蘇天雨 趙謙

一、問題的提出

農(nóng)業(yè)機(jī)械化在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展中是一個(gè)較為普遍的概念，這其與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)息息相關(guān)。“概念乃是解決法律問題所必須和必不可少的工具。沒有限定嚴(yán)格的專門概念，我們便不能清楚地和理性的思考法律問題”[1]關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的法定概念主要體現(xiàn)在2004年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)機(jī)法》）第二條。農(nóng)業(yè)機(jī)械化的含義應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容：農(nóng)業(yè)機(jī)械化是一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)的不斷處于發(fā)展之中的動(dòng)態(tài)概念，其核心是適用先進(jìn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械裝備逐步取代原有的較為原始的人力、畜力等生產(chǎn)工具的過程，其目的是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件和經(jīng)濟(jì)效益。這種發(fā)展在提高經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)效益和環(huán)境效益。

研究農(nóng)業(yè)機(jī)械化的相關(guān)立法問題，通過對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化相關(guān)立法概況進(jìn)行規(guī)范分析[2]，依循立法價(jià)值、立法體制和立法內(nèi)容三個(gè)維度探討農(nóng)業(yè)機(jī)械化相關(guān)立法的完善路徑，能夠構(gòu)建起較為完整的農(nóng)業(yè)機(jī)械化的立法體系，解決其價(jià)值目標(biāo)褊狹、立法體制之高位階的立法滯后與低位階的立法不完善、立法內(nèi)容過于零散等主要問題，也能進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)業(yè)法律體系結(jié)構(gòu)，提升生產(chǎn)力的同時(shí)加快推進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法問題需要通過具體的立足于文本的研究，找尋關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法的不足，就我國(guó)推進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化進(jìn)程實(shí)現(xiàn)類型化[3]、規(guī)范化指引。

二、我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法概況

目前我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法已經(jīng)初具規(guī)模，相關(guān)立法從各位階概況到條文內(nèi)容極為龐雜[4]，伴隨著第一部《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（1993年制定，2002年、2009年、2012年修改）的頒布，已經(jīng)逐步形成一個(gè)較為清晰的準(zhǔn)部門法體系。

（一）法律

我國(guó)關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法的相關(guān)法律主要有2件，《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》（2004年制定）（以下簡(jiǎn)稱《農(nóng)機(jī)促進(jìn)法》），這部法律共8章35條，就農(nóng)業(yè)機(jī)械化的相關(guān)問題進(jìn)行了一個(gè)框架制度構(gòu)建，把農(nóng)業(yè)機(jī)械化這一范疇以法律形式進(jìn)行了明確規(guī)定，其中包括科研開發(fā)、農(nóng)業(yè)機(jī)械質(zhì)量保障、農(nóng)業(yè)機(jī)械產(chǎn)品的推廣使用、社會(huì)化服務(wù)、國(guó)家的扶持措施和法律責(zé)任等方面。在《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》（1993年制定，2002年、2009年、2012年修改）中，也在第6條和第20條分別提到了與農(nóng)業(yè)機(jī)械化相關(guān)規(guī)定。

（二）行政法規(guī)

相關(guān)行政法規(guī)僅1部，在2010年7月出臺(tái)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化和農(nóng)機(jī)工業(yè)又好又快發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），該《意見》是對(duì)于《農(nóng)機(jī)促進(jìn)法》的進(jìn)一步細(xì)化，主要針對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的問題提出了共22點(diǎn)具體指導(dǎo)意見，同時(shí)明確了對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)等，并為農(nóng)業(yè)機(jī)械化的進(jìn)一步具體操作提供了可能性。通過該《意見》的頒布，規(guī)定了農(nóng)機(jī)工業(yè)發(fā)展的主要任務(wù)以及政策扶持制度，這為相關(guān)政府和部門的立法提供了藍(lán)本，為我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法的建設(shè)奠定了基石。

（三）部門規(guī)章

相關(guān)部門規(guī)章主要以“辦法、意見、通知、復(fù)函、規(guī)定”的形式來規(guī)定。部門規(guī)章關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的規(guī)定只有1部，是在1983年頒布的《農(nóng)牧漁業(yè)部農(nóng)業(yè)機(jī)械化技術(shù)推廣工作管理辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），該《辦法》是關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化問題的最早較高位階的立法，也是最早對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化問題的立法初探。該項(xiàng)立法的重點(diǎn)主要在于對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的技術(shù)推廣問題，例如推廣體系、推廣程序、推廣經(jīng)費(fèi)、技術(shù)承包和成果獎(jiǎng)勵(lì)等，對(duì)于其他方面規(guī)范較少。其中最有代表性的規(guī)定是第6條和第7條。

（四）地方性法規(guī)

相關(guān)地方性法規(guī)主要以“辦法、條例”的形式來規(guī)定，是基于相關(guān)法律、行政法規(guī)等上位法規(guī)定所形成的符合地方實(shí)際與特色的實(shí)施細(xì)則。其中最具有代表性的是《山西省農(nóng)業(yè)機(jī)械化條例》，其對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的科技教育、質(zhì)量保障、推廣應(yīng)用、社會(huì)化服務(wù)、扶持措施、安全管理、法律責(zé)任，這7個(gè)方面分別進(jìn)行了規(guī)定，較為完整、清晰地為農(nóng)業(yè)機(jī)械化縱向發(fā)展構(gòu)建了框架?！逗笔∞r(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)條例》在安全管理監(jiān)督和法律責(zé)任方面的規(guī)定是較為具有代表性的，在第4章對(duì)于農(nóng)業(yè)機(jī)械的管理主要包括了農(nóng)機(jī)產(chǎn)品的注冊(cè)、登記、安全技術(shù)檢驗(yàn)、生產(chǎn)作業(yè)及管理幾個(gè)方面，對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械的實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)縱向的活動(dòng)流程都做出了詳細(xì)規(guī)定，第5章主要涉及了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的法律責(zé)任。

三、我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法存在的問題

（一）法律更新明顯滯后，具體環(huán)節(jié)規(guī)定模糊

1.高位階的立法更新相對(duì)滯后、少數(shù)省份相關(guān)立法欠缺

通過對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法現(xiàn)狀的梳理，早在2004年就出臺(tái)了《農(nóng)機(jī)促進(jìn)法》，共8章35條，從科研開發(fā)、質(zhì)量保障、推廣使用、社會(huì)化服務(wù)、扶持措施以及法律責(zé)任這六大方面來規(guī)范我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展進(jìn)程，但是可以看到近十幾年來與農(nóng)業(yè)機(jī)械化的相關(guān)配套的下位法律體系并沒有相應(yīng)完善。相關(guān)的行政法規(guī)僅有一部國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《意見》，部門規(guī)章僅有一部1983年出臺(tái)的《辦法》，順應(yīng)當(dāng)時(shí)我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的需要主要規(guī)定了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的推廣問題包括推廣體系、推廣程序、經(jīng)費(fèi)和條件、技術(shù)承包、成果獎(jiǎng)勵(lì)幾個(gè)方面，對(duì)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展、完善等問題都沒有進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。

相關(guān)的地方性立法目前還不健全，特別是自然地理環(huán)境特殊的省份，例如西藏自治區(qū)發(fā)展高原農(nóng)業(yè)和河谷農(nóng)業(yè)，東北三省有廣袤的東北平原發(fā)展專業(yè)化農(nóng)業(yè)，都沒有出臺(tái)相關(guān)文件?！案鞯乜山Y(jié)合當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢(shì)農(nóng)產(chǎn)品布局，形成各具特色的農(nóng)業(yè)機(jī)械化區(qū)域，進(jìn)一步拓展農(nóng)業(yè)機(jī)械化的服務(wù)和作業(yè)領(lǐng)域，突出綜合性、多樣性、優(yōu)質(zhì)高效性，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的跨越式發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化與地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展?！盵5]即形成地理單元與行政區(qū)劃緊密連接的農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展格局。伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全面深化改革進(jìn)程的加快，農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法已經(jīng)明顯滯后于現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械化在發(fā)展農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化中的作用。

2.基本管理中社會(huì)化服務(wù)環(huán)節(jié)尚待完善

農(nóng)業(yè)機(jī)械化的法律體系已經(jīng)初步形成，其中關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化活動(dòng)的流程也有較為明確地規(guī)定?！半S著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)民在技術(shù)培訓(xùn)、安全監(jiān)理、農(nóng)機(jī)具及零部件供應(yīng)、修理等方面迫切需要幫助和指導(dǎo)。農(nóng)業(yè)在產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后生產(chǎn)過程中需要大量的機(jī)械作業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)和發(fā)展都迫切需要農(nóng)機(jī)化服務(wù)?！盵6]從立法概括的梳理中不難發(fā)現(xiàn)，關(guān)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化活動(dòng)有了較為完整的規(guī)定，但是對(duì)各個(gè)環(huán)節(jié)的具體化規(guī)范仍然不足，特別是農(nóng)業(yè)機(jī)械化的社會(huì)化服務(wù)這一環(huán)節(jié)，不管是在高位階立法，還是在各個(gè)地方立法，都沒有清晰明確的規(guī)范，政府和市場(chǎng)之間的聯(lián)系和互動(dòng)并不能達(dá)成良好循環(huán)，以至于農(nóng)業(yè)機(jī)械化的社會(huì)化服務(wù)成效較低。

（二）價(jià)值目標(biāo)略顯褊狹，權(quán)利主體的切實(shí)利益沒有得到重視

1.重經(jīng)濟(jì)利益輕生態(tài)效益

對(duì)于農(nóng)業(yè)機(jī)械化問題的立法規(guī)定呈現(xiàn)出來的整體特征主要表現(xiàn)為重視經(jīng)濟(jì)利益而忽視生態(tài)效益。當(dāng)前“我國(guó)已進(jìn)人基本實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，面臨加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程和提高農(nóng)業(yè)國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的歷史任務(wù)?！盵7]農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展與生態(tài)環(huán)境息息相關(guān)，農(nóng)業(yè)機(jī)械化在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的概念里必然要與可持續(xù)發(fā)展理念相銜接，這是因?yàn)橐獙?shí)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，就必須要在注重經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)注重生態(tài)效益。我國(guó)目前的農(nóng)業(yè)機(jī)械化相關(guān)立法出現(xiàn)了明顯的價(jià)值偏頗，在我國(guó)《農(nóng)機(jī)促進(jìn)法》第1條和國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《意見》，其中指導(dǎo)思想以及基本目標(biāo)等都涉及為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械在農(nóng)事活動(dòng)中的使用機(jī)率，但沒有提及農(nóng)業(yè)機(jī)械化對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。忽視農(nóng)業(yè)機(jī)械化的生態(tài)價(jià)值，這不符合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理念。

2.主體權(quán)責(zé)義務(wù)不夠清晰，權(quán)利人的作用得不到重視

在《農(nóng)機(jī)促進(jìn)法》中規(guī)定的關(guān)于我國(guó)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化問題，主要是以政府為中心推動(dòng)和促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展，出現(xiàn)了在農(nóng)業(yè)機(jī)械化法律關(guān)系中監(jiān)管主體和責(zé)任主體分工不清晰的混位現(xiàn)象。政府的農(nóng)業(yè)部門作為推動(dòng)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的責(zé)任主體，還兼具了監(jiān)管主體的身份。從農(nóng)業(yè)機(jī)械化的科研教育、推廣適用、社會(huì)化服務(wù)和安全歸責(zé)問題的規(guī)定中，可以看出農(nóng)民群體作為權(quán)利人，但他們的利益和作用在立法中并沒有得到相應(yīng)的重視?！掇r(nóng)機(jī)促進(jìn)法》中所突顯的立法價(jià)值是一個(gè)以政府為主要核心的發(fā)展過程，權(quán)利人的作用在農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法中的各個(gè)環(huán)節(jié)都較為弱化，而現(xiàn)代的農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展應(yīng)當(dāng)要求形成一個(gè)以權(quán)利人為中心，責(zé)任主體、監(jiān)管主體和第三方相互作用的一個(gè)公共治理的局面。

四、我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法的完善方向

（一）立法體系初具規(guī)模仍需完善

1.加強(qiáng)高位階立法的完善

關(guān)于我國(guó)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化建設(shè)，《農(nóng)機(jī)促進(jìn)法》是整個(gè)立法體系中的核心和靈魂。但是關(guān)于該法在我國(guó)的適用正處于尷尬地位，“作為全國(guó)農(nóng)機(jī)行業(yè)的一部‘龍頭，很多基層工作者對(duì)《農(nóng)機(jī)促進(jìn)法》的評(píng)價(jià)也不高，認(rèn)為其調(diào)研不夠充分，原則性號(hào)召性的內(nèi)容多，‘點(diǎn)到為止，‘實(shí)招少，是‘促進(jìn)型法律軟的通病，同時(shí)文字含糊、語(yǔ)意不清，立法上的不嚴(yán)謹(jǐn)，使得《農(nóng)機(jī)促進(jìn)法》成了雞肋”[8]，應(yīng)該結(jié)合農(nóng)業(yè)機(jī)械化實(shí)踐的基礎(chǔ)，加以完善《農(nóng)機(jī)促進(jìn)法》，使之符合我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化建設(shè)的客觀實(shí)際，增強(qiáng)其可操作性。針對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的主體權(quán)責(zé)問題，需要率先做出清晰地規(guī)定，將農(nóng)業(yè)機(jī)械化的監(jiān)督主體和責(zé)任主體進(jìn)行區(qū)分，細(xì)化農(nóng)業(yè)機(jī)械化的歸責(zé)機(jī)制，將農(nóng)業(yè)機(jī)械化從教育研發(fā)、技術(shù)推廣、社會(huì)化服務(wù)、安全管理等方面都做相應(yīng)地細(xì)化。

2.促進(jìn)地方立法的完善

我國(guó)地理環(huán)境復(fù)雜，面對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的進(jìn)一步發(fā)展，這對(duì)各個(gè)地方都提出了不同的要求。各個(gè)地方因地制宜地開展農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法就是必由之路。例如山西、陜西兩省地跨我國(guó)的黃土高原，東北三省也是地跨東北平原，廣西、廣東兩省同為兩廣丘陵地帶，因而具有相似的地形地貌和氣候，相同的地理單元在制定農(nóng)業(yè)機(jī)械化相關(guān)條例時(shí)可相互借鑒，對(duì)于安全歸責(zé)、技術(shù)推廣、技術(shù)研發(fā)等方面，可以做到資源共享，逐步地建立起一個(gè)全方位、立體化的農(nóng)業(yè)機(jī)械化立法體系，以促進(jìn)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的發(fā)展。

（二）農(nóng)業(yè)機(jī)械化相關(guān)配套法律制度有待完善

1.健全農(nóng)業(yè)機(jī)械化歸責(zé)機(jī)制

在農(nóng)業(yè)機(jī)械化法律關(guān)系中，出現(xiàn)了責(zé)任主體和監(jiān)督主體不明晰的現(xiàn)象。目前在全國(guó)范圍內(nèi)，我國(guó)尚未建立一個(gè)完善的農(nóng)業(yè)機(jī)械安全管理法律制度。針對(duì)農(nóng)機(jī)管理部門對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械的初次檢驗(yàn)、年度檢驗(yàn)和臨時(shí)檢驗(yàn);農(nóng)業(yè)機(jī)械的停駛登記、報(bào)廢登記;農(nóng)業(yè)機(jī)械駕駛操作人員的考核、安全教育、證照核發(fā)、變動(dòng)登記、年審、農(nóng)機(jī)違章和責(zé)任事故的處理等一系列的問題在各個(gè)地區(qū)之間存在的差異不大，可以在全國(guó)范圍內(nèi)確立統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，由政府主管的農(nóng)業(yè)部門作為主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)，聯(lián)合交通運(yùn)輸部門和公安部門，形成一個(gè)較為完善的農(nóng)業(yè)機(jī)械管理體系，對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械化的安全管理問題明確一個(gè)相對(duì)清晰的責(zé)任劃分，方便農(nóng)業(yè)機(jī)械的安全管理。

2.建立農(nóng)業(yè)機(jī)械經(jīng)營(yíng)服務(wù)組織

農(nóng)業(yè)機(jī)械化的社會(huì)化服務(wù)是多元主體參與的過程。政府相關(guān)部門作為推進(jìn)工業(yè)機(jī)械化的責(zé)任主體，有免費(fèi)提供機(jī)械化信息、建立信息平臺(tái)、組織培訓(xùn)、出臺(tái)政策支持農(nóng)業(yè)機(jī)械跨區(qū)合作的職責(zé)，農(nóng)民作為權(quán)利主體具有享有社會(huì)化服務(wù)的權(quán)利，同時(shí)也是農(nóng)業(yè)機(jī)械社會(huì)化服務(wù)的天然監(jiān)督者，可以從立法層面賦予農(nóng)民作為權(quán)利人形成公共農(nóng)業(yè)機(jī)械合作組織的參與權(quán)利，加強(qiáng)農(nóng)民之間對(duì)農(nóng)業(yè)機(jī)械作業(yè)的溝通和聯(lián)系，政府責(zé)任部門支持、鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)民積極參與農(nóng)業(yè)機(jī)械化。農(nóng)機(jī)作業(yè)公司則是農(nóng)業(yè)機(jī)械化法律關(guān)系中的第三方主體，是最合理科學(xué)的組織形式，是市場(chǎng)主導(dǎo)的、提高社會(huì)參與度的重要媒介。目前農(nóng)業(yè)機(jī)械的科技和創(chuàng)新水平亟待提高，一方面由政府財(cái)政支持鼓勵(lì)自主創(chuàng)新研發(fā)，提高農(nóng)業(yè)機(jī)械化的科技含量;另一方面更應(yīng)當(dāng)注重社會(huì)化服務(wù)，調(diào)動(dòng)起第三方和權(quán)利人的作用，促進(jìn)專業(yè)生產(chǎn)手段在農(nóng)業(yè)機(jī)械化領(lǐng)域的應(yīng)用，促使農(nóng)機(jī)作業(yè)公司、農(nóng)機(jī)合作社等各方主體形成良性的互動(dòng)模式，完善相關(guān)配套制度，保障農(nóng)業(yè)機(jī)械化的順利開展，使農(nóng)機(jī)化發(fā)展走上法制軌道。

基金項(xiàng)目：中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目“反哺農(nóng)業(yè)立法問題研究”（SWU1409403）

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[3]參見【美】約翰.R.康芒斯.資本主義的法律基礎(chǔ)[M].北京：商務(wù)印書館，2003：444.

[4]北大法寶網(wǎng).法律法規(guī)檢索[DB/OL].http：//www.pkulaw.cn/，2017年04月29日.

[5]劉士國(guó)、張道功.發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)機(jī)化立法對(duì)我國(guó)的啟示[J].中國(guó)農(nóng)機(jī)化，2010，（3）：18-20.

[6]施曉琳、張文浩.為我國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展配套法律制度的建立和完善[J].農(nóng)機(jī)化研究，2000，（3）：16-19.

[7]楊敏麗、涂志強(qiáng)、沈廣樹.國(guó)外農(nóng)業(yè)機(jī)械化法規(guī)及支持政策[J].中國(guó)農(nóng)機(jī)化，2005，（4）：3-5.

[8]吳書明.從草根視角看《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》的實(shí)施與完善[C].載中國(guó)科協(xié)年會(huì)農(nóng)業(yè)分會(huì)場(chǎng)論文寫集，中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2006.

作? 者：蘇天雨，西南大學(xué)法學(xué)院法律碩士研究生

趙 謙，西南大學(xué)法學(xué)院行政法教授

責(zé)任編輯：劉小僑