杜金根 梁 軍

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代,中國(guó)的治理模式日益受到廣泛的關(guān)注和研究，而地方治理模式在整體治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性支撐作用，地方治理模式的推進(jìn)很大程度上取決于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的治理能力。從治理現(xiàn)代化的高度來(lái)看，地方治理模式的“迭代”迫切需要來(lái)自頂層的強(qiáng)力推動(dòng)。在黨內(nèi)法規(guī)的論域下，基于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核的視角開(kāi)展關(guān)于地方治理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)的研究，是新時(shí)代堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和全面依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合的應(yīng)然選擇。

一、地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核與地方治理模式

在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總體進(jìn)程中，地方治理占據(jù)著重要的地位。決定地方治理能力和水平高低的，關(guān)鍵在于地方治理模式的選擇。地方治理模式就是關(guān)于地方經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化、生態(tài)等有效運(yùn)轉(zhuǎn)的體制機(jī)制和協(xié)作方式。對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的績(jī)效考核，則是貫穿在地方治理模式“轉(zhuǎn)型升級(jí)”全過(guò)程的一根“指揮棒”，發(fā)揮著關(guān)鍵的制度和行為導(dǎo)向功能。

（一）地方治理模式與治理現(xiàn)代化

2013年11月9日至12日召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)做出了“全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定”，明確指出全面深化改革的總目標(biāo)是：“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盿《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2013年，第3頁(yè)。有學(xué)者指出，治理體系現(xiàn)代化和治理能力現(xiàn)代化可進(jìn)一步整合，統(tǒng)一稱之為治理現(xiàn)代化，這將是中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政歷程上的“第五個(gè)現(xiàn)代化”，a許耀桐：《應(yīng)提“國(guó)家治理現(xiàn)代化”》，《北京日?qǐng)?bào)》2014年6月30日第18版。也是決勝全面建成小康，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的迫切要求。治理現(xiàn)代化是社會(huì)文明進(jìn)步的標(biāo)志，治理概念本身是時(shí)代發(fā)展的產(chǎn)物，是現(xiàn)代性的符號(hào)概念之一。在政治話語(yǔ)層面，從統(tǒng)治、管理向治理語(yǔ)境的進(jìn)化，體現(xiàn)了理論界對(duì)于人的社會(huì)本質(zhì)的反思，是近代以來(lái)哲學(xué)認(rèn)識(shí)理論從主客體向主體間性躍遷的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)。學(xué)界普遍認(rèn)可的治理現(xiàn)代化有三個(gè)層面的辨識(shí)特征：一是多元化的治理主體和理性的治理行為；二是開(kāi)放和科學(xué)化的治理結(jié)構(gòu)；三是民主和法治化的治理方式。b梁軍、韓慶祥：《問(wèn)題、模式與路徑：“社會(huì)工程”視域下的國(guó)家治理現(xiàn)代化》，《西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2017年第4期。相對(duì)于中央政權(quán)的治理模式，地方治理模式更具實(shí)際意義，也更能負(fù)載上述特征的具體內(nèi)涵。在治理現(xiàn)代化的討論中確立重點(diǎn)范疇時(shí)，地方治理模式是不可或缺的主要范疇。

（二）地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子與績(jī)效考核

地方治理模式是一個(gè)完整的系統(tǒng)，發(fā)揮主導(dǎo)作用的是治理主體。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和社會(huì)主義制度的根本要求，決定了地方黨政機(jī)關(guān)在地方治理模式中發(fā)揮著治理主體作用。社會(huì)學(xué)家哈維?莫洛奇認(rèn)為對(duì)增長(zhǎng)的欲求是促使那些經(jīng)濟(jì)政治動(dòng)員的地方精英能達(dá)成共識(shí)的首要行為動(dòng)機(jī)。cHarvey Mοlοtch，“The City as a Grοwth Machine”，American Journal of Sociology，82 September, 1976．一段時(shí)間以來(lái)，對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核的核心內(nèi)容就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成績(jī)，這個(gè)成績(jī)決定了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的治理成效，也決定了主要黨政領(lǐng)導(dǎo)的進(jìn)退去留。因此，可看到這樣一個(gè)連續(xù)的邏輯鏈條：國(guó)家治理現(xiàn)代化——離不開(kāi)地方治理模式——離不開(kāi)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的主體作用——離不開(kāi)績(jī)效考核的導(dǎo)向功能。這樣，在當(dāng)下的國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中，地方治理模式是否現(xiàn)代化的問(wèn)題就與地方領(lǐng)導(dǎo)班子的績(jī)效考核緊密聯(lián)系在了一起。

（三）地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核與治理模式“迭代”

人類治理體系的發(fā)展史，就是一部地方治理模式的“迭代史”。從共時(shí)性的視角來(lái)看，歐美國(guó)家在近代以來(lái)有著比較成熟的地方自治傳統(tǒng)，其地方治理模式與中國(guó)迥異。而從歷時(shí)性的視角來(lái)看，中國(guó)當(dāng)下的地方治理模式同樣有著深刻的歷史文化原因。從傳統(tǒng)來(lái)看，中國(guó)有著長(zhǎng)期中央集權(quán)的歷史，地方自治積淀薄弱，從而造就出中央集權(quán)與地方宗族鄉(xiāng)紳、禮治文化的混合體。一方面，中央集權(quán)延伸到地方政府形成了官本位治理，另一方面，一整套禮治秩序滲透在地方治理模式中則大大抑制了地方治理模式自我革新的活力。d麻寶斌、戴昌橋：《中美兩國(guó)地方治理模式比較》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2008年第9期。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“一個(gè)國(guó)家選擇什么樣的治理體系，是由這個(gè)國(guó)家的歷史傳承、文化傳統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平?jīng)Q定的，是由這個(gè)國(guó)家的人民決定的。”“國(guó)家治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成。有了好的國(guó)家治理體系才能提高治理能力，提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能?！眅習(xí)近平：《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，北京：學(xué)習(xí)出版社/人民出版社，2016年，第15頁(yè)。不同時(shí)期，國(guó)家治理體系的側(cè)重點(diǎn)不同，對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的績(jī)效考核側(cè)重點(diǎn)也會(huì)不同，傳導(dǎo)到地方治理模式上也必然呈現(xiàn)不同的特征。改革開(kāi)放40年來(lái)，隨著不同時(shí)期地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核的關(guān)注點(diǎn)不同，地方治理模式也在不斷發(fā)生著變化。1981年召開(kāi)的中國(guó)共產(chǎn)黨十一屆六中全會(huì)首次提出社會(huì)主義初級(jí)階段的論斷以后，社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核的重點(diǎn)圍繞經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)做文章。黨的十九大宣告了中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣駥?duì)美好生活的需求同發(fā)展的不平衡不充分之間的矛盾”，針對(duì)這個(gè)主要矛盾的轉(zhuǎn)變，對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的績(jī)效考核也必然發(fā)生調(diào)整，這些轉(zhuǎn)變最終將傳導(dǎo)至地方治理模式的調(diào)整上，形成治理模式的“迭代”轉(zhuǎn)型?？v觀改革開(kāi)放以來(lái)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展導(dǎo)向，績(jī)效考核的內(nèi)容以及其具體方式的動(dòng)態(tài)調(diào)整沒(méi)有形成科學(xué)的體制機(jī)制，最為明顯的特征就是“摸著石頭過(guò)河”。中國(guó)共產(chǎn)黨作為中國(guó)一切事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)確立績(jī)效考核“指揮棒”，驅(qū)動(dòng)地方治理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)方面，還存在探索空間。黨的十九大以來(lái)黨內(nèi)法規(guī)越來(lái)越成為黨建理論研究的熱詞，意味著以黨內(nèi)法規(guī)為抓手，驅(qū)動(dòng)地方治理模式迭代的新時(shí)代已悄然開(kāi)啟。

二、地方治理模式迭代的驅(qū)動(dòng)機(jī)制：黨內(nèi)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)分為黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)則、規(guī)定、辦法、細(xì)則等。以黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)推進(jìn)政黨治理，進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)治理，蘊(yùn)含著國(guó)家治理與政黨治理相統(tǒng)一的中國(guó)政治邏輯。黨的十九大進(jìn)一步明確我國(guó)全面深化改革總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其中就包括深化黨的建設(shè)制度改革，而黨的建設(shè)制度改革很大程度是以修訂和制定黨內(nèi)法規(guī)為其實(shí)現(xiàn)形式。

（一）地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子與地方治理模式選擇

地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子一直是我國(guó)地方治理的主導(dǎo)力量。我國(guó)現(xiàn)有的地方治理模式是改革開(kāi)放之后，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、從傳統(tǒng)社會(huì)治理模式向現(xiàn)代化社會(huì)治理模式過(guò)渡而逐步形成的。a宣曉偉：《新常態(tài)下我國(guó)治理模式轉(zhuǎn)型》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2017年10月11日第5版?，F(xiàn)行地方治理模式主要體現(xiàn)在：地方黨委和政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起主導(dǎo)作用，中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和地方相互競(jìng)爭(zhēng)政績(jī)的制度安排，黨委政府主導(dǎo)和選賢任能治理相結(jié)合。對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核作為一種激勵(lì)約束機(jī)制，是地方治理模式的重要組成部分，當(dāng)前其推行方式多為以紅頭文件的形式來(lái)制定考核辦法、下達(dá)目標(biāo)任務(wù)、兌現(xiàn)獎(jiǎng)懲結(jié)果。這種模式的好處是高效、靈活，缺點(diǎn)是缺乏“糾偏”機(jī)制，充滿隨意性和不確定性，一旦地方主要領(lǐng)導(dǎo)的判斷和看法出現(xiàn)偏差，就會(huì)造成很大的目標(biāo)偏離和不良后果。地方治理模式轉(zhuǎn)型升級(jí)目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)力配置更加科學(xué)、權(quán)力運(yùn)行更加有序、權(quán)力監(jiān)督更加有效。國(guó)家治理現(xiàn)代化的深入推進(jìn)，對(duì)地方治理模式的轉(zhuǎn)型提出迫切要求，將其納入法治化軌道、實(shí)現(xiàn)依法治理成為根本趨勢(shì)。

相比西方發(fā)達(dá)國(guó)家非常注重政府績(jī)效考核的立法，從國(guó)家法律的層面上保障績(jī)效考核制度的權(quán)威性，我國(guó)在推進(jìn)政府績(jī)效考核法治化的進(jìn)展上比較滯后，到目前為止，還沒(méi)有全國(guó)統(tǒng)一的考核方面的基本法。目前規(guī)范對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部考核的具有黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的文件還是1998年中組部印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》。解決對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核有法可依問(wèn)題，是落實(shí)全面依法治國(guó)戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。高度重視法治、大力推行法治，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央治國(guó)理政的鮮明特點(diǎn)。管黨治黨與國(guó)家治理有機(jī)結(jié)合，依法治國(guó)與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)，也是黨和國(guó)家推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要特點(diǎn)。全面依法治國(guó)是一場(chǎng)國(guó)家治理的深刻變革，黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，b《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定輔導(dǎo)讀本》，第1頁(yè)。作為黨的歷史上第一個(gè)加強(qiáng)法治建設(shè)的專門文件，確立了全面依法治國(guó)的重大戰(zhàn)略部署，與全面建成小康社會(huì)、全面深化改革、全面從嚴(yán)治黨一并構(gòu)成“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，完整地展現(xiàn)中央領(lǐng)導(dǎo)集體治國(guó)理政的總體框架。國(guó)家治理各主要領(lǐng)域的主體框架已經(jīng)搭建。以從嚴(yán)治黨為例，中共中央先后修訂出臺(tái)了《廉潔自律準(zhǔn)則》《黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》《紀(jì)律處分條例》《巡視工作條例》《問(wèn)責(zé)條例》和《黨內(nèi)監(jiān)督條例》等黨內(nèi)法規(guī)，從嚴(yán)治黨的制度體系已基本形成。c《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》，2015年10月18日，中發(fā)〔2015〕30號(hào)；《黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，2015年10月18日，中發(fā)〔2015〕31號(hào)；《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，2015年8月3日由中央紀(jì)委會(huì)同中央組織部發(fā)布，自2015年8月3日起實(shí)施，2017年7月1日，中共中央決定修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，自2017年7月10日起施行；《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，2016年7月8日，中發(fā)〔2016〕19號(hào)；《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，2016年10月27日中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議通過(guò)。習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出：“全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障?！辈⒚鞔_提出“成立中央全面依法治國(guó)領(lǐng)導(dǎo)小組，加強(qiáng)對(duì)法治建設(shè)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”，“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系?！被诖?，推進(jìn)對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核領(lǐng)域的黨內(nèi)立法，已然成為黨運(yùn)用法律手段領(lǐng)導(dǎo)和治理國(guó)家的迫切需要。

（二）地方治理模式的驅(qū)動(dòng)與績(jī)效考核

任何一種治理模式的生成和推行，都有其內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。改革開(kāi)放以來(lái)地方治理模式的不斷改進(jìn)和完善，一方面動(dòng)力來(lái)自于社會(huì)公眾對(duì)政府提供公共治理和公共服務(wù)的要求，一方面來(lái)自于上級(jí)直至中央對(duì)地方官員的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)。隨著全面依法治國(guó)戰(zhàn)略布局的深入實(shí)施，以法治化手段推進(jìn)地方治理在全社會(huì)形成了高度的共識(shí)。堅(jiān)持依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，依法治國(guó)成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方略，依法執(zhí)政成為黨治國(guó)理政的基本方式，管黨治黨和治國(guó)強(qiáng)國(guó)與時(shí)俱進(jìn)，黨內(nèi)法規(guī)與憲法法律銜接，依規(guī)治黨與依法治國(guó)深度融合，黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一，法治對(duì)全面從嚴(yán)治黨的保障作用進(jìn)一步顯現(xiàn)。許多地方在運(yùn)用考核手段引領(lǐng)發(fā)展方向、考核評(píng)價(jià)干部、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、強(qiáng)化監(jiān)督管理方面做出積極探索。比如，2012年，陜西省委在總結(jié)實(shí)施了五年的目標(biāo)責(zé)任考核制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以省委、省政府名義下發(fā)了《陜西省年度目標(biāo)責(zé)任考核工作規(guī)定》及指標(biāo)設(shè)置、結(jié)果運(yùn)用兩個(gè)配套辦法，并在中央進(jìn)行了黨內(nèi)立法備案，使陜西省的年度目標(biāo)責(zé)任考核工作開(kāi)始走上規(guī)范化、常態(tài)化、法制化的軌道。各地經(jīng)驗(yàn)的取得，為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核法治化的推進(jìn)起到了未雨綢繆的作用。

（三）黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)在地方領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核中的作用

推進(jìn)對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的依法考核，可為社會(huì)發(fā)展與社會(huì)治理提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的法治保障。國(guó)家治理涉及改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政國(guó)防外交、治黨治國(guó)治軍等國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的各個(gè)方面，最有效的是法治，最管用的是制度?，F(xiàn)代國(guó)家治理體系是一個(gè)有機(jī)、協(xié)調(diào)、動(dòng)態(tài)和整體的制度運(yùn)行系統(tǒng)。依法治國(guó)本質(zhì)上是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家和社會(huì)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，用制度治黨管權(quán)治吏，防范權(quán)力濫用、權(quán)力尋租和權(quán)力異化，保證人民主體地位，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的基本途徑和根本保障。全面依法治國(guó)就是要為國(guó)家治理建構(gòu)法治秩序，提供法治保障，即維護(hù)制度權(quán)威，推進(jìn)制度建設(shè)。國(guó)家治理形成由國(guó)家法律、黨規(guī)黨紀(jì)等規(guī)范手段和道德規(guī)范共同構(gòu)成的綜合治理體系。把對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的考核評(píng)價(jià)用立法的手段固化下來(lái)，對(duì)一些根本性的問(wèn)題作出長(zhǎng)遠(yuǎn)制度安排，避免因個(gè)人看法改變而改變，可為國(guó)家治理現(xiàn)代化提供長(zhǎng)期的法治保障。因?yàn)榭己诉@根“指揮棒”對(duì)黨委和政府行為有強(qiáng)烈的引導(dǎo)作用。依法考核地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子，或者說(shuō)讓考核走上法治化的軌道，可避免出現(xiàn)多頭考核、考核指標(biāo)層層加碼、考核權(quán)力被濫用的情況，做到考核主體法定、考核指標(biāo)法定、考核標(biāo)準(zhǔn)法定、考核獎(jiǎng)懲法定。

三、考核制度的發(fā)展歷程與黨內(nèi)法規(guī)的頂層設(shè)計(jì)

（一）考核制度的發(fā)展歷程

梳理黨史可以發(fā)現(xiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨歷來(lái)重視干部考核工作，在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成了一套行之有效的做法和制度，發(fā)展歷程大體可以分為五個(gè)階段。早期探索階段：1921—1978年。早在新民主主義革命時(shí)期，中共就開(kāi)展了干部考核工作，主要表現(xiàn)為對(duì)干部的“審查”制度。延安時(shí)期，中共中央明確考察干部是組織部重要職責(zé)之一，干部考核成為組織工作的一項(xiàng)基本業(yè)務(wù)。中華人民共和國(guó)剛成立，中組部就印發(fā)了《關(guān)于干部鑒定工作的規(guī)定》，干部考核主要實(shí)行“鑒定”制。起步發(fā)展階段：1979—1992年。1979年中組部印發(fā)了《關(guān)于實(shí)行干部考核制度的意見(jiàn)》，開(kāi)始考核德、能、勤、績(jī)。1982年憲法第27條明確規(guī)定：“實(shí)行工作人員的培訓(xùn)和考核制度”，考核有了根本大法依據(jù)。1988年中組部開(kāi)始對(duì)地方縣級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行年度考核，1999年開(kāi)始對(duì)中央國(guó)家機(jī)關(guān)司處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行年度考核。深化拓展階段：1993—2005年。1993年國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》，對(duì)公務(wù)員考核專章做出規(guī)定。1995年起，中組部逐步推行縣級(jí)黨政班子工作實(shí)績(jī)考核。1998年中組部印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作暫行規(guī)定》，建立健全了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部定期考核制度，明確廉潔自律應(yīng)當(dāng)作為對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的考核內(nèi)容，從此開(kāi)始，干部考核內(nèi)容為德能勤績(jī)廉5個(gè)方面。a宣曉偉：《新常態(tài)下我國(guó)治理模式轉(zhuǎn)型》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》2017年10月11日第5版。改革試驗(yàn)階段：2006—2012年。2006年正式實(shí)施的《國(guó)家公務(wù)員法》構(gòu)成了績(jī)效考核的基礎(chǔ)性文件。b中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站：《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)站： http://www.gοv.cn/ fl fg/2005-06/21/cοntent_8249.htm，2016年8月20日。同年7月，在經(jīng)過(guò)廣泛試點(diǎn)后，中組部出臺(tái)了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法，并在地方黨政班子換屆中普遍運(yùn)用。2009年7月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立促進(jìn)科學(xué)發(fā)展的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制的意見(jiàn)》，中央組織部印發(fā)了與之配套的地方、部門、年度考核三個(gè)辦法，這“一個(gè)意見(jiàn)、三個(gè)辦法”，在各省市縣得到了全面實(shí)施，標(biāo)志著比較完備的干部考核評(píng)價(jià)體系基本形成。2012年7月中組部干部一局曾做過(guò)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)31個(gè)省區(qū)市、394個(gè)市（地、州、盟）中的351個(gè)、2787個(gè)縣（市、區(qū)、旗）中的2331個(gè)，都制定了具體實(shí)施辦法，形成了體現(xiàn)不同區(qū)域、不同層次、不同類型特點(diǎn)的考核評(píng)價(jià)體系。完善成熟階段：2013—2017年。黨的十八大后，中央對(duì)地方的考核從理念到方法上做出重大調(diào)整。2013年中組部出臺(tái)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，旨在徹底扭轉(zhuǎn)以GDP為中心的考核導(dǎo)向。a《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，《人民日?qǐng)?bào)》2013年12月10日第2版。各級(jí)地方黨委也先后制定了落實(shí)中央精神的考核辦法。此后，國(guó)家有關(guān)部門還制定出臺(tái)了一些單項(xiàng)考核制度，比如2014年《關(guān)于改進(jìn)貧困縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)績(jī)考核工作的意見(jiàn)》和2016年《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)成效考核辦法》的出臺(tái)。

黨的十九大對(duì)依法推進(jìn)社會(huì)治理、完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制提出了新的要求。報(bào)告提出，“堅(jiān)持嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重，完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制，建立激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，旗幟鮮明為那些敢于擔(dān)當(dāng)、踏實(shí)做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。”b《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定輔導(dǎo)讀本》，第1頁(yè)。黨的十九大最重大的理論成果，就是把習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想寫入黨章。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)。目前，中央還沒(méi)有出臺(tái)一個(gè)能夠全面體現(xiàn)習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想的考核辦法。修訂完善1998年考核暫行規(guī)定，系統(tǒng)全面地把黨的十八大以來(lái)中央對(duì)干部考核的新精神，特別是習(xí)近平總書記對(duì)干部考核的新要求貫徹進(jìn)去，作為指導(dǎo)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核的一個(gè)黨內(nèi)法規(guī)，具有現(xiàn)實(shí)意義。

（二）地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核的模式

地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子績(jī)效考核不僅是一個(gè)重大理論問(wèn)題，更是一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。全國(guó)各地對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核進(jìn)行了大量積極的探索。目前我國(guó)幾乎所有的省和絕大部分市、縣，都在進(jìn)行不同程度和種類的績(jī)效考核，形成了各具特色的績(jī)效評(píng)估模式。大致分為五類模式：c中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳：《省級(jí)黨委和政府扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法》，2016年，第1-10頁(yè)。一是與目標(biāo)責(zé)任制相結(jié)合的政府績(jī)效評(píng)估。以湖南、陜西、山西為代表。二是與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展指標(biāo)相結(jié)合的績(jī)效評(píng)估。以遼寧、廣東等地為代表。三是以督查驗(yàn)收重點(diǎn)工作為主的績(jī)效評(píng)估。以湖南等地為代表。四是以加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)為目標(biāo)的績(jī)效評(píng)估。如福建、吉林、重慶等?。ㄊ校┰谛姓C(jī)關(guān)開(kāi)展行政效能監(jiān)察工作。五是以公共評(píng)議為主要方式的績(jī)效評(píng)估。以甘肅、福建為代表。由于對(duì)地方官員的考核是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，各地探索中的做法存在很大的差異，迫切需要從頂層設(shè)計(jì)的層面，通過(guò)黨內(nèi)立法進(jìn)行規(guī)范。

（三）黨內(nèi)法規(guī)關(guān)于績(jī)效考核的頂層設(shè)計(jì)

1.確立習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想作為考核的理論依據(jù)。建黨以來(lái)，黨在干部工作中積累的基本經(jīng)驗(yàn)，在領(lǐng)導(dǎo)班子考核中發(fā)揮著基本原則的作用，如德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄?，發(fā)揚(yáng)民主、群眾公認(rèn)，實(shí)事求是、客觀公正，注重實(shí)績(jī)、綜合分析等。黨的十九大做出重大判斷，中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代。雖然黨的十九大報(bào)告中對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核沒(méi)有具體直接進(jìn)行論述，但從以往習(xí)近平總書記對(duì)干部考核的一系列重要論述，可總結(jié)提練出一些方向性、原則性的要求。一是強(qiáng)調(diào)要改進(jìn)干部考核評(píng)價(jià)制度。二是強(qiáng)調(diào)要改進(jìn)考核指標(biāo)體系。三是強(qiáng)調(diào)要改進(jìn)考核的方法手段。四是強(qiáng)調(diào)要改進(jìn)考核結(jié)果的運(yùn)用。習(xí)近平總書記關(guān)于考核工作的論述，回答了考核怎樣引領(lǐng)發(fā)展、怎樣評(píng)價(jià)干部、怎樣識(shí)別干部等重大問(wèn)題，是考核地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的重要指導(dǎo)思想。同時(shí)，西方國(guó)家在政府績(jī)效管理和績(jī)效評(píng)估方面的相關(guān)理論，以及我國(guó)古代官吏考核制度留下的歷史成果，也可借鑒。

2.建立符合“五位一體”和“四個(gè)全面”頂層設(shè)計(jì)的考核指標(biāo)體系?？己酥笜?biāo)體系是引領(lǐng)發(fā)展的風(fēng)向標(biāo)，在考核中起關(guān)鍵作用，如何通過(guò)指標(biāo)的合理配置使考核體系更符合實(shí)際，歷來(lái)是學(xué)界研究的重點(diǎn)問(wèn)題。我國(guó)1985年引進(jìn)和建立了GDP核算指標(biāo)，1992年以來(lái)，GDP成為我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算的核心指標(biāo)，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。2010年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量已是世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但曾經(jīng)以GDP為中心的考核所形成的“指揮棒”效應(yīng)導(dǎo)致的環(huán)境問(wèn)題、社會(huì)問(wèn)題等日益引起學(xué)界重視。徐祖榮認(rèn)為，政府績(jī)效考核應(yīng)該引入綠色GDP和國(guó)民幸?？傊礐NH，指標(biāo)體系應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)、國(guó)民生存指標(biāo)、國(guó)民發(fā)展指標(biāo)、國(guó)民幸福指標(biāo)，重新構(gòu)建地方政府的政績(jī)考核體系。a徐祖榮：《構(gòu)建以GDP和CNH為主要內(nèi)容的地方政府政績(jī)考核體系》，《求實(shí)》2007年第9期。范柏乃以政府績(jī)效評(píng)估為核心，以政府績(jī)效管理為主線，圍繞政府績(jī)效評(píng)估與管理系統(tǒng)的若干核心問(wèn)題進(jìn)行深入的理論探索和實(shí)證分析。b范柏乃：《政府績(jī)效評(píng)估與管理》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2007年，第28頁(yè)。桑助來(lái)2004年在國(guó)內(nèi)首次設(shè)計(jì)提出了包括33個(gè)指標(biāo)的政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。c桑助來(lái)：《中國(guó)政府績(jī)效評(píng)估報(bào)告》，北京：中共中央黨校出版社，2009年，第1頁(yè)。洪向華等學(xué)者認(rèn)為，在設(shè)計(jì)地方領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系時(shí)，要充分考慮各主體功能區(qū)的定位，體現(xiàn)優(yōu)先開(kāi)發(fā)、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)、限制開(kāi)發(fā)和禁止開(kāi)發(fā)四類不同功能。d洪向華：《當(dāng)前黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核制度存在的問(wèn)題及對(duì)策》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2011年第6期。這些研究都基于當(dāng)時(shí)考核工作實(shí)踐的發(fā)展和國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，有很好的參考作用。當(dāng)前，亟需以法治化的形式確立新的發(fā)展理念，以徹底扭轉(zhuǎn)過(guò)去以GDP為中心的考核導(dǎo)向。黨的十八大后，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行速度換擋、結(jié)構(gòu)調(diào)整、動(dòng)力轉(zhuǎn)換，進(jìn)入新常態(tài)。發(fā)展理念、發(fā)展方式的調(diào)整變化，對(duì)完善干部考核機(jī)制提出了新要求。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，完善堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的體制機(jī)制，要“堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方?！眅《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定輔導(dǎo)讀本》，第1頁(yè)。對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子考核的指標(biāo)體系，必須體現(xiàn)這些新要求。一是要全面體現(xiàn)“五位一體”總體布局。二是要系統(tǒng)體現(xiàn)“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局。三是要科學(xué)貫徹“五大發(fā)展理念”。

3.規(guī)劃面向全面建成小康社會(huì)和社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程的目標(biāo)任務(wù)。黨的十九大對(duì)決勝全面建成小康社會(huì)，開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程做出戰(zhàn)略規(guī)劃。各級(jí)地方黨委和政府的一切工作，都要服從這個(gè)安排，體現(xiàn)協(xié)同性。對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)班子考核分階段目標(biāo)任務(wù)的設(shè)定和規(guī)劃，也應(yīng)以這個(gè)大的階段規(guī)劃為綱。

4.再造基于信息化和互聯(lián)網(wǎng)條件下的政府績(jī)效治理和評(píng)估模式。借助于互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)的有效支持，運(yùn)用大數(shù)據(jù)、新媒體等公眾信息平臺(tái)以及引進(jìn)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，能夠在更大范圍整合政治理性、價(jià)值理性和技術(shù)理性，構(gòu)建更加科學(xué)有效的政府績(jī)效協(xié)同治理體系。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)，要“善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段開(kāi)展工作”。對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的考核立法，除了規(guī)范傳統(tǒng)的考核方式外，還迫切需要緊跟信息化發(fā)展進(jìn)程，體現(xiàn)科技發(fā)展對(duì)考核方式的深刻影響，在三個(gè)方面積極回應(yīng)。一是應(yīng)用大數(shù)據(jù)推進(jìn)績(jī)效治理流程優(yōu)化和再造。充分利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)，全面收集和深入挖掘考核部門相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，構(gòu)建考核信息綜合管理平臺(tái)。二是運(yùn)用新媒體搭建多元主體有效參與平臺(tái)。建立APP群眾網(wǎng)上評(píng)價(jià)系統(tǒng)，運(yùn)用新媒體讓利益相關(guān)者、工作相關(guān)者和公眾直接評(píng)價(jià)被考核單位，企業(yè)、群眾在服務(wù)窗口辦事結(jié)束后，可通過(guò)手機(jī)對(duì)服務(wù)質(zhì)量打分。三是引用第三方機(jī)構(gòu)提高績(jī)效評(píng)定客觀公正性。構(gòu)建著眼于自上而下和自下而上相結(jié)合的雙向互動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)多元主體的績(jī)效協(xié)同治理。

依法治國(guó)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國(guó)家的基本方式。全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的重要保障。把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國(guó)全過(guò)程，對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子這個(gè)在發(fā)展模式中起主導(dǎo)作用的主體進(jìn)行依法考核，是全面依法治國(guó)的重要組成部分。推進(jìn)對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的績(jī)效考核立法，提升國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度自信的重要體現(xiàn)。把新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義新思想作為理論依據(jù)寫入考核立法，統(tǒng)籌考慮考核黨內(nèi)法規(guī)和現(xiàn)行法治體系的對(duì)接與融合，使對(duì)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子的績(jī)效考核全面進(jìn)入法治軌道，必將對(duì)我國(guó)社會(huì)治理和社會(huì)發(fā)展起到推動(dòng)作用。