林秋玲

PPP模式(政府和社會資本合作模式)是指政府為增強公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風(fēng)險分擔(dān)及長期合作關(guān)系。早在20世紀(jì)80年代，我國就開始探索PPP模式。2013年，黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”。國家財政部、發(fā)改委相繼出臺了一系列鼓勵政策。近四年來中國PPP項目急劇增長。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷加大的新常態(tài)下，PPP模式對于緩解財政壓力，提高項目建設(shè)運營效率，有效擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資和公共服務(wù)范圍，改善民眾生活質(zhì)量具有重要作用。PPP模式下，政府是重要的主體。尤其是地方政府(省、市)，承擔(dān)了PPP項目的具體實施，參與了PPP項目全生命周期管理。地方政府是推動PPP模式發(fā)展的最主要力量，地方政府行為是PPP項目成敗的關(guān)鍵因素。

一、PPP模式下地方政府應(yīng)然行為分析

PPP模式最早由英國政府1982年提出，國外一些學(xué)者很早就對PPP模式進(jìn)行探討，并把PPP模式中政府行為作為重要的研究視角。20世紀(jì)90年代，國內(nèi)出現(xiàn)公私合作制。一些學(xué)者也對政府在公私合作方面的行為作了研究。通過對國內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)的梳理，并結(jié)合國務(wù)院、財政部、發(fā)改委等部委發(fā)布的PPP模式相關(guān)文件，PPP模式中地方政府應(yīng)然行為綜合概況如下。

(一)做好不同階段角色定位，規(guī)范項目運作流程

PPP項目主要適用于基礎(chǔ)設(shè)施與公共產(chǎn)品服務(wù)，項目全生命周期一般為10～30年。財政部發(fā)布的《政府和社會資本合作模式操作指南》中指出，PPP項目主要包括項目識別、項目準(zhǔn)備、項目采購、項目執(zhí)行、項目移交五個階段。地方政府作為PPP項目的重要參與者，不同階段承擔(dān)的角色也各不相同，關(guān)注的重點也不同。正如格里姆賽、劉易斯等人(2008)所述，在PPP模式中，“從‘定義服務(wù)需求’這一階段開始，歷經(jīng)評估、招標(biāo)、談判、合同管理等諸多環(huán)節(jié)，其中政府分別承擔(dān)了系統(tǒng)規(guī)劃師、公益代表、招標(biāo)人以及合同管理者的角色”。王麗婭(2003)和崔起凡、繩麗娜(2004)從不同角度分析了政府在PPP項目中的角色，并指出政府部門的管理功能是：規(guī)劃指導(dǎo)、開放市場、加強監(jiān)管、政策扶持、強化服務(wù)和權(quán)益保障。王東(2015)指出PPP項目中，政府承擔(dān)多元的責(zé)任，不再是傳統(tǒng)行政體系下單方面的自上而下的管理，而是變?yōu)榕c私人部門之間的權(quán)利義務(wù)平等的契約主體關(guān)系，但是政府同時還會保留單方解除權(quán)、價格控制權(quán)、監(jiān)督權(quán)等用以保護(hù)公共利益。因此，地方政府應(yīng)按每一階段須承擔(dān)的責(zé)任規(guī)范項目運作流程，如在項目啟動階段，地方政府(大多數(shù)項目以政府發(fā)起為主)要做好PPP項目遴選、識別和儲備工作，并從定量和定性兩方面做好物有所值評價及財政承受力論證工作；在項目準(zhǔn)備階段，可建立專門協(xié)調(diào)機(jī)制、組織編寫項目實施方案；在項目采購階段，應(yīng)根據(jù)項目需要準(zhǔn)備資格預(yù)審文件，采用競爭性磋商采購方式開展采購；在項目執(zhí)行階段，地方政府指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項目公司。政府方的參與更多體現(xiàn)在預(yù)算管理、合理補貼、運營監(jiān)管、績效考核、價格調(diào)整等方面；在項目移交階段，無論是提前終止還是正常移交，政府方要做好資產(chǎn)評估、利潤分紅、債務(wù)清償、糾紛仲裁等工作，應(yīng)確保項目在持續(xù)平穩(wěn)運行的情況下完成移交或關(guān)閉，保證市政公用產(chǎn)品及基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)和服務(wù)的連續(xù)性、穩(wěn)定性，并按此前約定促成社會資本的合理退出。

(二)做好合同訂立、管理工作，全面平等履行和遵守合同

PPP模式中政府與社會資本之間是通過合同建立契約關(guān)系，是以合同形式明確雙方的權(quán)利與義務(wù)。格里姆賽、劉易斯等人(2008)指出PPP項目的結(jié)果是：在達(dá)成的合同項下，私營實體為公共基礎(chǔ)設(shè)施提供服務(wù)。賴丹馨等(2010)指出適當(dāng)?shù)暮霞s及規(guī)制設(shè)計是PPP實現(xiàn)公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵。在PPP中政府與社會資本是以項目合同為約束的平等主體，政府雖享有行政特權(quán)和優(yōu)勢地位，但仍應(yīng)遵守合同。孟紫霞(2013)提出PPP是否簽訂、與誰簽訂以及合同的履行都需要政府盡到“掌舵”的職責(zé)。政府應(yīng)明確自身在合同制治理中的職責(zé)，不斷尋求多元利益的均衡點。

(三)建立科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制

項目的風(fēng)險主要分為建設(shè)、運營及維護(hù)風(fēng)險、法律及合同風(fēng)險、政策風(fēng)險、收入風(fēng)險、金融風(fēng)險以及不可抗力。PPP并不意味著風(fēng)險簡單地從政府轉(zhuǎn)移給民營部門，而應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國及項目的具體情況，通過風(fēng)險配置為民營機(jī)構(gòu)提供適當(dāng)?shù)募钜蕴岣咄顿Y和管理效率，同時確保公眾的利益不受侵害。格里姆賽、劉易斯(2008)指出，由于PPP項目的特殊性，政府承擔(dān)項目失敗時的風(fēng)險，因而公共采購方必須關(guān)注私人部門的風(fēng)險承受能力，而非只看誰的要價最低或出價最高。柯永建、王守清等(2008)認(rèn)為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的PPP項目之所以在實踐中很少能夠正常運作，主要原因是由于公私部門間缺乏科學(xué)的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，他們歸納了PPP項目中風(fēng)險分擔(dān)的時間點和關(guān)鍵點，對風(fēng)險分擔(dān)的準(zhǔn)則進(jìn)行了比較分析。Chunget al(2010)指出私人部門在管理與經(jīng)濟(jì)決策相關(guān)的商業(yè)風(fēng)險方面具有優(yōu)勢，盡管這些風(fēng)險涉及一些難以量化的社會價值；而公共治理領(lǐng)域的有關(guān)風(fēng)險則最好由政府部門承擔(dān)；其他如與公眾感知等相關(guān)的風(fēng)險則需要由雙方共同承擔(dān)。

(四)做好項目全生命周期的監(jiān)督責(zé)任

由于私人投資者和公共部門都缺乏對彼此的直接控制能力，而且雙方信息不對稱，因此有可能發(fā)生項目參與方偷懶或者挪用資產(chǎn)等不道德行為。在PPP項目準(zhǔn)備及運營中，公共部門雖是合作參與者，但同時仍然應(yīng)是項目的監(jiān)督者和管理者。加大公共部門的監(jiān)督力度，可以降低參與方的不道德行為發(fā)生的可能性，從而增加PPP項目的合作收益。薩拉蒙(2008)通過實證研究認(rèn)為，在公共產(chǎn)品和服務(wù)提供過程中，比起為公眾提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，美國政府更多是負(fù)責(zé)提供資金并同時負(fù)有監(jiān)督的責(zé)任。何壽奎(2009)對政府如何監(jiān)督PPP項目以及在PPP項目中公共部門與私人部門如何劃分產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)等問題進(jìn)行了研究。陳婉玲(2014)提出政府對PPP項目監(jiān)管方向是應(yīng)建立獨立的公共監(jiān)管機(jī)構(gòu)并實行分類管理。

二、新常態(tài)下推進(jìn)PPP模式地方政府行為存在的問題與原因分析

(一)存在問題

1.PPP項目選擇不合理

PPP項目的投資額較大、回報期長，需要有著較為穩(wěn)定、可持續(xù)的收入流。但實踐中，一些地方政府在選取PPP項目時將大量沒有資金收益的市政類公益項目或者收益較少且很難彌補成本的準(zhǔn)經(jīng)營項目甚至純商業(yè)項目包裝成PPP項目進(jìn)行推廣，能夠產(chǎn)生穩(wěn)定收益的經(jīng)營性項目占比過少，導(dǎo)致大量公共服務(wù)項目難以落實，甚至出現(xiàn)尋租和違規(guī)行為。在全國政府和社會資本合作綜合信息平臺項目庫中，需要政府支付費用的項目占比仍然偏高。截至2017年9月末，政府付費類項目和可行性缺口補助(即政府市場混合付費)類項目合計占比79.6%，由使用者付費的項目僅占20.4%。

2.物有所值與財政論證不充分，增大財政風(fēng)險

根據(jù)《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號)規(guī)定，通過物有所值評價與財政承受能力論證的項目，方可進(jìn)行項目準(zhǔn)備。但在實踐中，一是物有所值評價論證不充分。物有所值評價是判斷項目是否采用PPP模式代替政府傳統(tǒng)采購模式的一種評估方法。但地方政府在開展物有所值評價時常流于形式。部分PPP項目未根據(jù)項目所處行業(yè)的不同和項目本身的特性做具體、細(xì)致的設(shè)計；個別項目的定性評價除了各打分項的具體分?jǐn)?shù)有所差異外，各細(xì)分指標(biāo)設(shè)置及權(quán)重、評分參考標(biāo)準(zhǔn)、定性分析和評分結(jié)論沒有具體分析設(shè)置。二是財政承受能力突破10%的上限。根據(jù)《PPP項目財政承受能力論證指引》規(guī)定，每一年度全部已實施和擬實施的PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10%。但存在部分地方政府認(rèn)識不到位，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當(dāng)?shù)刎斄椭С鲐?zé)任測算不準(zhǔn)確，財政承受力評價缺少詳細(xì)科學(xué)的論證，項目規(guī)模過大，PPP支出責(zé)任已明顯超過10%的紅線，進(jìn)一步加劇財政中長期支出壓力。以西部某縣為例，在落地一個10億元投資體量的PPP項目之后，當(dāng)?shù)仉S后推出一個50億元規(guī)模的新城基礎(chǔ)設(shè)施PPP項目，根據(jù)財政承受能力初始論證測算，兩個PPP項目政府支出責(zé)任占比高出“10%”底線三四個百分點。

3.重前期項目建設(shè)，缺少后期相應(yīng)的市場化運營環(huán)節(jié)

PPP項目長達(dá)10～30年的運營期，強調(diào)的是社會資本全生命周期的參與。一方面要靠后期運營的收益來彌補前期的投資；另一方面要發(fā)揮社會資本資金、先進(jìn)技術(shù)、后期管理運營優(yōu)勢，提升公共服務(wù)質(zhì)量。但從實際情況看，地方政府普遍比較重視PPP項目前期建設(shè)，多選擇資金實力雄厚、工程技術(shù)先進(jìn)的大型工程建設(shè)施工單位作為社會資本方。這些工程公司不具備項目后期運營能力，只是簡單的建設(shè)移交，難以實現(xiàn)有效運營。這將影響項目的運營收益，導(dǎo)致項目失敗。

4.項目合同訂立存有隱患，地方政府契約精神不足

PPP項目合同是PPP項目中最重要的法律文件。雖然國家發(fā)改委、財政部在2014年均發(fā)布了PPP項目合同的指導(dǎo)性文件，但從當(dāng)前實際操作的情況看，不規(guī)范的PPP項目合同已影響PPP項目的推進(jìn)，有的甚至導(dǎo)致項目合作失敗。如2017年6月，江蘇省徐州市審計局對該市PPP模式運作的城市軌道交通項目進(jìn)行了招投標(biāo)、合同簽訂履行情況專項審計就發(fā)現(xiàn)部分合同簽訂不夠規(guī)范、合同預(yù)付款過高等問題。同時，地方政府作為強勢主體在履約時存在違反合同危害合作方利益的現(xiàn)象。如有個別地方政府為加快當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與社會資本方簽訂一些脫離實際的合同以吸引投資，項目建成后，政府無法承受而被迫違約；政府不能按時足額支付費用；地方政府換屆、規(guī)劃變更或財政困難，違反合同、不履行合同規(guī)定的法定責(zé)任等。如南方一家工業(yè)園區(qū)采用PPP模式建設(shè)污水處理廠項目，合同規(guī)定是園區(qū)企業(yè)按月支付污水處理費，但由于園區(qū)管委會主任更迭，政策很快變成每半年支付一次水費，導(dǎo)致污水處理廠資金鏈緊張。

5.回報收益設(shè)計不嚴(yán)謹(jǐn)，風(fēng)險分擔(dān)不合理

PPP項目主要運用于具有排他性的公共產(chǎn)品或服務(wù)中，政府部門應(yīng)按“既不能虧損、也不能暴利”的微利原則設(shè)計回報收益。但在實踐中，由于回報收益設(shè)計不合理，出現(xiàn)風(fēng)險分擔(dān)全部由企業(yè)或政府單方承擔(dān)的現(xiàn)象，違背了 PPP核心要義中風(fēng)險共擔(dān)的原則。一是政府承擔(dān)主要風(fēng)險。一些地方政府為了吸引社會資本，盡快簽訂項目合同，會在項目前期對投資方進(jìn)行承諾，如擔(dān)保抵押、承諾回購社會資本方的投資本金、承擔(dān)社會資本方的投資本金損失、向社會資本方承諾最低收益、承諾固定高回報、以政府購買服務(wù)名義給予長期高額補貼等。項目建設(shè)、運營看似社會資本融資、負(fù)債，實則變相財政“兜底”，增加了地方政府財政壓力，違背了PPP初衷。二是企業(yè)承擔(dān)主要風(fēng)險。在實踐中，占有主導(dǎo)權(quán)的地方政府常常通過授予項目特許經(jīng)營權(quán)將PPP項目中更多的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給社會資本，這種方式雖然在部分PPP項目建設(shè)。社會資本承擔(dān)的風(fēng)險多，在一定程度上能夠刺激其對項目的管理效率和控制能力，但可能出現(xiàn)當(dāng)社會資本承擔(dān)的風(fēng)險到達(dá)某一臨界點后，其對風(fēng)險的控制能力越來越弱，很容易引起PPP項目風(fēng)險事件的發(fā)生，甚至導(dǎo)致整個項目失敗。

(二)原因分析

1.地方政府對PPP模式認(rèn)識不足

PPP模式的最終目的是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。但地方政府未能充分理解PPP模式內(nèi)涵：一是將PPP模式作為融資工具。地方政府債務(wù)規(guī)模激增，原有的融資模式又受限制，有些地方政府將PPP模式作為化解地方債務(wù)和融資的工具，忽視前期準(zhǔn)備、論證，盲目推行PPP模式。這直接導(dǎo)致了后續(xù)履約過程中的一系列問題，嚴(yán)重降低了PPP項目的質(zhì)量。二是為爭取資金補貼。為推進(jìn)PPP項目發(fā)展，財政部、各省級政府都出臺了補貼政策。如2015年12月，財政部公布《關(guān)于實施政府和社會資本合作項目以獎代補政策的通知》，對中央財政PPP示范項目中的新建項目，按照項目投資規(guī)模給予一定獎勵。其中，化解地方政府存量債務(wù)規(guī)模的存量項目，給予2%獎勵。一些地方政府競相推出PPP項目，主要是為了獲得項目補貼，其實并不十分關(guān)注PPP項目本身的可行性及實施效果。三是對PPP模式推進(jìn)積極性不高。有些地方政府認(rèn)為推進(jìn)PPP模式周期長，又需要前期論證工作，“費時、費事”，寧可采用直接融資或利用平臺公司發(fā)行債券等方式解決資金問題。

2.PPP項目監(jiān)管環(huán)節(jié)相對滯后

建立完善的績效監(jiān)管和公眾監(jiān)督制度，是保障PPP項目運行效率的必然要求，但當(dāng)前PPP項目監(jiān)管環(huán)節(jié)相對滯后。一是地方政府監(jiān)管不力。地方政府應(yīng)對項目全生命周期進(jìn)行考核監(jiān)管，但有地方政府認(rèn)為進(jìn)入項目執(zhí)行階段之后，項目監(jiān)管完全是項目實施機(jī)構(gòu)的責(zé)任，導(dǎo)致政府監(jiān)管角色缺失；還有一些行業(yè)主管部門由利益的分配者和項目管理者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者，需要承擔(dān)更大責(zé)任，對角色轉(zhuǎn)換存在不適應(yīng)；還有部門與部門之間、相關(guān)環(huán)節(jié)之間協(xié)調(diào)不夠，沒有形成監(jiān)管整體合力。二是社會公眾的監(jiān)督缺失。PPP項目多屬公共產(chǎn)品，與公眾利益密切相關(guān)，但在實踐中，目前還沒有比較有效的渠道讓社會公眾參與監(jiān)督。

3.PPP模式運作的專業(yè)人才和咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)不足

PPP模式項目周期長，技術(shù)性專業(yè)性強，涵蓋經(jīng)濟(jì)、法律、財會、金融、工程等方面領(lǐng)域，需要專業(yè)人才機(jī)構(gòu)。但在實踐中，由于PPP的快速發(fā)展，這方面人才和機(jī)構(gòu)嚴(yán)重匱乏。一是地方政府部門缺乏專業(yè)人才。PPP項目快速增長對人才需求大增，但政府專業(yè)人才配備嚴(yán)重不足。原有的人員對PPP政策、制度，包括PPP模式操作指南、財政承受能力論證指引等研究學(xué)習(xí)不深入，政策把握不到位，甚至有偏差，導(dǎo)致對項目的定位不準(zhǔn)確，模式選擇不合理，致使項目進(jìn)展緩慢，落地難。二是中介服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)能力參差不齊。按照財政部有關(guān)文件要求，PPP項目識別階段要求的初步實施方案、物有所值評價報告、財政承載能力論證報告等要有專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)來完成。全國多數(shù)省市財政部門也都建立了“PPP項目入庫咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)名錄”。但目前我國多數(shù)咨詢機(jī)構(gòu)由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型而來，大部分是工程技術(shù)和財務(wù)測算專業(yè)人員。同時，因為業(yè)務(wù)爆發(fā)，很多之前沒有從事過PPP咨詢、或者沒有PPP運作經(jīng)驗的機(jī)構(gòu)也開始介入這個市場。他們未能為項目提供專業(yè)性指導(dǎo)。因此，政府即使通過聘請咨詢公司、購買中介服務(wù)的方式，在信息、專業(yè)知識不對稱的情況下實施項目，仍存在較大的技術(shù)和道德風(fēng)險。

三、新常態(tài)下推進(jìn)PPP模式地方政府行為優(yōu)化的思路

(一)轉(zhuǎn)變觀念，實現(xiàn)政府角色轉(zhuǎn)化

1.從公共服務(wù) “提供者”向“監(jiān)督者”轉(zhuǎn)變

在PPP項目中，地方政府應(yīng)由公共產(chǎn)品提供者轉(zhuǎn)化為項目監(jiān)督者，要做好全過程動態(tài)監(jiān)督，約束地方政府和企業(yè)的違約行為，確保PPP規(guī)范實施，降低PPP項目的違約風(fēng)險，切實保障雙方的合法權(quán)益。一是做好各階段的監(jiān)督工作。前期階段要做好PPP項目識別、準(zhǔn)備和采購工作、項目合同的監(jiān)管，確保做好項目采用PPP模式必要性和可行性論證；中期階段要做好項目公司日常經(jīng)營管理監(jiān)督，從企業(yè)提供的產(chǎn)品、服務(wù)質(zhì)量、對環(huán)境的影響等維度進(jìn)行評價，保證公共服務(wù)有效供給；后期階段要做好項目退出移交的監(jiān)管。二建立部門聯(lián)審機(jī)制。地方政府應(yīng)按照多評合一，統(tǒng)一評審的要求，由發(fā)改部門和行業(yè)主管部門牽頭，會同項目涉及到的財政、規(guī)劃、國土、價格、審計、法制等政府相關(guān)部門，對PPP項目進(jìn)行聯(lián)合評審，形成強大的整體工作合力。三是建立公眾參與監(jiān)督制度。發(fā)揮社會公眾監(jiān)督作用，在績效評價環(huán)節(jié)中加入社會公眾的評價指標(biāo)，督促社會資本提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

2.從“重建設(shè)”，向“重運營”轉(zhuǎn)變

PPP項目的合作周期一般為10～30年，建設(shè)期僅兩三年，運營期占據(jù)了項目整個生命周期的大部分比例。為保障PPP項目順利進(jìn)展，地方政府在選擇社會資本合作方時應(yīng)綜合評估社會資本的專業(yè)能力。社會資本應(yīng)滿足相應(yīng)的準(zhǔn)入門檻，至少具備專業(yè)的運營能力，能夠承擔(dān)項目運營風(fēng)險，且愿意長期合作。社會資本合作方也可由建筑工程公司與有運營能力的專業(yè)公司組成。如作為省級PPP示范項目，泉州公共文化中心PPP項目的社會合作方就由福建省第五建筑工程公司、泉州中僑(集團(tuán))股份有限公司、泉州源和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園運營有限責(zé)任公司三家企業(yè)組成。

(二)借鑒經(jīng)驗，規(guī)范運作流程

1.建立PPP項目管理部門

財政部門已成立政府和社會資本合作(PPP)中心，承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計等職責(zé)。省市兩級也應(yīng)建立PPP項目管理部門，統(tǒng)籌規(guī)劃PPP項目的建立和實施，同時應(yīng)充實業(yè)務(wù)力量，為推進(jìn)PPP工作提供必要的技術(shù)支撐和組織保障，尤其是對各縣的PPP試點項目適時開展跟蹤指導(dǎo)和監(jiān)管，幫助縣級解決一些操作難題，推動PPP規(guī)范發(fā)展。

2.加強項目管控，實行“可進(jìn)可出”的動態(tài)入庫機(jī)制

不是所有的項目都適用于PPP，只有通過物有所值評價的項目采用PPP模式才有效率。地方政府應(yīng)通過遴選機(jī)制，對所有上報項目進(jìn)行篩選，選擇一些邊界比較清晰、市場化程度比較高、技術(shù)比較成熟、收益比較穩(wěn)定項目納入項目庫并對項目進(jìn)行科學(xué)管控。如江蘇省按照財政部規(guī)定的5個階段19個步驟，自創(chuàng)“六大要素”管控法：制定科學(xué)合理的實施方案、編制物有所值評價報告、開展財政承受能力評估、同級政府批復(fù)同意項目方案、省級PPP辦公室審核備案、省級政府采購中心招標(biāo)采購社會資本方。同時，對運作中出現(xiàn)問題的PPP項目應(yīng)要求其退出。如2016年8月份，江蘇省財政廳在PPP新項目入庫的同時，核準(zhǔn)退出了7個PPP試點項目。還有對省級PPP項目，江蘇還建立PPP項目專人聯(lián)絡(luò)、定期報告機(jī)制，要求每個試點項目指定一名聯(lián)絡(luò)員，負(fù)責(zé)與省財政廳PPP辦公室聯(lián)絡(luò)，每個月都要向省財政廳PPP辦公室報告試點進(jìn)展情況。對每一個項目進(jìn)行管控，避免部分地方以PPP之名擴(kuò)大地方政府債務(wù)，保障了試點項目規(guī)范運行，有效糾正不規(guī)范做法。

3.強化資金支持

PPP項目周期很長，社會資本融資難度大，一些地方政府不斷探索融資渠道支持PPP項目發(fā)展。一是設(shè)立PPP融資基金。如2015年，江蘇省率先在全國組建了規(guī)模為100億元的PPP融資支持基金，引進(jìn)專業(yè)團(tuán)隊管理，通過股權(quán)、債權(quán)等多種形式，按市場化方式運營。二是給予項目補助。如江蘇省2016年6月出臺了《政府和社會資本合作(PPP)項目獎補資金管理辦法》，明確對于列入財政部、省試點示范的PPP項目，在規(guī)定時間內(nèi)規(guī)范實施落地的，省財政將按社會資本方出資的資本金金額的1%～5%給予獎補，單個項目最多可獲得省財政2000萬元的獎補資金。

(三)加強合同管理，平等履行合同

1.加強合同管理

一是科學(xué)訂立合同。在PPP項目全生命周期內(nèi)，地方政府與社會參與方要簽署一系列的的書面合同明確各自的的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險分擔(dān)、利益補償?shù)葍?nèi)容。尤其是在風(fēng)險分擔(dān)方面，合同應(yīng)根據(jù)實施方案中的風(fēng)險分配方案，在政府與社會資本雙方之間合理分配項目風(fēng)險。如江蘇徐州制定了風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)的原則，項目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，政策、法律和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。二是加強合同的審核。財政部下發(fā)《政府和社會資本合作項目財政管理辦法》(財金[2016]92號)第十六條規(guī)定：“采購結(jié)果公示后、PPP項目合同正式簽訂前，項目實施機(jī)構(gòu)應(yīng)將PPP項目合同提交行業(yè)主管部門、財政部門、法制部門等相關(guān)職能部門審核后，報本級人民政府批準(zhǔn)”。地方政府相關(guān)部門應(yīng)做好PPP合同的審核。

2.遵守合同，平等合作

在PPP項目中，政府和社會資本是平等主體，是一種伙伴關(guān)系。地方政府及有關(guān)部門要認(rèn)真履行在PPP項目中依法簽訂的各類合同。對因招商引資、政府與社會資本合作等活動引發(fā)的糾紛，要認(rèn)真審查協(xié)議不能履行的原因和違約責(zé)任，切實維護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。對政府違反承諾，特別是僅因政府換屆、領(lǐng)導(dǎo)人員更替等原因違約毀約的，要堅決依法支持行政相對人的合理訴求。對確因國家利益、公共利益或者其他法定事由改變政府承諾的，要依法判令補償財產(chǎn)損失。

(四)加大專業(yè)人才培養(yǎng)，發(fā)揮外部專家機(jī)構(gòu)作用

1.加大專業(yè)人才培養(yǎng)

政府相關(guān)部門應(yīng)積極邀請專業(yè)知識豐富的專家學(xué)者為相關(guān)人員定期開展PPP模式相關(guān)內(nèi)容的培訓(xùn)，經(jīng)常組織學(xué)習(xí)發(fā)改委和財政部發(fā)布的各類PPP項目操作指南，組織到先進(jìn)地區(qū)考察學(xué)習(xí)。同時，在PPP項目的實施過程中，相關(guān)人員也應(yīng)發(fā)揮“干中學(xué)”精神，直面產(chǎn)生的問題，積極探尋解決方案，提升實踐操作能力。

2.發(fā)揮外部專家機(jī)構(gòu)作用

政府應(yīng)樹立“專業(yè)的事交給專業(yè)的人去做”的理念，在推廣PPP模式中應(yīng)注意動員社會各種力量以保證決策的科學(xué)性。一要建立外部專家?guī)欤瑥浹a政府專業(yè)知識的不足。二要慎重選擇咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，要經(jīng)多方比較，選擇真正有實力的機(jī)構(gòu)。