變動(dòng)政治生態(tài)中的參與式預(yù)算：法國(guó)案例

文／史春玉

近20年來(lái)，參與式預(yù)算成為全世界范圍內(nèi)最為突出的一種公民參與創(chuàng)新制度。發(fā)起于巴西的阿雷格里港，這項(xiàng)公民參與機(jī)制首先在南美國(guó)家廣泛實(shí)踐，2001年巴西“世界社會(huì)論壇”召開之后，參與式預(yù)算逐步在歐洲推廣作為公民賦權(quán)的一項(xiàng)重要制度，參與式預(yù)算旨在最大程度地邀請(qǐng)最廣泛的居民，特別是普通平民參與到公共財(cái)政從預(yù)算編制到執(zhí)行的過程中。參與式預(yù)算在公共決策過程中發(fā)揮的具體作用主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是通過納入具有豐富生活經(jīng)驗(yàn)知識(shí)的普通平民的參與以完善公共決策；二是通過擴(kuò)大參與者范圍以增強(qiáng)公共決策的合法性。如果說這些預(yù)期效果在巴西等發(fā)展中國(guó)家得到部分程度的實(shí)現(xiàn)，那么在發(fā)達(dá)民主國(guó)家，諸如法國(guó)，近十幾年來(lái)參與式預(yù)算的實(shí)踐進(jìn)展如何？本文旨在探討總結(jié)法國(guó)參與式預(yù)算的起源背景、發(fā)起動(dòng)機(jī)、經(jīng)驗(yàn)全貌以及它的政治和社會(huì)影響。

一 政治生態(tài)的變動(dòng)與參與式預(yù)算在法國(guó)的出現(xiàn)

在法國(guó)，參與式預(yù)算的實(shí)踐開始于1990年代末，最早由巴黎郊區(qū)共產(chǎn)黨執(zhí)政的市鎮(zhèn)如圣丹尼（Saint-Denis）、博比尼（Bobigny）、新庭（Courneuve）、莫爾桑（Morsang-sur-Orge）和部分外省地區(qū)如歐巴涅（Aubagne）、勒蓬德克萊（Pont-de-claix）等地發(fā)起。在法國(guó)三萬(wàn)多個(gè)地方市鎮(zhèn)中，寥寥幾個(gè)市鎮(zhèn)的實(shí)驗(yàn)不過是星星之火。第一代參與式預(yù)算主要是以社區(qū)為依托，成為“街坊民主”的主要載體。隨后幾年，因?yàn)榈胤綀?zhí)政黨的變換，參與式預(yù)算在部分市鎮(zhèn)消失。2012年法國(guó)左派政黨贏得選舉后一些大城市左派陣營(yíng)議員開始考慮推行參與式預(yù)算實(shí)踐。巴黎充當(dāng)了排頭兵，2014年在市一級(jí)發(fā)起參與式預(yù)算，其它城市諸如蘭斯、梅斯、格勒諾不勒和蒙特勒伊在2015年也相繼跟上。第二代參與式預(yù)算實(shí)踐在原則要求、組織程序和日程安排等方面基本類似。[1]

參與式預(yù)算在法國(guó)是一場(chǎng)由議員代表發(fā)起的自上而下的參與式民主運(yùn)動(dòng)。發(fā)起者基本上是左派政黨，如截至2005年，法國(guó)12個(gè)開展參與式預(yù)算的地區(qū)，其中有8個(gè)地區(qū)由法國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政。2014年參與式預(yù)算再掀熱潮，也是社會(huì)黨聯(lián)手共產(chǎn)黨一起推動(dòng)的結(jié)果。因此可以說，相比較于近幾十年來(lái)的其它民主參與實(shí)踐，它更多地是來(lái)自于政黨甚至是某些議員代表的強(qiáng)烈意愿，而不是社會(huì)運(yùn)動(dòng)推動(dòng)的結(jié)果。

作為公民參與的主要表現(xiàn)形式之一，參與式預(yù)算具備公民參與的諸多優(yōu)點(diǎn)。而在法國(guó)各種官方政治演講中，公民參與被賦予了三種優(yōu)點(diǎn)：它有利于改善地方行政事務(wù)管理，有利于加強(qiáng)地方社會(huì)凝聚力，有利于培養(yǎng)公民對(duì)公共事務(wù)的興趣。公民參與以居住公民權(quán)而不是選舉公民權(quán)為參與原則，這就給外國(guó)人表達(dá)意愿提供了重要機(jī)會(huì)。另外，在一些貧困社區(qū)，居民往往自認(rèn)為被公共政治生活遺棄，通過在這些貧困社區(qū)創(chuàng)建各種參與機(jī)制，居民就可以影響地方公共事務(wù)，進(jìn)而改善他們的生活境況和居住環(huán)境。各種參與機(jī)制也為社區(qū)里不同身份居民的互動(dòng)和交往提供了機(jī)會(huì)，有利于社會(huì)凝聚力的加強(qiáng)。[2]

由此可見，與巴西、南美等發(fā)展中國(guó)家不同，法國(guó)實(shí)施參與式預(yù)算的直接目的并不是為了反腐敗，甚至也不是為了促進(jìn)社會(huì)正義。它背后所傳遞的政治動(dòng)機(jī)和政治邏輯較為明顯。至少有三個(gè)因素可以解釋參與式預(yù)算在法國(guó)興起的背景與動(dòng)機(jī)。

（一）社會(huì)結(jié)構(gòu)變化與選舉民主危機(jī)交疊

1970年代以來(lái)，法國(guó)社會(huì)日益多元化，階層結(jié)構(gòu)重組，就業(yè)女性比例逐步擴(kuò)大，社會(huì)呈現(xiàn)文化多元主義。在法國(guó)，只有獲得法籍的成年公民才有投票權(quán)，當(dāng)社會(huì)成員種族結(jié)構(gòu)比較單一的時(shí)候，這并不構(gòu)成問題。但當(dāng)外國(guó)移民越來(lái)越多、社會(huì)階層分化和社會(huì)結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜時(shí)，傳統(tǒng)有利于精英白人成年男性的政治參與方式就面臨挑戰(zhàn)了。外國(guó)人在法國(guó)沒有投票權(quán)，無(wú)法選舉代表他們利益的議員，而議員們的決策卻無(wú)時(shí)無(wú)刻不在影響著他們的日常生活，選舉政治下，除了參與投票，社會(huì)公眾沒有其它可以有效影響公共政治的渠道。

與此同時(shí)，近幾十年來(lái)，代議制民主在西方國(guó)家包括法國(guó)遭遇持續(xù)的信任危機(jī)。這種危機(jī)最突出的表現(xiàn)是公民投票率逐年下降，具體到地方層面，投票棄權(quán)率則更加明顯。公民漸漸放棄傳統(tǒng)的政治參與渠道，轉(zhuǎn)而訴諸于各種各樣的社會(huì)運(yùn)動(dòng)和自主性較高但也比較松散的協(xié)會(huì)組織。

在此雙重背景下，法國(guó)左派政黨發(fā)起參與式民主運(yùn)動(dòng)，其中包括參與式預(yù)算制度，其直接目的是給沒有或不能參與投票的人另辟參與政治的機(jī)會(huì)和渠道。同時(shí)，參與式預(yù)算也意在化解各種不滿代議制政府的社會(huì)抵抗運(yùn)動(dòng)，試圖通過革新制度化參與渠道以滿足社會(huì)公眾的參與需求。

（二）權(quán)力下放與地方作為主要政治活動(dòng)場(chǎng)域

1982年開始的權(quán)力下放改革，從根本上改變了法國(guó)的地方政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。地方上獲得了更多的職責(zé)和權(quán)限，市鎮(zhèn)議員從此不再對(duì)代表中央政府的省長(zhǎng)負(fù)責(zé)，而是直接對(duì)選區(qū)的選民負(fù)責(zé)，身份由曾經(jīng)的政策執(zhí)行者變?yōu)檎咧贫ㄕ吆偷胤降慕y(tǒng)治者。市長(zhǎng)議員們的主要對(duì)話對(duì)象不再是他們的上級(jí)，而是他們治理轄區(qū)的公民，其執(zhí)政合法性也主要取決于后者。選票和支持率的獲取不再通過傳統(tǒng)的政黨或工會(huì)動(dòng)員，而是直接取決于他們的執(zhí)政績(jī)效。如果執(zhí)政績(jī)效在一個(gè)3至5年的任期難以評(píng)估的話，那么營(yíng)造積極良好的政治形象，同治理選區(qū)的選民建立良好、信任的關(guān)系也就至關(guān)重要。這種良好信任關(guān)系的締造曾經(jīng)由政黨在地方上的分支機(jī)構(gòu)、工會(huì)、協(xié)會(huì)來(lái)承擔(dān)，它們?cè)?jīng)是政黨及其議員和地方人民互動(dòng)的主要紐帶，當(dāng)這些傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)逐漸失去其社會(huì)影響力和政治影響力的時(shí)候，推廣參與式預(yù)算這樣的公眾參與機(jī)制，無(wú)論從形象宣傳還是從議員—選民互動(dòng)平臺(tái)搭建等層面，都能發(fā)揮再造議員政治形象和信任關(guān)系的作用。

（三）政黨危機(jī)與左派形象革新

正如許多西方代議制國(guó)家，法國(guó)參與式預(yù)算等公眾參與機(jī)制的推廣，是為了回應(yīng)和挽救陷入危機(jī)的民主政治，同時(shí)給不參與投票的年輕人和外國(guó)人提供政治參與機(jī)會(huì)。大部分參與式預(yù)算是由左派政黨發(fā)起的。這是因在選舉政治和政黨政治捉襟見肘的背景下，左派政黨面臨的危機(jī)尤為突出。作為平民階層政治參與的傳統(tǒng)整合機(jī)構(gòu)，左派政黨在地方政治生活中日益失去影響力，不僅表現(xiàn)在國(guó)家和地方大選中逐年失利，也表現(xiàn)在成員招募和意識(shí)形態(tài)社會(huì)認(rèn)同危機(jī)的加深。在某種程度上，參與式民主特別是參與式預(yù)算成為左派政黨重新打入平民階層，拉近雙方距離，挽救他們?cè)诘胤接绕涫鞘墟?zhèn)層面日益衰落的政治影響力的政治工具。

法國(guó)共產(chǎn)黨在推行參與式預(yù)算問題上扮演了先鋒者的角色。這與共產(chǎn)黨在法國(guó)變動(dòng)的政治生態(tài)格局中日漸脆弱的影響和地位有關(guān)。1990年代蘇聯(lián)解體、柏林墻倒塌后共產(chǎn)黨在西方國(guó)家遭遇到空前的政治和意識(shí)形態(tài)危機(jī)，法國(guó)共產(chǎn)黨被認(rèn)為是無(wú)政府主義者，其成員越來(lái)越少，在選舉中也屢遭失利。參與式民主成為共產(chǎn)黨重構(gòu)政黨形象，建立積極的政黨價(jià)值認(rèn)同的重要方式和政治機(jī)會(huì)。其它法國(guó)左派政黨如社會(huì)黨推動(dòng)參與式預(yù)算等公眾參與機(jī)制的政治動(dòng)機(jī)，也與共產(chǎn)黨是一致的。作為一種新的政治產(chǎn)品，左派政黨可以借助參與式預(yù)算與社會(huì)運(yùn)動(dòng)建立一種新型的關(guān)系，在滿足社會(huì)運(yùn)動(dòng)部分訴求的同時(shí)，也可以招募吸納新成員，擴(kuò)大社會(huì)影響力。通過參與式預(yù)算，左派政黨為平民階層提供政治和社會(huì)融入的平臺(tái)與機(jī)會(huì)，并在互動(dòng)的過程中贏得他們的支持，成為他們修復(fù)政治格局的重要政治機(jī)會(huì)。參與式預(yù)算等公眾參與機(jī)制即便不能保證政黨當(dāng)選，但至少可以為其打造積極的社會(huì)形象，并在這個(gè)過程中和公民社會(huì)組織建立同盟或網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。

二 法國(guó)參與式預(yù)算的三個(gè)案例

與巴西、南美等發(fā)展中國(guó)家不同，法國(guó)參與式預(yù)算涉及的項(xiàng)目與議題很少是關(guān)于滿足居民基本生活服務(wù)需求如自來(lái)水、電、住房的供給問題，在很多情況下，公共協(xié)商主要涉及城市整治（自行車道、公園、道路等）和城市規(guī)劃、環(huán)保問題等和生活環(huán)境相關(guān)的公共議題有時(shí)則涉及文化和教育問題。就組織程序而言大部分是依托一系列公共協(xié)商會(huì)議，就地方集體預(yù)算支出做出討論和決策。和鄰國(guó)德國(guó)相比法國(guó)參與程序的制度化程度不高。拿出來(lái)討論的預(yù)算數(shù)額比較小，大約占公共預(yù)算總體的4%～5%。

通常情況下，法國(guó)的參與式預(yù)算是向所有居民開放的，不論國(guó)籍、年齡（14歲以上的居民都可參與）。一般在市鎮(zhèn)一級(jí)，但主要是在社區(qū)進(jìn)行，社區(qū)一級(jí)一般以居民委員會(huì)為依托市鎮(zhèn)一級(jí)，則建立相應(yīng)的臨時(shí)性協(xié)商會(huì)議機(jī)構(gòu)決策以投票或共識(shí)的形式達(dá)成，而早期第一代參與式預(yù)算的大部分地區(qū)僅賦予該機(jī)制咨詢性質(zhì)。根據(jù)決策程序的差異，可選取以下三個(gè)案例代表法國(guó)參與式預(yù)算的實(shí)踐概貌：

（一）莫爾桑市經(jīng)驗(yàn)

在歐洲，莫爾桑（Morsang-sur-Orge)是最早進(jìn)行參與式預(yù)算實(shí)踐的市鎮(zhèn)。自二戰(zhàn)勝利以來(lái)，這個(gè)2萬(wàn)人口的巴黎郊區(qū)小鎮(zhèn)一直由共產(chǎn)黨執(zhí)政。但在1995年的地方選舉中，共產(chǎn)黨差點(diǎn)敗選。這促使共產(chǎn)黨開始反思當(dāng)?shù)氐恼螌?shí)踐，并從整體上思考他們和當(dāng)?shù)厝嗣竦年P(guān)系在此背景下，當(dāng)?shù)厥紫冗M(jìn)行了大幅度的行政人事改革，接著創(chuàng)立了八個(gè)社區(qū)議事會(huì)向所有居民開放，每個(gè)議事會(huì)擁有6萬(wàn)歐元的財(cái)政撥款以協(xié)商會(huì)議的形式由居民自由決定其用途?？傮w而言，這代表了莫爾桑市20%左右的公共財(cái)政支出預(yù)算總額。居民每年兩到三次被邀請(qǐng)參與當(dāng)?shù)氐摹邦A(yù)算工作坊”討論預(yù)算用途，最終決策通過共識(shí)達(dá)成。[3]

（二）圣丹尼和博比尼經(jīng)驗(yàn)

圣丹尼（Saint-Denis）和博比尼（Bobigny是兩個(gè)位于巴黎郊區(qū)的平民市鎮(zhèn)，長(zhǎng)期由共產(chǎn)黨執(zhí)政。兩地分別從2001年和2002年開始進(jìn)行參與式預(yù)算實(shí)驗(yàn)，邀請(qǐng)當(dāng)?shù)鼐用窬偷胤焦仓С鲱A(yù)算進(jìn)行討論。圣丹尼成立了“預(yù)算工作坊”，就市鎮(zhèn)5%的公共預(yù)算進(jìn)行討論，博比尼的參與式預(yù)算主要通過社區(qū)里的一些機(jī)構(gòu)如“懇談會(huì)”或“市鎮(zhèn)會(huì)議”為依托來(lái)進(jìn)行。[4]但這些機(jī)構(gòu)并不擁有決策權(quán)，只是咨詢性質(zhì)，居民在會(huì)議上表達(dá)意見，市鎮(zhèn)議事會(huì)決定是否聽取。協(xié)商會(huì)議的結(jié)果對(duì)最終決策并沒有程序性的剛性約束，這是一種選擇性傾聽機(jī)制，議員和技術(shù)專家們對(duì)會(huì)議討論結(jié)果做出總結(jié)分析，并決定哪些意見可以采納，但并不存在清晰嚴(yán)格的規(guī)定要求議員和相關(guān)決策者具體解釋他們?yōu)槭裁床扇×四承┙ㄗh而拒絕了另外一些建議。

（三）普瓦圖—夏朗德大區(qū)經(jīng)驗(yàn)

普瓦圖—夏朗德（Poitou-Charentes）大區(qū)約有160萬(wàn)人口，在當(dāng)時(shí)法國(guó)22個(gè)大區(qū)中是一個(gè)人口相對(duì)稀少偏農(nóng)業(yè)的地方。傳統(tǒng)上由右派執(zhí)政，2004年6月，左派議員華亞爾（Royal）當(dāng)選大區(qū)議長(zhǎng)后，在其政治顧問和一些大學(xué)學(xué)者的幫助下，就大區(qū)公共事務(wù)管理與決策建立了一些民意咨詢機(jī)制，與此同時(shí)，她開始在大區(qū)內(nèi)的高中學(xué)校推行參與式預(yù)算。以大區(qū)預(yù)算作為參與單位，這在歐洲是第一次，并且參與具有決策性質(zhì)，通過投票的方式將參與討論的項(xiàng)目進(jìn)行排序，按得票高低選擇獲預(yù)算支持的項(xiàng)目。

大區(qū)撥給高中學(xué)校的總體財(cái)政預(yù)算是1100萬(wàn)歐元，其中的100萬(wàn)歐元被拿出來(lái)進(jìn)行公眾協(xié)商，主要是一些預(yù)算不超過15萬(wàn)歐元的小微項(xiàng)目，大型項(xiàng)目諸如全面翻新或新建一個(gè)學(xué)校則不在討論范圍之內(nèi)。大區(qū)內(nèi)93所中學(xué)每年舉行兩次公共討論會(huì)議，所有相關(guān)者如高中生、教師、行政和技術(shù)人員、學(xué)生家長(zhǎng)等都可參與。會(huì)議由第三方主持，大區(qū)其它行政機(jī)構(gòu)派代表參加，會(huì)議一年舉行兩次。第一次會(huì)議的召開程序如下：首先是大會(huì)集中討論，主要介紹參與式預(yù)算的召開程序和運(yùn)作辦法。接下來(lái)，分組討論提交的項(xiàng)目，官方人員和校長(zhǎng)回避以免施加影響。之后再進(jìn)行大會(huì)集中，每個(gè)小組陳述成員的主要意見。接下來(lái)幾個(gè)星期，大區(qū)責(zé)成專門的技術(shù)團(tuán)隊(duì)就提交的項(xiàng)目逐個(gè)進(jìn)行技術(shù)審查，如果有項(xiàng)目需要做出進(jìn)一步的解釋和說明，大區(qū)相關(guān)工程師和居民則在涉及中學(xué)召開臨時(shí)性的會(huì)議集體討論。第二次會(huì)議上展示的項(xiàng)目都是經(jīng)過技術(shù)細(xì)化了的項(xiàng)目。經(jīng)過大會(huì)集體討論，參與者投票挑選他們支持的項(xiàng)目，每人可投票給10個(gè)項(xiàng)目。大區(qū)執(zhí)行投票產(chǎn)生的項(xiàng)目。整個(gè)參與過程的所有文件和討論內(nèi)容在參與式預(yù)算網(wǎng)站上可以瀏覽下載，每個(gè)涉及中學(xué)以海報(bào)的形式知情學(xué)生協(xié)商結(jié)果。之后參與者被邀請(qǐng)對(duì)協(xié)商過程進(jìn)行評(píng)估，與此同時(shí)，外部第三方也對(duì)參與式預(yù)算制度執(zhí)行情況進(jìn)行年度評(píng)估。[5]

三 法國(guó)參與式預(yù)算的總體經(jīng)驗(yàn)特征

（一）“街坊民主”政治邏輯指導(dǎo)下的參與

法國(guó)參與式預(yù)算一般在市級(jí)，但主要是市級(jí)以下如鎮(zhèn)、區(qū)和社區(qū)層面展開。不同于巴西，法國(guó)的參與式預(yù)算主要是在“街坊民主”的政治邏輯思路指導(dǎo)和規(guī)范下開展。2002年法國(guó)出臺(tái)《街坊民主法》，規(guī)定凡人口8萬(wàn)以上的地方行政單位都需建立社區(qū)議事會(huì)，作為地方民主的主要實(shí)踐平臺(tái)和基地。街坊民主包含兩層含義：一是地理意義上的；一是政治意義上的，是議員與居民、居民與鄰居相互直接溝通的一種渠道。

在共和傳統(tǒng)特別濃厚的法國(guó)，參與式民主和代議式民主的功能區(qū)分得特別清楚。只有選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)才擁有代表公共利益的合法性，但特殊利益也有表達(dá)的合法性，議員需要予以重視。因此，代議制民主保證議員擁有絕對(duì)的決策權(quán)和代表公共利益的合法性，參與式民主保證公民表達(dá)他們的特殊需求和利益的權(quán)利。代議制民主和參與式民主的次序需要嚴(yán)格明確：后者只是前者的補(bǔ)充而不是競(jìng)爭(zhēng)者。踐行這個(gè)原則的任務(wù)由社區(qū)議事會(huì)承擔(dān)，這是一種基層性質(zhì)的民意咨詢機(jī)構(gòu)，議事會(huì)討論議題也涉及社區(qū)事務(wù)，且在任何情況下它都不具備決策功能。當(dāng)然它也有獨(dú)特的長(zhǎng)處，對(duì)居民定期的咨詢可以豐富公共輿論空間中的議題，有利于議員傾聽了解選民的需求并滿足公民參與地方日常事務(wù)管理的愿望。

在公眾參與場(chǎng)域界定問題上，法國(guó)對(duì)社區(qū)的情有獨(dú)鐘，并不是某個(gè)政黨的心血來(lái)潮，它實(shí)際上是繼承了一定的歷史傳統(tǒng)。法國(guó)的公眾參與運(yùn)動(dòng)有兩個(gè)歷史來(lái)源：一是1970年代城市抵抗運(yùn)動(dòng)下的社區(qū)自治運(yùn)動(dòng)；二是1970年代末由左派掀起的“城市政策”，即隨后40年來(lái)被左右政黨視作主要執(zhí)政內(nèi)容的貧民社區(qū)治理政策，也強(qiáng)調(diào)“居民參與”的重要性。社區(qū)因此成為公眾參與政治演說的核心概念，理想合理有效的參與范圍當(dāng)然是最貼近居民的最為地方化的公共事務(wù)。社區(qū)自然就成為最為理想、合理有效的參與制度、創(chuàng)新平臺(tái)。參與機(jī)制的主要作用既然是在代議制危機(jī)日益深化、公共權(quán)力機(jī)構(gòu)的公信力日漸消弱的背景下加強(qiáng)政府和公民的關(guān)系，增加議員和選民的親密聯(lián)系，它的主要思路是通過創(chuàng)建物理空間上的接觸關(guān)系來(lái)抵消社會(huì)政治層面上的距離和隔離，那么地方尤其是街坊當(dāng)然就成為首要之選。當(dāng)然，民主實(shí)踐場(chǎng)域的地方性被高度強(qiáng)調(diào)，這也與今天人們對(duì)專家知識(shí)和平民知識(shí)的作用和價(jià)值認(rèn)知的變化有關(guān)。傳統(tǒng)民主意識(shí)形態(tài)下普通大眾被認(rèn)為是無(wú)知的，但今天關(guān)于他們知識(shí)結(jié)構(gòu)和作用價(jià)值的認(rèn)知發(fā)生了變化，普通民眾被認(rèn)為擁有一定技能、知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)，且可以對(duì)決策的民主性、科學(xué)性發(fā)揮重要作用。但普通民眾的知識(shí)被視作是一種地方性經(jīng)驗(yàn)知識(shí)，鑒于他們?cè)谔囟ǖ攸c(diǎn)長(zhǎng)期的生活實(shí)踐，相較技術(shù)人員和專家更了解地方情況，地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)使用者即普通大眾的知識(shí)在公共決策過程中的作用因此被充分強(qiáng)調(diào)和重視。另一方面，因?yàn)槿罕姷慕?jīng)驗(yàn)知識(shí)和專家的科學(xué)知識(shí)被嚴(yán)格區(qū)分開來(lái)，他們所掌握知識(shí)的科學(xué)性仍受懷疑。因此他們對(duì)公共事務(wù)的參與也只能局限在他們憑個(gè)人經(jīng)驗(yàn)熟知的居住或工作場(chǎng)所，而不能參與超越“街坊”之外的涉及更大范圍的公共事務(wù)。

（二）議員主導(dǎo)的公民參與

法國(guó)獨(dú)特的深厚悠久的共和主義政治文化使議員們被視作是唯一的公共利益的合法代言人，這不利于一切公民—議員協(xié)同決策民主制度的發(fā)展。議員們?cè)诠_講話中反復(fù)強(qiáng)調(diào)公民只能夠表達(dá)其特殊的需求，而沒有全局觀和公共利益觀，賦予普通公民完全決策權(quán)是一種民粹主義的表現(xiàn)。這種獨(dú)特的政治文化對(duì)法國(guó)參與式預(yù)算實(shí)踐影響很大，使它在很大程度上區(qū)別于歐洲其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)：議員在參與過程中占據(jù)核心和主導(dǎo)地位，他們主持會(huì)議，管理并規(guī)范會(huì)議中的協(xié)商討論，而在歐洲其它國(guó)家，議員基本不出席協(xié)商會(huì)議。議員的參與大大消減了法國(guó)參與式預(yù)算的協(xié)商效果，往往使之變成簡(jiǎn)單的民意咨詢會(huì)議，而不是應(yīng)然上的集體共建決策和項(xiàng)目的會(huì)議。參與式預(yù)算微弱的自主權(quán)在很大程度上消減了它的政治吸引力：鑒于議員在協(xié)商過程中的重要影響作用，預(yù)算協(xié)商后的最終決策和市議會(huì)的決策并無(wú)二致，參與式預(yù)算并不能形成公民獨(dú)立權(quán)力機(jī)制，因此它也就失去了對(duì)民間組織和公民的吸引力。

（三）參與式預(yù)算作為公民動(dòng)員和政治化平臺(tái)

參與式預(yù)算被一些政黨和議員用作動(dòng)員和政治化選區(qū)人民的重要手段。在少數(shù)派政黨執(zhí)政的地區(qū)，如傳統(tǒng)上作為反對(duì)政黨的共產(chǎn)黨執(zhí)政的市鎮(zhèn)，參與式預(yù)算會(huì)議被市長(zhǎng)、議員用作說服、動(dòng)員人民支持他們反對(duì)執(zhí)政政府和其它政黨的平臺(tái)，以此來(lái)調(diào)整政治權(quán)力場(chǎng)中有利于他們的力量對(duì)比關(guān)系。不少時(shí)候，借助召開協(xié)商會(huì)議的機(jī)會(huì)，地方議員在參會(huì)居民的陪同下到警察局或中央部委去示威，要求增加地方上警力配置或公共服務(wù)配置如養(yǎng)老院、郵局、幼兒園等。參與式預(yù)算會(huì)議不僅僅是為了集體商議地方部分公共財(cái)政支配問題，也是為了對(duì)居民進(jìn)行政治動(dòng)員和意識(shí)灌輸，借助群眾的支持以使議員們?cè)谡綑?quán)力機(jī)構(gòu)中的政治斗爭(zhēng)中處于有利地位。

在參與式預(yù)算會(huì)議中，議員們將一些地方問題政治化，即將一些原本是非政治性的私人問題，如私家車被偷、人行道被損毀、車道設(shè)計(jì)不周全等，轉(zhuǎn)換為集體問題。對(duì)于這些議員而言，協(xié)商會(huì)議議題的政治化是修改公民行為引導(dǎo)其政治化的第一步，進(jìn)而誘導(dǎo)他們參與投票和集體動(dòng)員活動(dòng)，加入?yún)f(xié)會(huì)或政黨組織。[10以這些公共商討會(huì)議為依托，在所謂的地方集體利益構(gòu)建的過程中，議員們打造一個(gè)堅(jiān)實(shí)的團(tuán)結(jié)的市鎮(zhèn)共同體：一方面使執(zhí)政黨形象明顯區(qū)別于其它政黨，另一方面使市鎮(zhèn)成為反對(duì)政敵的重要陣地。[6]

四 法國(guó)參與式預(yù)算的成效和影響

（一）參與者范圍：被排除的繼續(xù)被排除

法國(guó)參與式預(yù)算機(jī)制的公民參與率較低介于1%～5%之間，以一些大城市為例，格勒諾布爾2015年的公眾參與率是1%，巴黎同年公眾參與率為4%，蘭斯為5%。[7]且參與者的社會(huì)階層比較均質(zhì)，他們通常是在其它社會(huì)公共或政治領(lǐng)域比較活躍，通過投票或協(xié)會(huì)活動(dòng)對(duì)城市政治生活有一定影響力的公民，且一般是年齡較大的中產(chǎn)階級(jí)白人，40～60歲之間的參與者占比較高。外國(guó)人、移民、工人階層、年輕人基本缺席參與式預(yù)算會(huì)議。參與者的社會(huì)代表性有限，受到良好教育、政治化程度較深的公民被過分代表。在這種情況下，由有閑有文化階層做出的關(guān)于市鎮(zhèn)或社區(qū)公共預(yù)算的決策，其代表性易受質(zhì)疑?？梢哉f，制度實(shí)施的結(jié)果并沒有提高社會(huì)層面或政治層面被邊緣化群體的政治參與度和社會(huì)融入度。

（二）參與結(jié)果：對(duì)公共政策產(chǎn)出影響有限

參與式預(yù)算帶來(lái)的公共政策的變化和革新主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，它可以部分改變公共預(yù)算項(xiàng)目支出，如可能會(huì)使原來(lái)用作城市規(guī)劃的預(yù)算轉(zhuǎn)移到文化項(xiàng)目建設(shè)中去；其次，在某個(gè)具體領(lǐng)域，因?yàn)槠胀ü竦膮⑴c，公共協(xié)商后預(yù)算也可能改變用途方向。如在城市道路和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)問題上，鑒于公眾對(duì)環(huán)境問題的重視，修建自行車道、擴(kuò)展人行道、發(fā)展公共交通等一般是協(xié)商討論后的公眾選擇；此外，在法國(guó)乃至歐洲，參與式預(yù)算在某種程度上是一種“地方性積極歧視”政策，旨在革新地方公共政策，使其更傾向于城市邊緣社區(qū)，補(bǔ)償被傳統(tǒng)公共行政遺忘的弱勢(shì)群體，無(wú)論是性別意義上、文化意義上還是宗教意義上的弱勢(shì)資源獲得者。

從總體上看，法國(guó)的參與式預(yù)算制度并沒有給公共政策制定帶來(lái)明顯的變化。最早進(jìn)行參與式預(yù)算實(shí)踐的莫爾桑市一個(gè)副市長(zhǎng)坦言：“一兩年之后，我們發(fā)現(xiàn)，公民的選擇和議員們的決策傾向大致一致?！痹趯?shí)施參與式預(yù)算的市鎮(zhèn)，更多更重要的決策與城市規(guī)劃、社會(huì)住房相關(guān)的問題卻仍沿襲傳統(tǒng)的決策模式，由議員決定。在大部分進(jìn)行參與式預(yù)算的地區(qū)，因?yàn)槟贸鰜?lái)進(jìn)行公共討論的預(yù)算數(shù)目非常有限，相應(yīng)地，公共政策偏好在整體上的影響也就很有限。即使是夏朗德大區(qū)的中學(xué)預(yù)算，對(duì)大區(qū)政策的影響也不大。一方面，預(yù)算討論以中學(xué)為單位進(jìn)行，而不是在大區(qū)層面進(jìn)行，這就使參與式預(yù)算很難實(shí)現(xiàn)其增強(qiáng)社會(huì)正義的目標(biāo)，不能保證預(yù)算流向最需支持的學(xué)校，如從財(cái)政充裕的學(xué)校向匱乏的學(xué)校轉(zhuǎn)移。當(dāng)然，參與式預(yù)算可以部分地改變討論預(yù)算涉及范圍內(nèi)的資源分配情況，也可以使傳統(tǒng)決策模式下被忽略的問題浮出水面并得以解決，如中學(xué)的預(yù)算去向經(jīng)過公共討論之后可能會(huì)更傾向于學(xué)生和學(xué)校工作人員。幾年下來(lái)，學(xué)校在文化活動(dòng)，寄宿生宿舍、工作人員辦公場(chǎng)所等方面得到了加強(qiáng)和改善。[8]

（三）政治目標(biāo)：政黨認(rèn)同未得到明顯加強(qiáng)

鑒于參與式預(yù)算在制度設(shè)計(jì)上的局限性，如商討的預(yù)算規(guī)模小，議員主導(dǎo)，程序非正式性以及參與結(jié)果與決策的非強(qiáng)制約束性，從情理邏輯上很難想象參與式預(yù)算能夠?qū)崿F(xiàn)左派政黨賦予它的政治期望。而現(xiàn)實(shí)也證明了這一點(diǎn)。首先是實(shí)施參與式預(yù)算未必幫助議員贏得未來(lái)的選舉，如在夏朗德大區(qū)推行中學(xué)預(yù)算的華亞爾便在2013年大區(qū)再次選舉中失利，而共產(chǎn)黨在地方政治格局中的陣營(yíng)也不斷被其它政黨侵蝕。

其次，如果說參與式預(yù)算幫助左派政黨在某種程度上加強(qiáng)了和部分選民的關(guān)系，但如上文所言，參與者在傳統(tǒng)的政治秩序里原本就是比較活躍的公民，因此加強(qiáng)的也是已經(jīng)存在了的議員—公民聯(lián)系，那些平民群體和邊緣化群體如年輕人、外國(guó)人、移民后代、工人缺席這些參與機(jī)制，未被吸納整合到左派政黨的政治體系中去。換句話說，代表平民階層的左派政黨試圖通過參與式預(yù)算來(lái)擴(kuò)大其社會(huì)基礎(chǔ)和聯(lián)系網(wǎng)絡(luò)的意圖并沒有實(shí)現(xiàn)。

最后，在參與式預(yù)算等公眾參與機(jī)制成為一種超越政黨意識(shí)形態(tài)差異的共識(shí)性民主革新機(jī)制的時(shí)代背景下，倡議和推行這些參與機(jī)制并不能使左派政黨在意識(shí)形態(tài)認(rèn)同問題上明顯區(qū)別于其它政黨。因?yàn)闊o(wú)論是從政治演說還是從具體執(zhí)政措施來(lái)看，其它政黨甚至包括法國(guó)極右翼政黨國(guó)民陣線，都表現(xiàn)出對(duì)這些公民參與機(jī)制的極大認(rèn)同和支持，而所有的城市和鄉(xiāng)村也都在以各種方式進(jìn)行旨在擴(kuò)大公眾參與的政治生活方式創(chuàng)新。

（四）積極影響：提高了公民的政治社會(huì)化程度

既沒有對(duì)公共政策取向產(chǎn)生重要影響，也沒有增強(qiáng)它們的合法性，更未必有幫助政黨獲取更多的選票贏得選舉，為什么地方議員們?nèi)允钢静灰频赝菩袇⑴c式預(yù)算呢？這是因?yàn)樗梢詭椭麄冎圃煲环N與時(shí)俱進(jìn)具有強(qiáng)烈創(chuàng)新意識(shí)的政治形象，同時(shí)也有助于他們了解選區(qū)公民心理和意見，和選區(qū)的活躍力量建立聯(lián)系。因此，在法國(guó)，參與式預(yù)算在議員、民間組織、參與該機(jī)制的公民之間建立一種新型的政治溝通機(jī)制，而這個(gè)過程也是發(fā)現(xiàn)和招攬政治精英的良好渠道。對(duì)于部分公民而言，參與可以維護(hù)個(gè)人利益（通過投票支持影響他們直接利益的項(xiàng)目），履行被不少法國(guó)人認(rèn)為相對(duì)重要的公民義務(wù)，同時(shí)也可以擴(kuò)展他們的社交網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)個(gè)人實(shí)現(xiàn)和個(gè)人發(fā)展。而部分公民則認(rèn)為在參與的過程中可以獲取更多的政治知識(shí)和技能。

結(jié) 語(yǔ)

制度的設(shè)計(jì)本身和其產(chǎn)出有很大的直接關(guān)系。就參與式預(yù)算制度而言，涉及議題利害關(guān)系越是重大，協(xié)商會(huì)議在決策權(quán)方面越是享有自主權(quán)，其社會(huì)影響力和公民參與度、支持率也就越高。但在共和傳統(tǒng)深厚的法國(guó)，議員們對(duì)一切分享權(quán)力的制度創(chuàng)新深懷敵意和懷疑，參與式預(yù)算只是政黨和地方議員修復(fù)其政治形象、合法化其政治權(quán)力的一個(gè)工具，并未在地方上改變公民和議員間的權(quán)力關(guān)系。這種政治商品既非出自公民要求，公民的參與興趣也不高。它是一種來(lái)自議員們對(duì)公民的“參與請(qǐng)求”。[9]與此同時(shí)，參與機(jī)制在政治權(quán)力體系中又被邊緣化，參與悖論從此產(chǎn)生：一方面議員們希望通過參與賦予其權(quán)力合法性，另一方面又不愿意分享權(quán)力，對(duì)決策沒有實(shí)質(zhì)性影響的參與機(jī)制必定被公民疏離，最終形同虛設(shè)。

參與式預(yù)算等公眾參與機(jī)制沒有提高法國(guó)公民對(duì)地方事務(wù)的參與度和增強(qiáng)政黨及議員的社會(huì)認(rèn)同和信任，這種新型的公民政治整合機(jī)制并沒有發(fā)揮法國(guó)政黨預(yù)期的作用。實(shí)際上，在傳統(tǒng)社會(huì)日趨解構(gòu)，碎片化和去組織化日益明顯的今天，零星的且往往陷入形式主義的政治制度創(chuàng)新，在多大程度上可以拯救政治生態(tài)變化所帶來(lái)的傳統(tǒng)政治秩序危機(jī)？如果不能超越傳統(tǒng)思維疆域限制，對(duì)變動(dòng)的政治生態(tài)和政治形態(tài)進(jìn)行徹底深入細(xì)致的思考和再估，不能對(duì)建立在啟蒙運(yùn)動(dòng)思想基礎(chǔ)上的當(dāng)代政治民主制度和民主價(jià)值進(jìn)行根本性的再思考和再評(píng)估民主政治危機(jī)甚至是治理危機(jī)的議題，恐怕永遠(yuǎn)都是議而難決的迷思。

注釋：

[1]法國(guó)參與式預(yù)算官網(wǎng)，2016年6月30日http：//lesbud getsparticipatifs.fr/le-renouveaudes-budgets-participatifs-en-france/，2017年12月5日。

[2]Ste'phanie Sotison， La De'mocratie Local Participative ou L'e'mergence Complexe D'un Nouvelle Citoyennete'，Me'moire de fin D'e'tudes anne'e Universitaire 2005-2006，Universite'Lyon 2 pp.11-14.

[3]Les Dispositifs Participatifs locaux en Lle-de-France et en Europe：Vers une De'mocratie Technique？Rapport D'activite's du PICRI，Avril 2006-Avri 2007.

[4]Giovanni Allegretti & Carsten Herzberg“Participatory budgets in Europe：Between Efficiency and Growing Local Democracy”，TNI Briefing Series TransNational Institute and the Centre for Democrati Policy-Making， no.5(2007)， pp.1-24.

[5]Yves Sintomer， Anja R?cke et Julien TALPIN“De'mocratie Participative ou De'mocratie de Proximite'？Le Budget Participatif des Lyce'es du Poitou-Charentes”，L'homme et la socie'te'， no.172-173(avril-septembre 2009)，pp.304-309.

[6]Michael Hastings， “Les Filigranes d communisme fran?ais”，Daniel Cefa? e'd.，Culture Politiques，Paris， Puf， 2001， pp. 317-339.

[7]法國(guó)參與式預(yù)算官網(wǎng)，http：//lesbudgetsparticipatifs.fr，2016年8月31日。

[8]Yves Sintomer， Anja R?cke et Julien Talpin“De'mocratie Participative ou De'mocratie de Proximite'？”art.cit.p.314.

[9]Julien Talpin，“La De'mocratie Participativ Marginalise'e par le Pouvoir Local”，Savoir/Agirno.25(2013)，p.30.