張春飛 中國信息通信研究院政策與經(jīng)濟研究所監(jiān)管研究部主任

1 引言

2018年伊始，中央網(wǎng)信辦、發(fā)展改革委、工業(yè)和信息化部聯(lián)合印發(fā)《公共信息資源開放試點工作方案》（簡稱《方案》），要求試點地區(qū)結(jié)合實際抓緊制定具體實施方案，明確試點范圍，細化任務措施，積極、認真、有序地開展相關工作，著力提高開放數(shù)據(jù)質(zhì)量、促進社會化利用、探索建立制度規(guī)范，于2018年底前完成試點各項任務?！斗桨浮窞樵圏c地區(qū)公共信息資源開放提供了明確的指引和準則，對全國各地區(qū)、各行業(yè)公共信息資源開放走向深入具有重要的指導意義。

2 推進公共信息資源開放意義重大

習近平總書記在中央政治局第二次集體學習時指出，要推進數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，加快建設數(shù)字中國，更好地服務我國經(jīng)濟社會的發(fā)展和人民生活的改善。世界主要國家同樣高度重視數(shù)據(jù)的潛在價值，紛紛將數(shù)據(jù)開放作為提振經(jīng)濟發(fā)展、改善國家治理的重要手段。

（1）公共信息資源開放驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展壯大

當前，我國數(shù)字經(jīng)濟呈高速增長態(tài)勢。2016年，中國數(shù)字經(jīng)濟規(guī)模3.4萬億美元，占GDP比重為30.3%。數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟的關鍵生產(chǎn)要素，公共信息資源開放有利于釋放數(shù)據(jù)的價值，為數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展注入強勁的發(fā)展動力。

一方面，公共信息資源開放助推數(shù)字經(jīng)濟與實體經(jīng)濟融合發(fā)展，驅(qū)動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)主動適應數(shù)字化轉(zhuǎn)型升級，使數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展成果廣泛應用于實體經(jīng)濟的各個領域，推動制造業(yè)加速向數(shù)字化、網(wǎng)絡化、智能化發(fā)展。

另一方面，公共信息資源開放驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大，促進大數(shù)據(jù)與云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等新技術結(jié)合，催生數(shù)字經(jīng)濟新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式不斷涌現(xiàn)。隨著數(shù)據(jù)開放量與數(shù)據(jù)開放范圍持續(xù)擴大，市場主體利用數(shù)據(jù)資源進行商業(yè)創(chuàng)新將更為便利，推動以數(shù)據(jù)為關鍵要素、以創(chuàng)新為主要引領的數(shù)字經(jīng)濟加快形成。

（2）公共信息資源開放促進國家治理能力提升

公共信息資源開放驅(qū)動國家治理模式向“讓數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、靠數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”轉(zhuǎn)變，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新，為提升國家治理現(xiàn)代化水平提供有力支撐。

一方面，公共信息資源開放促進公共決策能力提升。過去，各政府部門之間的“數(shù)據(jù)孤島”現(xiàn)象嚴重，公共決策往往依賴于經(jīng)驗，決策的科學化水平有待提升。公共信息資源開放有利于讓決策者掌握更全面、更充分的數(shù)據(jù)，并在此基礎上進行綜合研判與科學決策，從而實現(xiàn)“數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策”。

另一方面，公共信息資源開放促進公共服務能力提升。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)藥衛(wèi)生、住房、交通等領域數(shù)據(jù)的開放，有助于推進“互聯(lián)網(wǎng)+教育”、“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”等領域的發(fā)展，從而有效提升公共服務的均等化、普惠化與便捷化水平，不斷滿足人民對于美好生活的追求。例如，“E 上學”、“阿拉自來水”、“場館通”、“黔通途”等都是基于政府部門開放數(shù)據(jù)開發(fā)的移動應用，受到了社會公眾的廣泛關注和好評。

（3）公共信息資源開放已成為國際共識

國際上將公共信息資源開放稱為政府數(shù)據(jù)開放，自2009年美國率先開放政府數(shù)據(jù)以來，各國紛紛加快戰(zhàn)略部署，健全制度規(guī)范，持續(xù)推動和深化數(shù)據(jù)開放。從過去8年來全球開放政府數(shù)據(jù)的效果來看，開放政府數(shù)據(jù)為經(jīng)濟發(fā)展注入了新動力，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構優(yōu)化升級開辟了新路子，為創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展提供了新要素。

世界銀行發(fā)布《開放數(shù)據(jù)對經(jīng)濟的增長》報告指出：歐盟通過再利用公共部門信息，每年直接和間接創(chuàng)造千億歐元的經(jīng)濟價值；美國通過開放政府數(shù)據(jù)，已經(jīng)帶動了一大批數(shù)據(jù)驅(qū)動型創(chuàng)新企業(yè)，提供了更多就業(yè)機會。與此同時，開放政府數(shù)據(jù)也極大地改善教育、交通、醫(yī)療等公共服務。

麥肯錫的研究報告顯示：新加坡基于政府數(shù)據(jù)開發(fā)出了關于地理、天氣、醫(yī)療、城市規(guī)劃等領域的信息產(chǎn)品和服務，促進宜居城市建設；美國增加了對地理信息和地理空間數(shù)據(jù)的獲取，增強了科學知識在氣候監(jiān)測、土地利用規(guī)劃、水資源管理、災害風險降低、衛(wèi)生和食品安全等方面的應用，更準確地進行環(huán)境和社會評估。

3 我國公共信息資源開放已平穩(wěn)起步

近年來，黨中央、國務院陸續(xù)發(fā)布了一系列戰(zhàn)略規(guī)劃和政策文件，推動公共信息資源開放。目前，全國各省級地區(qū)均已發(fā)布了涉及公共信息資源開放的政策文件，并已有多個省、市地區(qū)依托專門的網(wǎng)站開放了一批數(shù)據(jù)。

（1）國家推進公共信息資源開放

《關于推進公共信息資源開放的若干意見》于十八屆中央全面深化改革領導小組第三十二次會議審議通過，是我國第一份從國家層面專門針對公共信息資源開放工作進行指導規(guī)范的文件。此前，國家已陸續(xù)發(fā)布一系列文件推進公共信息資源開放工作。例如，《關于運用大數(shù)據(jù)加強對市場主體服務和監(jiān)管的若干意見》要求有序開放政府數(shù)據(jù)和全社會信息資源，提升經(jīng)濟社會運行效率和公共服務整體效能?！洞龠M大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》、《“十三五”國家信息化規(guī)劃》要求到2018年形成公共數(shù)據(jù)資源開放共享的法規(guī)制度和政策體系，建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一共享交換和開放平臺。《2016年推進簡政放權放管結(jié)合優(yōu)化服務改革工作要點》、《關于促進云計算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》、《關于積極推進“互聯(lián)網(wǎng)+”行動的指導意見》等文件也做出了相應要求。

（2）試點地區(qū)開放工作各具特色

北京、上海、浙江、福建、貴州等《方案》所確定的試點地區(qū)，在全國公共信息資源開放方面走在先列，均已依托省級公共信息資源開放平臺開放了一批數(shù)據(jù)，具有工作基礎和經(jīng)驗。

北京市于2012年下發(fā)《關于做好通過北京市政務數(shù)據(jù)資源網(wǎng)向社會開放政務數(shù)據(jù)相關工作的通知》，重視兼顧信息保護和數(shù)據(jù)資源再利用，其醫(yī)療數(shù)據(jù)僅開放給北京醫(yī)保協(xié)會會員授權使用。

上海市經(jīng)過多年探索成為國內(nèi)推動數(shù)據(jù)資源開放的先行者，截至2017年9月共開放數(shù)據(jù)集920個，涉及35個政府機構，涵蓋地理、交通、經(jīng)濟等眾多領域。

浙江省在電子政務外網(wǎng)基礎上構建數(shù)據(jù)開放平臺，目前基本實現(xiàn)全省覆蓋。

貴州省、福建省從立法立規(guī)著手，先后于2016年發(fā)布了《貴州省大數(shù)據(jù)發(fā)展應用促進條例》和《福建省政務數(shù)據(jù)管理辦法》，保障公共信息資源開放有法可依、有序推進。

（3）開放工作尚需繼續(xù)探索前行

與此同時，我國公共信息資源開放也有需要繼續(xù)探索完善的地方。

一是各地各行業(yè)制度需落實完善。當前，不論地方還是行業(yè)，對于公共信息資源開放工作的理解與認識還存在不一致，導致開放進度較為緩慢，亟需在試點過程中推進落實。

二是開放網(wǎng)站建設需規(guī)范統(tǒng)一。當前各地自行建立的開放網(wǎng)站功能不一、標識不清、域名格式各異，加大了各方面獲取和利用開放數(shù)據(jù)進行創(chuàng)新應用的難度。因此，《方案》提出，開放平臺域名鼓勵采用www.xxxdata.gov.cn的統(tǒng)一格式，以方便公眾查找。

三是開放水平需加快提升。目前，全國19個網(wǎng)站8398個開放數(shù)據(jù)集中可機讀的數(shù)據(jù)資源占比為76%，機器可讀性較差，動態(tài)更新頻率和用戶訪問量、下載量也較低。解決這些問題，需要通過試點地區(qū)試錯糾錯和創(chuàng)新示范，總結(jié)經(jīng)驗吸取教訓，促進全國公共信息資源開放工作有序進行。這也是試點工作開展的必要性和緊迫性所在。

4 《方案》推進公共信息資源開放走向深入的著力點

基于上述基礎、成效和問題，《方案》要求試點地區(qū)圍繞平臺互聯(lián)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)規(guī)模應用、管理規(guī)范有序、安全保障落實4方面推進試點工作。

（1）平臺：加強平臺間互聯(lián)互通和上下聯(lián)動

《方案》提出建立統(tǒng)一開放平臺，并明確了試點地區(qū)開放平臺架構設計和功能要求。

首先，地方互聯(lián)?！斗桨浮芬蟆霸圏c地區(qū)要依托現(xiàn)有資源建立統(tǒng)一的省級公共信息資源開放平臺，并與本地政府門戶網(wǎng)站實現(xiàn)前端整合，與本地共享平臺做好銜接。已建地市級公共信息資源開放平臺要與省級開放平臺互聯(lián)互通?！?/p>

其次，全國聯(lián)動?！斗桨浮芬蟆皣夜残畔①Y源開放平臺建成后，試點地區(qū)開放平臺要率先與其對接，逐步實現(xiàn)上下聯(lián)動、標準統(tǒng)一。”這一要求及試點工作的時間安排也考慮了《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)[2015]50號）提出的“2018年底前，建成國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺”要求，實現(xiàn)了“全國一盤棋”統(tǒng)籌銜接。

（2）數(shù)據(jù)：明確范圍、提高質(zhì)量和促進利用

《方案》從兩方面規(guī)范并推進試點地區(qū)數(shù)據(jù)應用。

一方面，提出明確開放范圍、提高數(shù)據(jù)質(zhì)量要求，保障開放數(shù)據(jù)的量和質(zhì)。值得指出的是，《方案》特別提出兩個指標：數(shù)量上，試點地區(qū)從試點范圍要求的領域中自行選擇不少于15個開放公共信息資源，每個領域開放數(shù)據(jù)集不少于10個，數(shù)據(jù)集總量不少于300個；質(zhì)量上，可下載的數(shù)據(jù)集可機讀率不低于90%（較目前的76%大幅提升），鼓勵優(yōu)先采用CSV格式，可用API接口下載的數(shù)據(jù)集占開放數(shù)據(jù)集總量的比例不低于30%。

另一方面，為了鼓勵創(chuàng)新應用，《方案》提出促進數(shù)據(jù)利用，包括宣傳引導、應用競賽、大規(guī)模連續(xù)應用實名登記等。根據(jù)《方案》保障措施的有關部署，工業(yè)和信息化部負責數(shù)據(jù)開發(fā)方面的工作。

（3）管理：建立完善制度規(guī)范推廣全國應用

《方案》就制度完善明確了4方面的內(nèi)容：

一是制定管理辦法，明確職責分工。

二是制定技術規(guī)范，明確運行和安全保障要求。

三是制定本地區(qū)開放目錄，明確數(shù)據(jù)及其開放屬性。

四是制定數(shù)據(jù)開放標準。

值得指出的是，《方案》在鼓勵制度創(chuàng)新的同時，提出探索建立容錯機制，以此提升試點地區(qū)公共信息資源開放的積極性。此外，國辦信息公開辦、中央網(wǎng)信辦等部門將定期對試點工作完成情況進行督促檢查，通報并公布評估報告和改進意見。從鼓勵和監(jiān)督兩方面促進形成管理制度和標準規(guī)范，為全面部署提供借鑒。

（4）安全：健全制度和措施、加強風險評估

《方案》對安全保障提出4方面要求：

一是網(wǎng)絡安全技術措施與開放平臺同步規(guī)劃、同步建設、同步運行。

二是建立健全安全管理制度和保密審查制度，落實各項安全保護措施。

三是建立健全應急工作機制，制定應急預案，定期組織演練。

四是制定安全風險評估制度，特別是不同領域數(shù)據(jù)匯集后的風險評估，對存在的問題進行督導和及時解決。

值得指出的是，《方案》提出鼓勵各試點地區(qū)積極探索切實可行的安全保障措施，創(chuàng)新評估方式方法，實現(xiàn)公共信息資源開放、信息安全和公共利益的協(xié)調(diào)發(fā)展。

在上述四大著力點的基礎上，根據(jù)《方案》，中央網(wǎng)信辦、國家發(fā)展改革委還將定期組織試點地區(qū)開展交流，總結(jié)推廣經(jīng)驗做法。從而形成一批可借鑒、可復制、可推廣的做法和經(jīng)驗，形成輻射帶動和示范引領效應，推進我國公共信息資源開放更加扎實深入，從而取得更豐碩的經(jīng)濟社會成效。