魏爽

摘 要 作為政府實(shí)現(xiàn)職能目標(biāo)的重要部門，行政事業(yè)單位的管理效率直接關(guān)系著社會的穩(wěn)定。本文通過對目前行政事業(yè)單位內(nèi)部運(yùn)作、內(nèi)部監(jiān)督和控制等各方面進(jìn)行初步探索，表明行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制薄弱，在具體實(shí)施中仍然面臨著一系列的問題與挑戰(zhàn)，亟待提出有效的解決措施。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 內(nèi)部控制 事業(yè)單位管理

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制概述

內(nèi)部控制理論最先由美國提出，其目的是應(yīng)用于企業(yè)的管理中，提高企業(yè)的管理效率，規(guī)范企業(yè)管理中的財(cái)務(wù)漏洞。然而，內(nèi)部管理并非僅僅適用于企業(yè)的管理，完善內(nèi)部控制系統(tǒng)是強(qiáng)大的管理工具，也可以應(yīng)用到行政事業(yè)單位的管理中去。

自1978年實(shí)行改革開放政策以來，中國取得了顯著的經(jīng)濟(jì)成就。然而，隨著經(jīng)濟(jì)體制的改革，權(quán)力的下放，民營化和開放政策的進(jìn)步，貪污、賄賂、回扣以及尋求私人交易和尋求公共事業(yè)的私人目的在大多數(shù)公共部門中也有所增加。行政事業(yè)單位是我國特有的一種組織形式，是中央政府將各項(xiàng)公共服務(wù)提供給人民群眾不可缺少的重要橋梁。一個(gè)完善的內(nèi)部控制制度是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)績效和盈利目標(biāo)的手段，也是防止國家公共資源損失的一種重要手段。完善的內(nèi)部控制系統(tǒng)有助于確保行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)報(bào)告可靠真實(shí)，有助于保證行政事業(yè)單位的業(yè)務(wù)開展遵守法律和法規(guī)，確保信息披露的完整性。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題以及問題成因

（一）控制環(huán)境不完善

與發(fā)達(dá)國家相比，我國內(nèi)部控制制度的建設(shè)和發(fā)展起步較晚，應(yīng)用到行政事業(yè)單位上更是在理論相對成熟之后才開始的。由于理論應(yīng)用于實(shí)踐的時(shí)間較短，因此許多行政事業(yè)單位忽略了文化體系的建設(shè)，導(dǎo)致內(nèi)部控制文化尚不健全，某些機(jī)構(gòu)甚至尚未建立起內(nèi)部控制制度。特別是基層行政事業(yè)單位，其組織的工作人員沒有充分認(rèn)識到內(nèi)部控制文化的重要性，內(nèi)部控制體系不符合單位的業(yè)務(wù)內(nèi)容以及發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。這與內(nèi)部控制理論框架五要素之中的“信息溝通”和“控制環(huán)境”背道而馳，因此，無法取得令人滿意的內(nèi)部控制效果。

控制環(huán)境不完善的一個(gè)重要方面主要體現(xiàn)在組織結(jié)構(gòu)和人力資源管理上。在組織結(jié)構(gòu)上，許多行政事業(yè)單位容易出現(xiàn)的問題是管理架構(gòu)不科學(xué)，組織架構(gòu)設(shè)計(jì)不符合現(xiàn)代管理制度要求，主要表現(xiàn)在決策層和管理層人員從事多個(gè)職位、多個(gè)管理級別;難以持續(xù)地高速發(fā)展，單位受到一定程度的限制。在人力資源管理方面也存在一些問題，主要表現(xiàn)為：一方面，中層管理人員和重要崗位人員管理不善，影響行政事業(yè)單位的正常業(yè)務(wù);另一方面，由于目前我國許多行政事業(yè)單位仍然采取“編制”聘任制，導(dǎo)致人力資源的招聘靈活性不強(qiáng)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)防范體系不完備

建立風(fēng)險(xiǎn)防范體系和控制體系是內(nèi)部控制的決定性因素，行政事業(yè)單位建立一個(gè)完善的內(nèi)部控制體系尤為重要。行政事業(yè)單位的資金來源主要是國家財(cái)政撥款，雖然受到市場波動(dòng)的影響較小，但并不意味著行政事業(yè)單位就可以高枕無憂。其仍面臨著生存發(fā)展危機(jī)和較大的經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)以及財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

目前許多行政事業(yè)單位都缺乏危機(jī)意識，未建立起配套的風(fēng)險(xiǎn)防范體系。風(fēng)險(xiǎn)防范人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，因?yàn)樗麄儧]有較強(qiáng)的風(fēng)險(xiǎn)承受能力或評估能力;沒有系統(tǒng)的或完整的風(fēng)險(xiǎn)控制，有時(shí)不重視實(shí)際效果。因此，在風(fēng)險(xiǎn)控制方面，行政事業(yè)單位與理想、成熟的內(nèi)部控制體系仍然存在一定的差距。

（三）信息溝通不暢，信息技術(shù)并未得到有效利用

在中國，電子政務(wù)始于20世紀(jì)80年代后期，進(jìn)入21世紀(jì)后加速發(fā)展。中國政府已經(jīng)確定電子政務(wù)將成為中國IT系統(tǒng)的一個(gè)主要方面，政府將率先推動(dòng)IT系統(tǒng)在國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展中的建立。

雖然我國很早就在許多地方行政事業(yè)單位中建立了共享數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，來實(shí)現(xiàn)電子政務(wù)以及信息公開平臺，然而許多行政事業(yè)單位并沒有有效利用信息平臺。一方面，電子信息共享平臺仍然需要借助人力進(jìn)行數(shù)據(jù)的錄入和更新;另一方面，許多行政事業(yè)單位對此并未給予足夠重視，未指定專門人員進(jìn)行信息的錄入，導(dǎo)致信息更新的周期十分長（如許多地方政府的網(wǎng)站新聞仍然停留在幾年前）。這就導(dǎo)致信息平臺無法發(fā)揮應(yīng)有的作用，信息溝通渠道仍然受到阻礙，內(nèi)部控制中的信息無法在部門之間以及單位內(nèi)部人員之間及時(shí)實(shí)現(xiàn)共享，從而影響了內(nèi)部控制效能的實(shí)現(xiàn)。

（四）內(nèi)部監(jiān)督中存在的問題

內(nèi)部監(jiān)督也是內(nèi)部控制體系構(gòu)成的重要部分。然而相關(guān)研究證明，某些行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督部門只是形式主義，甚至有些行政事業(yè)單位根本沒有內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，所以不可能對單位負(fù)責(zé)人和高級管理層進(jìn)行監(jiān)督和評估。在一些行政事業(yè)單位中，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有管理政策，或者由單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任監(jiān)督機(jī)構(gòu)成員，導(dǎo)致監(jiān)事會空洞。

內(nèi)部審計(jì)的研究可以提高內(nèi)部審計(jì)的有效性和效率，有利于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的有效運(yùn)行，提高會計(jì)信息質(zhì)量，加強(qiáng)內(nèi)部管理，提高行政事業(yè)單位管理效率和效果，確保行政事業(yè)單位的安全和誠信以及資產(chǎn)完整。內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)不合理，審計(jì)工作并沒有得到行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門的重視，主要原因是審計(jì)師屬于財(cái)務(wù)部門，所以單位內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和內(nèi)部審計(jì)不能充分實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，審計(jì)目標(biāo)也受到嚴(yán)重影響，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)部門審計(jì)人員提出的合理建議未被采納或應(yīng)用甚至不予回復(fù)。內(nèi)部審計(jì)部門的職能不完備，內(nèi)部審計(jì)人員的主要職能是服務(wù)，忽視了內(nèi)部審計(jì)的評估和監(jiān)督職能，從而無法充分發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢。此外，內(nèi)部審計(jì)的結(jié)果應(yīng)向誰報(bào)告以及應(yīng)采用何種報(bào)告渠道也沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督流于形式。

三、針對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在的問題提出的建議

（一）內(nèi)部控制目標(biāo)應(yīng)成為單位文化建設(shè)的一部分

為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)，行政事業(yè)單位文化建設(shè)應(yīng)優(yōu)先培養(yǎng)團(tuán)隊(duì)合作精神，以激勵(lì)員工自我完善，創(chuàng)造、維護(hù)和倡導(dǎo)團(tuán)隊(duì)合作精神的愉快氛圍。此外，還應(yīng)引導(dǎo)員工的價(jià)值觀和習(xí)慣，發(fā)展行政事業(yè)單位的價(jià)值觀。良好的行政事業(yè)單位文化是內(nèi)部控制體系的有益補(bǔ)充，可以提高行政事業(yè)單位識別和防范創(chuàng)新風(fēng)險(xiǎn)的能力。

（二）內(nèi)部控制目標(biāo)應(yīng)納入年度績效考核標(biāo)準(zhǔn)

在內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)中，行政事業(yè)單位管理者的態(tài)度可以直接反映機(jī)構(gòu)如何強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施。行政事業(yè)單位應(yīng)量化內(nèi)部控制目標(biāo)，將內(nèi)部控制目標(biāo)納入單位高層負(fù)責(zé)人的年度考核中，對高級管理層進(jìn)行違規(guī)點(diǎn)管理，指導(dǎo)和監(jiān)督高層管理人員的行為，盡量減少潛在風(fēng)險(xiǎn);或通過每年對員工進(jìn)行評分，評估他們?nèi)绾螌?shí)現(xiàn)目標(biāo)，防止內(nèi)部人控制現(xiàn)象的出現(xiàn)，進(jìn)一步促進(jìn)內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施。

（三）借助信息技術(shù)的手段，規(guī)范權(quán)力的監(jiān)督和信息共享

信息技術(shù)的逐漸普及和信息傳播范圍的不斷擴(kuò)大，在一定程度上削弱了政府機(jī)構(gòu)的職能，擴(kuò)大了行政權(quán)力下放，進(jìn)一步加大了行政權(quán)力控制的難度。但與此同時(shí)，信息技術(shù)的不斷發(fā)展和應(yīng)用有助于政府部門更好地進(jìn)行內(nèi)部控制。從行政權(quán)力控制電子監(jiān)管制度的優(yōu)化，行政權(quán)力執(zhí)行制度的完善，行政組織與工作內(nèi)控部門的協(xié)調(diào)等方面，建立基于信息技術(shù)的行政權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

（四）內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督結(jié)合，完善內(nèi)部控制監(jiān)督體系

對于行政事業(yè)單位來說，除了內(nèi)部審計(jì)之外，行政事業(yè)單位還時(shí)刻受到來自上級審計(jì)部門的外部監(jiān)督。來自上級審計(jì)部門的監(jiān)督是指以法律手段規(guī)范權(quán)力主體行政權(quán)的適用范圍和程序，從而制約和容納內(nèi)部控制行為。中國政府審計(jì)制度建立以來，在維護(hù)財(cái)經(jīng)秩序，提高政府問責(zé)性和透明度方面發(fā)揮了非常重要的作用，政府審計(jì)賦予各行政單位部門行使自己的權(quán)力，使權(quán)力主體相互制約，這是行政權(quán)限制的前提和基礎(chǔ)。內(nèi)部與外部監(jiān)督的制約和監(jiān)督有其自身的重點(diǎn)和補(bǔ)充，共同構(gòu)成行政權(quán)力調(diào)節(jié)制度，是構(gòu)建完善內(nèi)部控制體系的必要機(jī)制保障。

（作者單位為鐵嶺市昌圖縣基層財(cái)政管理局）

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