◎許耀桐 （1.信陽師范學(xué)院馬克思主義學(xué)院，河南 信陽464000；2.中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治學(xué)教研部，北京 100089）

政府機構(gòu)改革是行政體制改革的重要組成部分。自黨的十一屆三中全會以來，在40年的改革開放進(jìn)程中，中國分別于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年和 2018年，進(jìn)行8次政府機構(gòu)改革。尤其是在當(dāng)下的全面深化改革中，中國的政府機構(gòu)改革又向縱深發(fā)展了。值此紀(jì)念改革開放40年，回顧政府機構(gòu)改革走過來的行程，認(rèn)真總結(jié)在此期間積累的經(jīng)驗，分析存在的問題以及當(dāng)下正在進(jìn)行的改革形成的嶄新格局，可以為未來的行政體制改革發(fā)展提供有益的啟示。

一、政府機構(gòu)改革的歷程和特點

機構(gòu)是什么？機構(gòu)是指兩個或兩個以上的構(gòu)件通過連接活動以實現(xiàn)規(guī)定運動的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，例如，生產(chǎn)領(lǐng)域中的機器，通過它的運轉(zhuǎn)產(chǎn)生相應(yīng)的功能。引申到社會領(lǐng)域，是指負(fù)責(zé)一定事務(wù)的結(jié)構(gòu)系統(tǒng)，例如，國家機構(gòu)，通過它的運行履行所承擔(dān)的職能。正因為機器是典型的結(jié)構(gòu)運行系統(tǒng)，國家機構(gòu)也被稱為國家機器（state apparatus）。中國的人大機構(gòu)、政協(xié)機構(gòu)、政府機構(gòu)、軍隊機構(gòu)以及執(zhí)政黨機構(gòu)，都是國家機器中的重要部分。

政府機構(gòu)為什么要改革呢？因為機器需要經(jīng)常性地改進(jìn)、升級換代才能提高效能，政府機構(gòu)也是如此。18世紀(jì)時，法國人拉·梅特里把人體結(jié)構(gòu)比喻成機器，寫了《人是機器》一書，指出：“人體是一架會自己發(fā)動自己的機器：……體溫推動它，食料支持它。沒有食料，心靈便漸漸癱瘓下去，突然瘋狂地掙扎一下，終于倒下，死去?！保?］現(xiàn)在，我們則拿政府機構(gòu)跟人體機器相比，改革就像人體所需要的體溫、食料一樣，如不改革即提供體溫、食料的話，政府機構(gòu)也像人體的各系統(tǒng)缺乏活力走向死亡。在改革開放之前，中國政府機構(gòu)“身體”的各個系統(tǒng)已大多有病，需要很好地進(jìn)行改革治療。為此，自改革開放以來，中國先后進(jìn)行8次政府機構(gòu)改革。

第一次，1982年的改革。從“文化大革命”結(jié)束到此時，國務(wù)院機構(gòu)已多達(dá)100個，其中，國務(wù)院辦公機構(gòu)5個；國務(wù)院部委52個；國務(wù)院直屬機構(gòu)43個。機構(gòu)多，干部職位也多，例如，當(dāng)時的冶金工業(yè)部曾有正、副部長24人。顯然，行政機構(gòu)過于“肥胖”了。所以，1982年機構(gòu)改革的特點是，必須刻不容緩地解決“減肥瘦身”的問題。在改革開放總設(shè)計師鄧小平的領(lǐng)導(dǎo)下，機構(gòu)改革的主要內(nèi)容就是撤并機構(gòu)、裁減人員，以解決干部副職過多以及干部隊伍過于老化的問題，實行干部的革命化、年輕化、知識化、專業(yè)化。經(jīng)過改革，國務(wù)院機構(gòu)由原先的100個減為61個，副總理由13人減為2人，各個部委的副職數(shù)量大幅減少。這次機構(gòu)改革是中華人民共和國成立以來規(guī)模大、目的性明確的一次大改革，開始撤并經(jīng)濟(jì)管理部門，并將其中的一些條件成熟的單位改革成經(jīng)濟(jì)組織。但此次改革還只是為精簡機構(gòu)而精簡，造成“肥胖”的原因還沒有找到，“減肥瘦身”的目的還不可能真正達(dá)到。

第二次，1988年的改革。由于“減肥瘦身”的機構(gòu)改革只是注重于外在形體的減重，而沒有注意到內(nèi)在機理的調(diào)節(jié)，1982年機構(gòu)改革之后很快就出現(xiàn)反彈。1988年的改革將國務(wù)院機構(gòu)由72個調(diào)整為65個，除了國務(wù)院辦公廳以外，其中各部委機構(gòu)由45個調(diào)整為41個，直屬機構(gòu)由22個調(diào)整為18個，辦事機構(gòu)則由4個調(diào)整為5個。與1982年的改革相比，這次機構(gòu)改革的特點在于，明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能是機構(gòu)改革的關(guān)鍵”，同時，機構(gòu)改革要實行“三定方案”（定職能、定機構(gòu)、定編制）。這就真正摸清、摸準(zhǔn)造成“肥胖”的原因，即在于“轉(zhuǎn)變政府職能”，而且要法定化，從而為科學(xué)地“減肥瘦身”奠定基礎(chǔ)。但是，政府為什么要轉(zhuǎn)變職能、怎樣轉(zhuǎn)變、轉(zhuǎn)變職能的依據(jù)是什么，也并沒有弄清楚。

第三次，1993年的改革。1993年機構(gòu)改革處于黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的背景下，圍繞“適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求”的目標(biāo)，按照政企職責(zé)分開和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，著力于轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率。這次機構(gòu)改革的特點在于，把政府機構(gòu)放置于適合它運行的新的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境里，就像人的成長要尋求和生活于一個適合他生存的環(huán)境一樣。但是，明確社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制是政府機構(gòu)運行的最好環(huán)境和載體，政府機構(gòu)如何去適應(yīng)這個環(huán)境和載體的問題卻還沒有解決。

第四次，1998年的改革。隨著中國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，過去的傳統(tǒng)政府管理模式與新的市場經(jīng)濟(jì)、新的社會生活之間的矛盾開始浮現(xiàn)并日益尖銳，1998年的機構(gòu)改革就是要解決機構(gòu)適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境的問題。此次機構(gòu)改革的特點在于，提出“建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制”。這是深入到“人體內(nèi)部”對“骨骼器官”的改革，即要著力于優(yōu)化政府職能結(jié)構(gòu)，打造政府的公共服務(wù)職能：一是調(diào)整政府與市場的關(guān)系，把市場能夠做的事情都交給市場；二是調(diào)整政府與企業(yè)、社會的關(guān)系，實行政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，大力發(fā)展社會中介組織，由它們提供社會服務(wù)。但是，機構(gòu)改革不僅要適應(yīng)國內(nèi)市場經(jīng)濟(jì)體制的環(huán)境，隨著中國融入世界，開放程度越來越高，政府機構(gòu)怎樣更好地適應(yīng)全球化和國際社會又成為一個新問題。

第五次，2003年的改革。如同一個人不僅要適應(yīng)家庭生活，還要適應(yīng)更大的社會生活一樣，隨著2001年中國加入世界貿(mào)易組織（WTO），給政府管理提出新挑戰(zhàn)，政府機構(gòu)及運行機制必須與國際接軌，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化需要和應(yīng)對國際環(huán)境的變化。此次改革的特點在于，按照當(dāng)代通行的政府模式，政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)集中于經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)等四個方面，并以實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制（大部制）的政府機構(gòu)設(shè)置，調(diào)整管理思路和把握宏觀調(diào)控的有效性。大部制的機構(gòu)改革設(shè)想雖然提出來了，但還未得到實施并取得效果。

第六次和第七次，2008年和2013年的改革。2008年改革的主要任務(wù)是初步探索和試行大部門體制改革，2013年改革則是穩(wěn)步推進(jìn)大部門體制改革。因此。這兩次改革的特點都在于進(jìn)行大部制改革。何為大部制？大部制的英文為giant department，大部制是與小部制相對應(yīng)的。根據(jù)部門的職能大小和機構(gòu)的數(shù)量多寡不同，政府機構(gòu)設(shè)置一般有小部制和大部制兩種類型。小部制的部門管轄范圍小、機構(gòu)數(shù)量大、專業(yè)分工細(xì)、職能交叉多，其特征是“窄職能、小領(lǐng)域、多機構(gòu)”；大部制則是政務(wù)綜合管理的組織體制，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少，其特征是“大職能、寬領(lǐng)域、少機構(gòu)”。過去，中國政府機構(gòu)是小部制型的，現(xiàn)在應(yīng)該是大部制型的。這里不妨還是借用“人”來做一個比方，如果小部制機構(gòu)設(shè)置是“小孩”的話，那么大部制機構(gòu)設(shè)置就是“大人”了。從“孩提”時代長大為“成人”時代，是政府機構(gòu)從幼稚走向成熟的表現(xiàn)。

第八次，2018年的改革。2018年2月26日至28日，黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》和《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。第十三屆全國人大一次會議于3月13日公布《國務(wù)院機構(gòu)改革方案》，由此揭開最新一輪政府機構(gòu)改革的大幕。此次改革的特點是，以推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為機構(gòu)改革的根本導(dǎo)向，更好地促進(jìn)大部制改革發(fā)展，使大部制改革更加成熟完善，這是一場系統(tǒng)性、整體性、重構(gòu)性的變革。

二、政府機構(gòu)改革的成效和經(jīng)驗

（一）政府機構(gòu)改革的成效

縱觀40年來的政府機構(gòu)改革，一路走來已取得顯著的成效。這集中體現(xiàn)在以下三個方面：

1.建立起適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的機構(gòu)配置。建立和完善中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，是中國40年改革開放的主線。政府機構(gòu)改革也始終圍繞這一主線。早在1979年11月，鄧小平就指出“社會主義也可以搞市場經(jīng)濟(jì)”［2］。1982年，中央提出“計劃經(jīng)濟(jì)為主，市場調(diào)節(jié)為輔”，開始強調(diào)市場的作用，當(dāng)年的改革立即意識到經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步發(fā)展對政府機構(gòu)設(shè)置提出的新要求，就較大幅度地撤并經(jīng)濟(jì)管理部門。1987年，“公有制基礎(chǔ)上有計劃的商品經(jīng)濟(jì)”提出后，1988年的機構(gòu)改革強調(diào)政府的經(jīng)濟(jì)管理部門要從直接管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接管理為主，強化宏觀管理職能，淡化微觀管理職能；1992年，黨的十四大確立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制后，1993年的機構(gòu)改革便加強對國民經(jīng)濟(jì)運行中重大問題的協(xié)調(diào)，將專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門的改革分為不同類別；而1998年的改革逐步取消專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，2003年的改革設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會和中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，撤銷國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務(wù)部，2008年的大部制改革組建“大工業(yè)”和“大交通”，2013年的改革實行鐵路政企分開，將藥監(jiān)局和食品安全委員會合并為國家食品藥品監(jiān)督管理總局，2018年的改革將國家工商總局、質(zhì)檢總局、食藥監(jiān)總局等機構(gòu)的職責(zé)整合進(jìn)新組建的國家市場監(jiān)督管理總局，組建新的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍，即由工商、質(zhì)檢、食品、藥品、物價、商標(biāo)、專利等執(zhí)法職責(zé)和隊伍組成的市場監(jiān)管綜合執(zhí)法隊伍，由國家市場監(jiān)督管理總局指導(dǎo)，這些都是不斷推進(jìn)和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)?？梢哉f，40年來政府機構(gòu)改革的根本驅(qū)動力是來自市場經(jīng)濟(jì)體制改革，同時，政府機構(gòu)改革又反過來對市場經(jīng)濟(jì)體制改革起到促進(jìn)和保障作用。政府機構(gòu)改革不只是適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制，也有積極的、主動的作為。

2.從單純精簡機構(gòu)到實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。政府機構(gòu)改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，其機構(gòu)的裁合設(shè)立，人員的增加減少，均為外部性表現(xiàn)，而唯有政府職能轉(zhuǎn)變才是內(nèi)在的核心要義。在政府機構(gòu)改革歷程中，雖然多次發(fā)生內(nèi)部轉(zhuǎn)移的“虛假精簡”現(xiàn)象，以及暫時的精簡導(dǎo)致改革后的迅速反彈，出現(xiàn)“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的循環(huán)怪圈，但是，畢竟很快地認(rèn)識到機構(gòu)改革的關(guān)鍵在于“轉(zhuǎn)變政府職能”，政府機構(gòu)改革必須按照經(jīng)濟(jì)體制和政治體制改革的客觀要求，推動政府各部門尤其是經(jīng)濟(jì)管理部門，由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，由直接管理轉(zhuǎn)向間接管理，由部門管理轉(zhuǎn)向全行業(yè)調(diào)控，由行政手段管理為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)和法律手段管理為主，由管字當(dāng)頭轉(zhuǎn)向監(jiān)督和服務(wù)。1988年的改革，明確職能轉(zhuǎn)變的重點是經(jīng)濟(jì)管理部門，特別是其中的專業(yè)管理部門和綜合管理部門內(nèi)的專業(yè)機構(gòu)。1993年的改革，聚焦于政企分開，減少、壓縮乃至撤銷工業(yè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)部門，把屬于企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)范圍的職能還給企業(yè)，將配置資源的基礎(chǔ)性職能轉(zhuǎn)交市場，將經(jīng)濟(jì)活動中社會服務(wù)性和相當(dāng)一部分的監(jiān)督性職能轉(zhuǎn)交市場中介組織。1998年的改革，政府職能轉(zhuǎn)變又有了重大進(jìn)展，撤銷幾乎所有的工業(yè)方面的專業(yè)性經(jīng)濟(jì)部門，取消政府與企業(yè)之間的“二政府”管理機構(gòu)，打破政企不分的組織堡壘。在隨后的2003年、2008年、2013年的改革中，轉(zhuǎn)變政府職能集中于加強和改善宏觀調(diào)控，并轉(zhuǎn)向以改善民生為重點，加強與整合社會管理和公共服務(wù)部門，注重政府的社會管理和公共服務(wù)職能，抓住社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的突出問題，完善宏觀調(diào)控體系，出臺嚴(yán)格市場監(jiān)管措施等，國務(wù)院分批次、大力度地取消和下放行政審批項目。在2018年的改革中，更明確指出：“改革開放以來，適應(yīng)黨和國家工作中心轉(zhuǎn)移、社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各方面工作不斷深入的需要，我們黨積極推進(jìn)黨和國家機構(gòu)改革，各方面機構(gòu)職能不斷優(yōu)化、逐步規(guī)范，實現(xiàn)從計劃經(jīng)濟(jì)條件下的機構(gòu)職能體系向社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下的機構(gòu)職能體系的重大轉(zhuǎn)變，推動改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)。”［3］

3.極大地提升政府治理能力。政府機構(gòu)改革構(gòu)成行政體制改革的核心，其實質(zhì)在于對政府的管理體制、管理方式與運作機制做出綜合性的改革。政府的行政效率和質(zhì)量取決于行政機構(gòu)的合理與否，而行政機構(gòu)是履行管理國家、市場和社會的有力杠桿，一個國家的經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，往往與行政機構(gòu)是否科學(xué)設(shè)置并與政府治理的有效程度密切相關(guān)?！罢芰Α笔呛饬恳粋€國家綜合國力的重要指標(biāo)，構(gòu)成國家競爭力的核心要素。中國的現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展，“迫切要求通過科學(xué)設(shè)置機構(gòu)、合理配置職能、統(tǒng)籌使用編制、完善體制機制，使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用，更好推進(jìn)黨和國家各項事業(yè)發(fā)展，更好滿足人民日益增長的美好生活需要，更好推動人的全面發(fā)展、社會全面進(jìn)步、人民共同富裕”［3］。包括機構(gòu)改革在內(nèi)的行政體制改革，就是政府能力提升的重要途徑。40年來中國8次政府機構(gòu)大規(guī)模的改革，著力于轉(zhuǎn)變政府職能，理順權(quán)責(zé)關(guān)系，調(diào)整管理方式，實現(xiàn)治理轉(zhuǎn)型，已經(jīng)建立起較為完善的中國特色社會主義行政管理體制，推進(jìn)政府治理能力的持續(xù)提高，從而有效地提升中國的國際競爭力。

（二）政府機構(gòu)改革的經(jīng)驗

40年來的政府機構(gòu)改革，也為我們積累了豐富的、成功的經(jīng)驗。這可以歸納為以下五條：

1.政府機構(gòu)改革要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制改革。經(jīng)濟(jì)體制改革發(fā)展到哪一步，政府機構(gòu)改革就一定要與經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)和任務(wù)相適應(yīng)。當(dāng)代中國確立的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，是政府機構(gòu)改革發(fā)展的驅(qū)動力，必須堅決反對和克服任何脫離經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的實際而進(jìn)行政府機構(gòu)改革。當(dāng)然，政府機構(gòu)改革也并非完全被動，政府機構(gòu)改革對經(jīng)濟(jì)體制改革也有著巨大的推動作用。正因為機構(gòu)改革轉(zhuǎn)變了政府職能，提高了政府管理水平，才能更好地推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.政府機構(gòu)改革要自上而下地展開。中國政府機構(gòu)改革不僅包括中央層面的機構(gòu)精簡整合，還包括地方各級政府機構(gòu)的重組與合并。改革開放40年來的8次政府機構(gòu)改革，均由中國共產(chǎn)黨和中央人民政府每隔五年進(jìn)行一次頂層設(shè)計、統(tǒng)籌安排，制訂出機構(gòu)改革的總體方案，然后按照方案由上到下逐步推進(jìn)，先是國務(wù)院機構(gòu)進(jìn)行改革，再是省市級等地方政府部門進(jìn)行改革。只有做出這樣的自上而下的改革安排，才能保證機構(gòu)改革順利進(jìn)行。

3.政府機構(gòu)改革要圍繞政府職能轉(zhuǎn)變。從40年政府機構(gòu)改革的進(jìn)展和結(jié)果來看，把改革的目標(biāo)聚焦于轉(zhuǎn)變政府職能，這是非常正確、理性的戰(zhàn)略抉擇。政府職能轉(zhuǎn)變，是一項艱巨性、復(fù)雜性、系統(tǒng)性、綜合性的改革工程，它不同于機構(gòu)精簡、裁汰冗員這些只涉及簡單的改革問題，而是進(jìn)行全方位調(diào)整，再造政府與市場、企業(yè)、社會等諸方面的關(guān)系。因此，機構(gòu)改革才被喻為是一場革命。

4.政府機構(gòu)改革要遵循依法推進(jìn)路徑。中國8次政府機構(gòu)改革都要通過相關(guān)的建議、決定、方案的制定和實施的過程，完全體現(xiàn)了依法決策、依法推進(jìn)。每一次政府機構(gòu)改革，一般的程序是由中國共產(chǎn)黨中央委員會召開全會，出臺一個五年期的機構(gòu)改革建議并做出決定，再交由國務(wù)院提出具體的改革實施方案，經(jīng)由全國人民代表大會審查批準(zhǔn)，必須嚴(yán)格按照這樣的方案執(zhí)行。把政府機構(gòu)改革法治化，顯示的是國家意志和法律行為。

5.政府機構(gòu)改革要實行漸進(jìn)式策略。中國的改革開放是一個漫長的過程，要有足夠的智慧和耐心以避免激進(jìn)、冒進(jìn)給整個國家?guī)聿槐匾恼物L(fēng)險。必須采取循序漸進(jìn)、逐步深入的策略，保持國家和社會的穩(wěn)定。40年來的政府機構(gòu)改革，從解決政府機構(gòu)的架床疊屋、實施精簡，到逐步理順關(guān)系、轉(zhuǎn)變職能、提高行政效率，從建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的機構(gòu)設(shè)置到探索實行職能有機統(tǒng)一的大部門體制，構(gòu)建一個社會主義現(xiàn)代化國家的服務(wù)型政府，任務(wù)逐漸加大，改革層層推進(jìn)，呈現(xiàn)出漸進(jìn)發(fā)展態(tài)勢。實踐證明，漸進(jìn)式的改革既是最為智慧的策略，也是最奏效的改革方式。

三、政府機構(gòu)改革存在的問題和打造新格局

（一）政府機構(gòu)改革存在的問題

40年來的政府機構(gòu)改革雖然取得成績和經(jīng)驗，但要看到，隨著中國特色社會主義進(jìn)入新時代，當(dāng)前黨和國家的機構(gòu)設(shè)置和職能配置，同統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，同實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)，還存在不少的問題。

1.一些領(lǐng)域黨政機構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力。這主要表現(xiàn)為：一方面，加強黨對政務(wù)工作的全面領(lǐng)導(dǎo)不夠；另一方面，政府機構(gòu)的執(zhí)行力不夠堅決有效。需要“建立健全黨對重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機制，加強和優(yōu)化黨對深化改革、依法治國、經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、紀(jì)檢監(jiān)察、組織、宣傳、思想文化、國家安全、政法、統(tǒng)戰(zhàn)、民族宗教、教育、科技、網(wǎng)信、外交、審計等工作的領(lǐng)導(dǎo)，才能保證黨中央令行禁止和工作高效”［4］；同時，政府部門在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下要各就其位、各司其職、各盡其責(zé)、有序協(xié)同，為此，需要進(jìn)一步統(tǒng)籌設(shè)置黨政機構(gòu)，準(zhǔn)確定位、合理分工、增強合力。

2.一些領(lǐng)域黨政機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)還比較突出。這主要表現(xiàn)為“黨的有關(guān)機構(gòu)和政府的有關(guān)機構(gòu)職能相近、聯(lián)系緊密，你有我也有，你管我也管，所管的對象一樣、職能重復(fù)、工作重合”。還有的機構(gòu)，有權(quán)卻無責(zé)，不管事倒有權(quán)力；而有的機構(gòu)，有責(zé)卻無權(quán)，管事的則無權(quán)力。這就有必要把黨的有關(guān)機構(gòu)與職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實行合并設(shè)立或合署辦公，權(quán)責(zé)一致，有權(quán)就有責(zé)，更好地整合優(yōu)化力量和資源，發(fā)揮綜合效益。

3.一些政府機構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位。這主要表現(xiàn)為“有些該管的事缺了政府機構(gòu)的管理或沒能管好、管得不到位；有些需要政府機構(gòu)放權(quán)而沒有下放或放到位，出現(xiàn)職能錯位、越位、缺位等現(xiàn)象”。在一些政府部門中，職責(zé)缺位還比較明顯，有些工作無人負(fù)責(zé)；或者未明確規(guī)定此工作由哪個部門、哪個崗位負(fù)責(zé)，或者職責(zé)規(guī)定得太籠統(tǒng)，導(dǎo)致無人負(fù)責(zé)，這些自然影響政府提高效能。政府機構(gòu)本來應(yīng)該是精干的、高效率的提供公共服務(wù)的機構(gòu)，但是，由于一些領(lǐng)域改革滯后，讓政府職能的轉(zhuǎn)變滯后，政府還在承擔(dān)過多的本來不應(yīng)該承擔(dān)的職能。

4.一些領(lǐng)域中央和地方機構(gòu)的職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理。從中央到地方的各級機構(gòu)應(yīng)該是“倒金字塔”形的結(jié)構(gòu)，而不能上面設(shè)什么機構(gòu)，下面也跟著設(shè)什么機構(gòu)。但目前一些地方和部門，為了承接上級機構(gòu)的指令并貫徹實施，對口設(shè)置機構(gòu)，搞起“上下一般粗”。在地方機構(gòu)總數(shù)有限的情況下，應(yīng)盡可能設(shè)立綜合性高一些的機構(gòu)。同時，還要解決上下權(quán)責(zé)不對等，即上面權(quán)大責(zé)任小、下面權(quán)小責(zé)任大的問題。

5.基層機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾的能力需要進(jìn)一步提高。至2016年年底，我國的基層組織如鄉(xiāng)一級有41 002個?；鶎庸ぷ魃弦酉逻_(dá)的任務(wù)要求，下要面對群眾、直接服務(wù)群眾，真可謂“上面千條線，下面一根針”，事情千頭萬緒、繁重艱巨。對此，應(yīng)明確鄉(xiāng)、鎮(zhèn)（街道）事權(quán)界限，合理配置機構(gòu)。機構(gòu)和人員編制數(shù)要和本地區(qū)財政供養(yǎng)能力相匹配，解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級歷史遺留問題，確保基層穩(wěn)定，對機構(gòu)設(shè)置實行動態(tài)管理。

6.事業(yè)單位定位不準(zhǔn)、職能不清、效率不高等問題依然存在。我國現(xiàn)有110多萬個事業(yè)單位，從業(yè)人員3 000多萬人。過去事業(yè)單位承擔(dān)行政職能，成為“二政府”，造成行政職責(zé)邊界模糊、行政職能體外循環(huán)，降低行政效能，增加了政府成本。事業(yè)單位改革最終目的是促進(jìn)公益事業(yè)更好更快發(fā)展，解決人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題。事業(yè)單位改革，一是要去行政化，二是要去營利性。按照黨中央部署，在2020年年底前要基本完成事業(yè)單位改革。

除了以上問題以外，還存在一些領(lǐng)域權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制不夠完善，濫用職權(quán)、以權(quán)謀私，機構(gòu)編制科學(xué)化、規(guī)范化、法定化相對滯后，機構(gòu)編制管理方式有待改進(jìn)等問題。對于上述問題，必須按照堅持和發(fā)展中國特色社會主義的要求，進(jìn)一步深化黨和國家機構(gòu)改革，尤其是政府機構(gòu)改革要繼續(xù)推進(jìn)。而當(dāng)前進(jìn)行的2018年機構(gòu)改革，是改革開放以來的第8次機構(gòu)改革。新一輪的機構(gòu)改革，正在通過采取有力的措施對上述問題予以破解克服。

（二）政府機制改革打造新格局

與以往歷次機構(gòu)改革相比，當(dāng)下的新一輪機構(gòu)改革突破以往的藩籬，打造嶄新的格局，體現(xiàn)10個“新”。

1.新部署。新一輪深化機構(gòu)改革著眼于健全加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，推進(jìn)職責(zé)相近的黨政機關(guān)合并設(shè)立或合署辦公，優(yōu)化部門職責(zé)。將職責(zé)相近的機構(gòu)整合，歸類歸口統(tǒng)一管理，提高黨把方向、謀大局、定政策、促改革的能力和定力，加強政府部門的執(zhí)行力。

2.新導(dǎo)向。新一輪深化機構(gòu)改革確立了以國家治理現(xiàn)代化為機構(gòu)改革的導(dǎo)向，把機構(gòu)改革與國家治理緊密地聯(lián)系起來，強調(diào)要在國家治理的視野下總體考量機構(gòu)改革問題，從而確立機構(gòu)改革是國家治理的主軸，是治國理政的重要保障。達(dá)到黨和國家機構(gòu)優(yōu)化協(xié)同高效，實現(xiàn)轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風(fēng)，提高效率和效能。

3.新目標(biāo)。新一輪深化機構(gòu)改革的目標(biāo)是“構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系”。在以往已經(jīng)明確機構(gòu)改革的核心在于職能轉(zhuǎn)變，要抓住職能轉(zhuǎn)變這一關(guān)鍵的基礎(chǔ)上，現(xiàn)在進(jìn)一步提出完善和規(guī)范職能體系的新目標(biāo)。機構(gòu)改革務(wù)必弄清楚更為重要的職能體系問題。如果連職能體系都沒搞清楚，就難以進(jìn)行正確、有效的機構(gòu)改革。

4.新體系。新一輪深化機構(gòu)改革在著眼于職能體系后提出四大新體系：總攬全局、協(xié)調(diào)各方的黨的領(lǐng)導(dǎo)體系；職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系；中國特色、世界一流的武裝力量體系；聯(lián)系廣泛、服務(wù)群眾的群團(tuán)工作體系。改革就是在形成四大新體系的要求下進(jìn)行的，也完全服務(wù)于構(gòu)建四大新體系。

5.新任務(wù)。新一輪深化機構(gòu)改革因應(yīng)著建立新四大職能體系的要求，提出新的改革任務(wù)，這就是進(jìn)行“黨政軍群”四大機構(gòu)的系統(tǒng)改革。在統(tǒng)籌“黨政軍群”四大機構(gòu)系統(tǒng)改革的總?cè)蝿?wù)中，包含政府機構(gòu)改革的三個重點任務(wù)：通過改革加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；實現(xiàn)政府機構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效；與黨的組織統(tǒng)籌設(shè)置相關(guān)機構(gòu)和配置相近職能。

6.新整合。新一輪深化機構(gòu)改革為了解決機構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題，堅決按照大部制的原則，把相同職責(zé)的機構(gòu)整合起來。以新組建的自然資源部為例，它將原國土資源部的職責(zé)、國家發(fā)展和改革委員會的組織編制主體功能區(qū)規(guī)劃職責(zé)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理職責(zé)、水利部的水資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)、原農(nóng)業(yè)部的草原資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)、原國家林業(yè)局的森林、濕地等資源調(diào)查和確權(quán)登記管理職責(zé)，原國家海洋局的職責(zé)，原國家測繪地理信息局的職責(zé)都整合在一起。這就根治了政出多門、多頭管理、群龍治水的弊端。新一輪深化機構(gòu)改革推進(jìn)了大部制改革的發(fā)展。

7.新模式。新一輪深化機構(gòu)改革實行機構(gòu)合并設(shè)立或合署辦公的結(jié)果，出現(xiàn)黨政關(guān)系的新模式，它既不同于黨政分開的模式，也不同于黨政合一的模式，而是形成黨政統(tǒng)分的新模式，即黨政機構(gòu)既有合并的，也有分開的，有統(tǒng)有分、又統(tǒng)又分。黨政統(tǒng)分新模式，有利于完善黨政機構(gòu)布局，充分體現(xiàn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)“三權(quán)”之間的合理分工、相互協(xié)調(diào)和制約的關(guān)系。

8.新規(guī)范。新一輪深化機構(gòu)改革提出“五個法定化”的規(guī)范化要求，即加快推進(jìn)“機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。通過這樣的新規(guī)范，就可以有效地實現(xiàn)：完善黨和國家機構(gòu)法規(guī)制度，增強“三定”規(guī)定嚴(yán)肅性和權(quán)威性，全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，實現(xiàn)權(quán)責(zé)清單同“三定”規(guī)定有機銜接，規(guī)范和約束履職行為；強化機構(gòu)編制管理剛性約束，強化黨對機構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌使用各類編制資源，加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度；嚴(yán)格執(zhí)行機構(gòu)限額、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定，嚴(yán)格控制編外聘用人員；加大機構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查處力度，讓權(quán)力在陽光下運行，嚴(yán)肅追責(zé)問責(zé)。

9.新路徑。新一輪深化機構(gòu)改革賦予省級及以下機構(gòu)更多的自主權(quán)，要求統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設(shè)置和職能配置。在保證中央政令暢通的前提下，抓住地方合理設(shè)置和配置各層級機構(gòu)及其職能的問題，增強地方治理能力，加強基層政權(quán)建設(shè)，構(gòu)建簡約高效的基層管理體制。堅決地把那些直接面向基層、量大面廣、由地方實施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會管理事項，下放給地方，允許地方因地制宜設(shè)置機構(gòu)和配置職能。今后，上級政府部門要優(yōu)化對基層的領(lǐng)導(dǎo)方式，既允許“一對多”，即由一個基層機構(gòu)承接多個上級機構(gòu)的任務(wù)；也允許“多對一”，即由基層不同機構(gòu)向同一個上級機構(gòu)請示匯報。

10.新統(tǒng)領(lǐng)。新一輪機構(gòu)改革強調(diào)要“以加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)”，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋，使黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅強有力，這是深化黨和國家機構(gòu)改革的根本保證。通過機構(gòu)改革，一方面，要堅持和加強黨對其他機構(gòu)工作的有力領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，也要保證其他機構(gòu)能夠積極主動、獨立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作。正如黨的十九大報告指出的：“加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，支持人大、政府、政協(xié)和法院、檢察院依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用，這兩個方面是統(tǒng)一的?！保?］因此，這樣的新統(tǒng)領(lǐng)，既能夠突出黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，又防止黨去包辦所有工作。