繆 雨,黃小軍

(1.中共昆明市委黨校 黨史黨建教研部,云南 昆明 650500；2.云南省社會科學(xué)院 馬列所，云南 昆明 650034)

決策是執(zhí)政黨執(zhí)政的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式之一。對一個執(zhí)政黨來說，決策水平的高低直接關(guān)系到執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政能力，決定著執(zhí)政活動的成敗和執(zhí)政活動效率的高低。因此，黨的十八大報告提出：“堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策,健全決策機制和程序,發(fā)揮思想庫作用,建立決策問責(zé)和糾錯制度。”[1]近年來，我國許多地方已相繼制定和實施了問責(zé)制度，一大批官員也因被問責(zé)而去職。問責(zé)制度也成了我國政治文明建設(shè)的一道亮麗風(fēng)景。

但是，我們的問責(zé)主要還是行政問責(zé)，還停留在對具體行政失誤和事后問責(zé)的層面。而對那些處于幕后，真正擁有決策權(quán)和實施決策的決策者和決策集體，卻幾乎沒有問責(zé)，形成了問責(zé)制的空白點。眾所周知，我國的政治體制是雙層領(lǐng)導(dǎo)結(jié)構(gòu)即黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政首長負(fù)責(zé)制，按照一般分工，黨委不負(fù)責(zé)具體事務(wù)，但又對具體事務(wù)擁有著真正的決策權(quán)，重大決策都是由黨委集體做出的。因此，對于重大決策失誤，如果僅僅對行政領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)，把板子都打到行政領(lǐng)導(dǎo)身上，這是不公平的，也是不合適的。按照權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，擁有多大的權(quán)力，就應(yīng)該承擔(dān)多大的責(zé)任。出現(xiàn)重大決策失誤，首先應(yīng)該追究黨委的責(zé)任，問責(zé)決策者，只有這樣，才能使各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)在決策時樹立強烈的責(zé)任意識，真正按照科學(xué)決策、民主決策的程序和原則進(jìn)行決策，杜絕決策的隨意性，避免由于決策失誤而造成對黨和人民群眾利益的損害。

中國共產(chǎn)黨是由中央、地方、基層三個層面黨的組織組成的。雖然三個層面黨的組織的決策在程序上、方式上有許多共性，但三個層面黨的組織的決策的重要性、決策程序的復(fù)雜性和決策失誤的影響力是不同的。因此，在當(dāng)前我們對黨委決策失誤問責(zé)還處于空白的情況之下，要真正構(gòu)建一套科學(xué)的、具有可操作性的黨委重大決策失誤問責(zé)制度，只能選擇其中的一個層面作為突破口。而基層黨委的決策及其執(zhí)行情況，關(guān)系到基層黨的執(zhí)政能力，關(guān)系到中央的路線、方針、政策及上級組織的各項政策的貫徹執(zhí)行及所屬地區(qū)經(jīng)濟社會的發(fā)展。因此選擇對基層黨委集體重大決策失誤問責(zé)制度進(jìn)行研究，從基層黨委入手來構(gòu)建黨委決策失誤問責(zé)制度，無疑是合適的和十分具有意義的。

一、基層黨委決策的基本內(nèi)涵和特點

(一)基層黨委決策的基本內(nèi)涵

決策是人類歷史上最古老最頻繁的實踐活動之一。所謂決策，就是人們在改造客觀世界的過程中，為實現(xiàn)某種特定目標(biāo)，依據(jù)對客觀環(huán)境和自身狀況的認(rèn)識，對影響目標(biāo)實現(xiàn)的各種因素進(jìn)行分析、計算和判斷選優(yōu)后，對未來行動做出決定。從哲學(xué)的角度看，就是決策主體根據(jù)對客觀事物的認(rèn)識、判斷，在主觀上做出的對未來的超前設(shè)計和決定，是主體對未來的探索和對現(xiàn)實的揚棄性批判與重建。它最主要的特征，就是在眾多可供選擇的方案中，選擇一個最合理的方案，并在實施中取得最大成功。決策包括發(fā)現(xiàn)問題、確定目標(biāo)、確定評價標(biāo)準(zhǔn)、方案制定、方案選優(yōu)和方案實施等過程。決策隨著人類管理活動的產(chǎn)生而產(chǎn)生，又隨著人類管理活動的發(fā)展而發(fā)展，并成為人們管理活動中最為重要的環(huán)節(jié)。

所謂基層黨委決策，就是指基層黨委在對一個地區(qū)、一個單位進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和管理的過程中，以中國特色社會主義理論為指導(dǎo)，將黨的路線、方針、政策和上級黨組織的相關(guān)政策與本地區(qū)、本部門的實際相結(jié)合，并在調(diào)查研究和科學(xué)論證的基礎(chǔ)之上，研究制定出適合本地區(qū)本部門發(fā)展特點的具體政策和措施，對事關(guān)本地區(qū)本部門發(fā)展的重大事項進(jìn)行分析、優(yōu)化、選擇并最后做出抉擇的過程。

(二)基層黨委決策的基本特點

基層黨委是黨的組織系統(tǒng)中不可分割的部分，因此從本質(zhì)上講，基層黨委的決策與省、市、縣等地方黨委的決策一樣，都是黨的決策體系中的一個重要組成部分。但基層黨委畢竟是直接面向基層、面向群眾的最基層的一級黨的委員會。作為一級組織，基層黨委有著自身的權(quán)力體系和決策運行機制，因而其決策也就有著自身的特點和規(guī)律。

1.基層黨委決策具有執(zhí)行性特點

根據(jù)黨章規(guī)定，基層黨委的基本任務(wù)是宣傳和貫徹黨的路線、方針、政策及國家的法律法規(guī)，執(zhí)行上級組織的決議、決定，組織、動員和團結(jié)廣大黨員群眾保證黨和政府的各項任務(wù)在本轄區(qū)內(nèi)順利完成；討論本轄區(qū)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重大問題；領(lǐng)導(dǎo)本轄區(qū)內(nèi)的思想政治工作和精神文明建設(shè)；在干管權(quán)限內(nèi)做好本轄區(qū)內(nèi)干部的培養(yǎng)、選拔、考核和監(jiān)督工作。由此可看出，基層黨委的主要職能還不是決策，而是執(zhí)行，即執(zhí)行上級組織的決議、決定，按要求組織群眾認(rèn)真完成好上級組織布置和安排的任務(wù)。因此，基層黨委的決策主要是為執(zhí)行上級決策而進(jìn)行的決策，即通過決策選擇最佳方法與途徑貫徹好、落實好、完成好上級交予的任務(wù)，以達(dá)到完成任務(wù)的最佳效果。因此，與上級黨組織的決策相比較，基層黨委的決策主要為執(zhí)行性決策，具有執(zhí)行性特點。

2.基層黨委決策具有團體性特點

決策一般可分為個人決策和團體決策。個人決策就是由領(lǐng)導(dǎo)者個人依照自己的知識、經(jīng)驗、判斷能力和個人意志做出的決策。團體決策，就是指決策者是由若干成員所組成的一個集體，集體中的每個成員都有同等的表決權(quán)，任何個人都無權(quán)單獨做出決斷，最后決策是以集體的決議形式出現(xiàn)的。當(dāng)前我國的領(lǐng)導(dǎo)班子有首長負(fù)責(zé)制和委員會制兩種不同的體制。實行首長負(fù)責(zé)制的班子在決策中雖然也應(yīng)貫徹民主集中制的基本原則，但一般并不要求照搬民主集中制的程序和方式，首長具有最終決定權(quán)。委員會則必須嚴(yán)格按照民主集中制原則，實行集體領(lǐng)導(dǎo)、集體決策，凡重大事項，均需黨委集體研究決定?；鶎狱h委決策屬團體性決策，在決策過程中，每位委員，包括書記都只能有一票表決權(quán)。決策由黨委集體做出，由黨委集體負(fù)責(zé)。這是基層黨委決策區(qū)別于轄區(qū)內(nèi)其他各種決策的最根本的特點。

3.基層黨委決策具有黨政合一性特點

根據(jù)黨政分開原則及我國黨政機構(gòu)設(shè)置原則，我國各級黨政機構(gòu)都是分設(shè)的，黨政分工，各有側(cè)重。黨委主要管宏觀，抓大事，主要體現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。行政部門則主要是抓事務(wù)，抓具體，組織經(jīng)濟社會的運行和管理，同級黨政之間屬于一種制度化分權(quán)關(guān)系。但是，由于基層工作的特殊性，到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處一級，雖然黨政機構(gòu)也是分設(shè)的，但實際上二者卻是高度一體化的。在基層，黨委不僅要抓大事、議大事，也要抓小事、管小事，轄區(qū)內(nèi)的一切經(jīng)濟社會事務(wù)，不論黨務(wù)的，還是行政的，不論事業(yè)的，還是群團的，都是由黨委統(tǒng)籌安排的。從人員配置上看，黨政機構(gòu)也是不分彼此的，雖然職務(wù)和崗位分布有黨政區(qū)別，實際工作中則完全混合使用。比如，一段時間扶貧攻堅是中心工作，則幾乎所有人員都要投入扶貧工作中；一段時間可能抗災(zāi)救災(zāi)是中心工作，所有人員又都投入抗災(zāi)救災(zāi)工作。因此在基層，黨政機構(gòu)實際是高度一體的，黨政之間的權(quán)力關(guān)系實際是一種授權(quán)關(guān)系，而不是制度化的分權(quán)關(guān)系。黨政決策具有高度合一性。

4.基層黨委決策具有受制性特點

基層黨委決策主要屬執(zhí)行性決策，主要是為執(zhí)行上級決策而進(jìn)行的決策，因此基層黨委決策往往要受上級決策意圖的影響，它必須根據(jù)上級的決策意圖來確定自己的決策。上級決策發(fā)生變化，基層黨委的決策也必須隨之改變。同時，基層黨委的決策還要受轄區(qū)內(nèi)的各種垂直管理部門的制約。根據(jù)我國橫向與縱向相結(jié)合的行政管理體制，基層黨委轄區(qū)內(nèi)的黨政部門一般有兩種：一種是由基層黨政直接管理的基層黨政的內(nèi)部單位，如黨政辦公室、經(jīng)濟發(fā)展科、社會管理科等。另一種是上級部門派駐在基層的機構(gòu)，統(tǒng)稱垂直單位，如工商管理所、稅務(wù)所、土地管理所等。這些部門的工作雖屬基層黨委轄區(qū)內(nèi)的工作，但其人事權(quán)和財權(quán)都屬于其上級部門，因此，基層黨委的決策若涉及這些部門，還必須與這些部門以及它們的主管部門進(jìn)行溝通和協(xié)商。這就使基層黨委的決策受到了很大的制約。

5.基層黨委決策具有微觀性特點

根據(jù)決策所涉及范圍的大小、影響力的高低，一般可把決策分為宏觀決策、中觀決策和微觀決策。宏觀決策是由較高層次或最高層次的決策集團做出的決策，其所涉及的范圍比較大，影響深遠(yuǎn)，具有全局性、戰(zhàn)略性和長期性特點。一般來說，這類決策都比較宏觀、抽象、概括，因此特別強調(diào)決策的定性分析。中觀決策是介于宏觀決策和微觀決策之間的決策。微觀決策又稱局部決策，主要指基層的、局部的或為戰(zhàn)術(shù)性的決策，是宏觀決策的延續(xù)和指令化，它必須以宏觀決策為指導(dǎo)，體現(xiàn)宏觀決策的指導(dǎo)思想和決策意圖，當(dāng)兩者發(fā)生矛盾時，微觀決策必須服從于宏觀決策。因此這類決策更具體，更強調(diào)定量分析。

在黨的各級組織的決策中，基層黨委的決策是直接面向基層和群眾的決策，決策客體更具有具體性和實在性。因此與上級黨組織的決策相比較，基層黨委決策屬于微觀決策，具有微觀性特點。

二、構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度的重要性和必要性

(一)構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度是加強黨的基層民主政治建設(shè)的內(nèi)在要求

加強黨的基層民主政治建設(shè)，發(fā)展社會主義政治文明，是中國特色社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容之一。中國特色社會主義政治文明的一個基本內(nèi)涵，就是要順應(yīng)人民群眾不斷增強的民主意識，引導(dǎo)廣大公民有序的政治參與，動員人民群眾依法管理國家、管理各種社會事務(wù)，切實保障人民當(dāng)家做主。只有構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度，用發(fā)展社會主義政治文明的基本要求來規(guī)范基層黨委的決策和行為，才能有效預(yù)防基層黨委的決策由少數(shù)人說了算、決策不民主、程序不公開等問題，從而促進(jìn)基層民主政治制度的健全和完善，保證人民群眾依法行使選舉權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利；才能有效預(yù)防基層黨委決策中的隨意性，保障基層黨委決策的科學(xué)性、民主性；才能促使基層黨委適應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展要求改革和完善決策機制，推進(jìn)決策的科學(xué)化和民主化，集中基層黨委一班人的集體智慧，集中群眾的智慧，做好基層的工作；才能有效預(yù)防基層干部，特別是基層黨政“一把手”獨斷專行，確保黨的民主集中制原則在基層的貫徹落實。因此，構(gòu)建基層黨委問責(zé)制度，是推進(jìn)基層黨的政治文明建設(shè)的內(nèi)在要求。

(二)構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度是提高基層黨組織執(zhí)政能力的客觀要求

加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，始終保持黨的先進(jìn)性、純潔性、戰(zhàn)斗性，是鞏固黨的執(zhí)政地位，確保黨始終成為中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的一項根本任務(wù)，也是我們黨長期執(zhí)政面臨的重大課題。 “基礎(chǔ)不牢、地動山搖”。加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)，必須高度重視基層黨組織的建設(shè)，努力把基層黨組織建設(shè)好、建設(shè)得更加堅強有力。只有構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度，才能增強基層黨委按照全面從嚴(yán)治黨要求、順應(yīng)時代發(fā)展，不斷加強和改進(jìn)自身建設(shè)的責(zé)任感和緊迫感，把基層黨委班子建設(shè)成學(xué)習(xí)型、團結(jié)型、務(wù)實型、廉潔型班子，內(nèi)部大家相互信任，思想統(tǒng)一，敢講真話、實話，議事民主，團結(jié)干事，對外有良好的形象，群眾信任，號召有力；只有構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度，才能改變目前一些基層黨組織不注重學(xué)習(xí)，不重視自身建設(shè)，不認(rèn)真落實民主集中制，不認(rèn)真執(zhí)行上級黨組織的決議、指示，相互猜忌、爭名奪利、對外形象較差、在群眾中缺乏號召力的現(xiàn)象，才能確保基層黨委各項工作有效開展。

(三)構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度是增強基層黨組織執(zhí)政為民意識的必然要求

人民群眾的擁護和支持是我們黨的力量源泉和勝利之本，離開了人民群眾，我們黨就如同希臘神話中的英雄安泰離開大地一樣，沒有力量克服和戰(zhàn)勝困難。黨只有一心為公，立黨才能立得牢；只有一心為民，執(zhí)政才能執(zhí)得好。始終堅持立黨為公、執(zhí)政為民，是我們黨保持同人民群眾血肉聯(lián)系的根本保證，任何時候都不能有絲毫動搖。而立黨為公、執(zhí)政為民最具體、最直接的體現(xiàn)，就是我們的一切政策都是為了人民，我們的一切決策都要源于人民。黨的路線方針政策要靠基層黨組織貫徹落實到人民群眾中去，黨的性質(zhì)、宗旨要靠基層黨組織通過決策創(chuàng)造去實踐、去體現(xiàn)?；鶎狱h委做出的決策對不對、好不好，關(guān)鍵看其是否以廣大群眾利益為出發(fā)點，是否符合人民意愿、是否給廣大群眾帶來實實在在的好處。要看群眾滿意不滿意、答應(yīng)不答應(yīng)、高興不高興。構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度，就是要對基層黨委脫離群眾、漠視群眾、不尊重群眾意愿、不為群眾謀利益的決策行為進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究，以促使基層黨委在決策過程中能始終堅持黨的群眾路線，增強群眾觀念，做到心中時時有群眾，始終保持與人民群眾的密切聯(lián)系，關(guān)心人民群眾的疾苦，及時傾聽和準(zhǔn)確反映群眾的意見和呼聲，扎扎實實地按照黨的要求，把黨對人民群眾的關(guān)心、關(guān)愛和關(guān)懷落實到?jīng)Q策當(dāng)中去。只有這樣，我們黨立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨才能得到真正的體現(xiàn)和落實，才能增強黨的凝聚力和號召力，把廣大群眾團結(jié)在黨的周圍，保證黨的各項任務(wù)能在基層勝利完成。

(四)構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度是實現(xiàn)黨的基層組織科學(xué)決策民主決策的現(xiàn)實要求

黨的十八大以來，各級黨委已愈來愈重視決策的科學(xué)化和民主化，并以此作為提高其執(zhí)政能力的重要一環(huán)?；鶎狱h委的決策也正在向科學(xué)決策、民主決策轉(zhuǎn)變，主要表現(xiàn)在：一是各基層黨委對科學(xué)決策、民主決策的認(rèn)識都有所深化；二是為確保決策的科學(xué)性、民主性，很多基層黨委都制定了相應(yīng)的決策機制；三是在決策中都能較好地貫徹民主集中制原則，堅持 “集體領(lǐng)導(dǎo)，民主集中，個別醞釀，會議決定”的方針，堅持“三重一大”必須經(jīng)由集體討論決定，“一把手”末尾表態(tài)等規(guī)定；四是都能注重發(fā)揮群眾、專家和領(lǐng)導(dǎo)的互動作用，其決策水平、決策質(zhì)量、決策效率和決策的正確程度都有了很大提高。

但是我們也看到，一些基層黨委在決策過程中，違反科學(xué)決策民主決策的現(xiàn)象仍然大量存在：有的在決策前不深入實際調(diào)查研究，不征求群眾意見，不聽取專家建議，不做分析研判，在情況不清、信息不明的情況下就想當(dāng)然、拍腦袋，依據(jù)主觀意愿決策；有的把民主集中制當(dāng)作擺設(shè)，不愿受制度約束，重大決策，既不事前醞釀，也不開會討論，幾個領(lǐng)導(dǎo)分別“碰碰頭”就算研究過了；有的大搞一言堂、家長制，一人做決策、一人說了算，其他人只能照章執(zhí)行；有的表面上好像是民主集中、是集體決策，大事小事都開會研究討論，一把手也遵循末尾表態(tài)等規(guī)定。但其實該怎么決策、要怎么定調(diào)，會前都已打好招呼，先定調(diào)后討論，開會不過是走一下形式而已。所以名為集體決策，實質(zhì)仍為個人決定；有的不嚴(yán)格遵循民主決策程序，該無記名投票的不進(jìn)行無記名投票，該舉手表決的不進(jìn)行舉手表決；更多的現(xiàn)象是一些班子成員在討論問題時，走“中庸”之道，“打太極”“和稀泥”，上下討好、左右逢源。為了保持與主要領(lǐng)導(dǎo)的一致性，維護主要領(lǐng)導(dǎo)的威信，同時也為了使自己不成為組織的“背叛者”，而隱瞞自己的真實想法，甚至抑制自己的不同意見，明知不對，少說為佳，從而形成一種“一致同意”的假象。

上述種種非科學(xué)決策、非民主決策產(chǎn)生的原因，最根本的還是制度建設(shè)不夠健全完善，對基層黨委決策的行為和后果無考核、無監(jiān)督、無問責(zé)。決策者的決策即便出現(xiàn)了失誤也無須承擔(dān)責(zé)任，不會受到追究。因此，要推動基層黨委科學(xué)決策、民主決策，就必須建立決策失誤問責(zé)制度。

三、構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度必須堅持的基本原則

(一)科學(xué)性原則

制度建設(shè)是一項政策性、原則性非常強的工作，強調(diào)制度的科學(xué)性，是制度建設(shè)的根本要求和首要條件。這就要求構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制時，一方面要反映新形勢下的時代要求，符合科學(xué)精神，使必要性與可能性相統(tǒng)一；另一方面要從本地區(qū)、本部門實際情況出發(fā)，準(zhǔn)確把握科學(xué)決策的規(guī)律，以理性的態(tài)度，科學(xué)合理地劃分權(quán)責(zé)，重視構(gòu)建的技術(shù)、方法，提高制度構(gòu)建的質(zhì)量。

(二)求實性原則

堅持求實性原則就是堅持辯證唯物主義從實際出發(fā)，實事求是的原則。制度的構(gòu)建必須堅持求實性原則，即必須以科學(xué)理論、客觀事實為依據(jù)。但隨著實踐的不斷深化發(fā)展，已有事實和理論會有新的發(fā)展和變化。這就要求在構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制時，要采取辯證的、分析的態(tài)度，既要尊重事實，又不拘泥于事實；既要接受已有理論的指導(dǎo)，又要敢于突破傳統(tǒng)觀念束縛；既要立足本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際，又要積極主動地進(jìn)行探索和創(chuàng)新。

(三)合理性原則

合理性原則的內(nèi)容包括：一是正當(dāng)性。構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度在主觀上應(yīng)出于正當(dāng)?shù)膭訖C，不是為問責(zé)而問責(zé)，在客觀上要符合正當(dāng)?shù)哪康?，能促進(jìn)基層黨委科學(xué)決策民主決策。二是平衡性。在構(gòu)建問責(zé)制度時，必須把握決策者權(quán)利與義務(wù)的平衡，決策給個人帶來的損害與給社會帶來的利益之間的平衡。三是情理性。構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度，必須符合客觀規(guī)律，合乎情理，不能要求基層黨委及其成員承擔(dān)其無法履行或者違背情理的義務(wù)?？傊?，構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制必須符合法律目的、必須具有合理的動機、必須考慮相關(guān)因素、必須符合公正原則。

(四)適用性原則

適用性原則是指制度的各項內(nèi)容要客觀、適度，符合實際情況的要求。這就要求在擬定基層黨委決策失誤問責(zé)制的每一項規(guī)定條款時，都必須以是否適用作為基本標(biāo)準(zhǔn)，要做到寬嚴(yán)適度，易于遵守，便于實施。既要有利于保障問責(zé)制度的有效實施，又要有利于維護廣大群眾、勞動者個人和黨委集體的合法權(quán)益；既能夠使基層黨委敢決策、善決策，又能夠克服決策中的主觀隨意性和盲目性，避免或減少失誤。

(五)操作性原則

制度應(yīng)于法周延、于事簡便，盡可能做到明確具體，簡便易行，求實管用，避免抽象籠統(tǒng)，力戒形式主義。這就要求構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制時，在可操作性方面，要注意規(guī)定必須具體明確，標(biāo)準(zhǔn)要客觀量化，盡量采取條文的形式以便于實施；要有實體性規(guī)定，也要有程序性規(guī)定，要制定實施細(xì)則，以利貫徹落實。

四、構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度的基本路徑

(一)確定問責(zé)的主體

問責(zé)主體的確定是構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度的首要要素。所謂問責(zé)主體，就是指依照有關(guān)法律法規(guī)，有權(quán)啟動問責(zé)程序、決定問責(zé)方式、實施責(zé)任追究的特定機關(guān)。一般來說，對基層黨委決策失誤的問責(zé)主體，可包括直接問責(zé)主體和間接問責(zé)主體兩種。直接問責(zé)主體一般就是需被問責(zé)的基層黨委的上級黨組織。該主體可以直接啟動問責(zé)程序；間接問責(zé)主體包括各級人民代表大會、審計機關(guān)、司法機關(guān)以及各民主黨派、新聞媒體、社會公眾等。一般來說，間接主體不可以直接啟動問責(zé)程序，但可以向直接主體提出問責(zé)的意見、建議、請求，而且，他們所提出的意見、建議、請求一經(jīng)查實，可作為啟動問責(zé)程序的依據(jù)。

(二)確定問責(zé)的客體

問責(zé)客體，又稱為問責(zé)對象，是基層黨委決策失誤問責(zé)制度的根本要素。就是指問責(zé)制中被追究責(zé)任的對象和承擔(dān)責(zé)任的主體。在基層黨委決策失誤問責(zé)制中，問責(zé)客體是因決策失誤需要被問責(zé)的基層黨委班子及其成員。

(三)確定問責(zé)的范圍

這是構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度的關(guān)鍵要素。問責(zé)范圍，即基層黨委的重大決策?；鶎狱h委行使權(quán)力和承擔(dān)職責(zé)的范圍決定了基層黨委的重大決策內(nèi)容：一是結(jié)合本地區(qū)本部門實際貫徹落實中央路線方針政策和上級黨委、政府的重大決策而做出的決策；二是對涉及本地區(qū)、本部門經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展中的重大問題而做出的決策；三是按照干部管理權(quán)限，對干部教育、培養(yǎng)、選拔、考核和監(jiān)督所做出的決策。

(四)確定問責(zé)的程序

問責(zé)的程序是指對基層黨委進(jìn)行問責(zé)時的步驟，一般包括提起、受理、調(diào)查、做出決定四個環(huán)節(jié)。

1.提起

就是指基層黨委在進(jìn)行重大決策時，若出現(xiàn)了需要問責(zé)的情形，問責(zé)的直接主體就可以啟動問責(zé)程序。問責(zé)的間接主體也可以向該基層黨委的上級黨組織或上級黨的紀(jì)律檢查委員會提出問責(zé)建議和要求。需要被問責(zé)的情形包括：

(1)該決策與其要達(dá)到的目標(biāo)完全不相符，或者與正確的預(yù)判、科學(xué)的規(guī)劃相去甚遠(yuǎn)，根本不可能實現(xiàn)該決策所需要實現(xiàn)的目標(biāo)或結(jié)果的；(2)在決策的實施過程中，諸多事實已證明該決策已違背了客觀現(xiàn)實，繼續(xù)實施該決策只會誤入歧途，離正確目標(biāo)越來越遠(yuǎn)的； (3)決策實施后，其弊端已經(jīng)顯現(xiàn)，若繼續(xù)實施，可以預(yù)見，將會造成更大甚至無法挽回的損失的； (4)決策基礎(chǔ)已經(jīng)喪失，實施決策的條件已不具備，強行實施該決策只會產(chǎn)生不良后果，而強行實施該決策的； (5)基層黨委提拔使用的干部受到黨紀(jì)、政紀(jì)、法律處分的。

以上任何一項，都可以成為問責(zé)主體判斷該決策是否為失誤性決策，以及是否啟動問責(zé)程序的重要因素。

當(dāng)然，我們在判斷一項基層黨委的決策是否失誤時，也要綜合考量、全面分析，既要考慮其量與質(zhì)的問題，又要考慮其近與遠(yuǎn)的問題，還要分析其整體與部分、全局與局部的問題。

2.受理

就是指上級黨委發(fā)現(xiàn)有上述情形之一或在接到間接主體的問責(zé)要求或建議后，應(yīng)當(dāng)責(zé)成同級黨的紀(jì)律檢查委員會受理。上級黨的紀(jì)律檢查委員會在接到間接主體問責(zé)要求時，應(yīng)當(dāng)向同級黨委如實匯報并受理。

3.調(diào)查

就是問責(zé)程序啟動后，上級黨的紀(jì)律檢查委員會應(yīng)組成調(diào)查組對擬進(jìn)行問責(zé)的對象和事實進(jìn)行調(diào)查。在調(diào)查核實過程中，調(diào)查組應(yīng)當(dāng)秉著實事求是的原則，深入實際，調(diào)查研究，掌握材料，全面分析。既要分析結(jié)果，也要弄清原因，既要查明事實，又要分清責(zé)任，形成調(diào)查報告，并附處理建議報同級黨委。調(diào)查工作應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行、規(guī)范有序，并在規(guī)定期限內(nèi)完成，避免隨意性和久拖不決。

4.做出決定

就是上級黨委接到調(diào)查報告后，應(yīng)當(dāng)召開會議討論，對基層黨委的決策失誤做出問責(zé)或者不予問責(zé)的決定。

(五)問責(zé)處理的方式

問責(zé)處理一般包括三大類：無責(zé)、免責(zé)、擔(dān)責(zé)。無責(zé)即該基層黨委決策時并無過錯，無須承擔(dān)責(zé)任；免責(zé)即該基層黨委決策時主觀無錯，客觀上出現(xiàn)了不可預(yù)知的情形，可以免除責(zé)任;擔(dān)責(zé)就是該基層黨委在決策過程中，主觀有錯，程序不清，從而導(dǎo)致決策失誤，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

(六)對失誤的決策進(jìn)行分析評估

在問責(zé)過程中，問責(zé)主體一定要對下級基層黨委的失誤決策進(jìn)行認(rèn)真的分析和評估。

(1)要研判該失誤決策的性質(zhì)，明確該失誤的決策在決策類型中是屬于確定型決策，還是不確定型決策，還是風(fēng)險型決策。確定型決策就是指只有一種肯定性的主觀要求，問題的客觀條件也是確定的，但卻有多種可供選擇的方案的決策；不確定型決策就是指存在著兩種以上的自然狀態(tài)，但未來將出現(xiàn)哪種自然狀態(tài)，決策人不能肯定，但其出現(xiàn)的概率，決策人大致可以預(yù)先估計出來的決策；風(fēng)險型決策就是指帶有風(fēng)險因素，要決策的問題有不以決策者主觀意志為轉(zhuǎn)移的兩種以上變化不確定的客觀條件或自然狀態(tài)，可靠程度較差的決策。三種類型的決策的風(fēng)險和失誤概率是不一樣的，是一種遞增關(guān)系。因此對三種類型決策失誤的問責(zé)和處理力度也應(yīng)該不一樣，應(yīng)是一種遞減關(guān)系。

(2)要研判該失誤決策所造成的影響力。其所造成的影響力越大，則對其問責(zé)和處理的力度越大，反之則越小。

(3)要研判該失誤決策的決策程序，看該失誤決策在決策過程中是否遵循了“民主決策、科學(xué)決策”的程序，即是否在決策前進(jìn)行了充分的調(diào)研、醞釀；是否進(jìn)行了科學(xué)的論證；是否充分聽取了專家學(xué)者和群眾的意見；是否召開黨委會進(jìn)行了充分的、民主的討論。若其決策程序符合“民主決策、科學(xué)決策”的要求，則即便最后出現(xiàn)了失誤，也應(yīng)免責(zé)，否則就應(yīng)受到問責(zé)。

(4)要研判該失誤決策是由基層黨委獨立做出的，還是受上級領(lǐng)導(dǎo)、上級部門指導(dǎo)的。若該失誤決策是在上級領(lǐng)導(dǎo)、上級部門的指導(dǎo)下做出且上級領(lǐng)導(dǎo)、上級部門有明確意見的，則上級領(lǐng)導(dǎo)、上級部門應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，同時減輕基層黨委的責(zé)任。

(5)要研判該決策造成的失誤是由決策本身錯誤造成的還是在執(zhí)行決策的過程中造成的。若是決策本身并無問題，而是在執(zhí)行決策的過程中造成的，則應(yīng)問責(zé)和追究執(zhí)行者的責(zé)任。

(6)要嚴(yán)格劃分責(zé)任。凡是違反民主集中制原則及相關(guān)民主決策程序，由“一把手”個人獨斷決策的，均由“一把手”個人承擔(dān)責(zé)任；若雖是形式上搞了集體決策，實際上仍為 “一把手”個人獨斷決策的，由“一把手”個人承擔(dān)絕對多數(shù)責(zé)任，其他成員負(fù)連帶責(zé)任；凡是按照民主集中制原則，通過集體討論并以表決形式通過的，則投了贊同票的成員，都要承擔(dān)責(zé)任。反之，投反對票的成員可以減輕或免除責(zé)任。

在問責(zé)過程中，問責(zé)主體一定要實事求是，認(rèn)真分析，找準(zhǔn)決策失誤產(chǎn)生的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，準(zhǔn)確區(qū)分導(dǎo)致決策失誤的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任者、直接責(zé)任者、間接責(zé)任者，進(jìn)行嚴(yán)肅處理。

(七)被問責(zé)人的申訴程序

被問責(zé)的基層黨委及其成員如果對所受處理不服時，可依照相應(yīng)的程序進(jìn)行申訴。

(1)被問責(zé)的基層黨委及其成員對問責(zé)處理不服，可以在規(guī)定的期限之內(nèi)，向做出問責(zé)決定的黨組織遞交書面申訴材料。

(2)接到申訴材料，做出問責(zé)決定的黨組織應(yīng)進(jìn)行復(fù)議和復(fù)查；無須進(jìn)行復(fù)議和復(fù)查的，要向當(dāng)事人說明理由。

在復(fù)議復(fù)查中，復(fù)議復(fù)查主體應(yīng)當(dāng)認(rèn)真聽取當(dāng)事人的申訴和辯解，維護其應(yīng)有的合法權(quán)益。

(3)復(fù)議復(fù)查結(jié)果一般有三種：維持原結(jié)論、改變原結(jié)論、撤銷原結(jié)論。

經(jīng)過復(fù)議復(fù)查，如原處理決定是正確的，應(yīng)做出維持原結(jié)論的決定，并報原批準(zhǔn)的黨組織審定結(jié)案；需要改變原結(jié)論的，應(yīng)做出新的處理決定，并經(jīng)原批準(zhǔn)的黨組織批準(zhǔn)執(zhí)行；若原決定確為錯誤的，應(yīng)做出撤銷原決定的建議，并報原批準(zhǔn)的黨組織做出新的決定。

(4)申訴人如果對復(fù)議、復(fù)查的結(jié)論仍然不服的，可向再上一級黨組織申訴。再上一級黨組織做出的決定為最終決定。

五、構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度的配套機制

(一)建立“明責(zé)”“確責(zé)”機制

準(zhǔn)確追責(zé)的前提是準(zhǔn)確區(qū)分責(zé)任、確定責(zé)任。首先是要對責(zé)任人主觀過錯進(jìn)行分析，明確責(zé)任人主觀上是否有錯。因為責(zé)任追究一般采用過錯原則，因此主觀上的過錯(包括故意和過失)是追責(zé)的前提。當(dāng)然，這種主觀上的過錯也可通過客觀現(xiàn)象來分析判斷。如基層黨委在決策時必須遵循一定的規(guī)則，如不遵守這些規(guī)則，造成失誤的，就是主觀上有過錯，就必須承擔(dān)責(zé)任。其次是追責(zé)前需對主要責(zé)任、次要責(zé)任，直接責(zé)任、間接責(zé)任等進(jìn)行區(qū)分和確定，而不能簡單用“集體決策、集體負(fù)責(zé)”來代替?zhèn)€人責(zé)任的承擔(dān)。同時，為了更好地區(qū)分責(zé)任，必須對基層黨委決策的規(guī)則和程序，比如集體決策的表決方式等進(jìn)行改革和完善，特別是重大決策時，要變無記名投票為有記名投票，這樣我們才能更準(zhǔn)確地知道誰贊成、誰反對、誰棄權(quán)。當(dāng)基層黨委做出的重大決策出現(xiàn)失誤，需要追究責(zé)任時，才能更好地區(qū)分每位成員的責(zé)任。

(二)建立決策失誤評估機制

對決策失誤進(jìn)行追究，首先得明確該決策是否失誤，失誤程度有多大，造成的損失是多少。這就必須建立一套科學(xué)的決策失誤評估機制，明確決策失誤的評估標(biāo)準(zhǔn)。同時，因為基層黨委決策不同于一般的決策，所以對基層黨委決策失誤的評估也會不同于對其他失誤的評估。即在評估時既要注重定量分析，更要注重定性分析。

(1)在對一項決策進(jìn)行評估時,既要注重其短期內(nèi)可能產(chǎn)生的效益，也要看到潛在的、長期的、可能產(chǎn)生的影響。比如決策引進(jìn)一個效益好但污染重的企業(yè)，短時可能促進(jìn)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展，但從長遠(yuǎn)看弊大于利。這樣的決策就是短視的、非科學(xué)的、違反可持續(xù)發(fā)展的決策。這樣的決策應(yīng)定性為失誤決策。

(2)在對一項決策進(jìn)行評估時,一定要把集體利益和個人利益結(jié)合起來綜合評估。有的決策可能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展,但卻犧牲了群眾利益；有的決策可能為少部分群眾帶來小利益，卻損害了國家、集體的大利益。這樣的決策都應(yīng)定性為失誤的決策、應(yīng)予以否定的決策。

(3)在對一項決策進(jìn)行評估時，既要看該決策可能帶來的效益，也要看該決策可能產(chǎn)生的成本，要用成本來衡量其價值。任何決策都會帶來相應(yīng)的效益，但有些決策需投入的成本遠(yuǎn)高于所帶來的收益。這樣的決策得不償失，也應(yīng)定性為失誤決策。

(三)建立信息公開機制

問責(zé)制度必須建立在信息充分的基礎(chǔ)之上，上級黨委、各級人民代表大會、審計機關(guān)、司法機關(guān)以及各民主黨派、新聞媒體、社會公眾要發(fā)現(xiàn)問責(zé)事項，必須以知情為前提。這就要求基層黨委所做出的重大決策，除法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)保密的以外，都必須全面公開，可以借鑒已有的《中華人民共和國政府信息公開條例》，制定相應(yīng)的基層黨委決策信息公開辦法或條例，以及問責(zé)信息披露制度，以保證民主監(jiān)督的暢通無阻，為社會各界和廣大民眾提供審視和評判的機會。

(四)建立決策執(zhí)行的檢查督辦制度

上級黨委或做出決策的基層黨委應(yīng)成立相應(yīng)的決策督辦機構(gòu)，對決策執(zhí)行情況進(jìn)行檢查督辦，目的是保證決策得以正確執(zhí)行，同時在執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)決策誤差時及時進(jìn)行調(diào)整。在檢查督辦中，如發(fā)現(xiàn)原來的決策不可能達(dá)到預(yù)期效果，或出現(xiàn)了新的情況，決策已喪失了先前的條件，就應(yīng)建議停止執(zhí)行，或?qū)Q策進(jìn)行重新設(shè)計修正。同時，督辦機構(gòu)應(yīng)適時對決策執(zhí)行情況進(jìn)行通報，自覺接受上級黨委、人大、審計機關(guān)、司法機關(guān)以及各民主黨派、新聞媒體、社會公眾的監(jiān)督。

(五)建立正確合理的決策激勵機制

建立決策失誤問責(zé)制度，將使決策由過去的無風(fēng)險變成了有風(fēng)險，決策者將無形地承擔(dān)起應(yīng)有的壓力和責(zé)任，勢必會導(dǎo)致基層黨委為避免擔(dān)責(zé)任該決策而不決策，或不敢決策。這就要建立相應(yīng)的決策激勵機制，既要使決策者盡量避免失誤，又要鼓勵決策者大膽決策、敢于決策。在對決策失誤進(jìn)行問責(zé)的同時，對于那些決策失誤少，敢于大膽決策、積極決策，做出好的決策的基層黨委及成員應(yīng)給予褒獎和獎勵，從積極方面引導(dǎo)廣大決策者科學(xué)決策民主決策。

黨委決策和政府行政決策雖然都是決策，但黨委決策畢竟更為宏觀和抽象，不如行政決策那么具體，其決策效果也不會像行政決策效果那么快地顯現(xiàn)出來，有的可能要若干年以后才能見效，其決策失誤評估標(biāo)準(zhǔn)也較難以確定。而且，基層黨委決策具有執(zhí)行性決策特點，其決策時常須受上級決策意圖的左右，因此一旦出現(xiàn)決策失誤，責(zé)任人很難明確。因此，要真正構(gòu)建一套完整的，行之有效的，既具有科學(xué)性，又具有可操作性的黨委集體決策失誤問責(zé)追究制度，確實是很難的。這恐怕也就是這么多年來我國的問責(zé)追究制度終始只是停留在行政問責(zé)和對具體行政行為的追究上，而沒有向黨委決策問責(zé)延伸的原因了。

但是，誠如鄧小平同志曾經(jīng)指出的：“制度問題帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性、長期性?！盵2](P333)用制度管人，才能管好人，用制度管事，才能管好事。只有構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度，對那些不遵守科學(xué)決策民主決策原則和程序，隨意決策、違規(guī)決策而導(dǎo)致決策失誤的集體和個人祭起問責(zé)利劍，才能從根本上喚起基層黨委科學(xué)決策民主決策的意識，避免決策的失誤。因此，無論構(gòu)建基層黨委決策失誤問責(zé)制度有多難，我們都必須努力去做。

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