新時代參政黨建設的整體態(tài)勢與路徑選擇

摘要：進入新時代以來，我國多黨合作制度呈現出一些新的發(fā)展態(tài)勢，包括大統戰(zhàn)格局基本形成、制度剛性明顯提高、制度效能開發(fā)的著力點更加明確、政治協商更加規(guī)范化、民主監(jiān)督逐步顯性化、黨外正職逐漸常態(tài)化、制度自信更加彰顯等。參政黨的履職空間得到不斷深化和拓展，這從整體上給參政黨建設尤其是能力建設提出了更高要求。加強新時代參政黨建設，在路徑選擇上應對參政黨代表性、政黨趨同、開放辦黨、規(guī)范建黨、理論建設等問題進行深入研究、作出積極回應。

關鍵詞：多黨合作;參政黨;參政黨建設;制度自信;制度效能

中圖分類號：D627 文獻標識碼：A 文章編號：2096-3378 （2018） 05-0041-17

參政黨是中國多黨合作的重要主體。加強參政黨建設、發(fā)揮參政黨作用，是堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度（以下簡稱“多黨合作制度”）的重要內容，也是新時代更好地體現多黨合作制度效能的重要著力點。黨的十八大以來，隨著國家治理現代化與民主政治的向前推進，中共高度重視統一戰(zhàn)線與多黨合作，提出民主黨派是中國特色社會主義參政黨、多黨合作制度是新型政黨制度等創(chuàng)新性論斷，作出推進協商民主廣泛多層制度化發(fā)展的戰(zhàn)略部署，明確政黨協商是參政黨的一項新的基本職能，召開中央統戰(zhàn)工作會議，頒布《中國共產黨統一戰(zhàn)線工作條例（試行）》（以下簡稱《條例》）。這一系列重要論述和舉措，推動了新時代統一戰(zhàn)線與多黨合作事業(yè)的發(fā)展，進一步深化和拓展了參政黨的履職空間，對參政黨建設提出了更高要求。新時代，加強參政黨建設面臨怎樣的整體態(tài)勢，應有怎樣的發(fā)展路徑選擇，這些都需要從理論上進行研究并做出回答。

一、黨的十八大以來中國多黨合作制度發(fā)展的新態(tài)勢

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央把統一戰(zhàn)線與多黨合作作為治國理政的重要方面，密集召開會議，連續(xù)出臺文件，對鞏固和發(fā)展新時代統一戰(zhàn)線與多黨合作事業(yè)進行全面謀劃部署。在此過程中，多黨合作制度建設和發(fā)展的基本思路逐步清晰，概括起來就是兩個關鍵詞：一是“制度自信”，二是“制度效能”。這兩個關鍵詞背后的基本邏輯是：多黨合作制度是從中國自己的土壤中生長出來的一道“風景”，不是中國從西方照搬過來的“盆栽”。它有自身的文化根基和國情基礎，符合中國的國家性質和社會發(fā)展狀況，是中國基于本國國情、以自己的方式對政黨政治這一現代民主政治發(fā)展的普遍性問題作出的回答、提供的方案。對此，我們要有充分的自信和底氣。但這種自信和底氣必須建立在我們自己要把這個制度當真，并努力創(chuàng)造條件使這一制度內含的功能和價值得到充分展現的基礎之上。從這個角度看，多黨合作制度在實際運行過程中仍然存在一些問題，其功能和價值并未得到充分展現。這反過來直接影響了這一制度的社會評價以及我們對這一制度的自信和底氣。因此，開發(fā)制度效能應成為新時代多黨合作制度建設與發(fā)展的關鍵所在。在統一戰(zhàn)線事業(yè)發(fā)展、多黨合作制度建設基本思路逐步明確的大背景下，中共采取了一系列實際舉措來推進多黨合作制度發(fā)展完善，使其呈現出一些新的發(fā)展態(tài)勢。

（一）大統戰(zhàn)工作格局基本形成

隨著中共大力推進統戰(zhàn)工作，尤其是通過明確黨委主要負責人是統戰(zhàn)工作第一責任人、明確黨委開展統戰(zhàn)工作的主要職責、成立統戰(zhàn)工作領導小組、明確黨委常委擔任統戰(zhàn)部部長、推進黨和國家機構改革、理順黨和政府統戰(zhàn)工作相關部門的歸口關系等有力舉措，在構建黨委統一領導、統戰(zhàn)部牽頭協調、有關方面各負其責的大統戰(zhàn)工作格局方面邁出了實質性步伐，為多黨合作制度發(fā)展、更好地發(fā)揮參政黨作用提供了重要的體制支撐。

（二）制度剛性明顯提高

在總結長期工作實踐和經驗規(guī)律的基礎上，中共制定了《條例》。這是黨的歷史上第一部關于統一戰(zhàn)線的黨內法規(guī)，使統一戰(zhàn)線相關政策的落地有了更加剛性的制度保障。此外， 《關于加強社會主義協商民主建設的意見》（以下簡稱“2015年3號文件”）、《關于加強人民政協協商民主建設的實施意見》（以下簡稱《政協協商實施意見》）、 《關于加強政黨協商的實施意見》（以下簡稱《政黨協商實施意見》）、《關于加強和改進人民政協民主監(jiān)督工作的意見》（以下簡稱《政協監(jiān)督工作意見》）等一系列規(guī)范性文件的先后頒布，使多黨合作制度的一些相關政策規(guī)定有了更強的操作性和約束性，使長期以來多黨合作實踐中存在的“起點高、落點低”的狀況得到了較明顯的改善。

（三）開發(fā)制度效能的著力點更加明確

習近平總書記明確提出，更好體現多黨合作的制度效能，著力點在于發(fā)揮好民主黨派和無黨派人士的積極作用^[1]。作為執(zhí)政黨的中共與作為參政黨的民主黨派構成了多黨合作制度的兩大主體要素，由此形成了貫穿這一制度的兩條主線：一是加強和改善黨的領導;二是發(fā)揚社會主義民主，充分發(fā)揮民主黨派的作用^[2]。長期以來，相較于黨的領導這條主線而言，多黨合作中民主要素的體現、參政黨作用的發(fā)揮這條主線，始終是這一制度運行的“短板”。2005年，胡錦濤提出“要堅持執(zhí)政黨建設與參政黨建設互相促進”^[3]，這是具有戰(zhàn)略眼光的要求和論斷。多黨合作要真正站得穩(wěn)、走得遠，兩條腿必須能夠相互適應。因此，要更好體現這項制度的效能，必須著力將“短板”補上。習近平總書記在中央統戰(zhàn)工作會議上的講話中提出了三條明確的路徑：一是誠心誠意搞好政黨協商，二是充分發(fā)揮參政黨的民主監(jiān)督作用，三是大力支持參政黨加強自身建設、提升能力和水平^[1]。從實踐來看，黨的十八大以來中共推進多黨合作制度發(fā)展和完善的舉措也集中在這三個方面。

（四）政治協商更加規(guī)范化

政治協商是多黨合作的基本運行機制，具體包括政黨協商和政協協商兩種主要形式。2015年，中辦先后印發(fā)《政協協商實施意見》和《政黨協商實施意見》，對兩種協商形式分別作出了頂層設計，進一步提高了其制度化規(guī)范化程序化水平。尤其是從制度上明確了：無論是政黨協商還是政協協商，都要制定年度協商計劃，納入協商計劃的事項非經協商不得決策。這事實上意味著，盡管政治協商成果的運用仍是柔性的，但就納入協商計劃的事項而言，政治協商作為一個必要環(huán)節(jié)己開始剛性嵌入各級黨委和政府的工作流程中。

（五）民主監(jiān)督逐步顯性化

在“窯洞對”中，黃炎培向毛澤東提出了中共如何跳出“歷史周期率”的重大命題。在毛澤東給出的回答中，關鍵詞有兩個，一是“民主”，二是“監(jiān)督”^[4]。在談及為什么要“有意識地留下民主黨派”這一問題時，毛澤東明確表示， “這對黨、對人民、對社會主義很有利。打倒一切，把其他黨派搞得光光的，只剩下共產黨的辦法，使同志們中很少不同意見，弄得大家無所顧忌，這樣做很不好”^[5]。這一思想后來被概括為“長期共存、互相監(jiān)督”的八字方針?？梢哉f，發(fā)揮參政黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督作用，是多黨合作制度設計的重要初衷。在后來的發(fā)展中，民主監(jiān)督被明確為參政黨的一項基本職能。但眾所周知，民主監(jiān)督長期以來是多黨合作制度實踐中的最大“短板”和參政黨履職的薄弱環(huán)節(jié)。黨的十八大以來，中共中央高度重視民主監(jiān)督問題。習近平多次重提。歷史周期率”，認為其至今是對中共仍是很好的鞭策和警示^[6]，強調當年“窯洞對”的問題今天并沒有徹底得到解決，要求繼續(xù)加強民主監(jiān)督，并從制度上保障和完善民主監(jiān)督，探索開展民主監(jiān)督的有效形式^[1]?！稐l例》系統梳理和列舉了民主監(jiān)督的十種形式。黨的十八屆六中全會通過的《中國共產黨黨內監(jiān)督條例（試行）》在制度設計上明確了民主監(jiān)督與中共黨內監(jiān)督的銜接問題，要求“支持民主黨派履行監(jiān)督職能，重視民主黨派和無黨派人士提出的意見、批評、建議，完善知情、溝通、反饋、落實等機制”。在監(jiān)督形式創(chuàng)新上，通過支持民主黨派圍繞國家和地方的重大改革舉措和重要約束性指標開展專項監(jiān)督，以切實提高民主監(jiān)督的針對性和有效性。在頂層設計上，中辦于2017年正式印發(fā)了《政協監(jiān)督工作意見》，還將出臺關于加強民主黨派民主監(jiān)督的專門文件。民主監(jiān)督正逐步成為新時代推動多黨合作制度發(fā)展乃至中國民主政治發(fā)展的一個重要切入口。

（六）黨外正職逐漸常態(tài)化

注重發(fā)揮黨外人士在國家機關中的作用，是中共在政權建設中堅持統一戰(zhàn)線所形成的優(yōu)良傳統和主要經驗。歷史地看，這一傳統可以追溯至抗戰(zhàn)時期根據地的“三三制”政權建設實踐，即在邊區(qū)政權機關中， “共產黨員占三分之一，非黨的左派進步分子占三分之一，不左不右的中間派占三分之一”^[7]。1949年成立的新中國第一屆中央人民政府借鑒和承繼了“三三制”的經驗與做法，安排了大批黨外人士擔任國家機關重要領導職務，其中有不少是正職。以中央層面為例，在政務院34個部委院署行中，擔任正職的黨外人士有14人^[8]。當然，這一結構的形成是由當時特定的歷史條件決定的，是一種過渡性安排，不能簡單比附當下。1957年“反右斗爭”開始后，實職安排工作受到影響，安排人數逐步減少。“文革”期間，這一傳統基本中斷，直到黨的十一屆三中全會之后才逐步恢復。《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》（以下簡稱“1989年14號文件”）首次明確了民主黨派的參政黨地位，并從制度上明確了民主黨派成員和無黨派人士擔任國家和政府的領導職務是多黨合作制度的一項重要內容。當然，民主黨派輔政的角色決定了黨外人士擔任的國家和政府領導職務主要是副職，但符合條件的黨外人士可以擔任正職。對這項原則，中共始終是堅持和強調的。《條例》重申了這一原則，并明確規(guī)定省級政府組成部門中應當配備2名左右黨外正職。各?。ㄊ?、自治區(qū)）在制定實施細則時進一步對市縣政府部門中黨外正職的配備提出了要求?？傮w來看，在省、市兩級政府部門中配備黨外正職正逐漸成為一個新常態(tài)，而這對縣級政府部門中黨外正職的配備也具有一定的帶動效應。地方政府部門中黨外正職配備的常態(tài)化，為黨派成員通過政府部門渠道發(fā)揮作用提供了更大舞臺。與此同時，如何處理好黨外正職與本部門中共黨組尤其是黨組書記之間的關系，越來越成為新形勢下黨外干部與中共干部合作共事的一個重要課題。

（七）制度自信更加彰顯

制度自信的彰顯一方面與黨的十八大以來我國在世界舞臺上地位和影響力的提升有直接關系，另一方面與西方自由民主制度在實際運行中不斷暴露出的內在缺陷和問題有密切關系。西方國家政治選舉和政黨競爭中出現的金錢政治、民粹主義、多數暴政、選舉表演化、為反對而反對導致政治內耗嚴重和效率低下等問題的暴露，不僅打破了國內一些人對西方民主和政黨制度的迷信，而且使大家能更加理性和客觀地認識到多黨合作制度與中國國情的適應性及其在維護國家多元一體、實現國家有效治理、吸納社會有序參與、保持政局團結穩(wěn)定等方面的獨特優(yōu)勢。因此，當今天西方社會都普遍對政黨政治表示不滿，認為政黨政治已經在走下坡路、政黨功能在衰落的時候，中共則明確向世界宣示：“政黨在國家政治生活中發(fā)揮著重要作用，也是推動人類文明進步的重要力量?！?sup>[9]2018年，習近平總書記首次提出，多黨合作制度是“從中國土壤中生長出來的新型政黨制度”，并將這一制度與西方舊式政黨制度置于同一個天平上進行比較和衡量，進而總結了多黨合作制度的特色和優(yōu)勢^[10]。從原來更多強調多黨合作制度的“中國特色”，到現在開始在“中國特色”的認識基礎上強調其“新型”特點和優(yōu)勢，這種話語轉變體現的就是制度自信。制度自信的彰顯反過來進一步堅定了中共堅持和完善多黨合作制度的決心。黨的十九大后，中共中央專門給八個民主黨派中央發(fā)感謝信，明確提出三個“堅定不移”： “堅定不移堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，堅定不移貫徹長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，堅定不移支持各民主黨派履行職能發(fā)揮作用，把多黨合作事業(yè)繼續(xù)推向前進。”^[11]習近平總書記對多黨合作制度發(fā)展也提出了“四個新”的期待和要求：多黨合作要有新氣象，政治共識要有新提高，履職盡責要有新作為，參政黨要有新面貌^[12]。

二、新時代參政黨履職的空間與要求

（一）用足協商民主建設提供的發(fā)展空間

加強社會主義協商民主建設是新時代中國民主政治發(fā)展的重要突破口。民主的本質是人民作主，而人民作主的最原始生態(tài)和最直接的表現形式就是共議，即大家的事情大家一起討論，以維護秩序、實現共存。共議不成，才需要付諸票決。從這個意義上看，與選舉相比，協商是更為直接的民主呈現方式^[13]。因此，中國選擇選舉民主與協商民主并重，事實上將重心放在協商民主，是符合民主本意的戰(zhàn)略選擇。黨的十八大報告首次提出“協商民主廣泛多層制度化發(fā)展”的戰(zhàn)略任務，宣示了中共決心在原有政治協商的基礎上，將協商作為一種基本民主形式推廣至各個層級和各個領域。 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協商民主體系”的要求。經過一段時間的摸索，最終在2015年3號文件中構建了包括政黨協商、人大協商、政府協商、政協協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等七種協商渠道的制度體系，為參政黨發(fā)揮作用提供了更大空間。

首先，提高政黨協商的質量。進入新時代，政黨協商在我國民主政治建設尤其是多黨合作制度建設中的地位和作用日益凸顯：2015年3號文件規(guī)定的七種協商渠道中，政黨協商居首位;參加中國共產黨領導的政治協商被明確為參政黨一項新的基本職能。 《政黨協商實施意見》的印發(fā)為深入推進政黨協商提供了重要的制度規(guī)范和保障。在中央的頂層設計和大力推動下，各地對政黨協商的重視程度大大提高，符合條件的地方基本都按照中央文件規(guī)定和要求建立了政黨協商的制度與形式。但在具體實施過程中，隨意性、表面化、形式化現象在一些地方仍很突出，不同程度地存在著以通報、部署工作代替協商，以一般性座談表態(tài)代替協商，將協商會開成工作匯報會等現象。這些現象總體上反映出政黨協商質量不高的問題，這已成為目前政黨協商在實施中迫切需要解決的關鍵問題。提高政黨協商質量，需要執(zhí)政黨和參政黨的共同努力。對中共各級黨委而言，重點要解決的是中央反復強調的“協商就要真協商”問題，真正做到“誠心誠意、認認真真、滿腔熱情”地聽取參政黨的意見建議，“有事要商量、多商量”，“不能想起了、有空了、拖不過去了才協商”^[14]。協商前要讓參政黨充分知情，協商中要有互動、有商量，協商后的成果運用情況要及時向參政黨反饋。對參政黨而言，當前的重點任務是通過全面加強自身建設以切實提高協商能力和水平。政黨協商所具有的協商對象的高層性、協商內容的重大性、協商形式的直接性（尤其在會議協商中，民主黨派負責人是與同級中共黨委主要領導進行面對面的協商對話），使當前各級參政黨組織及其負責人在協商中普遍面臨較大的心理壓力和本領恐慌問題。解決這一問題，關鍵是參政黨要在自身建設和協商能力提升方面取得實質性進展。

其次，充分發(fā)揮參政黨在政協協商中的作用。參政黨在人民政協中具有獨特地位。一方面，作為人民政協的組成單位，參政黨在政協中可以以黨派名義開展活動，包括提交提案、提出建議案草案、作大會發(fā)言、參加各類會議、參加視察、參加調查研究、報送社情民意信息等;另一方面，參政黨成員在各級政協的委員、常委、領導班子成員和專委會委員中占有較大比例。政協委員的構成以黨外人士為主，這一點在制度上有明確要求：換屆時，黨外人士在委員中不少于60%，常委中不少于65%，副主席中不少于50%。民主黨派和無黨派人士在政協各專門委員會負責人中應有適當數量，在政協委員中應占有適當比例;政協機關中要有一定數量的民主黨派成員和無黨派人士擔任專職領導職務。截至2015年底，近70萬政協委員中，黨派成員身份的委員8.2萬余人，占委員總數的11.9%，占黨派成員總數的7.7%。目前，通過制定政協年度協商計劃、加強政協協商與黨委和政府工作的有效銜接等舉措，政協協商已日益成為國家和地方政治過程的一個重要環(huán)節(jié)。因此，更好發(fā)揮參政黨作用，必須充分利用好政協這個舞臺，注重運用好政協協商這種渠道。

再次，探索參政黨參與其他方面協商的有效形式。《條例》明確指出，要“支持民主黨派和無黨派人士參與人大協商、政府協商、政協協商及其他方面的協商”。這條規(guī)定的操作空間很大。從理論和政策上看，參政黨可以作為協商主體參與各個方面的協商。但就實際而言，對參政黨參與政黨協商和政協協商，制度設計比較規(guī)范和完善，發(fā)揮作用相對充分，但對如何參與其他方面的協商，尤其是如何以黨派名義開展組織化參與，仍有待摸索和破題。例如，參政黨如何參與基層協商？這一問題己開始引起一些黨派的關注。一些地方也開展了有益探索，其中浙江較為典型。近年來，浙江重視發(fā)揮統一戰(zhàn)線在參與和推進基層協商中的作用，各地在支持和推動參政黨組織及其成員參與基層協商方面進行探索和創(chuàng)新，初步形成了協作共建、協商議事會、決策咨詢、監(jiān)督評議、民主黨派工作室、政協協商向基層延伸等多種實踐模式，不僅促進了參政黨的建設和多黨合作制度的發(fā)展，也推動了基層協商民主的深化，產生了良好的經濟社會效益^[15]。再如，參政黨如何參與人大協商？從制度設計上看，黨派成員中的各級人大代表在人大的各類會議上就法律法規(guī)制定、修訂提出意見建議并參與審議、審定，黨派成員中的政協委員列席人大的重要會議，就法律法規(guī)制定、修訂提出意見建議，從而參與人大立法，這是黨派成員以個人形式參與人大協商的兩種主要方式，下一步應從人大協商的角度更好發(fā)揮這兩種方式的積極效應。此外，要進一步探索參政黨以組織名義參與人大協商的有效形式。又如，參政黨如何參與政府協商？從已有實踐看，其主要有如下幾種形式：參政黨組織與相關政府部門建立對口聯系，對其工作提出意見建議;黨派成員在政府及其工作部門中擔任領導職務或一般職務，在本職崗位履職盡責的同時，從黨派成員的角度對本部門工作提出意見建議;黨派成員受聘擔任政府部門特約人員，對政府部門工作提出意見建議;黨派成員以專家或市民身份參加政府部門召開的聽證會等會議，提出意見建議。對這些已有制度安排和做法，要思考如何從協商民主的角度作進一步的深化。在此基礎上，需要思考如何更好地體現和發(fā)揮參政黨組織在政府協商中的集體智慧和整體作用。例如，在政府部門組織召開的各類聽證會中，相關黨派是否可以組織名義參與并提出意見建議？目前，各地還鮮見這樣的做法。應該說，協商民主廣泛多層制度化發(fā)展為參政黨全方位參與國家治理和社會治理提供了空間和可能性，但參政黨能否真正進入這些空間、把這種可能性能否變?yōu)楝F實，取決于理論和實踐層面的用心思考和努力探索程度。回答和解決好了這個問題，不僅將大大拓展參政黨發(fā)揮作用的空間，也可為社會主義協商民主的健全和完善注入重要的推動力量和高質量的協商資源。

（二）補齊民主監(jiān)督的履職短板

與參政議政、社會服務、參加中國共產黨領導的政治協商相比，民主監(jiān)督作用的有效發(fā)揮確實需要更多的前置條件，而這一薄弱環(huán)節(jié)的存在與整個社會和政治生態(tài)緊密相關。要真正解決它，取決于社會和政治生態(tài)的優(yōu)化，包括經濟的發(fā)展、社會的成長、民主的進步等。但這并不能成為我們被動等待甚至回避、忽視它的理由。我們不能期望通過參政黨的監(jiān)督解決中共黨的建設和治國理政過程中存在的所有問題;但也不能以民主監(jiān)督是非權力監(jiān)督、不具有強制性為理由，降低對參政黨履行民主監(jiān)督職能的要求^[16]。

在總體思路上，筆者非常贊同曾憲初教授關于發(fā)揮民主黨派民主監(jiān)督作用的觀點，即在非權力監(jiān)督與有效監(jiān)督之間尋求一個平衡點，既要堅持參政黨監(jiān)督的固有性質，又要使監(jiān)督形成一定的壓力^[17]。我國監(jiān)督制度建設的歷史和實踐表明，權力監(jiān)督不一定是有效監(jiān)督，非權力監(jiān)督也可以是有效監(jiān)督。例如媒體（尤其是新媒體）的監(jiān)督，被很多人認為是現階段我國最具實效性的監(jiān)督形式之一。而它之所以有效，不是因為它有剛性的權力依托，而是因為它能營造出強大的輿論場，對監(jiān)督對象產生直接壓力。換言之，監(jiān)督有效的決定因素不是權力，而是壓力。如果一種監(jiān)督形式不能對監(jiān)督對象產生必要壓力，那么也是發(fā)揮不了實際作用的。

從現狀及未來發(fā)展趨勢看，一個迫切需要解決的關鍵問題是必須尊重和保持參政黨的相對獨立性。目前參政黨呈現出的對執(zhí)政黨的“依附”現象及“行政化”趨向，十分不利于其監(jiān)督作用的發(fā)揮。參政黨相對獨立性的確立應采取兩方面的努力。一是中共善于領導。在堅持黨的領導的同時，要切實尊重參政黨的政治自由、組織獨立和法律平等地位。在實際工作中，各級統戰(zhàn)部門應杜絕包辦代替的思想與工作作風，為參政黨的良性發(fā)展提供必要的政治空間。在憲法和法律范圍內，參政黨在思想上可以發(fā)揮獨立思考、百家爭鳴的精神;在政治上可以闡述自己的政治主張，發(fā)表對國家大政方針的意見;組織上可以獨立開展各種活動，自主決定內部機構、人事安排和成員發(fā)展。當然，對于參政黨工作中的缺點和問題，中共各級組織應本著“肝膽相照、榮辱與共”的方針，及時給以監(jiān)督、指導和幫助^[18]。二是參政黨在保持與黨政部門良好關系的同時，應該自覺保持一定距離，以防被部門利益所腐蝕而失去對權力的必要張力^[19]。與此同時，參政黨需要真心誠意、切切實實創(chuàng)設各種相關性條件，包括：激活政黨特征，在政黨層次上開展監(jiān)督;加強制度建設，完善監(jiān)督機制;完善監(jiān)督形式，豐富監(jiān)督載體;形成監(jiān)督合力，增強監(jiān)督約束力;提高政黨素質，增強監(jiān)督能力;拓展信息來源，提高信息質量;提高中共黨員尤其是黨的領導干部接受監(jiān)督的自覺性;等等^[20]。

（三）強化自覺接受監(jiān)督和與執(zhí)政黨共擔責任的意識

從多黨合作制度內在要求看，參政黨接受執(zhí)政黨監(jiān)督是題中應有之義。多黨合作既強調執(zhí)政黨和參政黨之間要親密合作，也要求相互監(jiān)督。監(jiān)督的重點是參政黨監(jiān)督執(zhí)政黨。正如鄧小平所言，在中國，“誰有資格犯大錯誤？就是中國共產黨。犯了錯誤影響也最大”^[21]。但同時，執(zhí)政黨監(jiān)督參政黨本就是黨際監(jiān)督的內在組成部分。對參政黨在自身建設和履行職能過程中的缺點和問題，執(zhí)政黨要抱著“肝膽相照、榮辱與共”的立場，坦誠提出意見建議，及時給予指導和幫助。從政治資源配置角度看，根據統一戰(zhàn)線政策要求和多黨合作制度設計，參政黨制度化參與國家政治資源配置，實際也掌握和使用了部分重要公共資源。新中國成立后，執(zhí)政黨對參政黨在政權機關和人民政協中的作用發(fā)揮，參政黨組織的編制、經費、干部調動、辦公條件和生活待遇等具體問題從政治發(fā)展高度予以重視，通過國家公共資源的配置予以解決，使參政黨組織運行所依托的主要資源實現國家化[22]。首先，通過實職安排吸納部分黨派成員經過法定程序擔任政府、司法機關、高校、人民團體、科研院所、國有企業(yè)等的領導職務。據不完全統計，截至2015年底，民主黨派成員在各級政府及司法機關中擔任縣處級以上領導職務的共有8000余人，占黨派成員總數的0.8%左右，占全國縣處級以上領導職務總數的1%左右。其次，通過政治安排吸納部分黨派成員通過法定程序當選為各級人大代表、常委、副委員長或副主任，通過協商擔任各級政協委員、常委、副主席等，聘任部分黨派成員為參事、文史館員、特約人員等。據不完全統計，截至2015年底，各級人大代表中有黨派成員1.5萬余人，占黨派成員總數的1.5%左右，占人大代表總數的1%不到;各級政協委員中有黨派成員8.2萬余人次，占黨派成員總數的7.7%，占政協委員總數的11.9%。再次，將黨派機關干部納入國家行政編制，納入公務員隊伍。將黨派活動經費（包括機關工作經費、調研費、培訓費等）納入財政預算。作為上述重要公共資源的使用者，參政黨應該有與執(zhí)政黨共擔責任的意識，理所當然應該接受監(jiān)督。

從個體角度看，參政黨成員通過實職安排和政治安排，所享有和使用的均是稀缺而寶貴的國家政治資源，在履職過程中必須樹立起高度的責任意識和自覺接受監(jiān)督的意識。黨外領導干部尤其是在政府和司法機關中擔任實職領導的黨派成員，本身掌握著部分公權力，更應該自覺接受監(jiān)督。黨外干部在問題官員中所占比重雖極小，但相關個案并不鮮見，其中不乏在社會上產生了一定影響的案例。新時代條件下黨管干部原則日益凸顯、國家監(jiān)察體制改革已全面推開、黨外代表人士安排使用力度不斷加大，更要求黨外干部樹立自覺接受監(jiān)督的意識，切實提升自身的拒腐防變能力。全國十幾億人口，各級人大代表數量只有270萬左右，各級政協委員數量只有80萬左右。黨派成員當選人大代表、擔任政協委員，不僅是一份榮譽和肯定，更是一份信托和責任，要倍加珍惜、切忌濫用，真正發(fā)揮好執(zhí)政黨和國家與各界群眾之間的“橋梁”和“紐帶”作用。

（四）積極探索履職新空間

首先，發(fā)揮參政黨在意識形態(tài)領域的作用。意識形態(tài)工作是當前中國共產黨治國理政面臨嚴峻挑戰(zhàn)的一項工作。參政黨應充分發(fā)揮自身在立場、組織和人才方面的優(yōu)勢，協助執(zhí)政黨做好這項工作。俞正聲在中央統戰(zhàn)工作會議的總結講話中明確指出，參政黨在服務經濟社會發(fā)展中具有獨特優(yōu)勢，在意識形態(tài)領域也可以發(fā)揮重要作用。他具體提了三點要求：一是有關部門和單位特別是主流媒體、重點網站，要多為參政黨創(chuàng)造“發(fā)聲”的平臺，更好地弘揚主旋律、傳播正能量;二是涉及參政黨成員的新聞報道，要體現他們的黨派身份;三是要支持參政黨做好各自成員的思想政治工作，夯實與中國共產黨團結奮斗的共同思想政治基礎。除上述具體要求外，發(fā)揮參政黨在意識形態(tài)領域的積極作用，可以從以下三方面重點進行思考和探索^[23];一是協助執(zhí)政黨做好網絡意識形態(tài)的引導。統戰(zhàn)工作場域從線下為主到線上線下并重，是新時代統一戰(zhàn)線的一個明顯特征和發(fā)展趨勢。互聯網己成為中共意識形態(tài)工作的主戰(zhàn)場。參政黨成員中集中了一批在各行各業(yè)中有一定影響力的精英人士，其中一些人本身在網絡上就有較大影響力，新媒體從業(yè)人員和網絡意見人士這兩個與互聯網統戰(zhàn)工作直接相關的群體中也有一些參政黨成員。針對這部分成員，參政黨要在做好他們的思想政治工作的同時，積極發(fā)揮他們在網絡空間中的正能量作用。同時，要發(fā)揮知識分子型政黨的優(yōu)勢，運用自身人才優(yōu)勢和話語優(yōu)勢，主動影響和引導網絡意識形態(tài)。二是協助執(zhí)政黨做好高校的意識形態(tài)工作。高校黨外知識分子集中，是統戰(zhàn)工作的戰(zhàn)略要地。高校各種社會思潮激蕩，是意識形態(tài)工作的重要陣地。高校也是參政黨成員最為集中、組織建制相對比較健全的領域。根據2014年底的統計數據，全國高等教育領域有黨派成員15.6萬余人，占黨派成員總數的15.3%;當時黨派中央主席、副主席中，有54人有過高校工作經歷，占總數的63.5% ^[24]。參政黨要運用這種組織優(yōu)勢和人才優(yōu)勢，在高校意識形態(tài)工作中發(fā)揮自身獨特作用。三是注重對重大內政外交和社會熱點問題“發(fā)聲”。參政黨作為一個整體，扮演著咨政和輔政角色，并不掌握國家公共權力。如果說參政黨有“權力”，其擁有的主要是話語權。參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產黨領導的政治協商這三項基本職能，對參政黨而言，本質上都是一種話語權。這種話語權要產生實際影響力，一方面要通過多黨合作制度渠道向執(zhí)政黨和國家進行表達，另一方面要通過媒體等渠道向社會表達，讓民眾能夠真實感受到參政黨的“正能量”。尤其是當重大內政外交和社會熱點問題出現的時候，應該讓社會民眾聽到參政黨的“好聲音”。這不僅有助于發(fā)揮參政黨對社會輿論的正向引導作用，而且有助于提升參政黨的社會公眾知曉度和認同度，進而為堅持和完善多黨合作制度提供更為堅實的社會心理基礎。

其次，發(fā)揮參政黨在新的社會階層人士和歸國留學人員統戰(zhàn)工作中的作用。新階層人士和歸國留學人員是新時代統戰(zhàn)工作新的重點和著力點，尤其是新的社會階層人士，可以說是新時代統一戰(zhàn)線“版圖”最大的增長點。從這兩個群體的構成看，主體是黨外知識分子。以新的社會階層人士為例，其目前主要包括民營企業(yè)和外商投資企業(yè)管理技術人員、中介組織和社會組織從業(yè)人員、自由職業(yè)人員、新媒體從業(yè)人員等四類人。根據中央統戰(zhàn)部的調研摸底，目前新的社會階層人士總體規(guī)模約為7 200萬人，其中黨外人士約6 900萬人，占95.5%^[25]。參政黨的重點發(fā)展對象和主要社會基礎是黨外知識分子，應充分發(fā)揮其在聯系和團結新的社會階層人士和歸國留學人員方面的獨特優(yōu)勢，支持其發(fā)展和吸收其中一部分具有一定代表性的專業(yè)人士。這既是在協助開展這兩個群體的統戰(zhàn)工作，也有助于拓展參政黨的社會基礎，使其煥發(fā)新的生機。從實踐看，致公黨已將歸國留學人員納入重點發(fā)展范圍，各黨派均發(fā)展了一部分新的社會階層人士。截至2014年底，新的社會階層人士在參政黨成員中所占比例為6.2%。下一步應支持各黨派根據各自界別特色和組織發(fā)展需要積極穩(wěn)妥地做好吸納新的社會階層人士和歸國留學人員的工作。

再次，發(fā)揮參政黨在對外交往中的作用。如何向海內外中華兒女及國際社會講好“中國故事”，包括中國多黨合作的故事，是中國崛起過程中必須回答和解決好的重大課題。參政黨作為中國特色社會主義的親歷者、實踐者、維護者、捍衛(wèi)者和多黨合作的重要主體，有責任也有條件通過現身說法，介紹中國的發(fā)展成就和政策，尤其是多黨合作制度的生動實踐，爭取港澳臺同胞、海外僑胞和國際社會對中國政治制度、政黨制度和政治發(fā)展道路的理解和認同?！稐l例》明確強調，要發(fā)揮民主黨派在對外交往中的作用，要支持民主黨派在港澳臺海外統一戰(zhàn)線工作中發(fā)揮作用。進入新時代，尤其是中央統戰(zhàn)工作會議之后，參政黨在做好常規(guī)性對外交流工作的基礎上，圍繞“一帶一路”建設和港澳臺海外統戰(zhàn)工作，積極探索開展對外交往的新形式。尤其是致公黨中央以政黨名義密集組團，訪問港澳地區(qū)和柬埔寨、日本、巴拿馬、伯利茲、德國、捷克、阿聯酋等國家，成為近年來參政黨開展對外交往的一個亮點，其中一些訪問活動具有一定的公共外交色彩。同時，致公黨也開始出面接待一些外賓來訪?；仡櫄v史，在新中國成立初期及20世紀80年代，各民主黨派中央以政黨名義開展公共外交（組團出訪或邀請和接待外賓和國外政黨來訪）是有成功實踐的。實踐證明，參政黨以政黨名義開展對外交往，有利于擴大參政黨的政治參與、塑造和改善中國的國際形象、助推國家總體外交^[26]。在2018年中央外事工作會議上，習近平強調，對外工作是一個系統工程，政黨、政府、人大、政協、軍隊、地方、民間等要強化統籌協調，各有側重，相互配合，形成黨總攬全局、協調各方的對外工作大協同局面^[27]。相信隨著多黨合作事業(yè)的發(fā)展完善，參政黨蘊含的外交能量將在我國公共外交事業(yè)中得到進一步重視和開發(fā)。

三、新時代參政黨建設的路徑與走向

多黨合作制度發(fā)展的新態(tài)勢和參政黨履職空間的深化與拓展從整體上給參政黨建設尤其是能力建設提出了更高要求，帶來了更大壓力。新時代參政黨履職既面臨重大機遇，也面臨重大挑戰(zhàn)。一方面，面對擁有豐富人才資源、知識資源、信息資源、財政資源和治國理政經驗的執(zhí)政黨，參政黨的傳統優(yōu)勢尤其是人才和智力優(yōu)勢式微。另一方面，在推進國家治理現代化的過程中，以前只作為被管理對象的企業(yè)、媒體、社會組織、智庫乃至每個公民都作為主體參與進來，參政黨如果不能主動作為，其制度空間就可能被逐漸擠壓^[28]。尤其是面對作為新興政治參與渠道、意見表達通道的社會組織、新媒體和作為專業(yè)政策研究機構的新型智庫，參政黨如能善加利用都可以使之成為自身履職的重要資源，但如無法有效應對則可能對參政黨履職形成挑戰(zhàn)，甚至產生“替代效應”。

從政治過程視角看，當今中國各類公共政策尤其是重大政策的制定過程本身是高度開放的，決策者非常注重吸納各方意見和智慧。一些學者稱之為“集思廣益型”決策模式^[29]。在此過程中，參政黨的協商參與發(fā)揮了一定作用，提出的意見建議產生了一定影響，具有一定的有效性，但客觀看這種有效性目前是非常有限的。例如，在《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》這一重要文本的起草過程中廣泛征求了各方意見，實際征求意見3176人，收到意見建議2 588條，其中黨外人士提出的意見建議92條，扣除重復意見和建議后總計2 292條。根據反饋的意見和建議，建議稿共增寫、改寫、精簡文字754處，覆蓋1 16個單位和黨外人士的844條意見和建議，其中覆蓋黨外人士意見和建議18條。反饋意見和建議的總體吸收率為32. 6%，而黨外人士意見和建議的吸收率不到20%^[30]。因此，新時代加強參政黨建設、提升參政黨能力不僅非常必要，而且非常迫切。我國政黨關系的特點決定了加強參政黨建設、提升參政黨能力需要執(zhí)政黨和參政黨共同努力。多黨合作和政治資源配置的主導權在執(zhí)政黨，參政黨建設能否取得實質性進展和成效、一些問題能否得到根本解決，最終取決于執(zhí)政黨對這些問題認識到什么程度以及能提供何種程度的支持和幫助。對此，執(zhí)政黨的態(tài)度歷來是明確的，即強調支持參政黨加強自身建設是中共各級黨委的一項重要政治責任，這條規(guī)定被明確寫入《關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》中。但另一方面，加強自身建設，參政黨自己必須足夠努力，不能因為多黨合作的主導權在中共，而放棄了加強自身建設的主動性意識和主體性責任。多黨合作制度的健康持續(xù)發(fā)展非常需要參政黨在政治上具有清醒意識、在組織上具有相對獨立性、在能力和水平上能與執(zhí)政黨相互匹配和適應。習近平總書記在政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力、合作共事能力這四種能力的基礎上，提出了參政黨要提高解決自身問題能力的問題，這既是期許，也是要求。參政黨在加強自身建設過程中始終強調“以黨（中共）為師”，在長期實踐基礎上己形成了總體思路和實際舉措，即通過加強思想政治、組織、制度特別是領導班子建設，著力提高“五種能力”。在此總體思路之下，結合新時代背景和要求，從問題導向角度對參政黨建設路徑與走向問題，筆者提出如下幾點思考與建議：

（一）密切與群眾的聯系，加強代表性建設

統戰(zhàn)工作的基本邏輯與方法是以點帶面。對中共而言，統戰(zhàn)工作之所以是特殊的群眾工作，是因為其主要工作對象是各類黨外精英（即“黨外代表人士”）及由這些精英所組成的組織。但統戰(zhàn)工作之所以重要，不僅僅是因為其工作對象是精英，更因為按照統戰(zhàn)的邏輯和假設，每個黨派、統戰(zhàn)團體和黨外代表人士的背后都是有群眾的，他們在各自所聯系的群眾中是有影響力和號召力的。因此，做好了他們的工作，實際上就做好了他們背后的更廣大黨外群眾的工作，達到了吸納一個、影響一片的效果。具體到參政黨而言，它們不僅具有政黨屬性，而且具有統戰(zhàn)屬性，是中共聯系和團結特定階層和群體（主要是一部分知識分子和非公經濟人士）的橋梁和紐帶。因此，參政黨如果有代表性，那么一百多萬的成員規(guī)模也可以發(fā)揮和體現出五百萬、一千萬、五千萬甚至更多的統戰(zhàn)作用和價值;但如果沒有代表性，一百多萬就僅僅是一百多萬。就此而言，毛澤東當年用“一根頭發(fā)”和“一把頭發(fā)”關系的比喻來論述民主黨派的作用和價值是非常深刻的^[31]。用政治學的話語來講，參政黨及其成員的代表性弱化了甚至沒有了，那么他們的參與頂多就是一種精英參與，而對執(zhí)政黨而言，與參政黨的合作頂多也就是吸納精英的一種方式。但如果參政黨真正具有代表性，那么盡管形式上仍是精英參與，但這種精英參與卻與大眾民主緊緊捆綁在一起，就能符合和適應現代民主政治發(fā)展的基本邏輯^[32]。

參政黨代表性不足，在社會民眾尤其是各自所聯系階層和群體中缺乏影響力和號召力，是當前制約其作用體現和發(fā)揮的一個重要因素。如前所述，長期以來，參政黨作用發(fā)揮不充分是多黨合作制度運行的“短板”。從國家政黨社會關系看，制約參政黨作用發(fā)揮的因素主要體現在三個方面：一是制度空間不足，二是自身能力不夠，三是社會基礎不穩(wěn)。應當說，現實中這三方面因素均不同程度地存在，其中社會基礎不穩(wěn)的影響更為深刻和根本。換言之，參政黨今天面臨的最大問題不是在政治上沒有地位，而是在社會中缺乏根基^[15]。有學者提出，新中國成立后，參政黨由社會性存在轉變?yōu)橹贫刃源嬖?，也就是說，是制度本身維持了參政黨的生存^[33]。這一判斷目前來看基本是成立的，但問題是作為制度性存在的參政黨是否就不需要社會基礎了？并非如此。恰恰相反，制度性存在如果喪失了社會基礎，最終就必然淪為一種“形式性存在”。因此，未來參政黨建設和發(fā)展的最大需要不是權力，而是主動調整與社會的關系，即應積極走入社會、深入基層、聯系階層、服務民生^[16]。參政黨的存續(xù)可以依托國家，但參政黨的活力必須來源于社會。參政黨只有在國家與社會的互動中找到一個適當的平衡點，依托國家而不完全依附國家，扎根社會而不完全融入社會，才能真正體現自身的優(yōu)勢，真正發(fā)揮應有功能。當然，要找到這樣的平衡點，并在制度設計上進行相應調整，在黨際關系上進行相應優(yōu)化，這里面有大量的問題需要研究和解決。

歷史地看，與中共從一開始就注重走群眾路線，始終強調黨與群眾的血肉聯系不同，參政黨與社會的聯系不密切是一個先天不足的問題。各黨派在其成立之初，盡管其成員主要來自民族資產階級、城市小資產階級及其知識分子，也有各自鮮明的政治主張，但它們的利益聚合與利益表達功能并不突出，與它們所代表的社會群體之間也并不存在密切關聯^[34]。發(fā)展地看，新時代參政黨密切與社會聯系出現了重要機遇和空間。一方面，隨著統戰(zhàn)工作重心不斷下移，參政黨在基層的組織發(fā)展和作用發(fā)揮問題日益受到關注和重視;另一方面，隨著社會主義協商民主建設的推進，參政黨有越來越多的機會和渠道參與國家和社會各個層面事務的協商和治理，包括廣泛而深入地參與基層公共事務的協商和治理。參政黨及其成員參與各方面協商尤其是基層協商的過程，實際上是其密切與社會聯系、提升其社會代表性的過程。因此，盡管這方面的不少實踐仍在摸索中且用力在基層，但對整個參政黨的建設和多黨合作制度社會基礎的夯實具有至關重要的價值和意義。

（二）保持黨派特色，提升制度包容性

中國政黨間的趨同是一個客觀現實。趨同既體現在參政黨與執(zhí)政黨之間，如指導思想上的高度一致、發(fā)展對象的交叉重疊、政策意見和話語體系的趨同、理論建設上的趨同;也體現在各個黨派之間，其中最突出的是組織發(fā)展界別特色模糊的問題，有人形象地稱之為“八黨一面”。這種趨同現象背后的原因是多方面的。從歷史原因看，各民主黨派之間有先天相似的歷史經歷。從體制原因看，一黨領導的政治邏輯要求各黨派均要圍繞黨委和政府的中心工作履行職能，關注的議題自然比較容易聚焦;全面參政的現實要求使各黨派在發(fā)展成員時，紛紛突破協商確定的發(fā)展界別，千方百計網羅各方人才，這在改善自身人才結構和知識結構的同時，容易導致界限模糊、特色淡化的問題。從社會原因看，參政黨與執(zhí)政黨的社會基礎交叉重疊，各黨派組織發(fā)展雖有重點分工，但邊界本身不十分清晰。從政策原因看，各黨派發(fā)展成員在堅持重點分工前提下，其中的30%可相互交叉，這一政策有利于各黨派優(yōu)化人才結構，但在一定程度上會造成發(fā)展對象的趨同。從組織原因看，“以黨為師”的黨建模式雖有一定必然性和合理性，但直接導致了參政黨在很多方面與中共趨同，彼此間的差異越來越不明顯?？陀^來看，有些原因可通過政策上的調整予以消解和優(yōu)化，但有些原因確實很難避免，因此政黨趨同具有一定必然性。從比較視野看，政黨趨同事實上是一個世界現象。西方政黨經歷了從“精英黨”到“群眾黨”再到“全方位黨”和“卡特爾黨”的演變。在這個過程中，政黨形態(tài)和功能發(fā)生了深刻變化，其中一個重要方面就是政黨“趨同化”（“中間化”）。

對此，筆者的基本觀點是：在西方競爭性體制下，政黨在選舉中能否獲勝，日益取決于中間選民，在此背景下出現的政黨“趨同化”有其必然性和積極效應。但盡管如此，這給西方政黨制度帶來的沖擊仍是非常深刻的，因為它使政黨面臨失去自己“身份特征”的危險，也引發(fā)了西方學者關于“政黨衰落”的激烈爭論。但在并不凸顯競爭性選舉功能的中國語境下，政黨制度的主要功能是吸納，即以制度化、組織化方式解決執(zhí)政黨對多元社會群體（尤其是知識精英和經濟精英）的包容和整合，并以此鞏固和提升執(zhí)政者施政的合法性和有效性。對這樣一種以吸納為主要功能和取向的政黨體制，政黨趨同的弊端會更加明顯。它不符合這一制度蘊含的“和而不同”的價值理念，也不適應中國社會結構日益分化、訴求日益多元化的現狀和趨勢，對增強中國政黨制度的彈性和包容性，實現公共決策民主化科學化，強化對中共領導和執(zhí)政行為的監(jiān)督并進而改善黨的領導和執(zhí)政，都是不利的。

一方面，參政黨與執(zhí)政黨應該不一樣，因為如果一樣了，參政黨就失去存在的價值和必要了。對此，中共領導人有過直白而深刻的論述。周恩來指出：“每個黨派都有自己的歷史，都代表著各自方面的群眾。有人要求各民主黨派都和共產黨一樣，如果都一樣了，則共產黨和民主黨派又何必聯合呢？正因為有所不同，才需要聯合?！?sup>[35]江澤民指出，“我們堅持共產黨對民主黨派的領導”，但“又不能要求民主黨派跟我們共產黨一樣，那還要民主黨派干什么？要把民主黨派變得跟共產黨完全一樣，它就沒有作用了”^[2]8。李瑞環(huán)認為，“能夠聽到一些在我們黨內聽不到的意見”，“是民主黨派存在最重要的理由和根據”，“如果民主黨派的意見和共產黨完全一樣，我們說什么，你們就都說什么，這只是多了一部分而已，多黨合作的意義就不存在了”^[36]。另一方面，參政黨之間也應該各有自己的特色。這種特色既是對歷史的尊重和沿襲（因為這種特色本身是歷史形成的），也是現實履職的需要（有助于各黨派在履職過程中形成各自的優(yōu)勢領域），同時也是發(fā)揮參政黨統戰(zhàn)功能、擴大政黨制度包容性的需要。反過來講，參政黨之間的趨同現象，既不利于其自身建設和履職，也會對多黨合作制度的彈性和包容性造成負面影響，同時也是寶貴政治資源的浪費^[37]。因此，盡管政黨趨同有一定必然性，但還是要注重保持和加強參政黨在自身建設和履職方面的特色。一方面，八個黨派作為一個整體，基于參政黨的角色定位，在自身建設與履職方面應該與執(zhí)政黨不一樣。在分析問題上應該有自己的視角，不是為政策“背書”，要從不同角度看問題，要有“藍軍”思維^[38]，多從“不可行性論證”的角度作思考、提建議、想對策。在話語表達上應該更加體現知識分子型政黨的特色，少一些“官氣”，多一些“書卷氣”。在理論建設上，要在適當借鑒中共黨建理論基礎上，牢牢立足參政黨角色定位，深入思考參政黨建設和運行規(guī)律，著力構建共性與個性相結合的參政黨建設理論體系。另一方面，對每個黨派而言，基于歷史傳承和現實發(fā)展，在自身建設與履職中應努力保持自身特色。界別特色仍然是重要前提，主體界別要盡可能清晰，發(fā)展非公經濟人士和新的社會階層人士要盡量與主體界別特色相吻合。同時，要重視培育參政黨參政議政的特色和優(yōu)勢領域，充分依托各黨派自身的專業(yè)優(yōu)勢和人才優(yōu)勢來選擇參與角度和課題，以此獲得話語權，形成政策影響力。具體看，可從兩方面考慮：一是在界別特色基礎上形成優(yōu)勢領域。界別特色是歷史孕育和形成的，體現了各黨派之間的互補性和不可替代性。黨派只有保持界別特色，才能集中精力、發(fā)揮優(yōu)勢，提出的政策建議才更有針對性、更能體現各黨派的代表性，也有利于優(yōu)勢互補，防止各黨派之間圍繞熱點問題的低水平重復調研。二是在某一時期內就某一政策問題發(fā)表持續(xù)性政策見解的基礎上形成優(yōu)勢領域。如，民革中央通過對“三農”問題的長期追蹤和重點關注，使“三農”成為民革參政議政的特色和優(yōu)勢領域。從發(fā)展趨勢看，隨著多黨合作事業(yè)的進一步發(fā)展，參政黨參政議政特色的形成將會呈現新的規(guī)律性特點^[39]。

（三）辦黨要有開放思維，善于借鑒、借力

首先，要在比較和借鑒中理解和定位參政黨，推動和加強參政黨的建設。中國多黨合作制度是一種特殊類型的政黨制度。它與西方競爭型政黨制度不同，中共作為執(zhí)政黨、民主黨派作為參政黨的地位是法定的，兩者之間在執(zhí)政權歸屬問題上不存在競爭性。它與蘇聯等國家實行的一黨制不同，不僅沒有取消執(zhí)政黨以外的其他黨派，而且注重吸納其他黨派的成員參與政權機關建設。它與新加坡等國家的一黨獨大制不同，民主黨派從制度設計和政治現實上均不存在通過選舉上臺執(zhí)政的可能性。盡管多黨合作制度具有自身特殊性，但并不是特殊得完全無法與其他政黨制度進行比較和對話，因為其背后仍然具有政黨制度的一些共通性。例如，與所有其他政黨制度一樣，多黨合作制度的使命主要也是解決多元共存一體的問題。不管政黨制度是在什么情況下、以什么樣的形式確立，其內在的傾向都是共同的，就是最大限度地創(chuàng)造國家整合，減少黨派的無序紛爭所可能帶來的社會分散和國家分離^[40]。再如，在多個政黨并存的條件下，執(zhí)政黨都力圖維持執(zhí)政地位，這使執(zhí)政黨在處理與國家、與社會的關系以及加強自身建設方面往往表現出一定的相似性。又如，中西政黨制度均反映了民主的價值。在西方競爭型政黨制度下，人民主要通過選舉實現當家作主;在多黨合作制度下，除選舉外，更強調人民通過協商和參與實現當家作主。

同樣的道理，放眼當今世界，中國的參政黨確實是一種特殊類型的政黨，與西方政黨尤其是競爭性體制下的政黨有明顯差異。比如，中國參政黨與國家政權間的關系是參加政權，但不以奪取政權為目的;它們都明確表示在政治上接受另一個政黨（中共）的領導;它們大多以中共的指導思想為本黨派的指導思想^[41]。但是，參政黨仍然具備政黨的基本要素。例如，參政黨雖不以奪取政權為目的，但與其他所有類型的政黨一樣，它的主要活動也是緊緊圍繞國家權力展開的。參政黨參政的基本點是“一參加、三參與”，“一參加”即參加國家政權，“三參與”分別是參與國家大政方針和國家領導人選的協商、參與國家事務的管理、參與國家方針政策法律法規(guī)的制定和執(zhí)行。參政黨的基本職能是參政議政、民主監(jiān)督、參加中國共產黨領導的政治協商。參政黨通過實職安排和政治安排制度化參與了國家政治資源的配置，尤其是推薦和輸送一大批黨派成員進入到人大、政府、司法機關等政權機關中擔任領導職務。所有這些活動，都是緊緊圍繞國家權力展開的，這也是參政黨與我國其他社會組織（如工會、婦聯、行業(yè)協會等）的最根本區(qū)別^[22]。再如，參政黨與群眾尤其是與其所聯系的階層和群體之間雖然不是西方意義上的政黨與選民之間的關系，但也具有一定的利益綜合與利益表達功能。

多黨合作制度和參政黨的特殊性決定了我們必須立足中國國情來認識和把握參政黨，看它是從什么樣的“土壤”中孕育和產生的，又是如何一步步走到今天的，以及未來的發(fā)展方向是什么。對所有這些問題的思考和回答都不能脫離中國的文化傳統和現實國情。另一方面，多黨合作制度和參政黨的共通性要求我們有比較視野，跳出中國看多黨合作制度的發(fā)展和參政黨的建設。從縱向比較維度看，二戰(zhàn)后建立的一批社會主義國家，除中國外，還有幾個國家實行的是共產黨領導的多黨合作制，分別是亞洲的朝鮮、越南，歐洲的波蘭、保加利亞、民主德國、捷克斯洛伐克。20世紀80年代中期，中央統戰(zhàn)部研究室專門組織力量對這些社會主義國家實行多黨合作的經驗與做法進行總結提煉，希望能為我國多黨合作制的發(fā)展和完善提供借鑒。但是沒過幾年，隨著東歐劇變，多黨合作在東歐四國中斷了。當然，蘇聯解體、東歐劇變有著非常復雜的國際國內背景，但如果從政黨制度的角度作反思，是不是這樣一種制度安排（畢竟從歷史上看，東歐四國當時實行的多黨合作制在制度形式上與中國的多黨合作制度是最接近的）有其內在的缺陷和問題？②這些缺陷和問題在今天中國多黨合作制度的運行過程中是否可能存在？如果存在，那么如何克服和解決，使這種新型政黨制度能夠在中國健康持續(xù)地發(fā)展下去？共產黨領導的多黨合作制在這些社會主義國家的中斷對我國實現多黨合作制度的可持續(xù)發(fā)展是一個重要警示。系統深入總結它們的失敗教訓，對進一步發(fā)展和完善碩果僅存的中國多黨合作制度具有重要啟示意義^[42]。從橫向比較的維度看，西方國家政黨建設與運行中的一些好的經驗與做法值得我們研究和借鑒。必須承認，現代政黨和政黨政治畢竟首先產生并成熟于西方，西方政黨在長期發(fā)展的過程中在自身建設和運行方面探索和積累了不少好的經驗與做法。比如，西方競爭性體制下，在野黨、反對黨是如何實現對執(zhí)政黨和公權的有效監(jiān)督的？在歐洲一些實行多黨制的國家，組成聯合政府的各個黨派之間是如何開展協商與合作的？以綠黨為代表的“議題型政黨”是如何興起并在歐洲一些國家的政治舞臺上占據一席之地的？西方政黨是如何處理與群眾（選民）之間的關系的？西方政黨是如何發(fā)揮思想庫的“外腦”作用的？西方政黨是如何通過媒體尤其是新媒體開展政治溝通、引導社會思潮、塑造政黨形象的？等等。對西方政黨建設中那些具有積極意義且屬于操作和技術層面的好的經驗和做法，在加強參政黨建設的過程中要以一種開放心態(tài)予以關注、研究和借鑒。

其次，要通過開放辦黨、整合資源、借助外力來提升參政黨的履職能力。第一，完善參政議政工作機制，整合參政黨內部資源，發(fā)揮參政黨整體功能，調動廣大成員積極參與自身建設與履職活動。要立足于依靠全體黨派成員，發(fā)揮他們參與黨派工作的積極性，實現從注重個人素質提高轉向注重整體素質提高，從注重少數代表人物作用的發(fā)揮轉向注重全體成員積極性的發(fā)揮;要致力于黨派內部組織結構和機制的優(yōu)化，從僅僅依靠單個或少數職能部門轉向依靠各個職能部門之間的協同配合，從僅僅依靠個別代表人物的個人威望、魅力轉向依靠體制、機制的運作，轉向依靠上下級組織之間的聯動。第二，多種形式和渠道整合外部資源，真正構筑起開放的工作平臺.服務于參政黨的履職實踐。具體來看：一是整合黨際資源開展聯合攻關。這種聯合既可以是不同黨派之間的聯合，也可以是同一黨派不同地方、不同層級組織之間的聯合。例如，2012年，民建中央、農工黨中央、全國工商聯聯名提案，助推實體經濟發(fā)展，打破了總由一個民主黨派提交提案的慣例，首次實現了聯名提交，產生了較大影響。2018年，上海、浙江、江蘇、安徽四地民建組織通過簽訂合作協議，共同助推長三角一體化發(fā)展。二是借助智庫力量推進參政議政。使智庫不是成為參政黨履職的挑戰(zhàn)者，而是成為參政黨履職的重要資源，把參政黨的渠道優(yōu)勢和智庫的專業(yè)優(yōu)勢有機結合，實現雙贏。近年來，參政黨己開始在探索通過與高校、科研院所中智庫的合作，提高自身建言獻策的質量和水平。2008年，“民進中央上海社會科學院合作中心”成立，開了民主黨派中央與社會科學研究機構（智庫）合作的先河。2014年以來，民主黨派中央與智庫的合作迎來一個小高峰，各黨派中央紛紛與專業(yè)研究機構建立了合作關系。三是借助社會組織延展工作手臂。發(fā)揮社會組織的作用，既能增強黨派對群眾的吸引力，又能繞開一些現有制度的限制。比如，針對目前在大學生內不能發(fā)展黨派成員的現狀，是否可以允許高校內的參政黨基層組織建立一些面向在校學生的社團組織，吸引大學生參加，從而既增進大學生對參政黨和多黨合作制度的了解，也更好發(fā)揮參政黨對高校學生的思想引導作用。再如，可以選擇一些有黨派成員參與并在其中發(fā)揮較大作用的社會組織，探索建立參政黨的基層組織，一方面發(fā)揮參政黨基層組織對所在社會組織的引領和推動作用，另一方面在參與社會組織活動過程中發(fā)現和物色優(yōu)秀人選并將其吸收到黨派中來。杭州公羊會在這方面開了先河。四是借助媒體形式拓寬信息渠道。尤其是要加強新媒體技術在參政黨建設與運行中的運用，一方面更好地了解和收集社情民意，另一方面更有效地發(fā)出黨派的“聲音”。

（四）注重規(guī)范建黨，提高黨建科學化水平

新時代加強參政黨建設，必須注重規(guī)范建黨，大力提高參政黨建設的科學化水平。首先，這是參政黨與執(zhí)政黨長期合作的需要。以中共今天的黨建水平和執(zhí)政能力，參政黨如果仍然還是傳統意義上的一個個松散的政治聯盟，是很難真正實現與中共的長期合作的。其次，這是按照中國特色社會主義參政黨要求履職盡責的需要。作為中國特色社會主義參政黨，民主黨派制度化參與國家政治資源的配置，其本身就扮演著國家公器的角色，要切實承擔起應有的政治責任。這要求參政黨的建設和履職都必須在憲法和法律框架內開展，必須注重規(guī)范和程序的建設。再次，這是參政黨組織自身整合的需要。參政黨的人數已經達到一定的規(guī)模，截至2018年5月前后，八個黨派成員總數為117萬人^[43]。民盟的成員數最多，目前已接近30萬;其他大部分黨派的成員數在10～20萬之間。從組織體系看，各民主黨派都有縱向橫向的組織分層和部門分工。在這種情況下，如果不能規(guī)范建黨，參政黨的內部管理和組織整合會面臨困難。當然，在規(guī)范建黨的同時，要著力避免官僚化、行政化的傾向和問題。

（五）加強理論研究，構建話語體系

一項制度要真正立得住，既能讓國人有自信和底氣，也能讓別國心服口服，一方面要實踐有效，用事實說話;另一方面要邏輯自洽，用道理說話，尤其要能用別人聽得懂的話把制度背后的基本道理講清楚。新中國成立近70年來，尤其是改革開放40年來的實踐己充分證明了這一制度的有效性與適應性，我們有理由也有底氣把這一制度背后的各種道理尤其是它的中國性與世界性或者說特殊性與普遍性之間的關系說清楚、講明白。參政黨作為多黨合作制度的一個有機組成部分，是一種特殊類型的政黨，它與西方國家一般理解的政黨確實有較大不同，因此也往往不被人理解甚至是誤解。要講清楚中國的政黨制度，其中一個重要任務就是要把參政黨研究透徹，這是中國學者能為政治學理論尤其是政黨政治理論作出增量貢獻的一個研究領域。目前來看，在這方面我們還有很多工作要做，現有關于參政黨和多黨合作的理論遠遠沒有把這種新型政黨制度及其背后的邏輯和道理講清楚，仍然處于“有理說不出、說了傳不開”的境地。加強參政黨和多黨合作理論研究，必須充分調動和開發(fā)高校、科研院所、黨校、社會主義學院、統戰(zhàn)部門、人民政協、民主黨派等各種研究力量和研究資源。各方在研究視角上各有側重和特點，可以相互補充、形成合力。但在強調各方參與的同時，必須看到對參政黨和多黨合作理論的研究，參政黨自己的研究是不可替代、不可或缺的。參政黨有自己特定的位置，開展理論研究有自己特定的角度。參政黨在加強自身建設、履職過程中的實際體驗是其他方面的研究者無法深切認識和體會的。因此，參政黨要把理論建設作為新時代參政黨建設的一項重要任務來抓，在增強中國多黨合作制度話語權方面發(fā)揮自身應有的特殊作用，以理論主動性保障和引領行動自覺性。

四、結語

堅持和完善中國多黨合作制度，更好體現制度效能，著力點在于發(fā)揮好參政黨的積極作用。這是這項制度長期以來在實踐運行中的短板和薄弱環(huán)節(jié)。進入新時代，中共逐步明晰了發(fā)展和完善多黨合作制度的基本思路，并通過一系列有力舉措推動多黨合作制度呈現出一些新的發(fā)展態(tài)勢，使參政黨履職的空間得到不斷深化和拓展：協商民主廣泛多層制度化發(fā)展為參政黨履職提供了廣闊的發(fā)展空間;民主監(jiān)督逐步成為多黨合作制度乃至整個中國民主政治發(fā)展的一個重要突破口;參政黨在國家政治資源配置尤其是政權機關建設中的地位和作用得到提升。參政黨必須在履職中強化自覺接受監(jiān)督和與執(zhí)政黨共擔責任的意識，切實提升自身的防腐拒變能力;發(fā)揮在意識形態(tài)引導、新的社會階層人士和歸國留學人員工作、對外交往等方面的積極作用。加強新時代參政黨建設，要堅持以思想政治建設為核心、組織建設為基礎、制度建設為保障的總體思路，著力提升政治把握能力、參政議政能力、組織領導能力，合作共事能力、解決自身問題能力。在此總體思路下，應重點對參政黨代表性、政黨趨同、開放辦黨、規(guī)范建黨、理論建設等問題進行深入研究，并作出積極回應。只有搞好參政黨建設，補上參政黨作用發(fā)揮這塊短板，使參政黨充分發(fā)揮好作為中國共產黨“好幫手、好參謀、好同事”的作用，才能充分體現多黨合作制度效能，真正彰顯多黨合作制度自信和底氣。

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