fā)揮十分特殊的主體性作用。

(三)治理客體：特殊事務(wù)與一般事務(wù)

邊境治理客體是邊境治理所針對(duì)的客觀對(duì)象，可分為一般事物和特殊事務(wù)。一般事物就是那些與非邊境地區(qū)相同或相似的公共事務(wù)，特殊事務(wù)是邊境地區(qū)特有的公共事務(wù)。以往的研究，多把邊境治理視為對(duì)邊境特殊事務(wù)的治理，這就忽略了邊境治理的一般性客體，從而把邊境治理的內(nèi)涵大大縮小了。

特殊性邊境事務(wù)通常以邊界為存在基礎(chǔ)。在“地”的維度上，一方面要圍繞邊界、界標(biāo)、界碑等主權(quán)標(biāo)志物，實(shí)施邊防、固邊、界標(biāo)與界碑的維護(hù)、非法通道監(jiān)控等排他性治理；另一方面要圍繞口岸、邊(跨)境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、邊境貿(mào)易區(qū)、邊民互市貿(mào)易點(diǎn)，開展開放性治理。在“人”的維度上，不但要針對(duì)跨境流動(dòng)人員、社會(huì)組織進(jìn)行規(guī)約和管理，同時(shí)要對(duì)邊民、跨境民族等群體實(shí)施管理和動(dòng)員。歷史上的邊境管理以邊防工作為中心，把與國防安全相關(guān)的邊境事務(wù)置于突出地位。近年來，沿邊開放政策、“橋頭堡”戰(zhàn)略和“一帶一路”倡議等外向型活動(dòng)，又使得同開放與流通相關(guān)的邊境事務(wù)空前凸顯。

相比之下，一般事務(wù)的邊境屬性或許并不突出，但也是邊境治理中不可或缺的部分。國務(wù)院印發(fā)的《興邊富民行動(dòng)“十三五”規(guī)劃》，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、保障和改善民生、發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)文明建設(shè)等方面的整體規(guī)劃，就體現(xiàn)出對(duì)邊境地區(qū)一般事務(wù)治理的重視。邊境的地方政府同樣也意識(shí)到，一般事務(wù)治理在邊境治理中的重要性。如云南省2017年頒布實(shí)施的《邊境管理?xiàng)l例》專門規(guī)定，省人民政府及邊境州(市)人民政府要加大對(duì)邊境地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的力度，對(duì)邊境縣域的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要加大投入和提供優(yōu)惠政策，這顯然也是將諸多一般性的社會(huì)公共事務(wù)納入邊境治理范疇之中了。

(四)治理方式：專項(xiàng)治理與非專項(xiàng)治理

專項(xiàng)治理，指為達(dá)成邊境治理目標(biāo)而專門制定法律、政策和實(shí)施具體措施；非專項(xiàng)治理，指普遍性的國家治理和區(qū)域治理方式在邊境地區(qū)的施用。專項(xiàng)型方式由于是為邊境治理需要而量身打造的，因此更具典型性，也更容易引起研究者的注意和重視。但應(yīng)該強(qiáng)調(diào)的是，實(shí)現(xiàn)邊境地區(qū)的穩(wěn)定與發(fā)展除需要專項(xiàng)治理以外，還離不開非專項(xiàng)治理方式，并且非專項(xiàng)方式往往才是邊境治理的常規(guī)性手段。

尤其對(duì)于邊境地區(qū)的基層政府而言，更多時(shí)候是在貫徹和執(zhí)行中央政府與上級(jí)政府宏觀安排的過程中，運(yùn)用一般性的法律、政策、行政、經(jīng)濟(jì)手段來開展地方治理活動(dòng)。在使用這些非專項(xiàng)治理方式時(shí)，不同部門各司其職、分口管理，整個(gè)政府過程同腹地相比并無明顯差別。但這種表面上司空見慣、平常無奇的地方政府治理活動(dòng)，卻承擔(dān)著關(guān)鍵性的邊境治理功能：一是邊境區(qū)域的安全、穩(wěn)定與發(fā)展，很大程度上就是在這種常規(guī)治理中實(shí)現(xiàn)的；二是一般性的治理方式常常會(huì)被特殊化，以適應(yīng)邊境地區(qū)獨(dú)特的治理生態(tài)；三是專項(xiàng)方式治理效果的形成，往往要以非專項(xiàng)方式治理功能的發(fā)揮作為前提條件。這樣來看，非專項(xiàng)治理方式也是邊境治理體制的重要構(gòu)成部分，離開這種一般性的地方治理活動(dòng)，對(duì)邊境治理的理解必然是片面的。

四、復(fù)合視角下邊境治理研究的發(fā)展

中國的邊界線漫長，邊境區(qū)域范圍廣大，邊境問題復(fù)雜，邊境在國家治理和國家發(fā)展中的地位日漸凸顯。但是，目前尚未形成專門性的邊境治理研究領(lǐng)域，缺少完整性的邊境及邊境治理知識(shí)。這種現(xiàn)實(shí)需要與知識(shí)供給之間的反差，使得推動(dòng)邊境治理研究領(lǐng)域的構(gòu)建和發(fā)展不僅十分必要也非常緊迫。就當(dāng)下情況來看，應(yīng)當(dāng)根據(jù)中國邊境治理實(shí)踐，形成對(duì)于邊境治理“復(fù)合結(jié)構(gòu)”的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，調(diào)整并整合現(xiàn)有研究，在復(fù)合性視角下推動(dòng)邊境治理知識(shí)體系的構(gòu)建和完善。

(一)把握邊境治理的本質(zhì)

目前單一性視角下開展的邊境治理研究，難以全面認(rèn)識(shí)邊境治理的內(nèi)涵和本質(zhì)，不僅產(chǎn)生了研究碎片化的問題，也制約了理論供給和知識(shí)供給的有效實(shí)現(xiàn)。實(shí)際上，只要立足國家和國家治理高度來看待邊境及邊境治理，很多難以解釋或眾說紛紜的問題便可迎刃而解。當(dāng)然，這也是確立邊境治理研究的復(fù)合性視角的根本依據(jù)。從根本上來看，邊境是國家領(lǐng)土中的一個(gè)邊緣性和特殊性區(qū)域，國家是界定和劃分邊境的本體，邊境治理是國家治理的一個(gè)部分。離開國家這個(gè)基本語境，邊境和邊境治理都難以言說。因此必須在國家層面上來理解邊境及其治理的內(nèi)涵，站在國家整體利益和國家發(fā)展的立場來看待邊境事務(wù)和邊境問題，并且在國家治理中探尋邊境治理的本質(zhì)和規(guī)律。在國家治理過程中，為解決邊境問題、促進(jìn)邊境發(fā)展以及發(fā)揮邊境對(duì)于國家發(fā)展的支撐作用，就需要對(duì)邊境實(shí)施有效治理。而邊境治理目標(biāo)的達(dá)成，又必須依托一套完整的治理體制。無論是對(duì)邊境特定事務(wù)的治理，還是對(duì)邊境地區(qū)一般性地方事務(wù)的治理，客觀上都是國家邊境治理體制的構(gòu)成部分，都承擔(dān)著相應(yīng)的邊境治理功能。只有從這一本質(zhì)出發(fā)，并在復(fù)合性視角下全面把握邊境治理的范疇，才能構(gòu)建起完整的邊境治理知識(shí)體系。

(二)理解邊境治理的內(nèi)涵

邊境以邊界作為基本參照，是一種由“線”拓展到“面”的空間形態(tài)。根據(jù)空間形式，可將邊境分為邊境地帶、邊境特殊區(qū)域和毗鄰邊界線的特定行政區(qū)域3個(gè)基本層次。前兩種類型是狹義的邊境范圍，后一種界定方式所指的邊境空間則相對(duì)寬泛。中國的邊境治理范圍涵蓋了狹義邊境和邊境行政區(qū)兩個(gè)空間范疇，治理對(duì)象包括特定跨境事務(wù)和一般性的地方事務(wù)，治理主體則有中央政府、地方政府和軍事組織，治理方式包括專項(xiàng)治理和非專項(xiàng)治理。以往的研究大都將邊境范圍限定為狹義邊境，并將邊境治理過程視為針對(duì)跨境事務(wù)的專項(xiàng)治理。這樣的研究是從單項(xiàng)維度或“單一結(jié)構(gòu)”來看待邊境及邊境治理，這僅僅抓住了邊境治理的局部內(nèi)涵，而沒有體現(xiàn)出其本質(zhì)和全貌。這種研究視角，一方面制約了邊境治理研究范疇的拓展，另一方面也限制了現(xiàn)有研究認(rèn)識(shí)問題的廣度和深度。因此，從推動(dòng)邊境治理研究領(lǐng)域形成和更好發(fā)展的角度來看，應(yīng)該促使對(duì)于邊境治理的認(rèn)識(shí)從“單一視角”向“復(fù)合視角”轉(zhuǎn)換。

(三)明確邊境治理研究的任務(wù)

今后的邊境治理研究，應(yīng)該更突出目的性、預(yù)期性和自覺性，主動(dòng)和有計(jì)劃地促進(jìn)邊境治理成為一個(gè)專門的研究領(lǐng)域，并持續(xù)推動(dòng)這一領(lǐng)域的不斷發(fā)展。不僅要繼續(xù)鞏固和深化現(xiàn)有研究，而且要對(duì)邊境治理實(shí)踐中的諸多問題和現(xiàn)象進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，著力為國家邊境治理體制的完善和發(fā)展提供理論和方案。具體來說，這樣的研究工作亟需完成以下幾項(xiàng)主要任務(wù)。一是構(gòu)建基本理論。目前國內(nèi)還缺乏對(duì)邊境及邊境治理的準(zhǔn)確界定，基本的邊境治理理論體系尚未形成。在這樣的形勢下，應(yīng)當(dāng)從現(xiàn)實(shí)出發(fā)補(bǔ)充和整合現(xiàn)有研究，凝聚基本共識(shí)，總結(jié)與提煉邊境治理的概念工具，構(gòu)建起邊境治理研究的知識(shí)框架。二是闡釋現(xiàn)實(shí)問題。在形成基本研究框架的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步運(yùn)用相關(guān)素材、方法和概念工具對(duì)邊境地區(qū)的具體領(lǐng)域、具體現(xiàn)象和各種問題進(jìn)行準(zhǔn)確地描述和深入地分析，進(jìn)而形成對(duì)邊境問題全面而科學(xué)的認(rèn)知。三是研究邊境治理政策。除構(gòu)建理論、闡釋問題之外，邊境治理研究還應(yīng)積極回應(yīng)國家治理和地方治理的現(xiàn)實(shí)需要，探索邊境地區(qū)的善治之策。

(四)拓展邊境治理研究的議題

整體性的邊境治理研究議題的確立，不能只抓住某些突出和特殊的跨境問題，而應(yīng)該覆蓋到整個(gè)的邊境治理內(nèi)容。以往基于單一性視角和“單一結(jié)構(gòu)”認(rèn)識(shí)的邊境治理研究，主要涉及對(duì)狹義邊境區(qū)域和跨境事務(wù)的治理，其主要議題也局限于邊境安全、邊防、邊界維護(hù)與管理、邊境口岸、邊境經(jīng)濟(jì)、跨境民族與宗教、跨境人口流動(dòng)、邊境法律與制度等方面。今后應(yīng)當(dāng)在復(fù)合性視角和“復(fù)合結(jié)構(gòu)”認(rèn)識(shí)下看待邊境，發(fā)掘更加豐富的邊境治理內(nèi)涵，特別是要將以下幾個(gè)方面的議題納入研究視野之中：一是邊境治理的整體架構(gòu)，包括邊境治理的政策、結(jié)構(gòu)、過程與機(jī)制；二是邊境地區(qū)的地方政府與政治，特別是要在國家邊境治理層面上來認(rèn)識(shí)邊境地區(qū)基層政府的角色和定位；三是邊境地區(qū)一般事物的治理，研究一般公共事務(wù)治理在邊境場域中的特殊化，及其在邊境治理中的功能和作用機(jī)制；四是邊境治理的共性和個(gè)性，歸納中國邊境治理的普遍規(guī)律，同時(shí)區(qū)分不同邊境地區(qū)的差別化治理；五是邊境治理能力，尤其是針對(duì)邊境地方政府普遍存在著治理資源不足的境況，探索增強(qiáng)其治理能力的有效途徑。