黨的十九大報(bào)告提出，要按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”的總要求，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這是黨中央從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)、著眼于實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)，順應(yīng)億萬農(nóng)民對美好生活的向往而作出的重大決策，[1]是解決人民群眾日益增長的美好生活需要和不平衡、不充分發(fā)展之間矛盾的必然要求，是統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的戰(zhàn)略選擇，也是貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想的重要體現(xiàn)。其中，“治理有效”是鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略目標(biāo)，而創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，走鄉(xiāng)村善治之路則是實(shí)現(xiàn)“治理有效”的應(yīng)然路徑。

一、農(nóng)村基層有效治理的重要意蘊(yùn)

（一）有助于化解社會(huì)矛盾，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村和諧

農(nóng)村基層事務(wù)紛繁蕪雜，具有模糊性、連續(xù)性、碎片化的基本特征，同時(shí)，農(nóng)村基層政府還承擔(dān)著協(xié)調(diào)政社、政企、干群等多方關(guān)系的職責(zé)，這無疑需要基層政府具有高超的日常事務(wù)處理能力與協(xié)調(diào)各方關(guān)系的能力，而基層矛盾化解和協(xié)調(diào)利益關(guān)系能力的高低直接影響著農(nóng)村社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。因此，提升農(nóng)村基層治理能力的過程是提升基層矛盾處理能力、化解社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的過程，也是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的過程。

（二）有助于修補(bǔ)社會(huì)生態(tài)，提升社會(huì)資本

由于“現(xiàn)代性”的沖擊與侵入，社會(huì)轉(zhuǎn)型的加快，不少鄉(xiāng)村的傳統(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)開始解體與崩塌，面臨著價(jià)值理念內(nèi)向化、虛無化，人際關(guān)系疏離化、理性化，鄉(xiāng)村治理高成本、碎片化的事實(shí)，[2]鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的人際結(jié)構(gòu)和社會(huì)生態(tài)逐漸變形和扭曲，村民的原子化趨勢和不信任感加劇。而農(nóng)村基層自治組織文化的涵養(yǎng)與培育，村民自治制度的完善和健全以及基層治理格局的優(yōu)化無疑將有助于重構(gòu)村民之間的社會(huì)聯(lián)結(jié)，增強(qiáng)村民之間的利益紐帶，建構(gòu)鄉(xiāng)村共同體意識(shí)，從而修補(bǔ)鄉(xiāng)村社會(huì)生態(tài)，增加鄉(xiāng)村社會(huì)資本。

（三）有助于鞏固基層政權(quán)，提高政府威信

在當(dāng)前農(nóng)村基層治理的實(shí)踐中，不少地方政府治理方式過度行政化、簡單化、粗暴化，村民利益表達(dá)渠道不暢，政民溝通互動(dòng)缺失，干群關(guān)系矛盾突出，基層政府的公信力和合法性受到侵蝕。因而，變革治理理念，優(yōu)化基層治理模式就顯得尤為必要和迫切。而基層治理能力和治理體系的現(xiàn)代化無疑將有助于基層治理效能的提升，有利于理順政民、政社關(guān)系，構(gòu)建村民與基層政府的正向互動(dòng)，進(jìn)而提高基層政府的公信力，鞏固基層政權(quán)。

二、農(nóng)村基層治理實(shí)踐面臨的困境

（一）黨組織核心作用弱化

當(dāng)前農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散問題突出，村“兩委”班子人員不齊，素質(zhì)不高，年齡結(jié)構(gòu)失衡，責(zé)任擔(dān)當(dāng)意識(shí)不強(qiáng)，黨員模范帶動(dòng)引領(lǐng)作用弱化;村務(wù)黨務(wù)不公開不透明，黨組織活動(dòng)流于形式，與村民、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織的政治聯(lián)結(jié)虛化，政治引領(lǐng)作用不足;基層黨員思想政治建設(shè)滯后，“四個(gè)意識(shí)”不強(qiáng)，理論素養(yǎng)不足，常態(tài)化學(xué)習(xí)教育缺失。

（二）治理理念錯(cuò)位

農(nóng)村基層政府職能轉(zhuǎn)變滯后，政社、政企、政事不分，官員“大政府”思維固化，“官本位”意識(shí)固著;農(nóng)村基層政府官員服務(wù)意識(shí)和服務(wù)理念缺失，治理立足點(diǎn)存在偏差，“以我為主”代替“以民為主”;秉持“家長式”管理理念，注重“權(quán)威式”管理，用“政府管控”代替“社會(huì)治理”，管理錯(cuò)位失位問題突出，忽視村民、經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織能動(dòng)性與創(chuàng)造性并擠壓其作用空間和價(jià)值空間。

（三）治理方式單一

農(nóng)村基層政府傾向于采取行政式管理模式，通過下達(dá)行政命令、會(huì)議傳達(dá)、文件落實(shí)等強(qiáng)制性方式來貫徹政府意志，采取簡單直接的“自上而下”的行政手段達(dá)成管理目標(biāo)，忽視經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、法律規(guī)范和道德約束的重要作用;采取行政手段隨意性強(qiáng)，連續(xù)性和穩(wěn)定性不足，法律和道德約束缺失，行政作用邊界模糊，導(dǎo)致管理成本高、效益低下。

（四）治理機(jī)制不完善

農(nóng)村基層治理體系和治理制度不健全，決策、議事、協(xié)商、評估、監(jiān)督、考核程序和機(jī)制不完善，治理制度化建設(shè)滯后;基層治理制度的貫徹落實(shí)不夠，不少制度執(zhí)行難、落實(shí)差，有些制度流于形式，陷入“空轉(zhuǎn)”;制度與制度之間的銜接性、協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性不足，制度之間的張力加大，制度體系的集成性不強(qiáng)，難以形成有效的制度合力。

三、農(nóng)村基層治理實(shí)踐的優(yōu)化路徑

（一）強(qiáng)化基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用

堅(jiān)持政治建設(shè)的首要地位，強(qiáng)化基層黨組織的核心領(lǐng)導(dǎo)作用，充分發(fā)揮基層黨建的“牽引力”，以黨建促振興，以黨建促治理。積極配齊配強(qiáng)村“兩委”班子，選好用好帶頭人，破解農(nóng)村基層黨組織“軟、弱、散”困境，提升基層黨組織的凝聚力和號召力。鼓勵(lì)村“兩委”班子成員擔(dān)任本村集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)人或到其他村級組織交叉任職，充分發(fā)揮黨員的政治引領(lǐng)作用。完善村務(wù)聯(lián)席會(huì)議制度與黨務(wù)公開制度，建立健全村黨組織定期聽取村民委員會(huì)工作報(bào)告制度，構(gòu)建村級黨組織活動(dòng)常態(tài)化機(jī)制。積極提升村“兩委”班子理論素質(zhì)，實(shí)施農(nóng)村黨員隊(duì)伍整體優(yōu)化提升行動(dòng)，提升農(nóng)村黨員綜合素質(zhì)，并加強(qiáng)村黨組織運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)保障。強(qiáng)化村黨組織思想政治建設(shè)，扎實(shí)開展習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和新《黨章》的學(xué)習(xí)，推動(dòng)“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化、制度化，牢固樹立“四個(gè)意識(shí)”，提高黨員政治素養(yǎng)和黨性修養(yǎng)。

（二）糾正治理理念偏差

加快轉(zhuǎn)變農(nóng)村基層政府職能，加速推進(jìn)“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，進(jìn)一步厘清政府和市場、政府與社會(huì)的職能邊界，確定政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和負(fù)面清單，通過政府職能的轉(zhuǎn)變、職權(quán)的劃分和常態(tài)化監(jiān)督倒逼基層官員轉(zhuǎn)變治理理念，破除“大政府”思維和“官本位”思想。推進(jìn)基層政府官員的業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)活動(dòng)，通過日常理論學(xué)習(xí)、理論宣講和黨校培訓(xùn)提升服務(wù)意識(shí)，樹立服務(wù)思維，轉(zhuǎn)變工作方式，改進(jìn)工作作風(fēng)，提高基層政府服務(wù)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力和水平。積極加快推進(jìn)村民自治試點(diǎn)建設(shè)，創(chuàng)新自治方式，培育自治組織，構(gòu)建以村民理事會(huì)為核心的自治載體，加快村民自治建設(shè)，鼓勵(lì)村民自治組織參與日常村務(wù)決策，充分調(diào)動(dòng)村民參與的主動(dòng)性和積極性，實(shí)現(xiàn)共商共建共治，同時(shí)，加強(qiáng)農(nóng)村基層民主制度建設(shè)，依法保障村民民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的權(quán)利，為農(nóng)村群眾自治提供制度保障，另外，逐步轉(zhuǎn)移基層政府部分公共職能和公共服務(wù)，鼓勵(lì)有能力的社會(huì)組織承接政府公共服務(wù)和部分公共職能，并加強(qiáng)引導(dǎo)和保障，構(gòu)建共享共治格局。以村民自治試點(diǎn)為牽引，以村民自治制度為保障，以培育和發(fā)展社會(huì)組織為支撐建構(gòu)自組織文化，涵養(yǎng)自組織生態(tài)，提升自組織經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，從而引導(dǎo)基層官員揚(yáng)棄傳統(tǒng)理念，使基層官員愿共建共治，村民和社會(huì)組織能共治共享。

（三）豐富基層治理方式

推進(jìn)農(nóng)村基層治理改革，創(chuàng)新治理手段和治理方式，優(yōu)化治理模式，重視法治德治的重要價(jià)值，充分發(fā)揮法治與德治的規(guī)范和約束作用，實(shí)現(xiàn)德法共治。摒除簡單化、單向化的行政管理方式，克制行政權(quán)力擴(kuò)張沖動(dòng)，實(shí)現(xiàn)治理方式的多元化、多樣化。具體而言，全面推進(jìn)依法治村，深入推進(jìn)依法治理，提升基層官員法治意識(shí)，樹立法治思維，強(qiáng)化法治理念，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，提高依法決策、依法行政和依法治理水平。推進(jìn)法律進(jìn)鄉(xiāng)村，建設(shè)法律教育陣地和場所，積極開展“七五”普法等活動(dòng)，大力宣傳法律法規(guī)，提高村民學(xué)法用法、知法守法、依法辦事的法治意識(shí)。建立村級人民調(diào)解委員會(huì)，完善依法維權(quán)和化解矛盾糾紛機(jī)制，引導(dǎo)村民通過合法途徑維護(hù)自身權(quán)益，理性表達(dá)合理訴求。同時(shí)，充分發(fā)揮道德的教化和約束作用，堅(jiān)持以德治為引領(lǐng)，全面推進(jìn)農(nóng)村道德文化建設(shè)，構(gòu)筑鄉(xiāng)村治理的道德之基。加快推進(jìn)農(nóng)村道德文明建設(shè)，加強(qiáng)村民思想道德教育和文化素質(zhì)培育，涵養(yǎng)道德文化，引導(dǎo)村民崇德尚禮、仁愛親誠、恭儉孝悌。積極舉辦道德模范事跡展，設(shè)立善行義舉榜，開展道德模范“故事會(huì)”巡演宣講、“傳幫帶”等活動(dòng)，激勵(lì)村民向往和追求道德之美。建立道德評議機(jī)制，完善誠信激勵(lì)約束機(jī)制，推進(jìn)誠信建設(shè)，重構(gòu)鄉(xiāng)村誠信文化生態(tài)，提升鄉(xiāng)村社會(huì)資本。另外，在推進(jìn)法治德治的同時(shí)，合理劃分法律、道德和行政權(quán)力的作用邊界與范圍，合理確定法律、道德和行政權(quán)力的作用空間，完善清單管理，實(shí)現(xiàn)法治德治與行政手段的相輔相成、相得益彰，提升治理的精細(xì)化和科學(xué)化水平。

（四）健全基層治理機(jī)制

推進(jìn)農(nóng)村基層治理制度化建設(shè)，建立健全行政決策機(jī)制，完善協(xié)商程序和議事規(guī)則。按照分級管理、高效統(tǒng)一原則，合理賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)更多的社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，適度提高發(fā)展自主性，建構(gòu)權(quán)責(zé)統(tǒng)一、功能完備的管理制度。進(jìn)一步厘清基層政府與社會(huì)組織、經(jīng)濟(jì)組織和群眾自治組織的權(quán)責(zé)邊界，完善公共服務(wù)清單管理制度，并強(qiáng)化準(zhǔn)入管理、過程監(jiān)督與動(dòng)態(tài)考評。建立高效、便利的社情民意表達(dá)渠道，完善村民利益表達(dá)機(jī)制，構(gòu)建常態(tài)化的官民溝通與協(xié)商機(jī)制，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。完善鄉(xiāng)賢參與治理機(jī)制，明確鄉(xiāng)賢的權(quán)利義務(wù)和協(xié)商議事程序，完善鄉(xiāng)賢參與治理的保障機(jī)制。此外，強(qiáng)化對基層政府的過程監(jiān)督與結(jié)果考核，充分發(fā)揮監(jiān)督的約束和考核的導(dǎo)向作用，確定監(jiān)督主體、責(zé)任和辦法，細(xì)化考核評價(jià)體系和結(jié)果公開辦法，建立嚴(yán)格規(guī)范的考核和追責(zé)機(jī)制，以監(jiān)督和考核倒逼治理制度的落實(shí)和執(zhí)行。同時(shí)，深化行政管理體制改革，推進(jìn)職能相近的部門優(yōu)化重組，加強(qiáng)職能部門間制度建設(shè)的協(xié)作與溝通，注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和系統(tǒng)銜接，實(shí)現(xiàn)制度的協(xié)同與相嵌，從而提升治理制度的體系化、系統(tǒng)化水平。

參考文獻(xiàn)：

[1]田俊秀.多維施策扎實(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略[EB/OL][2018-07-12].中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng).http：//cpc.people.com.cn/n1/2018/0712/c216373-30143896.html.

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作? 者：中共四川省蒲江縣委黨校教師

責(zé)任編輯：粟 超