文/張盼

營商環(huán)境是指企業(yè)活動包括投資與經(jīng)營所處的環(huán)境，但對其定義進行清晰厘定常陷入困境：當市場在資源配置中起決定性作用，意味著影響企業(yè)活動的要素常趨于變動，加之對商業(yè)行為觀察徑路切入的差異，學界對營商環(huán)境的概念并不存在通說界定。世界銀行發(fā)布的歷年《營商環(huán)境報告》中選取的“企業(yè)營商環(huán)境指標”，在“提取最大公因式”的情況下多有變化，亦是對營商環(huán)境定義困難之印證。在概念界定付之闕如的語境下，作為經(jīng)濟思潮轉(zhuǎn)向制度與法律的產(chǎn)物，《營商環(huán)境報告》通過抽象出對影響企業(yè)活動全“生命周期”的重要要素，并比較企業(yè)在各要素中因遵循法律法規(guī)所需要的金錢及時間成本，從橫向上區(qū)分了各經(jīng)濟體的營商監(jiān)管水平。剖析世界銀行選取的“企業(yè)營商環(huán)境指標”，主要是制約投資行為的客觀條件，從經(jīng)濟政策的明確性、要素供給的支撐性、政府服務的便利性、法治體系的完備性、要素資源的流動性、市場體系的公平性與市場準入的統(tǒng)一性等七個方面綜合反映了各經(jīng)濟體營商環(huán)境的優(yōu)劣程度。本文并不準備從所有要素著手分析中國目前營商環(huán)境的特點及未來走向，而僅結(jié)合“法治化營商環(huán)境”建設目標，分析我國目前主要城市營商環(huán)境法治化的特點，并在其基礎(chǔ)上探析營商環(huán)境優(yōu)化基于我國法治化建設所可能的未來走向。

營商環(huán)境法治化的法律實質(zhì)與邏輯辨析

市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟，立足于市場經(jīng)濟展開的營商環(huán)境評估，無法忽視法治對營商環(huán)境建設的支撐性作用；透過各經(jīng)濟體的法律文本獲致企業(yè)身處的營商環(huán)境之優(yōu)劣，從根本上即依賴對法律制度建構(gòu)及運行現(xiàn)狀的細致考量。在優(yōu)化營商環(huán)境視閾下，實現(xiàn)法治化營商環(huán)境建設，不是簡單地將法治化與營商環(huán)境進行雜糅，而應當基于限縮解釋的法解釋技術(shù)，以法治化對營商環(huán)境建設作目的限縮。質(zhì)言之，是將應然狀態(tài)下的“法治化營商環(huán)境”建設目標，轉(zhuǎn)化為實然狀態(tài)下的“營商環(huán)境法治化”運作模式，通過在法的運行中內(nèi)嵌入“優(yōu)化營商環(huán)境”的制度目的，以體系化的法律制度建構(gòu)實現(xiàn)以自由、公平、秩序與安全為基本導向的法治化營商環(huán)境。

健全的法律制度是實現(xiàn)法治化的前提與保證?！爸贫戎陵P(guān)重要”假說強調(diào)，更好的制度、更有力的產(chǎn)權(quán)保護與更少的政策扭曲將使一個國家更加富裕。創(chuàng)造適應市場經(jīng)濟規(guī)律與法治建設要求的法律制度體系，協(xié)調(diào)政府與市場主體的關(guān)系以促進制度運行，從根本上保障市場參與主體的合法權(quán)益并降低營商制度成本，才能真正實現(xiàn)營商環(huán)境的法治化。具體而言，借鑒法治社會評價量化方式構(gòu)建的“科學立法、依法行政、公正司法、市場主體守法”四個維度，秉持法的運行的階段闡釋，營商環(huán)境法治化應當至少包含四個方面，茲作下述：

（一）營商環(huán)境立法科學化

營商環(huán)境法治化要求政府、企業(yè)及其他主體的經(jīng)濟活動與相關(guān)行為均須嚴格遵守法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，其實現(xiàn)前提在于存在一套公平透明、具有穩(wěn)定可預期的體系化法律法規(guī)可供適用，實現(xiàn)基礎(chǔ)在于立法科學化?？茖W立法在體系上應當注重對立法數(shù)量與立法質(zhì)量的辯證考量：適當數(shù)量的立法規(guī)范能夠形成體系化的法律框架，確保市場主體的營商活動能在法律法規(guī)的涵射范圍內(nèi)得到規(guī)范與保護；良法作為善治之前提，優(yōu)良立法質(zhì)量的法律才能使法治之實現(xiàn)具有現(xiàn)實的根基，因而從方法論上制約法治化建設的水平。在立法權(quán)擴容背景下，營商環(huán)境立法的科學化一方面要發(fā)揮地方立法的作用，地方人大在立法過程中應當注重有效監(jiān)管與監(jiān)管負擔過重的平衡，同時發(fā)揮地方政府在立法進程中的促進作用。地方人大應當協(xié)調(diào)與地方政府的立法分工：對于綜合性、基礎(chǔ)性的重要法律草案應當由地方人大進行起草；對于一般性法案則由地方政府負責，但地方人大在審議階段應當發(fā)揮主導作用，并重點關(guān)注對政府行為的限權(quán)以及對相對人的合法權(quán)益的維護。另一方面，應當避免立法盲目攀比，遵循少而精的地方立法路徑，對于上位法完善、立法能力缺乏的情況下，應當謹慎行使地方立法權(quán)。在立法質(zhì)量上，應當保證立法具有穩(wěn)定性、可操作性，減少立法間不必要沖突以消弭營商環(huán)境間的阻礙。

科學立法要求在立法內(nèi)容上對不同類型的企業(yè)進行統(tǒng)一的監(jiān)管與保護。我國現(xiàn)行立法對企業(yè)的法律規(guī)制，仍然依據(jù)國有企業(yè)與民營企業(yè)、內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)等分類標準實行區(qū)別監(jiān)管，因而不同企業(yè)在進行營商活動時，因企業(yè)性質(zhì)而容易受到法律制度層面不必要的阻礙。外資利用的過程中因缺乏對地方政府監(jiān)管義務的規(guī)定，亦使地方政府重引資輕監(jiān)管，外資驅(qū)動的不當認識不僅抑制了內(nèi)資企業(yè)的發(fā)展，還引發(fā)地方政府盲目引資的短視行為。對于國有企業(yè)與民營企業(yè)的區(qū)分同樣容易陷入政府監(jiān)管缺位與不當引導的發(fā)展陷阱，從而影響社會主義市場經(jīng)濟的健康發(fā)展。事實上，企業(yè)投資積極性取決于我國市場所能產(chǎn)生的利益多寡，而與鼓勵外資抑或優(yōu)待國有企業(yè)不存在正相關(guān)關(guān)系。在對企業(yè)進行立法規(guī)制時，應當保持價值中立的立法態(tài)度，基于市場規(guī)制的原理，對企業(yè)投資采取同等且周密的監(jiān)管與保護，通過提供公平透明、競爭有序的法治化營商環(huán)境吸引企業(yè)投資，而非通過企業(yè)屬性來對企業(yè)投資作不必要的干預。

（二）政府執(zhí)法監(jiān)管合理化

法治化的營商環(huán)境，應當是“運用法治思維、貫穿法治精神，重視法治作用并使健全而完備的關(guān)于營商環(huán)境的法律法規(guī)得到有效實施的制度性安排”，質(zhì)言之，行政執(zhí)法成為落實營商環(huán)境法治化的關(guān)鍵，良法的效果需要通過執(zhí)法活動得以展現(xiàn)。行政執(zhí)法關(guān)涉政府機關(guān)及其工作人員的職權(quán)行為，作為制約制度軟環(huán)境的重要因素在政府對企業(yè)活動的監(jiān)管過程起到重要作用：一方面嚴格執(zhí)法能夠構(gòu)建公平有序的市場環(huán)境，對政府執(zhí)法行為的規(guī)范，既能為市場主體的行為提供有序指引，也能避免不當執(zhí)法行為對經(jīng)濟活動的無序干預；良好的執(zhí)法行為應當做到有序監(jiān)管與避免干預過重的平衡。另一方面，嚴格執(zhí)法能有效降低企業(yè)活動的制度成本。政府的執(zhí)法活動一般包括對市場主體的監(jiān)督以及管理行為，不當?shù)膱?zhí)法活動將會顯著增加企業(yè)的非經(jīng)營成本，不僅影響企業(yè)的經(jīng)濟效益，也會使得企業(yè)對營商環(huán)境缺乏信心，作為負面效應的外部化而影響營商環(huán)境的法治化建構(gòu)。

（三）營商糾紛化解高效化

營商環(huán)境法治化時刻面臨營商效率與公平正義的博弈，營商法治化并非從應然層面思考如何徹底杜絕商事糾紛的出現(xiàn)，而是著眼于公正高效地解決實然狀態(tài)下紛繁復雜的糾紛，尋求商業(yè)效率與公平正義協(xié)調(diào)最大化的帕累托最優(yōu)解。營商環(huán)境法治化的司法制度構(gòu)建，應當從糾紛解決途徑多元化、糾紛解決效率高效化、糾紛解決結(jié)果公正化三個方面進行考量：糾紛解決途徑多元化要求面對商事糾紛的多發(fā)性，發(fā)展并完善多元糾紛解決機制，充分發(fā)揮商事調(diào)解、仲裁等糾紛解決非訴機制的司法補充作用；糾紛解決效率高效化強調(diào)在保證司法程序與結(jié)果公正的前提下提高商事糾紛解決的效率，效率是最能提升市場主體營商環(huán)境滿意度的外部表現(xiàn)之一；糾紛解決結(jié)果公正化是營商環(huán)境法治化的應有之義，結(jié)果公正既能內(nèi)化司法隊伍的責任意識，又能外化加強司法裁判的法律權(quán)威，是營商環(huán)境法治化構(gòu)建的階段目的，亦是真正實現(xiàn)法治化的有效手段。公正高效、方式多元的商事糾紛解決機制的建立，能夠從營商環(huán)境優(yōu)化與保障的路徑，吸引優(yōu)良的市場要素集聚，從而構(gòu)建開放、高效、公正的營商解決機制，調(diào)動市場主體的營商積極性并切實維護其合法權(quán)益。

（四）市場主體守法信用化

營商環(huán)境法治化建設，不僅依賴公權(quán)力在立法、執(zhí)法、司法層面的制度建構(gòu)，更強調(diào)市場主體在遵守法律的狀態(tài)下開展商事活動。徒法不足以自行，良法只有得到嚴格遵守，才能真正保障私權(quán)利主體的合法權(quán)益。創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略下強調(diào)尊重市場主體的商事創(chuàng)新，通過“放管服”改革釋放市場活力，增強其進行創(chuàng)新的積極性。但放管服不代表不需要監(jiān)管，市場監(jiān)管逐步從事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，本質(zhì)上是監(jiān)管思路從規(guī)制監(jiān)管向信用監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。法治化的營商環(huán)境，應當是法律與信用規(guī)制共同作用的市場環(huán)境，“在許多情況下，法律是無能為力的，只有信譽能起作用。一個沒有信譽機制的社會是不可能有真正的市場經(jīng)濟的?！毙抛u作為信用體系下對市場主體商事行為的一種評價與規(guī)制，是市場主體自覺守法的產(chǎn)物，信譽機制的構(gòu)建有賴于對市場主體的守法經(jīng)營，并對失信行為進行負面評價規(guī)制。放管結(jié)合背景下，從政府“小監(jiān)管”向信用“大監(jiān)管”理念迭代，就是強調(diào)通過信用機制強化市場主體的自律自治，激發(fā)起守法信法的內(nèi)生動力。只有市場主體自主遵守法律，信用評價內(nèi)生性的推動社會守信遵法氛圍的形成，才能真正實現(xiàn)營商環(huán)境法治化的制度構(gòu)建并促進市場的良性有序穩(wěn)定發(fā)展。

中國主要城市營商環(huán)境法治化的特點

從2003年底至2017年底，世界銀行共計發(fā)布15份《營商環(huán)境報告》，盡管每年的報告主題關(guān)注點并不一致，但世界銀行通過全生命周期的評價指標所針對全球各經(jīng)濟體作出的營商報告仍然具有極其重要的參考意義。我國自黨的十八屆三中全會提出建設法治化營商環(huán)境以來，政府多次強調(diào)要將優(yōu)化營商環(huán)境作為放管服改革的進展標準，并強調(diào)“營商環(huán)境就是生產(chǎn)力”。我國政府不斷優(yōu)化營商環(huán)境的態(tài)度與政策指向的效果也在近年《全球營商環(huán)境報告》中得到體現(xiàn)，從2013年的96位上升到2016年的76位。我國營商環(huán)境優(yōu)化的政策成果，為研究我國營商環(huán)境現(xiàn)狀的課題提供了眾多的現(xiàn)實參照與實踐例證。事實上，全球營商環(huán)境報告采取的各經(jīng)濟體的評價樣本，為“各經(jīng)濟體中最大城市，以及在擁有超過1億人口的經(jīng)濟體中排名第二的城市”，可見營商環(huán)境報告實際上反映的是各經(jīng)濟體中主要城市的營商環(huán)境情況。在借鑒這一評價樣本選擇思路的情況下，透過政策文件與地方實踐活動，梳理我國主要城市針對營商環(huán)境法治化建設的實踐：在契合我國供給側(cè)改革的現(xiàn)實背景下，基于創(chuàng)新驅(qū)動的發(fā)展戰(zhàn)略，將優(yōu)化營商環(huán)境確定為提高競爭力新的著力點；貫徹簡政放權(quán)、企業(yè)減負與政府保障，促進我國法治化建設方案穩(wěn)步成型。

（一）優(yōu)化營商環(huán)境成為地方競爭場域的新目標

營商環(huán)境因其具有衡量市場環(huán)境優(yōu)劣的評價與導向功能，在經(jīng)濟體內(nèi)部成為“地方政府間競爭的重要場域”。基于優(yōu)化營商環(huán)境的目標，地方政府間的競爭已逐步從對投資招商進行政策的單純鼓勵，轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)完善政府職能、優(yōu)化監(jiān)管模式、構(gòu)建公正透明的法治化市場環(huán)境。投資驅(qū)動的制度邏輯，折射的是我國一貫以來的政府主導型發(fā)展思路。各地方政府在招商引資上的短視政策，一方面容易造成地方政策的惡性競爭，導致區(qū)域發(fā)展不平衡；另一方面，重引資輕監(jiān)管使得對外資依賴嚴重而不利于我國自身市場環(huán)境相關(guān)要素制度的建設。新常態(tài)下基于創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的指引，要讓市場在資源配置中處于決定地位，應當對政府的功能定位有所轉(zhuǎn)變，從招商引資向優(yōu)化營商環(huán)境轉(zhuǎn)變，通過思路革新建構(gòu)制度變革：一方面下放、減少不必要的行政職權(quán)，減輕企業(yè)負擔；通過政府創(chuàng)新和監(jiān)管創(chuàng)新實現(xiàn)體制創(chuàng)新，簡政但不降低監(jiān)管質(zhì)量；另一方面要求政府職能從“引導”向“服務”轉(zhuǎn)變，政府應當減少對市場要素的不當干預，刪減不必要的行政審批事項，讓市場要素在法律制度的保障下自由配置。值得注意的是，營商環(huán)境法治化的建設，不能著眼于相關(guān)營商環(huán)境法律及政策文件多寡，而應重視地方政府如何將營商環(huán)境法治化建設的理念貫徹在市場環(huán)境優(yōu)化的實踐中。立足于營商環(huán)境法治化建設，地方政府在新的競爭場域，應當貫徹創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，推進實現(xiàn)“放管服”改革的階段性目標，著力形成“清”“新”的政商關(guān)系，真正使營商環(huán)境法治化的建設理念成為現(xiàn)實中的競爭力，實現(xiàn)供給側(cè)改革的戰(zhàn)略目標，改善營商環(huán)境，并促進經(jīng)濟穩(wěn)定有序協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）簡政放權(quán)理順市場與政府關(guān)系

經(jīng)濟體制改革要求理順政府與市場的關(guān)系，重點在于確保有效監(jiān)管的基礎(chǔ)上防止監(jiān)管負擔過重，優(yōu)化監(jiān)管不到位的問題，防止政府干預過多。簡政放權(quán)，即強調(diào)在精簡機構(gòu)的基礎(chǔ)上將市場經(jīng)營的自主權(quán)利交給企業(yè)，通過市場進行要素與資源配置。但簡政放權(quán)不是簡單的減少監(jiān)管，本質(zhì)上應當符合世界銀行《營商環(huán)境報告》中提出的“聰明監(jiān)管”要求（Smart Regulations），在提供清晰透明的監(jiān)管規(guī)則的前提下，政府不應當對企業(yè)的經(jīng)營發(fā)展設置不必要的阻礙。近年來，國務院分批次通過規(guī)范性文件的形式，取消、下放了一批行政審批事項，取消了一批行政許可與資格認定事項，大力清理政府介入的行政中介事項，逐步推進“先照后證”“證照分離”“多證合一”等多種形式的商事登記改革，目的在于在市場準入階段削減給企業(yè)的不必要負擔；同時伴隨公司法改革中的注冊資本制度改革，極大地減輕了商事主體開辦企業(yè)的顧慮。另一方面，市場準入的放松監(jiān)管，需要結(jié)合事中事后監(jiān)管以及信用監(jiān)管制度的構(gòu)建。通過維護市場秩序而非直接干預企業(yè)經(jīng)營的手段，既調(diào)動企業(yè)積極性又防止市場失靈造成系統(tǒng)性風險，真正使得企業(yè)在經(jīng)營過程中得到有序的保護。

（三）企業(yè)減負完善資源配置

從法治層面減輕企業(yè)負擔關(guān)鍵要樹立立法為商的理念。規(guī)范政府的服務行為減輕企業(yè)負擔，本質(zhì)仍是平衡政府與市場的關(guān)系。通過制度上的促進、糾紛解決中的高效、公平競爭市場環(huán)境的構(gòu)建，真正使所有市場主體能獲得公平的對待，使保護商事主體利益之理念獲得充分之彰顯。目前放管服改革的重點之一就是通過行政審批改革，提高審批效率，推動審批監(jiān)管的程序化、規(guī)范化、制度化；通過制度建構(gòu)降低交易成本，破除制約企業(yè)經(jīng)營的體制障礙；提供高效透明、公正有序的市場服務，促進各利益相關(guān)者公平競爭。

通過政府力量在市場資源分配中的退出，逐步實現(xiàn)社會主義市場經(jīng)濟中配置規(guī)律的重構(gòu)，能夠從深度和廣度上完善市場體系，真正實現(xiàn)市場環(huán)境的法治化治理，推動市場規(guī)則、市場競爭秩序、市場要素處理的最優(yōu)化配置。與此同時，不斷通過制度優(yōu)化政府的服務方式與辦事流程，通過推進政府監(jiān)管與科技的融合，能夠使得監(jiān)管的效率與質(zhì)量明顯改進。在金融監(jiān)管領(lǐng)域，不斷推廣的金融科技與法律相融合的監(jiān)管模式，能夠解決監(jiān)管技術(shù)匱乏、滯后等問題，通過在科技維度的監(jiān)管實現(xiàn)對金融企業(yè)的實時監(jiān)管，妥善引導金融資源在市場中的合理配置，從而提高我國金融市場的法治化水平。各地不斷在推進的“互聯(lián)網(wǎng)+”的政府服務融合試點，包括“單一窗口”審批工作、“最多跑一次”結(jié)合網(wǎng)上審批的辦事模式等工作，亦能夠使政府之間信息互聯(lián)互通，減少信息流動的時間與物質(zhì)成本，真正從服務便民的思路上踐行了立法為商的法治化營商環(huán)境建設理念。

（四）政務保障

規(guī)范法規(guī)設計以便于執(zhí)法者及司法者適用法律，能夠優(yōu)化法規(guī)的實施。法律作為制度軟環(huán)境的內(nèi)容之一，仍需要其他制度進行保障。拆解法規(guī)建構(gòu)及運行適用的規(guī)范路徑，能夠獲得從政府層面保障營商環(huán)境法治化的建構(gòu)思路，體現(xiàn)在從政策上“減”證改革，從執(zhí)法上轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路，從商事糾紛解決機制上進行創(chuàng)新。首先，減證改革，是通過整合市場準入環(huán)節(jié)中的相關(guān)證照，將多證整合于一證上，以期減少制度成本。其次，執(zhí)法監(jiān)管思路上的轉(zhuǎn)變，應當從“管理”監(jiān)管思維轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺铡北O(jiān)管思維。執(zhí)法監(jiān)管作為營造公平有序市場環(huán)境的重要輔助，直接關(guān)系著經(jīng)濟活動的成本，也影響企業(yè)進入市場的信心與積極性。良法善治理念下的法治化建設，應當注重“服務型”實質(zhì)法治的執(zhí)法監(jiān)管制度構(gòu)建，執(zhí)法活動體現(xiàn)公平正義，政府真正明晰與市場的關(guān)系，而非以市場的管理者自居，形式化的“管理”監(jiān)管容易扭曲政府監(jiān)管時的思路，無法遵循良法亦無法體現(xiàn)善治。最后，多元化商事糾紛解決機制，應當形成“一體化”的平臺服務模式，整合基層糾紛解決資源，實現(xiàn)行政部門、法院、基層機構(gòu)的聯(lián)動和信息互通，從而提供高效的處理方式；另一方面，技術(shù)融合于糾紛解決出現(xiàn)新的創(chuàng)新樣態(tài)。廣州仲裁委聯(lián)合微眾銀行及杭州亦筆科技公司基于區(qū)塊鏈技術(shù)形成了首份裁決書，體現(xiàn)了區(qū)塊鏈等新技術(shù)在證據(jù)的存儲、核查、調(diào)取層面的應用，有效地解決了證據(jù)的多方信任問題，是科技融合法律作出的重大嘗試與突破，也是未來政務保障發(fā)展創(chuàng)新的前進方向。

中國主要城市營商環(huán)境法治化的走向

我國營商環(huán)境的制度優(yōu)化在創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略以及我國逐步完善的社會主義法律體系建設下取得了長足的進步，但無論是對標國際營商環(huán)境的最高標準，抑或與相關(guān)的發(fā)展中國家進行橫向?qū)Ρ龋覈鵂I商環(huán)境均有短板需要突破。應當明確，要實現(xiàn)營商環(huán)境的國際化與便利化，首要是要實現(xiàn)營商環(huán)境的法治化；只有良好的法治環(huán)境，才能真正形成具有創(chuàng)造力和競爭力的市場環(huán)境。營商環(huán)境的法治化建設，不僅需要先進的法治化治理理念和科學制度設計，更需要市場主體自覺的實踐予以維護：我國在推動法治化營商環(huán)境建設的過程中出臺了大量的政策法規(guī)，形成了較為齊備的規(guī)范體系。但法律制度要在具體層面落地生根，還需要有實施體系和相應的保障體系。因此，我國主要城市營商環(huán)境法治化的構(gòu)建不能僅僅流于規(guī)范體系層面，而是應以實施體系和保障體系為著力點，沿著“制度——機制——實效”的研究路徑展開。圍繞創(chuàng)新驅(qū)動戰(zhàn)略、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、支持實體經(jīng)濟發(fā)展的國家發(fā)展三大主題，遵循簡政放權(quán)、企業(yè)減負和產(chǎn)權(quán)保護三大邏輯，重點從四個方向著眼我國主要城市營商環(huán)境法治化的未來走向：立法上鼓勵興業(yè)并維護交易安全、執(zhí)法上完善監(jiān)管、多元公正糾紛解決以降低司法維權(quán)成本、自律守法與創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)保護。

（一）立法鼓勵投資興業(yè)

商事立法科學化應當使資源合理流動與配置，起到鼓勵商事主體投資興業(yè)的作用。目前在商事立法領(lǐng)域，以商事制度改革且主要以商事登記制度改革為核心的立法修訂工作，著眼于商事登記立法工作的完善，降低市場主體的準入門檻并提高登記的便利度。我國商事登記改革盡管從“注冊資本登記制度改革”到“先照后證”乃至“證照分離”，但實際過程仍然存在著眾多問題，改革遠未達到預想效果。目前我國的商事登記制度存在著規(guī)范性文件與法律文件之間的差序：中央政府乃至地方政府通過規(guī)范性文件提出了眾多的關(guān)于商事登記的相關(guān)措施，但是相應的商事立法修改工作并未完全銜接，形成了規(guī)范性文件與法律法規(guī)銜接失調(diào)的缺位狀態(tài)。由此造成的困境在于，當法律法規(guī)未進行修改的情況下，在必須遵循上位法的規(guī)定下，即使地方政府具有強烈的熱情進行商事登記制度的改革，也只能或者進行框架性的總括規(guī)定，或者碎片化的對有關(guān)問題進行零敲碎打的改良，而不能從制度創(chuàng)新的層面真正推進商事登記制度改革的深入。

另一方面，地方政府在通過規(guī)范性文件進行商事登記制度改革時，競爭式的文件指引容易忽視制度改革的系統(tǒng)性，從“三證合一”到“多證合一”，需要的不僅是改革的決心，同時也需要基層制度的配套銜接。目前存在的問題是，行政主導的商事登記變革，盡管從規(guī)范性文件上能夠突出顯示“證照”改革的“紙面”速度與成效，但缺乏對相應基層機構(gòu)職能的統(tǒng)合，容易使基層工作者無法跟上改革速度，造成文件上的“改革紅利”無法在實踐中兌現(xiàn)。更為重要的地方在于“多證合一”不僅是政策文件上簡單的“證”“照”的合一，本質(zhì)上是對相關(guān)行政機構(gòu)行政職權(quán)的調(diào)整與重新分配，需要遵循“職權(quán)法定”在上位法中予以修訂與重構(gòu)，而不能簡單地以政策性文件的發(fā)布過程取代相關(guān)的立法論證、修訂工作。

以商事登記制度為例證的營商法治化中的立法工作，關(guān)鍵是鼓勵企業(yè)投資興業(yè)，激發(fā)市場的活力與競爭力。目前的營商環(huán)境法治化中的立法工作應當理順思路，明晰政策文件與法律法規(guī)的關(guān)系問題，通過立法協(xié)調(diào)行政改革，將改革經(jīng)驗凝結(jié)為立法資源，通過科學化的立法技術(shù)考證現(xiàn)行的法治化立法工作是否符合營商環(huán)境優(yōu)化的需要，并能在基層組織中良好運行。同時，法治化營商立法不能僅從政府視角觀察改革是否符合營商環(huán)境的發(fā)展，而應當注重市場主體的評價意見和主觀感受。市場主體作為市場活動的直接參與者，更能體會改革是否符合自身的實際利益。有效的市場主體參與立法，才能真正提高立法的科學性與立法質(zhì)量，從而實現(xiàn)應然立法與實然法律效果的切實統(tǒng)一。

（二）執(zhí)法監(jiān)管思路轉(zhuǎn)變

營商環(huán)境法治化下的執(zhí)法監(jiān)管，應當通過執(zhí)法監(jiān)管轉(zhuǎn)型，破除“資格審批”的“管理”監(jiān)管模式。以“資格審批”為主的監(jiān)管模式，實際上是讓政府在市場資源配置中起決定作用，在市場前端的準入，不僅削弱了事中事后監(jiān)管的可能和必要性，也使得前端準入的權(quán)力配置扭曲，容易形成權(quán)力俘獲及行政腐敗。

執(zhí)法監(jiān)管思路的轉(zhuǎn)型，一方面要立足于市場監(jiān)管的前后協(xié)調(diào)，市場準入與事中事后監(jiān)管應該平衡。目前不斷推進的商事登記制度改革，是通過放松前端釋放市場活力；事中事后監(jiān)管則是發(fā)揮政府維護市場秩序的行政職能，通過政府的合理引導避免市場失靈及出現(xiàn)系統(tǒng)性風險。放松前端的市場準入，實際上是將政府的資格監(jiān)管，轉(zhuǎn)變?yōu)檎c市場利益相關(guān)者的共同監(jiān)管。政府作為“有限”“有為”政府，其監(jiān)管并非全能，相較于市場利益相關(guān)者，其監(jiān)管并不比相關(guān)環(huán)節(jié)中的前者更優(yōu)。因而基于市場自治的原則，應當由市場自行調(diào)節(jié)，而政府監(jiān)管在市場出現(xiàn)失序行為抑或市場無法自行調(diào)節(jié)監(jiān)管時銜接。另一方面，職權(quán)的分散與交叉帶來的是與政府監(jiān)管主導相對應的政府監(jiān)管機構(gòu)的分散與碎片化，不利于監(jiān)管效率的提高。對監(jiān)管權(quán)分散所帶來的種種弊端，應當在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上，減少各類監(jiān)管機構(gòu)的重疊和交叉，盡量采用綜合性監(jiān)管結(jié)構(gòu)，削減過多的狹窄型的專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，促進監(jiān)管權(quán)的相對集中。推進政府機關(guān)監(jiān)管的統(tǒng)合化，能夠避免政策與機構(gòu)執(zhí)法的差異化，并減少行政資源因職權(quán)重合造成的制度浪費。目前國家進行的將工商行政管理與食品安全監(jiān)管等統(tǒng)一合并成新的市場監(jiān)督管理局是這一機構(gòu)整合的實踐之一。最后，應當從資格審查向整體市場信用監(jiān)管轉(zhuǎn)變，資格審批本質(zhì)上仍是權(quán)力本位的監(jiān)管思路，制約了市場對資源的配置；而市場信用監(jiān)管，則是通過事中事后的監(jiān)管，在降低市場準入門檻的前提下，從管控市場主體的主體資格，向管控市場主體的商事行為轉(zhuǎn)變，通過整體市場信用機制的構(gòu)建，鼓勵誠信行為，懲罰失信行為。通過統(tǒng)一的信用信息共享機制，逐步推進商業(yè)信用記錄與各種信用信息的互聯(lián)互通與協(xié)同化構(gòu)建；通過信息交換共享實現(xiàn)信息覆蓋，以信用監(jiān)管取代資格監(jiān)管，實現(xiàn)全社會守信氛圍的構(gòu)建，實現(xiàn)市場良性發(fā)展。

（三）多元糾紛解決以降低司法維權(quán)成本

多元化的商事糾紛解決機制，既是構(gòu)建共建共享社會治理格局的關(guān)鍵舉措，亦是營造法治化營商環(huán)境在司法領(lǐng)域的重要組成部分。營商環(huán)境構(gòu)建過程中的商事糾紛，因其主體多元、糾紛樣態(tài)復雜，加之商事糾紛對于效率價值的追求，單純的訴訟機制既無法滿足其日益增長的需要，也無法妥善滿足其關(guān)于糾紛合理解決的公正性要求。如何降低商事主體通過法律維護自身利益的維權(quán)成本，關(guān)乎法治化營商環(huán)境能否良好構(gòu)建的問題。多元糾紛解決機制，通過協(xié)調(diào)訴訟程序與非訴訟程序的法律制度建設，能夠?qū)⒃V訟與非訴訟程序進行良好銜接與合理整合，能夠在有效處理中央與地方立法權(quán)限的前提下，通過發(fā)揮地方立法的職權(quán)與積極性，從糾紛解決的途徑、程序、組織機構(gòu)、權(quán)利保障等制度構(gòu)建，充分發(fā)揮其高效、公正、透明解決商事糾紛的優(yōu)點。商事糾紛解決機制未來的著眼點，一方面應當是實現(xiàn)多元化調(diào)解，適應不同類型的商事糾紛，另一方面，通過將商事糾紛與傳統(tǒng)的行政復議及訴訟仲裁銜接互動，通過良性的商事多元糾紛解決機制的構(gòu)建，實現(xiàn)機制協(xié)調(diào)、資源整合、條塊多元的網(wǎng)絡式糾紛解決模式。在這一進程中，司法應當充分發(fā)揮其定分止爭的作用，通過多種形式的引導、激勵機制，發(fā)揮民間協(xié)作解決機制的推進，通過商會等自治組織調(diào)解糾紛，加快糾紛解決進程。

（四）自律守法與創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)保護

市場主體作為法治化市場營商環(huán)境的參與者，其自身的守法自律對于法律的妥善運行具有重要作用。市場主體應當明確自身經(jīng)營者的角色定位，自覺維護自身合法權(quán)益并履行法定義務，自由參與市場競爭，自由獲取生產(chǎn)相關(guān)的要素，并遵守誠實信用原則及公序良俗，不損害公共利益及違反法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定。市場主體應當遵循守信及自律精神，專注于創(chuàng)新生產(chǎn)模式和提高生產(chǎn)力。同時，法治化營商環(huán)境應當為守法的市場主體的創(chuàng)新活動提供良好的產(chǎn)權(quán)保護，依法保護各類產(chǎn)權(quán)，加強對知識產(chǎn)權(quán)的保護。對創(chuàng)新活動的保護力度，應當包括完善知識產(chǎn)權(quán)與數(shù)據(jù)安全的司法政策體系、降低維權(quán)成本、加強司法懲處及救濟的有效性等方面。目前中央已經(jīng)發(fā)布了相關(guān)的產(chǎn)權(quán)保護制度建設文件完善產(chǎn)權(quán)保護，并通過民法典編撰加強對所有制組織的產(chǎn)權(quán)保護。通過推進涉及知識產(chǎn)權(quán)保護的民事、行政及刑事案件審判“三合一”工作，能夠統(tǒng)籌司法資源配置，提高涉及知識產(chǎn)權(quán)案件的審判質(zhì)量與審判效率。通過鼓勵公平競爭，提高侵犯知識產(chǎn)權(quán)的違法成本，促進市場主體遵法守法，從而調(diào)動知識產(chǎn)權(quán)擁有人的積極性，提高社會的產(chǎn)權(quán)保護意識，進而塑造守信、自律、公平、安全的法治化營商環(huán)境。