申 田,馬強(qiáng)文,嚴(yán)漢平

(1.西北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，陜西 西安 710069；2.中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，湖北 武漢 430073)

一、引 言

任何一種經(jīng)濟(jì)增長都是以一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式進(jìn)行的,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變從本質(zhì)上講意味著各市場主體利益關(guān)系格局的重新調(diào)整,這種調(diào)整需要進(jìn)行相應(yīng)制度安排的變革,因而不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式是與不同的制度安排相對應(yīng)的。Easterly(2005)[1]指出,經(jīng)濟(jì)增長需要提供“合適的激勵(lì)”,因?yàn)槿藗儠?huì)對激勵(lì)做出反應(yīng)。不同于一般的市場主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì),中國的經(jīng)濟(jì)增長模式被稱為“政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)”[2],更準(zhǔn)確來說,由于中國顯著的城鄉(xiāng)差異與區(qū)域差異,地方政府比中央政府更加了解地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題,因而要探討中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,就必須從地方政府的角度進(jìn)行分析。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變的根本原因在于政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下的地方政府自身利益關(guān)聯(lián)。 在既有文獻(xiàn)中雖然大部分涉及中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中特殊的政治治理結(jié)構(gòu)對于中國經(jīng)濟(jì)的重要作用[3], 特別是地方政府競爭所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)增長和效率變化， 但是很少從各市場主體利益格局調(diào)整的角度, 特別是地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長所帶來的私人收益與社會(huì)收益不一致的角度分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。 黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)指出深化改革是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的關(guān)鍵, 核心問題是處理好政府、 社會(huì)和市場之間的關(guān)系, 進(jìn)一步加強(qiáng)市場的資源配置作用,規(guī)范和創(chuàng)新政府作用。 這樣看來, 要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的順利轉(zhuǎn)變, 就必須保持地方政府的自身利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變后的經(jīng)濟(jì)、 社會(huì)利益一致性,在此基礎(chǔ)上進(jìn)行一系列體制機(jī)制創(chuàng)新。 據(jù)此, 本文試圖根據(jù)外部性理論分析地方政府如何根據(jù)自身利益選擇不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式, 從而提出從利益格局調(diào)整的角度轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的具體思路。

本文余下部分的結(jié)構(gòu)安排如下:第二部分是對現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行評述并提出分析思路。第三部分是根據(jù)外部性理論分析地方政府自身利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益不一致性,據(jù)此解釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變的根源。第四部分是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制約因素分析。第五部分是結(jié)論與啟示。

二、文獻(xiàn)綜述

近年來,伴隨著經(jīng)濟(jì)的高速增長,傳統(tǒng)粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)問題和社會(huì)問題備受矚目,學(xué)術(shù)界對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式展開大量研究。從現(xiàn)有文獻(xiàn)看,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的邏輯研究主要基于以下幾個(gè)方面。

(一)通過對要素投入的效率與結(jié)構(gòu)變化來研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“效率論”

部分學(xué)者認(rèn)為生產(chǎn)要素的數(shù)量、質(zhì)量及其利用方式對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生著重要影響,因而從要素的效率和結(jié)構(gòu)探討經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變是有意義的。這一類的觀點(diǎn)認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變,應(yīng)以人的需求和發(fā)展為導(dǎo)向[4],保持總需求結(jié)構(gòu)均衡發(fā)展[5],加大產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整[6],促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級以及技術(shù)導(dǎo)向和知識積累的集約型發(fā)展[7]。部分學(xué)者也利用TFP對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式展開研究[8-10]，認(rèn)為TFP增長是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力,技術(shù)創(chuàng)新水平、市場化水平、人力資本存量水平、異質(zhì)性企業(yè)集聚水平和對外開放度是促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的直接動(dòng)力因素。但僅以單一要素來看待經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變存在諸多不足,馬強(qiáng)文、任保平(2010)[11]探討了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變績效與TFP之間的關(guān)系,認(rèn)為規(guī)模效率對TFP變化幾乎沒有產(chǎn)生影響,發(fā)展方式轉(zhuǎn)變績效與中國改革直接相關(guān),且技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)效率的變動(dòng)貢獻(xiàn)明顯。

(二)通過制度安排與體制改革來研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“制度論”

一定的經(jīng)濟(jì)體制和政治體制對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變產(chǎn)生深刻影響,部分學(xué)者從制度角度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變進(jìn)行了較為深入的探討。楊淑華(2009)[12]提出經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的動(dòng)力,并進(jìn)一步指出財(cái)稅和價(jià)格等體制的重大作用,虞崇勝和張光輝(2011)[13]認(rèn)為積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革能更好適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的需求,唐龍(2012)[14]指出了收入分配制度改革的具體措施對轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要促進(jìn)作用。以制度闡釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變亦有其局限性,陸銘、鐘輝勇(2015)[15]就提出盡管當(dāng)前中國制度安排下維持了經(jīng)濟(jì)高速增長,但其行為短期化的負(fù)面影響卻不斷凸顯。

(三)通過政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系來研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“政府作用論”

現(xiàn)有對政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的研究主要涉及政府與經(jīng)濟(jì)增長,而對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的考量較少。部分學(xué)者認(rèn)為財(cái)政分權(quán)對地方政府產(chǎn)生了財(cái)政激勵(lì),促進(jìn)地方政府為地區(qū)經(jīng)濟(jì)的增長和發(fā)展努力,但也給經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展帶來重要的結(jié)構(gòu)性問題和社會(huì)問題[16-17]。一些觀點(diǎn)也考量了地方政府競爭對轄區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的改善以及相伴生的地方保護(hù)主義和長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率損害[18-20]。而通過對政府官員激勵(lì)機(jī)制和其行為的長期研究,學(xué)術(shù)界也建立了“晉升錦標(biāo)賽”博弈模型[21](P38),將地方政府官員的晉升與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)績效掛鉤,討論了地方官員的任期制度[22]、晉升可能、異地交流[23]等對經(jīng)濟(jì)增長的重要影響。

(四)通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段與規(guī)律來研究經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的“歷史規(guī)律論”

部分學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)[24]，并對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段進(jìn)行了指標(biāo)的構(gòu)建和劃分,分析了不同階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的特征[25-26]以及不同空間區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的不同階段[27-28]。這種將經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變納入到一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段來考量的研究,符合馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本認(rèn)知和規(guī)律。

上述文獻(xiàn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的分析一定程度從經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要生產(chǎn)要素投入及相應(yīng)組合、外部條件、所處階段等方面進(jìn)行理論與實(shí)證研究,暗含完全市場經(jīng)濟(jì)體制的假設(shè)前提,雖然涉及政府與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的研究,但對地方政府作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵因素的地位并不明確。分析經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變問題不能忽視中國經(jīng)濟(jì)增長具有的顯著特征,實(shí)際上地方政府競爭在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時(shí),也形成了相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從本質(zhì)上講是一個(gè)方法論概念,主要探討不同經(jīng)濟(jì)增長的特征與經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的關(guān)系以及經(jīng)濟(jì)增長過程的實(shí)現(xiàn)路徑[29],其在微觀領(lǐng)域體現(xiàn)為企業(yè)的生產(chǎn)方式,包括資源配置與組合方式、技術(shù)選擇等。因而經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的調(diào)整表面上是生產(chǎn)要素的重新配置,體現(xiàn)的是生產(chǎn)力的先進(jìn)與落后的差別,但其本質(zhì)上卻反映了人與人之間的利益關(guān)系,所以經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的根源在于擁有各種要素的市場主體的利益格局的重新調(diào)整。從這個(gè)角度出發(fā),當(dāng)前中國“政府主導(dǎo)型”經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)體制下,分析影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的因素必須考慮政府因素。類似研究主要從政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)所帶來的效率損失角度進(jìn)行分析[30-32],我們發(fā)現(xiàn),這方面文獻(xiàn)雖然提到了政府對經(jīng)濟(jì)的太多干預(yù)阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變,卻沒有提出政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)下影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的作用機(jī)制,即各市場主體利益格局的調(diào)整問題。這也是本文關(guān)注的重點(diǎn)。

三、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本邏輯

中國近40年的經(jīng)濟(jì)改革與轉(zhuǎn)型經(jīng)驗(yàn)證明，政府尤其地方政府在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長中扮演了重要角色,在此,我們以以往文獻(xiàn)研究為基礎(chǔ),試圖建立起地方政府行為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本邏輯。

(一)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的理論依據(jù)

“政府主導(dǎo)型”經(jīng)濟(jì)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響既有積極的一面,即中國經(jīng)濟(jì)增長奇跡是在市場體制并不完善,政府對經(jīng)濟(jì)具有控制和引導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上取得的,地方政府競爭促進(jìn)了國有企業(yè)的民營化、公共物品的有效供給等,有利于經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高;也有消極的一面,地方政府競爭過程中會(huì)帶來效率損失,導(dǎo)致各種增長的負(fù)面問題長期積累,包括粗放型發(fā)展方式,收入不平等,環(huán)境惡化問題等等[33-34],不利于經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高。因而,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的程度大小取決于地方政府競爭所帶來的效率改善與效率損失對比。由于地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主導(dǎo)作用,自然會(huì)聯(lián)想到采用哪種經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與政府官員自身利益及相應(yīng)的利益激勵(lì)安排密切相關(guān),這是不同于傳統(tǒng)文獻(xiàn)中與社會(huì)公眾進(jìn)行博弈的政府本質(zhì)上仍是“仁慈的”社會(huì)計(jì)劃者(即使是仁慈的社會(huì)計(jì)劃者,由于信息不對稱,也不能保證資源最優(yōu)配置),其所進(jìn)行的最優(yōu)化仍然是以社會(huì)公眾的利益為目標(biāo)的觀點(diǎn)。由此不難看出,當(dāng)政府官員自身利益與社會(huì)公眾利益不一致時(shí),在政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)下,政府既是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的倡導(dǎo)者,又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制約者,外部性問題必然產(chǎn)生。

從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度對外部性問題的研究最早是由庇古(Pigou)提出的,傳統(tǒng)市場理論認(rèn)為只有政府才能消除外部性成本。這種觀點(diǎn)的理論前提存在所謂的“社會(huì)福利函數(shù)”,即政府作為社會(huì)和公共利益的主要代表,其對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的干預(yù)必然建立在對社會(huì)公眾利益的維護(hù)的基礎(chǔ)上。但事實(shí)上公共決策存在很大局限性,特別是在“政府主導(dǎo)型”經(jīng)濟(jì)體制下,經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)的發(fā)展模式[35]使地方政府身兼裁判員與運(yùn)動(dòng)員雙重身份,其更容易按照自身利益進(jìn)行宏觀調(diào)控,而忽視甚至阻礙社會(huì)公眾利益的實(shí)現(xiàn)。傳統(tǒng)外部性是指“某一個(gè)個(gè)體的經(jīng)濟(jì)行為以市場價(jià)格以外的方式影響了其他個(gè)體,卻沒有為之承擔(dān)應(yīng)有的成本或沒有獲得應(yīng)有的報(bào)酬”的現(xiàn)象。外部性存在時(shí),作為經(jīng)濟(jì)主體決策基礎(chǔ)的邊際私人成本或者收益會(huì)偏離實(shí)際,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)主體基于自身利益而作出的決策與社會(huì)要求相背離,進(jìn)而影響資源配置效率。外部性的主要特點(diǎn)是它不僅存在于經(jīng)濟(jì)主體決策的外部(因?yàn)樗鼰o需因其行為影響他人而承擔(dān)成本或獲得補(bǔ)償),而且也存在于市場價(jià)格機(jī)制之外。本文將政府對經(jīng)濟(jì)的控制和引導(dǎo)作用納入外部性分析中,由于社會(huì)公眾無法就政府對經(jīng)濟(jì)的控制和引導(dǎo)作用進(jìn)行有效的監(jiān)督,因而只存在單向外部性,即政府官員對社會(huì)公眾產(chǎn)生外部性效應(yīng)。

對于地方政府自身利益的界定,錢穎一、Weingast等人(1997)[36]認(rèn)為中國地方政府的強(qiáng)激勵(lì)包括行政分權(quán)與財(cái)政分權(quán),但是無法解釋地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)下出現(xiàn)的負(fù)面問題,如重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)主義、環(huán)境污染、忽視民生等。對此,周黎安(2007)[21]認(rèn)為地方政府官員除了關(guān)心地方的財(cái)政收入外,更加關(guān)心其在“官場”升遷的機(jī)遇。地方政府在這種晉升激勵(lì)錦標(biāo)賽模式下一方面推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高速增長,另一方面產(chǎn)生一系列的扭曲性后果,阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型。由此可以推斷出地方政府的自身利益與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所帶來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益存在顯著的不一致性,這從根本上阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

(二)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本邏輯——個(gè)人理性與集體理性背離

政府對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀調(diào)控包括財(cái)稅機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面,決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的選擇類型。通過以上分析,我們試圖以外部性理論為基礎(chǔ)闡釋經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的基本邏輯。

當(dāng)政府官員利益與社會(huì)公眾利益不一致時(shí),會(huì)出現(xiàn)外部性問題,進(jìn)而導(dǎo)致個(gè)人理性與集體理性存在背離。

1.負(fù)外部性導(dǎo)致粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的鎖定效應(yīng) 存在負(fù)外部性時(shí),政府提供公共產(chǎn)品的價(jià)格只反映公眾的納稅支出,并不能完全反映提供該產(chǎn)品的邊際社會(huì)成本。地方政府官員為了在任期內(nèi)贏得晉升激勵(lì)錦標(biāo)賽的勝利,會(huì)不惜一切代價(jià)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,包括大量的重復(fù)建設(shè)以及鼓勵(lì)引進(jìn)不符合環(huán)保要求的外商直接投資,通過對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù),提高了經(jīng)濟(jì)增長的速度,擴(kuò)大了經(jīng)濟(jì)總量,從而實(shí)現(xiàn)了自身控制權(quán)收益。但另一方面這種過度干預(yù)伴隨著大量的環(huán)境污染等經(jīng)濟(jì)低效率,阻礙了中央政府整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),同時(shí),這些伴生的污染成本等主要由社會(huì)公眾承擔(dān),地方政府官員在短期內(nèi)并不承擔(dān)或者只承擔(dān)成本的極少部分,在這種情況下,個(gè)人理性與集體理性之間發(fā)生背離。

2.正外部性導(dǎo)致集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變動(dòng)力不足 存在正外部性時(shí),政府提供公共產(chǎn)品的價(jià)格并不等于該產(chǎn)品的邊際社會(huì)收益,這也會(huì)導(dǎo)致個(gè)人理性與集體理性的背離。科教文衛(wèi)支出對地方政府而言,短期經(jīng)濟(jì)增長效應(yīng)并不明顯,在以GDP考核為主的官員晉升機(jī)制下[37],科教文衛(wèi)支出越多,越不利于地方政府官員的政治升遷,但是更有利于居民福利水平的提升和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。政府官員選擇以集約型發(fā)展方式替代粗放型發(fā)展方式,其必然承擔(dān)了大量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的成本,而經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變更多的使社會(huì)公眾收益,而非短期內(nèi)的地方政府官員,外溢性顯著。因而政府官員在有限的財(cái)政支出規(guī)模下,選擇財(cái)政支出結(jié)構(gòu)時(shí),更偏向于見效快、增長效應(yīng)明顯的基本建設(shè)投資,忽視科教文衛(wèi)投入。

因此,從地方政府主導(dǎo)下的經(jīng)濟(jì)增長績效來看,我國粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以根本轉(zhuǎn)變的原因在于,地方政府官員的個(gè)人政治權(quán)益與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式所帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益之間的不一致性。對于粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式與集約型發(fā)展方式的區(qū)別,可以從外部性角度進(jìn)行解釋。粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式只注重經(jīng)濟(jì)增長數(shù)量和速度,因而更容易依賴要素投入的外延式增加,而忽視經(jīng)濟(jì)增長中存在的嚴(yán)重負(fù)外部性。由于經(jīng)濟(jì)上的財(cái)政分權(quán)與政治上的晉升激勵(lì)使得地方政府更關(guān)注任期內(nèi)的個(gè)人政治權(quán)益,特別是在以GDP為核心的干部考核機(jī)制與晉升激勵(lì)下,地方政府通過對資本、勞動(dòng)力等要素的控制,使資源價(jià)格遠(yuǎn)低于市場出清水平,導(dǎo)致不可再生資源價(jià)格不能反映微觀企業(yè)的實(shí)際生產(chǎn)成本,企業(yè)能夠通過獲得廉價(jià)生產(chǎn)要素而獲取高額的利潤,研發(fā)和技術(shù)創(chuàng)新的動(dòng)力缺失。因而,采取粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式,經(jīng)濟(jì)增長速度更快,與此同時(shí),伴隨而來的環(huán)境污染和貧富差距等經(jīng)濟(jì)增長負(fù)外部性卻與地方政府官員沒有直接關(guān)系。這說明,在政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)中,地方政府競爭提高了經(jīng)濟(jì)增長速度,但并沒有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高,反而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式鎖定在粗放型增長路徑上。

而集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式意味著一方面依靠技術(shù)進(jìn)步、人力資本等全要素生產(chǎn)率的貢獻(xiàn)來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長,另一方面還需要更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、社會(huì)發(fā)展等,這些方面的改變不是短期內(nèi)能夠有成效的。不僅如此,集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式所帶的經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高不會(huì)直接轉(zhuǎn)化成政府官員的個(gè)人政治權(quán)收益,而是外部化為社會(huì)收益。

(三)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的路徑選擇——制度引入

根據(jù)奧爾森的理論,要解決外部性問題,實(shí)現(xiàn)個(gè)人理性向集體理性的過渡有兩條途徑:一是盡可能減少集團(tuán)人數(shù),由于政府官員與社會(huì)公眾是集團(tuán)成員的組成部分,因而無法做到人數(shù)減少;二是運(yùn)用選擇性的激勵(lì),在這種情況下,集團(tuán)行動(dòng)只能通過選擇性地針對集團(tuán)個(gè)體的激勵(lì)來實(shí)現(xiàn),而不像集體物品,對整個(gè)集團(tuán)不加區(qū)別。通過選擇性激勵(lì)來實(shí)現(xiàn)正外部性實(shí)施者(政府官員)與接受者(社會(huì)公眾)的成本—收益保持一致,這樣能夠減少政府官員的正外部性效應(yīng),促進(jìn)集約型發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

政府官員的自身利益與社會(huì)公眾利益一致時(shí),意味著政府官員與社會(huì)公眾的收益函數(shù)相同,從而個(gè)人理性與集體理性相統(tǒng)一,不存在外部性問題。在政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)中,政府官員會(huì)主動(dòng)選擇轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變,此時(shí)資源配置達(dá)到最優(yōu)。

由此可見,中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變的根源在于政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)中地方政府官員的政治權(quán)收益與社會(huì)收益的不一致,即粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在負(fù)外部性,而集約型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在正外部性下地方政府競爭的必然選擇。經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式之所以難以得到根本轉(zhuǎn)變,在于新的利益均衡機(jī)制尚未形成。如何在地方政府官員的個(gè)人利益與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益之間達(dá)成平衡,這是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式這一政策能否有效執(zhí)行的關(guān)鍵所在。

四、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的制約因素分析

通過以上分析,我們認(rèn)為我國粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于沒有形成合理的激勵(lì)機(jī)制,使得原有利益格局尚未調(diào)整到位,以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政績考核方式導(dǎo)致地方政府注重基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),忽略了科教文衛(wèi)等社會(huì)性支出,從而地方政府自身利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益存在不一致性。因此,對制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的因素分析就成為明晰其基本邏輯之后的首要任務(wù)。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵在于調(diào)整地方政府的激勵(lì)機(jī)制,改變依靠投資驅(qū)動(dòng)發(fā)展方式形成的利益格局,具體表現(xiàn)在政府的財(cái)稅機(jī)制、價(jià)格機(jī)制與相應(yīng)的晉升激勵(lì)機(jī)制等方面的制約。

1.現(xiàn)有財(cái)稅機(jī)制不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變 財(cái)稅制度體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展中企業(yè)與政府在經(jīng)濟(jì)增長中的利益分配格局。中國財(cái)政分權(quán)的一個(gè)重要特征就是中央與地方政府在財(cái)權(quán)與事權(quán)上的不對應(yīng)。1994年分稅制改革后,地方政府財(cái)政收入所占比重下降,但財(cái)政支出卻未相應(yīng)調(diào)整,導(dǎo)致地方政府收入與支出不平衡。這反映了地方政府自身利益與社會(huì)公眾利益的不一致性,迫使地方政府只能通過加快經(jīng)濟(jì)增長,擴(kuò)大稅收來源的方式獲得更大的財(cái)政分權(quán)收益。因而地方政府必然會(huì)更偏重見效快、增長效應(yīng)明顯的基本建設(shè)投資、忽視科教文衛(wèi)投入,不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

就稅收制度而言,目前的稅收是以流轉(zhuǎn)稅為主體的稅制結(jié)構(gòu),增值稅所占比重過大,其特點(diǎn)是稅收多少與產(chǎn)值關(guān)系密切,即物質(zhì)生產(chǎn)越多,政府收入越多。這就必然導(dǎo)致政府為了自身利益大力支持重化工業(yè)的發(fā)展,而不考慮重化工業(yè)生產(chǎn)中所帶來的能源消耗與環(huán)境污染問題,從而與社會(huì)公眾的利益相背離,也不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

2.現(xiàn)有價(jià)格機(jī)制不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變 改革開放以來,雖然我國市場化程度越來越高,表現(xiàn)出產(chǎn)品市場高度競爭、要素市場高度壟斷的市場結(jié)構(gòu),但政府依然掌握著許多經(jīng)濟(jì)資源與生產(chǎn)要素的定價(jià)權(quán)。地方政府為了任期內(nèi)加快經(jīng)濟(jì)增長,獲得相應(yīng)的財(cái)政分權(quán)與政治權(quán)收益,對包括水、電、土地、能源等資源的定價(jià)機(jī)制沒有包括環(huán)境污染成本,也不能反映不可再生資源的稀缺程度。勞動(dòng)力相對過剩使得居民收入難以上升,偏低的生產(chǎn)要素成本使得企業(yè)沒有動(dòng)力進(jìn)行技術(shù)革新,通過大力追加要素投入就能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長,從而完成地方政府的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo),滿足自身利益,卻不利于新技術(shù)的推廣應(yīng)用和生產(chǎn)技術(shù)提高,阻礙了全要素生產(chǎn)率在經(jīng)濟(jì)增長中的貢獻(xiàn)。

從地方政府自身利益來看,為了在短期內(nèi)的地方政府競爭中贏得晉升激勵(lì),也會(huì)加深對資源和要素投入的過度依賴,從而增加對要素的價(jià)格干預(yù),使粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式難以轉(zhuǎn)變。因此,現(xiàn)行價(jià)格機(jī)制的缺陷說明了地方政府的自身利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的沖突難以避免。

3.現(xiàn)有地方官員晉升激勵(lì)機(jī)制不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變 當(dāng)前以GDP增長為核心的干部考核和晉升激勵(lì)機(jī)制與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式存在矛盾,中國式財(cái)政體制的核心內(nèi)涵是經(jīng)濟(jì)分權(quán)與垂直的政治治理體制的緊密結(jié)合。經(jīng)濟(jì)分權(quán)提供了激勵(lì)地方政府與企業(yè)以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為中心的必要條件,而垂直的政治治理體制包括以GDP為主的政績考核機(jī)制[38]則對地方政府官員的激勵(lì)更加重要。相應(yīng)的實(shí)證研究[37]表明中央按照一種相對經(jīng)濟(jì)增長績效的指標(biāo)來提拔官員,即將地方政府官員的政治升遷與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長績效掛鉤。在短暫的政治任期考核下,地方政府官員會(huì)是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者,追求經(jīng)濟(jì)增長的高速度自然成為地方官員競爭的主要目標(biāo)。

追求經(jīng)濟(jì)的短期高速增長會(huì)與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式相矛盾。以2008年中國應(yīng)對金融危機(jī)為例,中央4萬億投資中大部分用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保增長,而地方則在保增長的名義下,大部分將經(jīng)濟(jì)增長速度定在8%以上,必然將加大投資力度放在首位,而不是考慮轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。因?yàn)檗D(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式要加大人力資本投資(如教育、醫(yī)療等)、科研投入,這些投入在短期內(nèi)是無法看到成效的,甚至?xí)档徒?jīng)濟(jì)增長速度,調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也是如此,顯然不符合地方政府官員的自身利益。由此可見,在地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)下,為了地方政府官員的自身利益,經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式更多鎖定在高投資、高消耗、低效率的發(fā)展路徑上。

五、結(jié)論與啟示

本文根據(jù)外部性理論對地方政府與社會(huì)公眾的成本收益進(jìn)行分析,發(fā)現(xiàn)地方政府競爭雖然促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的快速增長,但沒有帶來經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量的提高,原因在于地方政府自身利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益的不一致性。在現(xiàn)有中國式的財(cái)政分權(quán)與垂直政治體制下,維持粗放型發(fā)展方式很好地維持了地方政府的自身利益,但存在顯著的負(fù)外部性,即粗放型發(fā)展方式導(dǎo)致較高的資源消耗、環(huán)境破壞成本、貧富差距拉大等的社會(huì)成本;轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式雖然能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展,使社會(huì)公眾受益,但卻無法實(shí)現(xiàn)地方政府的短期自身利益,存在很強(qiáng)的正外部性。這說明經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的難點(diǎn)在于地方政府的自身利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變所帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益不一致,轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵是利益格局的重新調(diào)整。

1.改革財(cái)稅體制 在中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)分配上,必須相互對應(yīng),特別是在地方政府主導(dǎo)型經(jīng)濟(jì)下,應(yīng)該保持政府財(cái)政收入與支出相協(xié)調(diào),避免政府為了在任期內(nèi)過分追求經(jīng)濟(jì)增長速度,增加財(cái)政收入,出現(xiàn)對經(jīng)濟(jì)的不合理干預(yù)現(xiàn)象。在稅收體制上,改變以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu),開征有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的稅種,比如對于不可再生資源的使用,通過稅收調(diào)節(jié)保證合理高效使用。

2.改革價(jià)格體制 現(xiàn)有生產(chǎn)要素價(jià)格體系是偏向于依靠要素投入推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的,應(yīng)該提高煤、石油、等資源的價(jià)格,保護(hù)勞動(dòng)者合法權(quán)益,提高要素投入的使用成本,通過合理的價(jià)格機(jī)制促進(jìn)企業(yè)通過技術(shù)創(chuàng)新、提高要素使用效率的方式實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

3.考核與晉升激勵(lì)機(jī)制 針對現(xiàn)有中國式財(cái)政分權(quán)和垂直政治體制,改革目標(biāo)應(yīng)該將政府自身利益與經(jīng)濟(jì)增長可持續(xù)性聯(lián)系起來,使地方政府在轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展中受益,只有這樣才能將地方政府自身利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)利益結(jié)合起來。這樣政府才會(huì)主動(dòng)進(jìn)行發(fā)展方式轉(zhuǎn)型。

通過調(diào)整現(xiàn)有不合理的財(cái)稅體制、價(jià)格體制以及以GDP增長為核心的干部考核與晉升激勵(lì)機(jī)制,固然可以減少地方政府利益與社會(huì)公眾利益的不一致性,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。但從根本上講,減少政府對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度,加強(qiáng)地方政府自身改革,降低政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)過程中獲取自身利益的機(jī)會(huì),從而杜絕地方政府自身利益與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益的不一致性也是必不可少的。

[1] Eastly,William.The Elusive Quest for Growth:Economists’ Adventures and Misadventures in the Tropics[M].The MIT Press,2005.

[2] 吳敬璉.當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革[M].上海:上海遠(yuǎn)東出版社,2004.

[3] Blanchard,Oliver and Andrei Shleifei.Federalism with and without political centralization:China versus Rusia[J].IMF Staff Papers,2001，(48).

[4] 常修澤.論以人的發(fā)展為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[J].上海大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版,2010,(3).

[5] 毛中根.經(jīng)濟(jì)增長方式取向:四個(gè)國家比較與中國的定位[J].改革,2009，(4).

[6] 周麗萍.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式中的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整[J].江蘇社會(huì)科學(xué),2010，(6).

[7] 王麗.印度經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的實(shí)證分析[J].南亞研究季刊,2009，(3).

[8] 高峰.國外轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式體質(zhì)機(jī)制經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].世界經(jīng)濟(jì)與政治論壇,2008，(3).

[9] 葉德磊，鄧金鵬.中國三大地區(qū)全要素生產(chǎn)率的比較分析[J].華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版,2010，(1).

[10] 李福柱，趙長林.中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變動(dòng)力及其作用途徑[J].中國人口.資源與環(huán)境,2016，(2).

[11] 馬強(qiáng)文，任保平.中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變績效的評價(jià)及影響因素研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家,2010,(11).

[12] 楊淑華.我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的路徑分析——基于經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)力視角[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài), 2009,(3).

[13] 虞崇勝，張光輝.經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與政治體制改革的內(nèi)在邏輯[J].理論探討,2011，(2).

[14] 唐龍.深化收入分配制度改革推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2012，(1).

[15] 陸銘，鐘輝勇.大國發(fā)展:地理的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)評論,2015,(28).

[16] 陳抗，Arye L. Hillman，顧清揚(yáng).財(cái)政集權(quán)與地方政府行為變化——從援助之后到攫取之手[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊),2002，(2).

[17] 張軍，范子英，方紅生.登頂比賽:理解中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的機(jī)制[M].北京：北京大學(xué)出版社,2016.

[18] 周業(yè)安.地方政府競爭與經(jīng)濟(jì)增長[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào),2003,(1).

[19] 張軍，高遠(yuǎn).官員任期、異地交流與經(jīng)濟(jì)增長[J].經(jīng)濟(jì)研究,2007,(11).

[20] 傅勇，張晏.中國式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向:為增長而競爭的代價(jià)[J].管理世界究,2007,(3).

[21] 周黎安.中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究[J].經(jīng)濟(jì)研究,2007,(7).

[22] 耿曙，龐保慶，鐘靈娜.中國地方領(lǐng)導(dǎo)任期與政府行為模式:官員任期的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊),2016,(3).

[23] 陳剛，李樹.官員交流、任期與反腐敗[J].世界經(jīng)濟(jì),2012,(2).

[24] 鄭玉歆.全要素生產(chǎn)率的測度及經(jīng)濟(jì)增長方式的“階段性規(guī)律”[J].經(jīng)濟(jì)研究,1999,(5).

[25] 梁煒，任保平.中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的評價(jià)及現(xiàn)階段的特征分析[J].數(shù)量經(jīng)濟(jì)技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究,2009,(4).

[26] 簡新華，葉林.改革開放前后中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和優(yōu)化趨勢[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)家，2011，(1).

[27] 魏婕，任保平.中國各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量指數(shù)的測度及其排序[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài),2012,(4).

[28] 陳志剛，郭帥.中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的階段劃分與測度[J].中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)：人文社會(huì)科學(xué)版,2016,(3).

[29] 顧海兵，沈繼樓.近十年我國經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的定性與定量研究[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)動(dòng)態(tài),2006,(12).

[30] 盧現(xiàn)祥，羅小芳.政府的“三多”制約我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì), 2010,(11).

[31] 姚樂.轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的矛盾、難點(diǎn)與出路[J].江漢論壇,2010,(11).

[32] 張卓元.我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的難點(diǎn)在哪里[J].經(jīng)濟(jì)縱橫,2010,(6).

[33] Young, Alwyn.The razor’s edge:distortions and incremental reform in the Pepole’s Republic of China[J].Quarterly Journal of Economics,2000,(4).

[34] 張晏.財(cái)政分權(quán)、FDI競爭與地方政府行為[J].世界經(jīng)濟(jì)文匯,2007,(2).

[35] 王永欽，張晏，章元，等.中國的大國發(fā)展道路——論分權(quán)式改革的得失[J].經(jīng)濟(jì)研究, 2007,(1).

[36] QIAN,YINGYI.,and BARRY R.WEINGAST.Federalism as a Commitment to Preserving Market Incentives[J].Journal of Economic Perspectives,1997,(4).

[37] Li,Hongbin,and Li-An Zhou.Political Turnover and Economic Performance:The Incentive Role of Personnel Control in China[J].Journal of Public Economics,2005,(9).

[38] 周黎安.晉升博弈中政府官員的激勵(lì)與合作——兼論我國地方保護(hù)主義和重復(fù)建設(shè)問題長期存在的原因[J].經(jīng)濟(jì)研究,2004,(6).