“131”院落自治模式機理研究

李飛 衛(wèi)東 周龍

社區(qū)治理的重要方式和最終目標是要實現(xiàn)社區(qū)自治，社區(qū)自治是社區(qū)治理的核心要義和本質(zhì)要求。社區(qū)自治是指社區(qū)居民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，通過一定的組織形式和參與途徑，依法享有的對社區(qū)公共事務(wù)進行管理的權(quán)利。它是社區(qū)居民實現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督的一種基層民主形式。在社區(qū)自治中，最關(guān)鍵的是在一系列的制度支撐下，多方主體共同參與治理，尤其是轄區(qū)居民的參與。

一、認識清，才能做得實

機理是指事物變化的理由與道理。從“問題社區(qū)”到“和諧社區(qū)”，是“三事分流”工作法和“131”院落自治模式運行的結(jié)果。

（一）“131”院落自治模式的背景及起因

“老舊散小區(qū)”指修建年代較早、設(shè)施陳舊和大部分未圍合封閉，并且無專業(yè)物管公司管理的小區(qū)，包括農(nóng)轉(zhuǎn)非安置小區(qū)、移民小區(qū)等。通常因為前期規(guī)劃設(shè)計的不完善，導(dǎo)致配套硬件設(shè)施先天落后，后天管理缺失、造血功能不足，以至于小區(qū)矛盾頻發(fā)，群眾上訪不斷，群眾滿意率低、安全感弱。

重慶市南岸區(qū)長生橋鎮(zhèn)桃花橋社區(qū)就是這樣的農(nóng)轉(zhuǎn)非移民小區(qū)、老舊散小區(qū)，開發(fā)商早已離去，又缺乏專業(yè)的物管公司，社區(qū)的公共事務(wù)誰來管？曾經(jīng)面臨諸多問題，比如垃圾亂放、高空拋物、設(shè)施損壞、偷盜猖獗、雜草叢生、安全有隱患，加上小區(qū)居民的思想觀念落后、行為散漫我行我素、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，社區(qū)黨委政府作用發(fā)揮不夠、對話協(xié)商機制缺乏、居民參與監(jiān)督積極性不夠，最終導(dǎo)致“問題社區(qū)”沒有人管、沒有錢管、沒有辦法管。

（二）“131”院落自治模式的做法及經(jīng)過

為了應(yīng)對這些老大難問題，長生橋鎮(zhèn)桃花橋社區(qū)黨委在全區(qū)探索實施的社區(qū)“三事分流”工作法和基層議事協(xié)商自治機制上，針對老舊散居民區(qū)治理總結(jié)提煉出了“131”老舊散小區(qū)自治模式?！?31”的院落自治模式，成功解決了小區(qū)環(huán)境整治、車輛亂停亂放、樓道安全衛(wèi)生、鄰里矛盾糾紛等“小事”“私事”。通過完善社區(qū)協(xié)商制度，增強社區(qū)自治功能，小區(qū)從無人管到“人人參與、大家管”，沒錢管到“人人出錢、社區(qū)共籌”，沒有辦法管到“人人出招、共同參與”，呈現(xiàn)出“和諧社區(qū)、共同家園”的面貌。2015年，“131”的院落自治模式也由此榮獲了“全國創(chuàng)新社會治理最佳案例”。

“131”自治模式，“1”即基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)，“3”即議事會民主商議、業(yè)委會決策執(zhí)行、監(jiān)委會全程監(jiān)督，“1”即一系列長效管理機制。該自治模式主要運用于散居樓棟管理，尤其是缺乏物業(yè)的小區(qū)。實行黨組織統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)，議事會民主商議決定“辦不辦”、業(yè)委會決策執(zhí)行確定“怎么辦”、監(jiān)委會全程監(jiān)督“辦得怎么樣”的工作模式。議事會，以問題為導(dǎo)向，重點就居民反映集中的環(huán)境衛(wèi)生、周邊交通、小區(qū)治安、生活配套等社區(qū)事務(wù)進行民主協(xié)商。以“一事一議，一議一制，一制管一事”的原則固化群眾協(xié)商成果，形成群眾好理解、易推行、能持續(xù)的長效機制。這一舉措真正破解了老舊散小區(qū)長效化管理難題，實現(xiàn)從“代民做主”到“讓民做主”，從“政府管理”到“自我管理”，從“被動參與”到“主動參與”的轉(zhuǎn)變。

二、效果優(yōu)，才能走得遠

“131”院落自治模式之所以成功，離不開上級單位（從中央的頂層設(shè)計，市區(qū)的高度重視，街道的放手支持）的大力支持;離不開社區(qū)黨委的無私付出;離不開社區(qū)居民的傾心參與。

（一）回應(yīng)了多方需求

1.社會治理的破題需求。我們已從單位人向社會人轉(zhuǎn)變，職業(yè)多樣化、思想多元化、人口老齡化，城市人口超載、社會問題頻發(fā)、社會矛盾積聚等問題的出現(xiàn)，給社會治理、社區(qū)治理帶來了新的挑戰(zhàn)。不經(jīng)引發(fā)感慨：為什么社區(qū)資金投入越來越多，但是群眾的獲得感卻沒有越來越高？為什么社區(qū)事務(wù)管得越來越細，但是群眾的幸福感卻沒有越來越高？為什么社區(qū)環(huán)境變得越來越好，但是群眾的滿意感卻沒有越來越高？為什么社區(qū)監(jiān)控鋪得越來越密，但是群眾的安全感卻沒有越來越高，這都需要探索新的治理模式。

2.黨委政府的工作要求。十九大報告特別強調(diào)“打造共建共治共享的社會治理格局”。其實，黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理”，四中全會提出“依法治理”、五中全會提出推進“治理的精細化”，連續(xù)三次全會都聚焦到社會治理。這表明黨和政府對于加強社會建設(shè)，構(gòu)建和諧社會的信心和決心。2017年，黨中央、國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》，這對進一步抓好社區(qū)治理工作，提供了遵循、指明了方向。重慶市出臺了系列文件加強社區(qū)治理，如不斷為社區(qū)減負增效，優(yōu)化社區(qū)平臺環(huán)境等。南岸區(qū)區(qū)委區(qū)政府辦公室也出臺了至少15項相關(guān)政策文件，區(qū)民政局出臺了17項政策文件，旨在做好社會治理工作。

3.人民群眾的期待渴求。隨著周邊各大商業(yè)樓盤如雨后春筍般的拔地而起，展現(xiàn)的是物業(yè)齊全、服務(wù)專業(yè)、貼心到位，這讓居住在老舊散小區(qū)的居民有了對比，滋生出對自身居住的社區(qū)能治理更好的渴求。隨著生活條件的不斷改善，新的問題與矛盾產(chǎn)生，如設(shè)施陳舊老化、道路狹窄等，需要有新的機制、方式方法去解決，為此需要社區(qū)居委會、社會組織、自治組織的參與。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，老舊散小區(qū)的人員流動頻率也較高，社區(qū)人員構(gòu)成復(fù)雜就為社區(qū)的安全保障構(gòu)成了威脅，群眾對安全的需求得不到滿足，由此產(chǎn)生對社區(qū)治理要更加規(guī)范的渴望。

（二）實踐了多個理念

1.有力體現(xiàn)了黨中央國務(wù)院完善社區(qū)治理的總體思路。《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》明確提出健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的四大體系，包括基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用、基層政府的主導(dǎo)作用、群眾性自治組織的基礎(chǔ)作用和社會力量的協(xié)調(diào)作用?！?31”模式高度體現(xiàn)了在黨委政府的引領(lǐng)下，社區(qū)居民參與3個群眾性自治組織并發(fā)揮民主協(xié)商作用，群策群力解決社區(qū)矛盾與風(fēng)險，共同治理好社區(qū)，而這樣的過程正是一系列制度形成并固化的結(jié)果。

2.生動實踐了黨的群眾觀。落實以人民為中心的發(fā)展理念，拜群眾為師，運用基層經(jīng)驗和群眾智慧，因地制宜，因人施策，用群眾的辦法解決群眾的問題，才能有效化解矛盾糾紛。如桃花橋社區(qū)移民小區(qū)通過“聽民聲、為民用、由民管、貼民意、順民心”的“五民理念”推動老舊散小區(qū)的“居民自主管理”。

3.集中體現(xiàn)了現(xiàn)代基層民主政治觀念。社區(qū)居民最熟悉社區(qū)的情況，也是社區(qū)治理完備后最大的受益者?？梢哉f，社區(qū)居民既是主人，也是參與者。社區(qū)的事務(wù)由社區(qū)居民自治，辦不辦、如何辦、辦得怎么樣，都由居民自己說了算，賦予居民參與權(quán)利，做到“話由民說、人由民選、策由民定、事由民理、效由民評”。

（三）探索了多種機制

1.創(chuàng)新了社區(qū)服務(wù)型黨組織建設(shè)的實踐模式。社區(qū)是命運共同體，社區(qū)興則居民興;社區(qū)是精神共同體，社區(qū)風(fēng)尚文明，居民自然素質(zhì)高;社區(qū)是區(qū)域共同體，自然與行政的因素讓居民生活在一起;社區(qū)是生活共同體，每天生活在一起，社區(qū)居民是一家親。黨委政府不是一言堂，也不是對社區(qū)大包大攬的無邊界治理，更不是無視群眾訴求的利益集團。社區(qū)黨委是站在群眾基礎(chǔ)上的服務(wù)型組織，是為解決轄區(qū)居民困難和問題存在的機構(gòu)，始終代表著群眾的立場，社區(qū)干部是為群眾辦事的干部。長生橋鎮(zhèn)將黨組織建在網(wǎng)格、小區(qū)、樓院里，使黨的組織、工作、服務(wù)進樓院，形成“社區(qū)黨委-網(wǎng)格黨支部-樓棟黨小組”的領(lǐng)導(dǎo)和服務(wù)體系。

2.探索了社區(qū)居民參與基層治理的運行機制。議事會、業(yè)委會、監(jiān)委會“三會”是城市社區(qū)的自主治理組織，是賦權(quán)式參與的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)重建，既體現(xiàn)了制度的安排，也彰顯了社區(qū)功能的完善。作為組織機構(gòu)，是居民與黨委政府對話協(xié)商的機制與載體，有利于維護黨群干群關(guān)系;作為群眾自治組織，是發(fā)動群眾參與當(dāng)家作主、維護群眾權(quán)益、表達群眾訴求、擴大群眾有序政治參與的運作模式;作為居民的代表組織，是相互監(jiān)督、相互補充、相互制約的群體，代表著絕大部分居民的需求。

3.形成了社區(qū)事務(wù)約定俗成的長效管理機制。按照以“一事一議，一議一制，一制管一事”的原則，在黨組織引領(lǐng)下通過院落自治解決“小事”的方法在廣泛征求群眾意見的基礎(chǔ)上形成制度固定下來，納入小區(qū)居民公約，大家共同遵守，監(jiān)委會代表全體居民監(jiān)督執(zhí)行。從而形成“小區(qū)事務(wù)，大家商量，大家辦”的理念，從根本上改變了小區(qū)物業(yè)無人管、無法管、無錢管狀況，實現(xiàn)小區(qū)自治管理有章可循。

4.培育了現(xiàn)代文明意識大家遵守的融入機制。老舊散不同于商業(yè)社區(qū)，一般是由農(nóng)轉(zhuǎn)非形成的“熟人社區(qū)”，通過一系列的舉措培育社區(qū)居民的現(xiàn)代文明意識，能更好的發(fā)揮居民自治的參與率和成功率。通過家風(fēng)家訓(xùn)的征集活動、孝老愛親典型人物的評比、“二十四孝”文化墻的布置等，培育居民文明意識，回歸最真實的自我;通過義工志愿服務(wù)、鄰里幫扶濟困、社區(qū)團隊活動等，培育助人自助意識，營造鄰里一家親的和諧氛圍;通過法治宣傳、法治課堂、社區(qū)調(diào)解隊、義務(wù)巡邏等，培育居民法治意識，提高法律素養(yǎng)，確保社區(qū)長治久安。

三、標桿立，才能推得開

“上面千條線，下面一根針”，基層治理需轉(zhuǎn)變理念。只有把權(quán)利賦予居民，居民才能有信心更好的自治;只有實現(xiàn)“自治、德治、法治”三治有機結(jié)合，社區(qū)的治理才能長治久安;只有抓住多方元素，才能更好的服務(wù)好社區(qū)、治理好社區(qū)。

（一）轉(zhuǎn)變?nèi)齻€觀念：賦予居民參與式權(quán)利

1.從被動到主動，是社區(qū)自治的前提。社區(qū)居民要有主人翁的意識，通過爭當(dāng)社區(qū)精英、熱心腸，在做事的過程中帶動更多的人參與，形成差序帶動格局。在主動服務(wù)的過程中形成內(nèi)生獎懲機制，評選出“熱心阿姨”“好大哥”等光輝形象，對那些習(xí)慣于搭便車，享受了服務(wù)不干事、不配合的家庭或個人要透明、要曝光。

2.從管理到服務(wù)，是社區(qū)自治的根本。社區(qū)黨委，要由“代民做主”變?yōu)椤白屆褡鲋鳌??！耙皇职k”的政府、無限的政府不僅干不好所有社區(qū)事務(wù)，反而容易成為居民將問題與矛盾歸咎的對象。社區(qū)的職責(zé)在于引導(dǎo)，提供咨詢、調(diào)解、溝通等服務(wù)。將大的社區(qū)進行細化，分成網(wǎng)格、樓棟管理，讓網(wǎng)格長、居民小組長、樓棟長發(fā)揮作用，還原社區(qū)大家庭、熟人的功能。

3.從擔(dān)責(zé)到分責(zé)，是社區(qū)自治的基礎(chǔ)。只有劃分好政府、基層社會組織、群眾在社會治理中的權(quán)責(zé)，明確各自角色定位，才能充分激發(fā)調(diào)動各方主體履責(zé)積極性。明晰了社區(qū)各類主體的職能職責(zé)和居民義務(wù)，社區(qū)應(yīng)公開的事務(wù)做到公開透明，接受群眾監(jiān)督。

（二）實現(xiàn)三治結(jié)合：推動融合式共治共享

1.自治實現(xiàn)社區(qū)治理融合有序。社區(qū)事務(wù)自治，才能發(fā)揮主人翁的主體性和自覺性。通過“社區(qū)工作者+黨員+義工+社工+居民”，實現(xiàn)自治“人人參與”;通過建立完善群眾意見會、議題討論會、議事決策會、群眾評議會和財務(wù)公開、事務(wù)公開、責(zé)任公開的“四會三公開”制度，實現(xiàn)自治參與有規(guī)則;通過落實“三事分流”原則，人人參與、共同協(xié)商，實行“自己的事情自己做、小區(qū)的事情小區(qū)辦、大家的事情大家商量大家辦”。

2.德治奠定社區(qū)治理道德基礎(chǔ)。社區(qū)文明德治，才能發(fā)揮宣傳教化影響的作用。每個社區(qū)成立的背景有所不同，但是社區(qū)的大小私事務(wù)卻大同小異。通過弘揚和鼓勵公序良俗，形成自治章程、社區(qū)文明公約、社區(qū)精神，增強社區(qū)居民的認同感、歸屬感、責(zé)任感和榮譽感;通過文明評比、表揚先進、宣傳善行義舉等，發(fā)揮道德教化作用，引導(dǎo)社區(qū)居民崇德向善;通過開展文化宣傳、鄰里互助、安全巡邏、糾紛調(diào)解、環(huán)境護綠等服務(wù)，營造“鄰里幫”、“鄰里情”的濃厚氛圍，增強形成互幫互助的良好氛圍。

3.法治保障社區(qū)居民合法權(quán)益。社區(qū)秩序法治，才能保障居民的合理訴求和合法權(quán)益。通過制定小區(qū)居民公約、樓規(guī)民約、議事規(guī)則、財務(wù)管理、停車管理辦法和“三事分流”清單等，引導(dǎo)建立小區(qū)規(guī)范;加大普法宣傳，發(fā)揮了社區(qū)民警和法律服務(wù)者的作用，增強居民法治觀念;建立網(wǎng)格民警為主、網(wǎng)格長和志愿者為輔的幫扶幫控小組，對重點對象進行動態(tài)監(jiān)管，確保小區(qū)和諧穩(wěn)定;采取小區(qū)“紅袖標”白天巡、網(wǎng)格民警夜間巡“兩巡”相結(jié)合的方式，加強小區(qū)治安防控。

（三）抓住三大元素：實現(xiàn)資源的最大利用

1.抓住“人”這一核心元素。凝聚人心，把群眾的事當(dāng)成自己的事，群眾才把社區(qū)的事當(dāng)成自己的事。社區(qū)自治最重要的是要發(fā)揮“人”的作用，沒人管是最大的問題。一是發(fā)揮社區(qū)黨委的核心引領(lǐng)作用。只有黨組織始終發(fā)揮引領(lǐng)的戰(zhàn)斗堡壘作用和廣大黨員的先鋒模范作用，才能做好創(chuàng)新社會治理工作。二是發(fā)揮黨員骨干的帶動作用。黨員一般守紀律、有追求、講奉獻，群眾自然就被影響從而參與到志愿服務(wù)中來，形成“我為人人、人人為我”的良好氛圍。三是發(fā)揮廣大帶動熱心居民的參與影響作用。創(chuàng)新方式方法，通過熱心居民的帶動才能調(diào)動廣大群眾積極參與，實現(xiàn)“代民做主”“為民做主”向“讓民做主”“請民當(dāng)家”轉(zhuǎn)變。

2.抓住“地”這一關(guān)鍵元素。找準空間，沒有地方，社區(qū)無法為轄區(qū)居民辦事，居民就不能在社區(qū)開展活動。規(guī)范整治社區(qū)公共空間，包括群眾辦事的社區(qū)大樓、群眾休閑健身娛樂活動的公共空間、居民議事長廊、法治長廊、宣傳欄等。一棟規(guī)范整潔、功能完備、人員完整的社區(qū)辦公大樓，自然會給群眾吃下一顆定心丸，這是為居民辦事的社區(qū);一處處群眾可以聚集閑聊、玩耍、運動的休閑之地，自然有大家庭的溫暖;一個個學(xué)習(xí)宣傳的展板、一個個議事協(xié)商的長廊，群眾有事自然就會想到的地方……這些地方和空間的存在，會讓居民滿意、信服，最后自然會尊重和支持社區(qū)的工作。

3.抓住“錢”這一重要元素。爭取資源，經(jīng)費是社區(qū)活動開展的基礎(chǔ)。沒有錢，是做不成事情的。老舊散小區(qū)本沒有收入來源，可以通過規(guī)范形成一批功能用房、停車位等，增強造血功能，以院養(yǎng)院;可以通過項目制申報，向上爭取專項資金;可以通過轄區(qū)企業(yè)捐贈、自治組織運行等，獲得服務(wù)或活動資金。

作者單位：李 飛，中共重慶市南岸區(qū)委黨校

衛(wèi) 東，中共重慶市南岸區(qū)委黨校

周 龍，中共重慶市南岸區(qū)長生橋鎮(zhèn)

責(zé)任編輯：胡 越