高校學(xué)生管理引入處分聽證程序的法律思考

單林波

摘要：新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》規(guī)范了申訴程序，但未明確處分聽證程序。高校學(xué)生管理引入現(xiàn)代行政程序法治核心要素“聽證”，通過明確規(guī)定高校學(xué)生管理處分聽證程序、成立處分聽證專門委員會(huì)、確立聽證筆錄的案卷排他原則及聽證不公開等一系列措施，構(gòu)建高校學(xué)生管理處分聽證程序制度，對(duì)深化依法治校實(shí)踐、強(qiáng)化大學(xué)生權(quán)益保障、促進(jìn)高校學(xué)生管理權(quán)規(guī)范行使、推動(dòng)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展具有重要意義。

關(guān)鍵詞：高校；學(xué)生管理；處分聽證程序

習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提出要“深化依法治國實(shí)踐”、“推進(jìn)依法行政”，實(shí)現(xiàn)“高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。新修訂的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》（41號(hào)令，以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）專設(shè)學(xué)生申訴一章，規(guī)范了學(xué)生申訴程序，對(duì)維護(hù)大學(xué)生的合法正當(dāng)權(quán)利，促進(jìn)高校管理法治化的實(shí)現(xiàn)具有深遠(yuǎn)意義，充分體現(xiàn)了國家對(duì)大學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的重視和保障。但是作為現(xiàn)代行政程序法治核心要素、申訴自然承接者的“聽證”并未被明確規(guī)定，無法充分體現(xiàn)行政程序中應(yīng)當(dāng)遵循的公正和民主原則。在現(xiàn)有《規(guī)定》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善學(xué)生申訴制度，引入處分聽證程序，對(duì)深化依法治校實(shí)踐、提升高校依法治理能力、實(shí)現(xiàn)“高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”具有重要的實(shí)踐意義。

一、聽證的內(nèi)涵及高校學(xué)生管理引入處分聽證程序的意義

1.聽證的內(nèi)涵

聽證源于英國法中的“自然正義”法則。20世紀(jì)初，為了維護(hù)公民的合法權(quán)益，限制不斷擴(kuò)張的行政權(quán)，現(xiàn)代意義的聽證逐漸被用于行政領(lǐng)域。在世界范圍內(nèi)聽證已成為現(xiàn)代行政程序法的核心制度，是確定程序公正與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。我國在行政處罰法中首次建立了聽證程序制度，隨后聽證程序制度在其他行政領(lǐng)域也相繼被確立應(yīng)用。我國著名行政法學(xué)家應(yīng)松年教授認(rèn)為：“行政處罰中的聽證是指在行政機(jī)關(guān)做出行政處罰決定之前，由行政機(jī)關(guān)指派專人主持聽取案件調(diào)查人員和當(dāng)事人就案件事實(shí)、處罰的理由及其適用依據(jù)進(jìn)行陳述、質(zhì)證和辯論的法定程序?！盵1]從上述概念中，不難看出，聽證的核心內(nèi)容是專人主持，聽取當(dāng)事人的意見，在提交證據(jù)、弄清事實(shí)后，再做出決定。

在我國高校學(xué)生管理中，高校對(duì)學(xué)生的處分權(quán)可以也應(yīng)該是一種特殊行政主體行使的行政權(quán)。公立高校依據(jù)《教育法》《高等教育法》和《規(guī)定》的授權(quán)對(duì)學(xué)生享有學(xué)籍管理、實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或處分等權(quán)力，高校在行使上述權(quán)力時(shí)完全符合行政權(quán)力的特征，具有單方性、懲戒性、強(qiáng)制性。在司法實(shí)踐中，最高法院公報(bào)的田永、甘露等系列案件也確認(rèn)了高校作為行政訴訟被告的現(xiàn)實(shí)情形與合理來源。因此，為規(guī)范高校作為特殊行政主體在學(xué)生處分活動(dòng)中的處分權(quán)力的正當(dāng)行使，保障學(xué)生權(quán)益，現(xiàn)代行政程序法治核心要素聽證程序理應(yīng)被引入，用正當(dāng)程序?qū)Ω咝Ｌ厥庑姓?quán)予以限制。結(jié)合行政處罰中聽證的概念及我國高校學(xué)生管理實(shí)踐，本文的高校學(xué)生管理中的學(xué)生處分聽證程序應(yīng)是指，高校在對(duì)學(xué)生做出直接影響其學(xué)籍、畢業(yè)證、學(xué)位證取得與否等重大懲罰性裁決和重大獎(jiǎng)勵(lì)等授益性裁決之前聽取被影響學(xué)生的陳述、質(zhì)證和辯論的一項(xiàng)行政程序性權(quán)利保障制度。

2.高校學(xué)生管理引入處分聽證程序的意義

在全面推進(jìn)依法治國、實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的今天，高校學(xué)生管理引入處分聽證程序具有以下意義。

第一，深化依法治校實(shí)踐。大學(xué)治理是高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的永恒課題?！敖逃膬?nèi)在邏輯和發(fā)展規(guī)律的特殊性，決定了學(xué)校管理過程所具有的教育性、學(xué)術(shù)性和民主性，并不是所有的學(xué)校糾紛都適合司法救濟(jì)的途徑。管理工作者的使命在于用法治意識(shí)和法律思維的理性，通過建立并不斷完善必要的程序和制度，構(gòu)筑起化解學(xué)校糾紛的有效系統(tǒng)，規(guī)范學(xué)校秩序，實(shí)現(xiàn)法治狀態(tài)下學(xué)校發(fā)展的穩(wěn)定與和諧?！盵2]隨著新《規(guī)定》的頒布實(shí)施，高校學(xué)生管理權(quán)得到進(jìn)一步規(guī)范，也完善了大學(xué)生權(quán)利救濟(jì)的保障，但是所確立的申訴制度更多的是一種事后的監(jiān)督和救濟(jì)方式，缺少了對(duì)處分前程序的構(gòu)建。高校學(xué)生管理引入處分聽證程序，可以完善必要的制度和程序，構(gòu)建有效的依法治校規(guī)范體系，深化依法治校實(shí)踐、實(shí)現(xiàn)依法治?！耙蚴露⒁驎r(shí)而進(jìn)、因勢(shì)而新”[3]。

第二，促進(jìn)高校學(xué)生管理權(quán)規(guī)范行使。“程序的基本價(jià)值就在于保證結(jié)果的公正和公平，使人們可以‘看到正義的實(shí)現(xiàn)。嚴(yán)謹(jǐn)合理的程序可以限制隨意性、選擇性的恣意妄為，而程序的缺失則會(huì)加大行為主體的自由裁量力度和范圍，從而助長了權(quán)力濫行?！盵4]在不斷深化依法治國實(shí)踐和深入推進(jìn)依法行政的要求下，引入高校學(xué)生管理處分聽證程序能進(jìn)一步明確高校主體在學(xué)生管理中的自由裁量力度和范圍，有效地排除高校在學(xué)生管理中的單方意志性和隨意性，抑制高校隨意裁量，限制高校自治管理權(quán)的恣意行使，促進(jìn)高校公正理性地裁量，實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生管理權(quán)地規(guī)范行使。

·教育管理·高校學(xué)生管理引入處分聽證程序的法律思考

第三，強(qiáng)化大學(xué)生權(quán)益保障。聽證程序具有證明處罰決定合法性的功能和保護(hù)當(dāng)事人權(quán)利的功能，處分聽證程序的引入不僅可以減少高校自治管理權(quán)侵犯學(xué)生個(gè)體合法權(quán)益的危險(xiǎn)，證明處分決定的程序合法性，還為學(xué)生提供了表達(dá)意見、陳述觀點(diǎn)并進(jìn)行辯護(hù)的平臺(tái)，有利于學(xué)生參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，讓處分決定更符合客觀現(xiàn)實(shí)并趨向公正合理，進(jìn)一步保障和實(shí)現(xiàn)大學(xué)生的權(quán)益。同時(shí)也是對(duì)大學(xué)生最好的法治教育，能增強(qiáng)大學(xué)生的權(quán)利意識(shí)和守紀(jì)意識(shí)。

二、高校學(xué)生管理處分聽證程序構(gòu)建

自1996年行政處罰法規(guī)定行政處罰領(lǐng)域的聽證制度以來，聽證制度在行政領(lǐng)域已經(jīng)廣泛適用，為高校實(shí)行聽證制度提供了參考。少數(shù)高校①也已引入聽證程序，在學(xué)生管理等方面積極探索應(yīng)用，并取得了一些有益的經(jīng)驗(yàn)。高校學(xué)生管理處分聽證程序的構(gòu)建，既要考慮到法學(xué)理論層面的情況，也要顧及高?，F(xiàn)實(shí)情況。結(jié)合全面推進(jìn)依法治國和實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的要求，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行探索構(gòu)建。

1.完善頂層設(shè)計(jì)，明確規(guī)定高校學(xué)生管理處分聽證程序

2015年第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議對(duì)《高等教育法》進(jìn)行了修正，但仍未規(guī)定高校行政權(quán)力如何行使，更未進(jìn)一步規(guī)定權(quán)力的行使程序，特別是未規(guī)定處分的聽證程序。2017年9月1日起施行的《規(guī)定》規(guī)定高校在“對(duì)學(xué)生做出處分或者其他不利決定之前，應(yīng)當(dāng)告知事實(shí)、理由及依據(jù)，學(xué)生享有陳述和申辯的權(quán)利”②，這可以勉強(qiáng)視為實(shí)施處分聽證程序的法理依據(jù)，但是在文本上并未明確聽證程序，更未規(guī)定具體實(shí)施程序?！艾F(xiàn)代教育法制化的發(fā)展趨勢(shì)要求所有的教育法律都必須具備和遵循嚴(yán)格的程序性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，這樣教育法的實(shí)質(zhì)價(jià)值才可能得到真正實(shí)現(xiàn)?！盵5]而且《規(guī)定》僅為教育部制定的部門規(guī)章，其法律位階也較低。高校學(xué)生管理處分聽證程序，是保障規(guī)范高校權(quán)力運(yùn)行、保障大學(xué)生權(quán)益實(shí)現(xiàn)的有效措施，是教育法形式價(jià)值的重要體現(xiàn)。因此應(yīng)在《高等教育法》中將正當(dāng)程序確立為程序法原則，明確規(guī)定聽證制度，并作為強(qiáng)制性規(guī)定加以推行，在《規(guī)定》“獎(jiǎng)勵(lì)與處分”一章中增設(shè)處分聽證一節(jié)，詳細(xì)規(guī)定處分聽證范圍、實(shí)施環(huán)節(jié)等具體內(nèi)容。此外，高校應(yīng)在本校大學(xué)章程中明確處分聽證程序，強(qiáng)化高校管理者對(duì)正當(dāng)程序及聽證制度的認(rèn)識(shí)。

2.規(guī)范高校學(xué)生管理處分聽證程序，細(xì)化處分聽證過程環(huán)節(jié)

第一，明確高校學(xué)生管理處分聽證程序適用范圍。劃分聽證適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)可分為兩大類：按照行政行為性質(zhì)和種類劃分的行為標(biāo)準(zhǔn)和根據(jù)相對(duì)人在行政程序中的利益范圍劃分的利益標(biāo)準(zhǔn)[6]。高校學(xué)生管理處分聽證程序作為學(xué)生權(quán)益保障的特別程序，若適用范圍過小，學(xué)生權(quán)益不能很好維護(hù)；若適用范圍過大，處分聽證程序可能被濫用，高校行政成本急劇增加。在什么范圍內(nèi)實(shí)行，必須要平衡管理效率和成本控制并兼顧行為標(biāo)準(zhǔn)和利益標(biāo)準(zhǔn)。《高等教育法》和《規(guī)定》規(guī)定了高校有對(duì)學(xué)生表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，取消入學(xué)資格，退學(xué)，頒發(fā)畢業(yè)證書、學(xué)位證書的權(quán)限，明確了警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看、開除學(xué)籍五種處分措施。在我國高校學(xué)生處分管理實(shí)踐中，取消入學(xué)資格、退學(xué)，是否頒發(fā)畢業(yè)證書、學(xué)位證書及留校察看和開除學(xué)籍的處分涉及大學(xué)生所享有的憲法所規(guī)定的受教育權(quán)，影響巨大，應(yīng)該被視為重大權(quán)益處分行為，納入高校學(xué)生管理處分聽證程序適用范圍內(nèi)。高校應(yīng)當(dāng)組織聽證，為大學(xué)生提供一個(gè)查明事實(shí)、申辯質(zhì)疑的機(jī)會(huì)，以保障其合法權(quán)益。學(xué)生在規(guī)定時(shí)間內(nèi)不提出申請(qǐng)的，視為自動(dòng)放棄聽證權(quán)利。警告、嚴(yán)重警告、記過雖然對(duì)學(xué)生的權(quán)益造成影響，但此類處分在一定期限內(nèi)只要學(xué)生有悔改表現(xiàn)并未再次違規(guī)會(huì)自動(dòng)解除，對(duì)學(xué)生受教育權(quán)不造成實(shí)質(zhì)性影響，可以不納入高校學(xué)生管理處分聽證程序適用范圍內(nèi)，但是仍然要在對(duì)學(xué)生做出此類處分前，給予學(xué)生陳述和申辯的權(quán)利。此外，高校在給學(xué)生頒發(fā)重要獎(jiǎng)項(xiàng)、提供重要深造機(jī)會(huì)等授益性管理行為時(shí)，由于重要獎(jiǎng)項(xiàng)和重要深造機(jī)會(huì)獲取的有限性，必然在學(xué)生之間產(chǎn)生利益沖突，為保證此類行為的公正性，應(yīng)該允許利益相關(guān)人有權(quán)申請(qǐng)召開處分聽證。

第二，成立專門處分聽證委員會(huì)。在自然公正原則的要求下，“任何人不能做自己案件的法官”，在處分聽證中必須遵守職能分離的原則。因此，應(yīng)成立獨(dú)立于申訴委員會(huì)的處分聽證委員會(huì)，處分聽證專門委員會(huì)可作非常設(shè)專門機(jī)構(gòu)由學(xué)校黨政辦具體負(fù)責(zé)組織開展工作，校黨政辦主任兼任處分聽證專門委員會(huì)主任。專門委員會(huì)委員應(yīng)由學(xué)校法律顧問、未擔(dān)任行政職務(wù)的教師代表和學(xué)生代表組成，聽證委員會(huì)的組成人員應(yīng)有嚴(yán)格的選任和任期及回避規(guī)定，確保處分聽證主體的獨(dú)立性與中立性。在具體個(gè)案中，參與調(diào)查的學(xué)生所在院系教師和教務(wù)部門、學(xué)工部門工作人員應(yīng)當(dāng)被排除在個(gè)案聽證小組成員之外。個(gè)案聽證小組應(yīng)由5人組成，在成員選取上可借鑒仲裁案件仲裁庭組成人員選取的方法，由相關(guān)各方從處分聽證委員會(huì)名單中各自選取2人，但未擔(dān)任行政職務(wù)的教師或工作人員不得少于2人，學(xué)生不得少于2人，聽證記錄人員由處分聽證專門委員會(huì)主任在校黨政辦工作人員中指定。聽證主持人的專業(yè)背景、素質(zhì)及能力直接影響聽證質(zhì)量。目前多數(shù)高校設(shè)有法律顧問，聽證主持人可由學(xué)校法律顧問擔(dān)任；如未設(shè)法律顧問或法律顧問回避的，由雙方協(xié)商在處分聽證委員會(huì)成員中選定能力較強(qiáng)并具有法律專業(yè)背景的教師擔(dān)任；協(xié)商不一致的，由校黨政辦主任從處分聽證委員會(huì)成員中指定能力較強(qiáng)并具有法律專業(yè)背景的教師擔(dān)任聽證主持人，確保聽證主持人具有法學(xué)專業(yè)背景和較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)及能力，保證處分聽證程序的實(shí)施質(zhì)量。

第三，細(xì)化處分聽證過程環(huán)節(jié)。（1）告知。在做出處分決定前，調(diào)查處理機(jī)構(gòu)應(yīng)書面告知當(dāng)事學(xué)生及其家長并送達(dá)。（2）申請(qǐng)。為確保處分聽證程序及時(shí)開展，當(dāng)事學(xué)生及其家長接到書面告知后，應(yīng)在3天內(nèi)以書面或口頭形式向處分聽證委員會(huì)提交申請(qǐng)。如果以口頭形式提出的，工作人員應(yīng)當(dāng)記錄在案并由當(dāng)事學(xué)生簽名。逾期未提交申請(qǐng)的，視為放棄聽證。（3）通知準(zhǔn)備。為給雙方當(dāng)事人留夠必要的準(zhǔn)備時(shí)間，處分聽證委員會(huì)收到申請(qǐng)后應(yīng)在舉行聽證的7日前通知雙方當(dāng)事人聽證會(huì)召開的時(shí)間和地點(diǎn)及相關(guān)事項(xiàng)。同時(shí)組織雙方當(dāng)事人選定個(gè)案聽證小組組成人員、確定主持人并受理審查第三方參加聽證的申請(qǐng)和回避申請(qǐng)。（4）召開聽證會(huì)。在聽證會(huì)主持人宣布處分聽證事項(xiàng)及聽證紀(jì)律后，應(yīng)先由調(diào)查人員宣讀擬做處分決定及事實(shí)依據(jù)和法律根據(jù)并出示證據(jù)，然后由當(dāng)事學(xué)生申辯、質(zhì)證及出示己方證據(jù)并由調(diào)查人員對(duì)當(dāng)事學(xué)生出示的證據(jù)質(zhì)證。質(zhì)證完畢后雙方展開辯論并做最后陳述。聽證結(jié)束后，聽證參加人應(yīng)查閱筆錄并簽名。同時(shí)，聽證小組應(yīng)立即展開聽證合議，按照多數(shù)意見形成聽證意見，由小組全體成員簽名。主持人應(yīng)在聽證結(jié)束后2個(gè)工作日內(nèi)形成書面聽證意見書并連同聽證筆錄一并提交校長或校長辦公會(huì)。在聽證過程中，當(dāng)事學(xué)生可以委托1～2名代理人參加聽證，當(dāng)事學(xué)生無正當(dāng)理由不按期參加聽證或未經(jīng)許可中途退出聽證的，應(yīng)視為放棄聽證。調(diào)查人員無正當(dāng)理由不按期參加聽證或未經(jīng)許可中途退出聽證的，應(yīng)視為處分事由不成立。

第四，確立聽證筆錄的案卷排他原則。應(yīng)明確規(guī)定校長辦公會(huì)未依據(jù)聽證筆錄做出處分決定一律無效，即確立聽證筆錄的案卷排他性原則。所謂的案卷排他原則是指，行政主體行做出最終行政決定的依據(jù)必須是聽證案卷中經(jīng)過參與人質(zhì)證和辯論的證據(jù)?！奥犠C筆錄是做出行政決定的唯一依據(jù)，聽證筆錄的這一價(jià)值是聽證程序本身法律價(jià)值的必然表現(xiàn)……若不遵守這一原則，受審訊的權(quán)利就毫無價(jià)值了。”[7]案卷排他原則是正當(dāng)行政程序的基本要求，只有在高校學(xué)生管理處分程序中確立聽證筆錄的案卷排他原則，才能有效促使高校重視并認(rèn)真開展學(xué)生管理處分聽證活動(dòng)，防止處分聽證形式化，“聽而不證”情況的出現(xiàn)。

第五，確定聽證不公開、公開為例外的原則。在行政程序中，除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私的案件外，聽證原則上都應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，不公開為例外。但是，由于高校聽證本屬高校自治范圍的內(nèi)部事務(wù)，加之高校學(xué)生管理的特殊性，如果公開進(jìn)行聽證，當(dāng)事學(xué)生基于個(gè)人隱私及現(xiàn)實(shí)壓力考慮，可能不愿意申請(qǐng)聽證，導(dǎo)致無法查明事實(shí)真相，也不利于證人保護(hù)。所以應(yīng)確定聽證不公開原則，對(duì)于當(dāng)事學(xué)生申請(qǐng)公開聽證的，經(jīng)聽證委員會(huì)主任審查后認(rèn)為可以公開的，方可公開聽證。

三、結(jié)語

在全面推進(jìn)依法治國，不斷深化依法治國實(shí)踐的今天，把處分聽證程序引入高校學(xué)生管理中，不僅可以提升高校管理能力，還能更好地促進(jìn)高校“依法治?！保Ｕ蠈W(xué)生正當(dāng)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。當(dāng)然，從我國高校目前學(xué)生管理的實(shí)踐情況看，要構(gòu)建起科學(xué)完備的處分聽證程序不是一朝一夕就能完成的，面對(duì)現(xiàn)實(shí)中的諸多困難和挑戰(zhàn)，我們應(yīng)“因事而化、因時(shí)而進(jìn)、因勢(shì)而新”，不斷推進(jìn)全面依法治校工作。

注釋：

①我國現(xiàn)有普通高校2631所，通過百度搜索，單獨(dú)制定處分聽證程序或與申訴程序一同規(guī)定的高校不足20所。主要有兩類高校，一類是中國政法大學(xué)、西南政法大學(xué)、華東政法大學(xué)、浙江大學(xué)等法學(xué)教育專業(yè)高?；蚍▽W(xué)教育實(shí)力較強(qiáng)的綜合性大學(xué)；另一類是中央民族大學(xué)、對(duì)外經(jīng)貿(mào)大學(xué)等這些有學(xué)生狀告經(jīng)歷的高校。

②《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第55條。

參考文獻(xiàn)：

[1]應(yīng)松年.行政處罰法新論[M].北京：中國方正出版社，2001：276.

[2]秦惠民.構(gòu)筑化解高校糾紛的完善機(jī)制[J].中國高教研究，2004（4）：31.

[3]習(xí)近平在全國高校思想政治工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)：把思想政治工作貫穿教育教學(xué)全過程開創(chuàng)我國高等教育事業(yè)發(fā)展新局面[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-12-09（1）.

[4]林莉紅，主編.中國行政救濟(jì)理論與實(shí)務(wù)[M].武漢：武漢大學(xué)出版社，2000：14.

[5]勞凱聲.兩類基本的教育法價(jià)值[M].北京：教育科學(xué)出版社，2002：211.

[6]馬懷德.論聽證程序的適用范圍[J].中外法學(xué)，1998（2）：10.

[7]黃學(xué)賢.聽證筆錄在行政決定中的意義[J].蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲社版），1999 （4）：19.

（責(zé)任編輯陳志萍）