○ 胡曉玲

(1.中國政法大學(xué)法學(xué)博士后流動站， 北京 100088；2.西北政法大學(xué) 行政法學(xué)院， 陜西 西安 710063)

20世紀(jì)末以來，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化及科技變革的迅猛發(fā)展，公眾需求日漸蓬勃并呈現(xiàn)出多樣化的發(fā)展態(tài)勢，傳統(tǒng)的政府組織模式遭遇到財政壓力、效率低下、信任欠缺等一系列危機(jī)，為了公共事務(wù)更高效的完成，大量的社會自治組織廣泛加入到層次多樣、內(nèi)容豐富的公共事務(wù)治理活動中，政府開始將部分公共權(quán)力通過委托、授權(quán)等方式向社會讓渡。政府只有進(jìn)行權(quán)力轉(zhuǎn)移，才能避免體制內(nèi)組織機(jī)構(gòu)及編制的惡性膨脹，也可以在行政幫手的得力支持下，滿足社會更加豐富的現(xiàn)實(shí)需求，傳統(tǒng)的只有政府才能介入的單一封閉式行政運(yùn)作模式被悄然打破，公權(quán)力行使主體呈現(xiàn)出多元化格局?！皝y花漸欲迷人眼”的紛繁當(dāng)中，一場靜悄悄發(fā)展并蔓延的公共行政變革開始席卷世界。在這道亮麗的風(fēng)景線下，國家行政一統(tǒng)天下的局面被打破，國家與社會彼此間的權(quán)力界限似乎變得模糊不清，行政權(quán)力的不斷社會化流動使得行政權(quán)向社會轉(zhuǎn)移日漸浮出水面，新型的國家與社會關(guān)系模式亟待予以理論滋養(yǎng)。十九屆三中全會公報〔1〕再次重申了十八大及十九大報告提及的簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，并在此基礎(chǔ)上更加突出強(qiáng)調(diào)了機(jī)構(gòu)改革，認(rèn)為深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一場深刻變革。致力于以更加有效實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)為目標(biāo)的公共行政領(lǐng)域的上述變革被納入到國家治理體系現(xiàn)代化的解釋框架中，責(zé)無旁貸地承擔(dān)起了推進(jìn)行政改革的歷史使命。如何從理論上恰當(dāng)闡釋上述現(xiàn)象并生發(fā)出應(yīng)對策略，成為本文寫作的緣起。

一、究竟何為行政權(quán)社會化：機(jī)理及其內(nèi)在意蘊(yùn)

概念往往是認(rèn)識和理解一個事物的邏輯起點(diǎn)。在當(dāng)下這個行政權(quán)無處不在的行政國家時代，政府包攬了從出生到死亡諸多事務(wù)的同時，也常常出現(xiàn)官僚主義盛行，行政效率低等弊端，諸多腐敗和濫用權(quán)力的行為造成大量人、財、物資源的浪費(fèi)，相應(yīng)地，紛繁的制約路徑和解決策略也從不同視角呈現(xiàn)，這其中，控制行政權(quán)的思路之一就是分散和轉(zhuǎn)移行政權(quán)的行使主體，于是在某些行政領(lǐng)域，政府或被迫或主動地將部分行政權(quán)給予社會公共組織去行使，現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了行政權(quán)向社會轉(zhuǎn)移的現(xiàn)象?！罢?fù)擔(dān)過重，迫使它不得不將一部分國家權(quán)力‘下放’給相關(guān)的民間社會組織行使”，〔2〕且由于社會所需要的“公共產(chǎn)品”客觀上除可由政府提供外，恰巧還可由社會組織提供，這就為行政權(quán)的社會化提供了可能。一般認(rèn)為，行政權(quán)社會化最早脫胎于西方的新公共管理運(yùn)動，作為一種新型的行政模式，其核心在于放松政府管制，打破政府壟斷，拓展行政實(shí)現(xiàn)方式，改變傳統(tǒng)的國家包辦社會、國家與社會高度合一的舊格局，它倡導(dǎo)建立政府與社會優(yōu)勢互補(bǔ)，提高行政效能，并形成互動合作關(guān)系的新型公共權(quán)力運(yùn)作模式。

(一)行政權(quán)社會化的核心要點(diǎn)

隨著時代的綿延變遷，政府權(quán)力在諸多領(lǐng)域退縮是必然的趨勢，公共權(quán)力向社會回歸是一個不可阻擋的必然結(jié)果。具體而言，可從以下幾個方面來把握其核心要點(diǎn)：

1.行政權(quán)社會化體現(xiàn)出行政權(quán)力的行使主體開始多元，不僅政府，一系列社會公共組織也成為行政權(quán)的行使主體，它瓦解了政府壟斷公共物品、國家行政一花獨(dú)放的現(xiàn)象。

2.邊界的模糊性。政府與社會的邊界不是涇渭分明的，只能做出大致界定，而且，這一界限還會隨著社會環(huán)境的客觀變化而不斷動態(tài)調(diào)整，故在社會化進(jìn)程中，需要通過彼此間的博弈來妥善處理兩者間關(guān)系，努力建構(gòu)起在一定張力基礎(chǔ)上動態(tài)調(diào)試的平衡架構(gòu)。

3.當(dāng)下時代中，能夠社會化的范圍是有限的，對于社會化的推進(jìn)必須持審慎態(tài)度，社會公共組織不可能在各項(xiàng)供給上都能無差別地以普遍服務(wù)惠及民眾，公共產(chǎn)品的提供也不可能完全交由非政府組織去提供，公法的價值和政府的責(zé)任不能全然而退，社會化的推進(jìn)更不能成為政府藉以回避甚至逃遁責(zé)任的借口。

4.行政權(quán)社會化是一長期動態(tài)的歷程。它不同于以往任何一次的機(jī)構(gòu)改革，也不僅僅只限于政府職能轉(zhuǎn)變的表象涵義，它是站在歷史長河的角度來審視“行政權(quán)”的發(fā)展方向，這是從一種前所未有的高度來觀察國家與社會、行政與社會的運(yùn)作關(guān)系，是一場人類發(fā)展史上深刻的權(quán)力變革。制度變遷中必然會受到傳統(tǒng)思維及習(xí)慣帶來的阻力，而且“社會”自治能力是否足夠，行政權(quán)轉(zhuǎn)移的社會基礎(chǔ)是否雄厚，都對這一演進(jìn)歷程影響深遠(yuǎn)。

5.基于行政權(quán)和公民權(quán)各有側(cè)重偏頗，在時下要強(qiáng)調(diào)兩者的相互合作、相互配合，努力塑造和諧共生局面。但從長遠(yuǎn)來看，行政權(quán)本源于民，本源自社會，權(quán)力最終要完全還于民間，或者說“還權(quán)于社會”。

(二)行政權(quán)社會化的基本表現(xiàn)形式

行政權(quán)社會化的表現(xiàn)形式，歸納起來，大致可以分為以下幾類：

1.分權(quán)。即政府將一部分原由自己行使的權(quán)力，轉(zhuǎn)給社會公共組織行使，它是政府自身精簡瘦身和職能調(diào)整轉(zhuǎn)變后的結(jié)果，也是社會公共組織積極力爭融入公共權(quán)力體系的必然訴求。實(shí)踐中，常常表現(xiàn)為政府和某些公共組織的合作關(guān)系，基于契約或者協(xié)定，充分利用彼此優(yōu)勢，最終在互動基礎(chǔ)上達(dá)成公共行政的預(yù)設(shè)目標(biāo)。

2.委托權(quán)力。即政府選擇自己所信任的某些公共組織，在對其資源、能力、條件等方面綜合考評后，以類似民事委托關(guān)系的方式將部分行政權(quán)力委托給這些公共組織行使，由政府承擔(dān)法律后果的方式。現(xiàn)行《行政處罰法》第18條和第19條便為例證。委托的存在，一般是由于被委托者在委托領(lǐng)域具有更為高效或?qū)I(yè)的優(yōu)勢，實(shí)踐中常表現(xiàn)為專家參與和行政助手兩種形式。

3.授權(quán)。即依據(jù)法律、法規(guī)甚至規(guī)章的規(guī)定，行政權(quán)力被授予給滿足一定條件的社會公共組織，由被授權(quán)后的組織承擔(dān)相應(yīng)法律后果的方式。授權(quán)和委托是不一樣的，其最大區(qū)別在于承擔(dān)責(zé)任的主體。委托由委托主體承擔(dān)責(zé)任，而被授權(quán)主體如果和行政相對人發(fā)生了糾紛，對之提起的訴訟類型是被歸為行政訴訟，被授權(quán)主體已被擬制為獨(dú)立的行政主體，學(xué)界目前已有典型案例可佐證。可以說，在權(quán)力社會化的深度問題上，授權(quán)和委托存在著較大差異，授權(quán)深度遠(yuǎn)高于委托，有學(xué)者甚至指出，“這(指授權(quán))是國家行政權(quán)力已轉(zhuǎn)化為社會權(quán)力。”〔3〕

4.還權(quán)。即將本應(yīng)屬于社會主體的權(quán)力，從被國家吞食的國家權(quán)力中分離出來，歸為社會自主、自治權(quán)力。〔4〕此時公共權(quán)力可以自主解決社會成員自身的問題，無需政府干預(yù)。還權(quán)，可謂是行政權(quán)力社會化的最高級形態(tài)，是最純粹意義上的公共權(quán)力向社會回歸的方式，它是政府權(quán)力未來發(fā)展的既定方向和基本趨勢。

二、行政權(quán)社會化的困境聚焦

行政權(quán)社會化進(jìn)程能否有效推進(jìn)取決于多種因素，就時下中國而言，其至少面臨著以下幾方面的問題，這些問題纏繞糾結(jié)在一起，構(gòu)成一堆亂象，成為制約影響其良好發(fā)展的困境所在。

(一)國家與社會的良性互動關(guān)系尚未形成

國家與社會的關(guān)系在不同時期有其不同模式，二者要么是緊張關(guān)系，要么是合作關(guān)系；二者之間的較量與磨合會產(chǎn)生不同的結(jié)局：或者負(fù)和博弈，或者零和博弈，或者正和博弈。〔5〕建構(gòu)合理的契合中國現(xiàn)實(shí)狀況和政治文化環(huán)境的國家與社會關(guān)系模式是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的重要內(nèi)容。

在中國的傳統(tǒng)里，國家與社會是不分的，社會與國家都是帝王的“天下”?！?〕綿延數(shù)千年的儒家文化中，家國同構(gòu)，家是一個小國，國則是一個大家。“從精神義理上說，血緣社會法則同化了國家，因而國家被社會化了，由家而國；而從政治權(quán)力上說，國家吞噬了社會，因而社會被國家化了，‘國’居‘家’之上。這是一種使國家的政治權(quán)力處于至上地位的社會與國家的‘對立統(tǒng)一’?！薄?〕“家國一體”的理念使得政治超常發(fā)展，倫理支撐著宗法社會，私人領(lǐng)域被湮沒在公共領(lǐng)域當(dāng)中，個人觀念和公民意識極度匾乏，形成了“國家吞并社會或社會國家化”〔8〕的國家與社會同構(gòu)的異常格局。在這種模式下，國家發(fā)揮全能主義，政府權(quán)力包羅萬象，壟斷了全部公共事務(wù)的治理，社會被吸納、同化于國家之中。這樣的政治國家下，國家將所有的資源都加以掌控，公共權(quán)力高度集中。表面看來，國家似乎具有很強(qiáng)的管控和整合能力，似乎形成了穩(wěn)定和諧的架構(gòu)狀態(tài)，但從根本上來看，這只是一種表象，且只能是短期狀態(tài)。這是一種代價沉重的結(jié)構(gòu)，它束縛了社會自身的活力和創(chuàng)造性，壓抑了社會自我更新和調(diào)整的可能，最終走向崩潰停滯的邊緣。

在“自由主義的終結(jié)”和“政治的終結(jié)”同時并存的時代，我們必須重新反思政府與社會的關(guān)系，重新探索整合公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的治理之道?！?〕“良性互動關(guān)系”便是緣此做出的一種理性選擇。一個有效推進(jìn)法治現(xiàn)代化進(jìn)程的國家與社會關(guān)系的模式，必須是能夠?qū)遗c社會兩者的優(yōu)勢都充分激發(fā)并得以發(fā)揮，不是社會排斥國家，也不是國家包辦社會。一方面，政府要承擔(dān)起其該有的政治職能，把握那些核心的與自己不可分離的“同生同死”的權(quán)力；另一方面，政府也要將某些權(quán)力轉(zhuǎn)移給社會，或者說將某些權(quán)力由社會收回，歸于社會的歸于市場的絕對不應(yīng)過多干預(yù)。我國臺灣學(xué)者陳愛娥教授對此認(rèn)為，“提供公共設(shè)施以改善社會生活條件, 從來不是‘國家’特有的行政任務(wù), 它是典型‘國家’與‘社會’的共享領(lǐng)域, 于此范疇, 如果社會有能力承擔(dān)該任務(wù), 國家應(yīng)避免介入, 介入時亦可選用私法, 以便于與社會在此范疇和諧地互動。”〔10〕

“上帝的歸上帝，撒旦的歸撒旦”，一定時期內(nèi)，國家和社會彼此間應(yīng)有相對明朗的界限和各自的疆域，政府職能不是越多越好，其范圍也不應(yīng)無所不包。沒有社會的推動，國家不可能進(jìn)步，“如果沒有獨(dú)立于政府的社會，也就很難存在一個獨(dú)立的專門履行國家職能的政府，即便有，也必定是一個弱政府，因?yàn)檎孀愕念I(lǐng)域愈廣，政府本身的有效性就愈差”，〔11〕而社會的本位地位，更強(qiáng)調(diào)了國家不應(yīng)干預(yù)社會太多。因此，政府權(quán)力應(yīng)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭冸x，有限的權(quán)力才是更有效的權(quán)力，應(yīng)在縮小政府權(quán)限的同時增強(qiáng)社會的聚合能力。事實(shí)證明，也只有在“減負(fù)”或者說剝離其本身不應(yīng)該也無能力做好的事情基礎(chǔ)上，才能集中精力做好其更應(yīng)該承擔(dān)的事務(wù)。且就現(xiàn)實(shí)來看，政府提供的公共物品及服務(wù)等，由于信息滯后于社會，加之涉及的對象范圍廣且復(fù)雜多變，以及政府一般會遵從一個相對嚴(yán)格的程序，導(dǎo)致其可能存在低效率，甚至公共資源發(fā)生浪費(fèi)，這都體現(xiàn)出社會參與供給的必要性。值得特別強(qiáng)調(diào)的是，要充分發(fā)揮社會自身的自我調(diào)劑完善能力，要進(jìn)一步培育社會的自治功能，因?yàn)?，沒有成熟的社會自治，有限政府是不可能實(shí)現(xiàn)的，社會與國家的良性關(guān)系因?yàn)槭チ硪粚用娴母疽劳?，而會使其變成空中樓閣，無安身立命之所。

(二)政府層面存在種種缺憾

在行政權(quán)社會化能否有效推進(jìn)上，政府至少存在著以下方面的缺憾：

1.政府態(tài)度騎墻，存在著社會化不足和過度雙重傾向

基于歷史原因，政府權(quán)力在國家權(quán)力體系中一直占主導(dǎo)地位，改革進(jìn)程中的各項(xiàng)事務(wù)，基本都是依賴政府才能進(jìn)行，政府的態(tài)度直接關(guān)涉改革事項(xiàng)能否推進(jìn)，推進(jìn)效果如何。行政權(quán)的社會化也是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，就目前的運(yùn)作現(xiàn)狀來看，存在著社會化程度不足與過度并存的現(xiàn)象，也就是說，某些該社會化的沒有社會化，而不該社會化的卻社會化了，這在現(xiàn)實(shí)中有大量表現(xiàn)。

究其根源，也是有內(nèi)在原因的。社會化事實(shí)上就是將原歸屬于政府的職能轉(zhuǎn)移出去，轉(zhuǎn)給社會公權(quán)力組織去行使，這必然涉及到政府職能部門，涉及到具體的政府機(jī)構(gòu)，最終涉及到棲居于上的公務(wù)人員。在當(dāng)今這個“風(fēng)險社會”中，成為公務(wù)員，便意味著“吃皇糧”“金飯碗”，但職能的剝離、機(jī)構(gòu)的裁撤便有可能使這些利益群體失去優(yōu)勢；退而言之，即便是被推進(jìn)走向社會化，由于受原體制和人為因素的影響，還存在著社會化進(jìn)程中脫鉤不徹底的現(xiàn)象，“官辦”“半官辦”“官民合辦”色彩的社會行政主體大量存在。政府職能社會化背后涉及到大量的利益調(diào)整和重新分配，對既得利益者沖擊甚大，其對改革的態(tài)度可想而知。

另一方面，行政權(quán)社會化進(jìn)程應(yīng)穩(wěn)步推進(jìn)，在當(dāng)下不是任何公共事務(wù)都可以社會化，不能將社會化改革盲目推進(jìn)，不能因?yàn)楦母锏拇缶侄s減政府本應(yīng)承擔(dān)的公共責(zé)任，現(xiàn)實(shí)中基于利潤效益等因素，政府將一些不適宜社會化的職責(zé)任務(wù)，像扔包袱一樣轉(zhuǎn)移給社會，走向了社會化過度的另一極端，如九年制的基礎(chǔ)義務(wù)教育，救死扶傷的基本醫(yī)療事務(wù)，公交營運(yùn)等公共工程建設(shè)事務(wù)，這些不當(dāng)轉(zhuǎn)嫁政府責(zé)任給社會公共組織的事例，帶來了巨大的負(fù)面效應(yīng)，現(xiàn)實(shí)中不乏這樣的一些負(fù)面報道。誠如應(yīng)松年先生所言，“在注重發(fā)揮社會作用的浪潮中，一些政府及部門有意或無意地淡化了政府的作用，甚至把社會管理和公共服務(wù)職能不當(dāng)、不合時宜地推向社會，影響了社會的秩序和穩(wěn)定?！薄?2〕

2.政府定位不清，對權(quán)限和行使事務(wù)的范圍認(rèn)識不明

雖然在行政權(quán)社會化這一基本趨向的導(dǎo)引下，部分行政權(quán)得以社會化，全能政府開始向有限政府轉(zhuǎn)變，但仍存在一系列問題。

首先，行政權(quán)從名義上看是轉(zhuǎn)移給了社會，但真實(shí)控制權(quán)仍掌握在政府手中，“政府職能向企業(yè)和中介組織轉(zhuǎn)移中，存在轉(zhuǎn)移的是事務(wù)，而轉(zhuǎn)移后對事務(wù)的控制權(quán)和運(yùn)行機(jī)制依然如舊，呈現(xiàn)‘事轉(zhuǎn)權(quán)不轉(zhuǎn)’，如一些熱門中介機(jī)構(gòu)，審圖、建筑材料檢測、房地產(chǎn)評估、測繪、擔(dān)保、抵押中心或公司，雖然從政府接手了相關(guān)職能，但政府對這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行選擇性審批，有的政府部門直接控制有關(guān)機(jī)構(gòu)，有的公務(wù)員參與經(jīng)營有關(guān)機(jī)構(gòu)，沒有行政資源的普通群眾無力參與競爭。”〔13〕現(xiàn)實(shí)中，很多事業(yè)單位及行政性公司公務(wù)人員的招考，仍按照公務(wù)員或參照公務(wù)員序列進(jìn)行，并比照公務(wù)員的方式進(jìn)行績效考核和獎懲任免，潛在地說明這些單位和行政機(jī)關(guān)的緊密聯(lián)系性。

其次，基于利益因素，政府不愿放權(quán)，仍在涉足“某些不該管也管不好的領(lǐng)域”，并沒有嚴(yán)格按照政企分開、政社分開、政事分開的原則將行政職能剝離給社會公共組織，并沒有將所謂的官辦或掛靠企業(yè)變成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明的獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織，微觀專業(yè)性領(lǐng)域的細(xì)小事務(wù)仍然常見政府的身影，“一些部門雖然下放了不少行政審批權(quán)，同時一如既往既抓宏觀又抓微觀，把持著關(guān)鍵的、重大的項(xiàng)目審批權(quán)、經(jīng)費(fèi)支配權(quán)和資源配置權(quán)?！薄?4〕社會公共組織在履行職能時受政府掣肘，社會力量的能動性并沒有得以充分發(fā)揮。

再次，權(quán)限邊界認(rèn)識不清。雖然政府有職能轉(zhuǎn)變的大局意識，但職能轉(zhuǎn)變涉及面廣，究竟哪些職能屬于政府事務(wù)，哪些可以轉(zhuǎn)移，在認(rèn)知層面頗有分歧，在實(shí)踐中常常存在著無所適從的困惑。“這一目標(biāo)雖然明確，但缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)，政府機(jī)關(guān)和人員的推測難以避免行政職能轉(zhuǎn)變流于形式”?！?5〕另外，職能轉(zhuǎn)變的要求和目標(biāo)，在當(dāng)前仍主要存在于綱領(lǐng)性文件中，缺乏強(qiáng)有力的制度支撐和具體明確的操作標(biāo)準(zhǔn)，且社會生活的多樣性也對職能邊界不斷進(jìn)行著動態(tài)調(diào)整，這一切都導(dǎo)致了問題的復(fù)雜性。

(三)社會公共組織的種種不足

就行政權(quán)社會化能否有效推進(jìn)，從社會公共組織角度來看，其至少面臨著以下問題的考驗(yàn)：

1.對社會公共組織的定位分歧

轉(zhuǎn)移的政府職能的承接者——社會公共組織，政府該對其如何看待？其性質(zhì)是什么？角色如何定位？“政府出于維護(hù)政權(quán)的考慮，對于社會組織、自治團(tuán)體的設(shè)立，一直保持高度警惕的態(tài)度。盡管我們一直在強(qiáng)調(diào)，國家必須為社會NGO組織及其發(fā)展提供制度支持，降低其設(shè)立門檻，但其實(shí)國家一直在社會組織的發(fā)展上態(tài)度不那么積極，在大一統(tǒng)的文化傳統(tǒng)之下，中國的傳統(tǒng)觀念中社會組織的發(fā)展總是與社會反抗、社會暴動相聯(lián)系?！薄?6〕在當(dāng)今國家體制轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)變，呼喚權(quán)力回歸的時期，對這些組織的定位問題的重要性尤為凸顯，對其認(rèn)識的模糊性以及因此而引發(fā)的對其具體行為的規(guī)范、責(zé)任救濟(jì)問題也頗為值得探究。在我國現(xiàn)實(shí)中，對于這些社會公共組織的認(rèn)同度是非常差的，在西方，非政府組織迅猛發(fā)展的原因，很大程度上和其文化底蘊(yùn)及歷史積淀有關(guān)，公民意識、契約精神、自治觀念這些社會公共組織生成依賴的理念根基在我國都相對缺乏。轉(zhuǎn)型過程中，還常常出現(xiàn)價值體系和倫理觀念的碰撞，整個社會對這些接受政府職能的組織，能否很好地行使“公共事務(wù)”職責(zé)也是持謹(jǐn)慎觀察態(tài)度。在我國現(xiàn)行環(huán)境下，社會公共組織身陷理念瓶頸和制度夾縫的雙重窘境中。

2.社會公共組織的先天不足

受全球“社團(tuán)革命”風(fēng)潮的影響，我國的社會公共組織也相繼萌生并努力發(fā)展壯大。但受制于一些因素，它們在我國普遍遭遇發(fā)展困境，主要體現(xiàn)在：

首先，行政色彩過重，自治性缺乏，民間根基不夠?！渡鐣F(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(2016年修正版)雖然相較1998年版作了一些修改，但其第3條仍然規(guī)定，“成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進(jìn)行登記?！笨梢?，在我國，社會團(tuán)體的設(shè)立，必須獲得我國法律的認(rèn)可予以了登記，而能夠登記注冊的前提就是必須經(jīng)過其業(yè)務(wù)主管單位的審查同意，現(xiàn)實(shí)中常常表現(xiàn)為社會團(tuán)體需要找到一個黨政機(jī)關(guān)，獲得其許可，掛靠其名下，接受其主管監(jiān)督。有人將其總結(jié)為，“社會組織必須找到能夠?yàn)槠洹畵?dān)?！恼块T做其娘家，才能夠被賦予其合法地位”。〔17〕現(xiàn)實(shí)中很多社會組織都是從原政府部門脫胎而成，先天缺乏獨(dú)立性，更沒有自主意識，依賴于政府財政撥款，內(nèi)部運(yùn)作機(jī)制也非常行政化，甚至人事任免等都完全和原政府部門緊密相連，自我獨(dú)立性不夠，官方化或半官方化現(xiàn)象不同程度地存在，缺乏基本的“自治”意識。其在組織設(shè)置、經(jīng)費(fèi)來源、人事配備以及運(yùn)作方式上的“母型化”，導(dǎo)致實(shí)務(wù)中“二政府”之謂，“雙重管理”“掛靠制”限制了這些社會組織的自主性。社會組織本應(yīng)是政府“合作伙伴”，卻成為了“政府助理”。長遠(yuǎn)來看，組織自我定位的不妥當(dāng)必然會影響其本位功能的發(fā)揮，最終必會導(dǎo)致畸形發(fā)展。就現(xiàn)實(shí)來看，也已出現(xiàn)了一些不良現(xiàn)象，如這些組織憑借與政府的關(guān)系去招攬業(yè)務(wù)，破壞市場的公平競爭關(guān)系。薩瓦斯說，“腐敗容易在公共部門和私營部門的邊界發(fā)生”，〔18〕一語中的。

其次，運(yùn)作資金匱乏。資金的缺乏是社會公共組織發(fā)展的重大障礙，雖然其不以盈利為目的，但其組織運(yùn)作也是需要成本或者說運(yùn)營經(jīng)費(fèi)的。世界各國的社會組織，其資金來源大致可分為三種：一是以政府資助為主，二是以會費(fèi)收入和營業(yè)收入為主，三是以社會捐款為主。歐美等國或我國港澳等地區(qū)非政府組織40%-70%的資金來源于政府公共財政?！?9〕就我國內(nèi)地目前而言，社會公共組織獲取資金主要依靠兩種渠道，一是依賴政府撥款，再有就是向社會取得融資。而就構(gòu)成來看，政府的項(xiàng)目資金、財政撥款或補(bǔ)貼等構(gòu)成了現(xiàn)有資金來源的主要方面，這也客觀造成了政府憑借資金供給上的優(yōu)勢而鉗制制約社會公共組織，〔20〕出現(xiàn)所謂“二政府”局面。另外，社會公共組織由于處在向公眾領(lǐng)域的過渡時期，獲得企業(yè)或私人慈善捐贈的社會融資能力較差，而且基于路徑依賴，它也往往缺乏競爭動力，只是“努力爭取更多的政府經(jīng)費(fèi)，而忽視向社會提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，自然難以從會員和公眾那里募集資金”，〔21〕加之我國民眾缺乏慈善意識和捐贈傳統(tǒng)，且質(zhì)疑這些組織的社會公信力和社會責(zé)任感，導(dǎo)致這些社會公共組織的收入來源結(jié)構(gòu)基本呈單一模式，在經(jīng)濟(jì)上整體處于拮據(jù)狀態(tài)。

三、破解行政權(quán)社會化困境的路徑探尋

毋庸置疑，行政權(quán)的社會化可有效緩解社會治理中諸多左支右絀的窘境，提高行政效能，推動國家與社會良性互動關(guān)系的生成，科學(xué)理性的態(tài)度應(yīng)是積極把行政權(quán)社會化運(yùn)作模式推向深入。

(一)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有政府治理模式

在我國以政府主導(dǎo)為鮮明特征的改革進(jìn)程中，政府唯有不斷適時吐故納新，才能應(yīng)對變動社會對行政的多元需求。當(dāng)下，政府要對自身角色作相應(yīng)調(diào)整，積極轉(zhuǎn)變治理方式，妥善推進(jìn)行政權(quán)社會化進(jìn)程。

1.從全能政府向有限政府、有效政府轉(zhuǎn)變

福利國家下，國家在保障個人獲得自由的前提下，還承擔(dān)著提供基本生存條件甚至各種福利的使命,全能政府的塑造讓政府不堪其累，全能的標(biāo)榜并不能否認(rèn)它與自身客觀能力間存在著巨大溝壑。托克維爾曾言：“一個中央政府，不管它如何精明強(qiáng)干,也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一個大國生活的一切細(xì)節(jié)。它辦不到這一點(diǎn)，因?yàn)檫@樣的工作超過了人力之所及，當(dāng)它要獨(dú)力創(chuàng)造那么多發(fā)條并使它們發(fā)動的時候，其結(jié)果不是很不完美，就是徒勞無益地消耗自己的精力?！薄?2〕按照林德布洛姆的說法，“權(quán)威制度：只有粗大的拇指，而無其他手指”，〔23〕當(dāng)政府試圖五指并用的同時，善良的初衷卻未必會帶來友善的回報。傳統(tǒng)的政府職能擴(kuò)大和過度的行政管制會演變成為抑制發(fā)展的枷鎖，“管制由于無效、無能與不民主而遭遇四面楚歌”?！?4〕

在解構(gòu)全能主義政府的同時，必然要求現(xiàn)代效能政府的建構(gòu)。大量的公共事務(wù)根本不需要或不應(yīng)該由政府插手，其只應(yīng)集中做好有關(guān)涉及宏觀領(lǐng)域、重大公共利益、社會安全乃至個人生命財產(chǎn)安全方面的事項(xiàng)，政府應(yīng)有步驟有秩序地從一些領(lǐng)域中漸次退出，其權(quán)力、職能和規(guī)模應(yīng)保持在合理范圍之內(nèi)。要合理界分政府和市場乃至社會之間的關(guān)系和權(quán)力邊界，尊重市場發(fā)展客觀規(guī)律，鼓勵社會自我管理，自治事務(wù)自治處理，實(shí)現(xiàn)在保持彼此適度張力基礎(chǔ)上的動態(tài)平衡。此外，在政府擁有的“有限”權(quán)限內(nèi)，還要把有限權(quán)限用好，不能推卸責(zé)任，要積極創(chuàng)造條件，做好重大公共事務(wù)，贏得好的口碑，成為有能力和有效力的政府。

2.由臃腫政府向“瘦而美”政府轉(zhuǎn)變

事實(shí)上，強(qiáng)有力的政府并不等于事必躬親的政府，政府不應(yīng)事事親自捉刀，政府不是實(shí)干的機(jī)構(gòu)，因?yàn)椤罢⒉簧朴趧潣薄?5〕政府只需掌舵，把握航行方向，政府只需作好決策，實(shí)干的事完全可以交由他人。“任何想要把治理和‘實(shí)干’大規(guī)模地聯(lián)系在一起的做法只會嚴(yán)重削弱決策的能力。任何想要決策機(jī)構(gòu)親自去‘實(shí)干’的做法也意味著‘干’蠢事，決策機(jī)構(gòu)并不具有那樣的能力，從根本上說那也不是它的事?！薄?6〕真正的高明，應(yīng)是借助別人的力量實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，所以，政府應(yīng)該對自己合理定位，將某些行政權(quán)完全交由社會行使。

當(dāng)代社會政府的發(fā)展趨勢是“強(qiáng)政府”，但這里的強(qiáng)是其辦事能力強(qiáng)，解決問題的能力強(qiáng)，“并不意味著是規(guī)模龐大、人員臃腫的政府，而是指機(jī)構(gòu)精簡、人員精干、辦事便民高效的有效政府”?！?7〕全能政府會導(dǎo)致編制超負(fù)荷，在臃腫的機(jī)構(gòu)下，必然難免權(quán)責(zé)不明，互相推諉，溝通體系不暢，效率低下便成為其副產(chǎn)品，甚至由于過長的傳送帶而使得貪腐現(xiàn)象滋生，進(jìn)而對政治層面的民主法治理念產(chǎn)生沖擊。按照管理學(xué)的基本原理，一個規(guī)模龐大的社會組織，隨著所謂組織機(jī)構(gòu)的擴(kuò)展，管理效率的遞減是一個不以人意志為轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律，所以政府要全力瘦身，精簡機(jī)構(gòu)，壓縮規(guī)模，有效改善人浮于事的臃腫狀態(tài)，努力打造成為精干的政府，變傳統(tǒng)的“金字塔”式行政組織結(jié)構(gòu)為扁平網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。

(二)在適度監(jiān)管規(guī)制基礎(chǔ)上培育扶持社會公共組織有序發(fā)展

在我國，社會公共組織存在著先天發(fā)育不足、自治能力孱弱、某些功能運(yùn)作中被異化等缺陷，但同時，其在公共事務(wù)管理中又發(fā)揮著重大作用，在凝聚社會資本、吸納整合社會各階層的利益要求、提升公民的使命感，以及開拓滿足公眾需求等方面都有其不可替代的優(yōu)勢，故而對其的理性態(tài)度應(yīng)是監(jiān)管與培育共存。

1.通過主體定位、多渠道籌措資金等方式加強(qiáng)對社會公共組織的培育

政府要培育社會公共組織的民間根基，淡化其行政色彩，堅持其民間化方向。社會公共組織也要有自己的準(zhǔn)確定位，提升自治性和相對獨(dú)立性，要加強(qiáng)隊伍建設(shè)，通過完善培訓(xùn)機(jī)制等方式提升其能力，在人力資源配備上要選擇具有公益精神、公眾責(zé)任感和使命感較強(qiáng)的人員，激發(fā)其奉獻(xiàn)精神，擴(kuò)大志愿者隊伍。

要多方位籌措資金，實(shí)現(xiàn)資金來源的多元化、資金結(jié)構(gòu)的合理化。除政府直接注資外，要鼓勵向基金會等組織融資，爭取民間捐款。另外由于捐贈人往往希望所捐款項(xiàng)能夠全部或盡可能多地用于社會公益事業(yè)，而社會公共組織的工作人員供養(yǎng)及日常辦公經(jīng)費(fèi)又常常只能從捐款收入中列支，所以對其還要適當(dāng)減免稅收，對向其提供捐贈的企業(yè)和個人實(shí)行稅收減免等優(yōu)惠政策，以緩解其運(yùn)作中的資金瓶頸束縛壓力。

2.通過外部予以法規(guī)支持、內(nèi)部加強(qiáng)自律的方式獲得合法性認(rèn)同

就目前而言，我國關(guān)于公共組織的立法現(xiàn)狀，限于《憲法》宏觀統(tǒng)領(lǐng)，出臺了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理?xiàng)l例》以及一些與之相配套的地方性法規(guī)、部門規(guī)章。對所涉及的主要法律關(guān)系，從其設(shè)立、變更、注銷到財務(wù)、人事、稅收管理，在我國現(xiàn)行立法上也有所規(guī)范和調(diào)整?！?8〕但行政性的規(guī)定占據(jù)了絕大多數(shù)，而關(guān)于組織的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、職能權(quán)限、財產(chǎn)關(guān)系等，則極少規(guī)定。〔29〕整體來看，立法層級較低，內(nèi)容過于原則簡略，偏監(jiān)管輕培育，對其重新審視定位很有必要。而且，現(xiàn)行的雙重管理機(jī)制原本初衷是在特定短時間內(nèi)分化行政系統(tǒng)的壓力，轉(zhuǎn)移一定的行政風(fēng)險，但也“帶來了責(zé)任不清、權(quán)限不明、互相推諉等弊端”?！?0〕不可否認(rèn)，公共組織在某些公共事務(wù)的服務(wù)提供方面會出現(xiàn)一些問題，但在整個社會不斷調(diào)整的變革期，我們應(yīng)建立一種激勵迸發(fā)更大創(chuàng)造力的鼓舞機(jī)制，而不是捆綁束縛機(jī)制，要激發(fā)正能量而不是消極情緒。為此，應(yīng)建立適度的規(guī)制機(jī)制，縮減監(jiān)管強(qiáng)度。

此外，公共組織也要加強(qiáng)自律，從內(nèi)在道德層面和章程規(guī)約等方面來規(guī)范自身活動，公共組織的權(quán)力直接來源于章程與規(guī)約，這種章程和規(guī)約實(shí)質(zhì)上是公共組織與一定范圍的成員所形成的一種契約，是一種權(quán)力的讓渡。此外，激勵和懲罰機(jī)制要同步建立，提升其社會公信力，還可“提倡非政府社會管理組織結(jié)合成團(tuán)體，設(shè)立較高的行為與活動標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)非政府社會管理組織之間的交流與合作，實(shí)現(xiàn)組織之間互相監(jiān)督、相互學(xué)習(xí)的成長模式?！薄?1〕總之，通過多種方式增強(qiáng)其合法性資源，以獲得更多的價值認(rèn)同感。

(三)構(gòu)建國家與社會良性互動的公共事務(wù)多中心治理機(jī)制

在諸多的考驗(yàn)之后，人們發(fā)現(xiàn)，政府和社會只有彼此通力合作，共同參與公共事務(wù)，才能經(jīng)受得起日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，公共事務(wù)治理領(lǐng)域傳統(tǒng)的一元主體封閉式運(yùn)作模式開始向多元開放化方向演進(jìn)。

1.構(gòu)建多中心治理機(jī)制的必然性

多中心治理模式，源自德國學(xué)者哈肯創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)理論被援引用來論證多中心合作治道的邏輯。吉登斯指出,“國家和公民社會應(yīng)當(dāng)開展合作，每一方都應(yīng)當(dāng)同時充當(dāng)另一方的協(xié)作者和監(jiān)督者?！薄?2〕赫夫納也認(rèn)為，“公民社會和國家之間不存在零和對立；恰恰相反，公民社會需要一個強(qiáng)大而自制(self-limiting)的國家，國家則必須保障結(jié)社自由、自主權(quán)和公共生活的活力。”〔33〕可以說，我們不可能沒有現(xiàn)代國家，也不可能沒有自我獨(dú)立的社會，成熟的社會應(yīng)該是和政府相互配合的社會。制度分析學(xué)派的代表者埃莉諾·奧斯特羅姆教授認(rèn)為，公共事務(wù)的根本治理之道應(yīng)該是多個主體共同參與，其進(jìn)一步指出，“中國政府的權(quán)力已經(jīng)開始從單中心的政府走向多中心的自主治理。各種社會行政主體活躍在社會舞臺上，參與公共物品的供給使公共行政的主體呈現(xiàn)多元化?！薄?4〕

多中心治理的著力點(diǎn)在于：“在基礎(chǔ)設(shè)施等公共事物持續(xù)性發(fā)展的制度選擇中，既保留了集權(quán)制度安排的一些優(yōu)勢，還同時增加了其他的分權(quán)單位，社會自治優(yōu)勢，也就是說在公共事務(wù)的治理中存在著多個中心，從而為公共事物持續(xù)發(fā)展尋求最優(yōu)的實(shí)現(xiàn)模式，并在多中心的競爭中獲得持續(xù)的激勵源泉?！薄?5〕它提倡“政府與民間組織良性互動，分工協(xié)作，實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)的共管共治”，〔36〕因?yàn)椤安徽撌枪膊块T還是私人部門，沒有一個個體行動者能夠擁有解決綜合、動態(tài)、多樣性問題所需要的全部知識與信息，也沒有一個個體行動者有足夠的知識和能力去應(yīng)用所有有效的工具。”〔37〕多元共治可以充分實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，首先，對政府而言，“遵循集中控制的建議所實(shí)現(xiàn)的最優(yōu)均衡，是建立在信息準(zhǔn)確、監(jiān)督能力強(qiáng)、裁判可靠有效以及行政費(fèi)用為零的基礎(chǔ)之上的，”〔38〕而事實(shí)上這些基礎(chǔ)的具備只是存在于觀念之中；其次，政府的壟斷會造成財政危機(jī)和官僚腐敗，進(jìn)而引發(fā)政府的信任危機(jī)；再次，隨著社會的分化，利益群體日益增多，政府作為公共服務(wù)提供者只能顧及大多數(shù)人，某些少數(shù)群體可能會被忽視，在這種情形下，社會就完全可以填補(bǔ)政府留下的空白領(lǐng)域，加之社會分工日益精細(xì)，某些需要專業(yè)技術(shù)性的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府也是力不能及的；而市場也無法為社會解決長遠(yuǎn)全局性的公益問題，也不具備提供某些基礎(chǔ)公共產(chǎn)品的財力和設(shè)備，只有充分合作，協(xié)調(diào)彼此的優(yōu)勢，才能增強(qiáng)社會治理的實(shí)效性。這種通過協(xié)作和伙伴關(guān)系實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)公共治理的治理話語，“回應(yīng)了當(dāng)代人試圖超越無政府主義和利維坦這令人焦慮的兩極的內(nèi)心渴求”?！?9〕在這種多中心合作治理的機(jī)制下，權(quán)力運(yùn)行的向度是上下互動的，它已經(jīng)打破了金字塔式的官僚層級森嚴(yán)的體制，客觀形成了一種網(wǎng)狀的權(quán)力運(yùn)行模式。

2.當(dāng)下政府主導(dǎo)下的多中心治理模式的具體構(gòu)建

對于時下的中國而言，雖然倡導(dǎo)多中心治理模式，但“政府的主導(dǎo)”在相當(dāng)長一段時間內(nèi)都不會消失，也不可能消失，更不必迅速消失，這有其深刻的社會原因。首先，多中心治理理論強(qiáng)調(diào)治理主體的多元化，但事實(shí)上，政府觀念的更新，政府職能的轉(zhuǎn)變，公共權(quán)力壟斷局面的打破，是良好治理的前提條件，“沒有政府的自覺便沒有治理，因?yàn)楫?dāng)下中國還不存在能與政府抗衡的力量，更何況其他治理主體的形成與成熟還有賴于政府力量的推動?！薄?0〕其次，政府是在當(dāng)下社會中，具有公權(quán)力的強(qiáng)權(quán)性組織，其代表的公共利益的廣泛性及普遍性程度，是其他治理主體遠(yuǎn)不可及的，此外，政府還擁有著比其他治理主體更多的資源調(diào)控能力，其在一定時間內(nèi)的權(quán)威性和所擬政策的號召力、可信度也是其他治理主體所無法比擬的。且中國“在后發(fā)外生型現(xiàn)代化啟動之后，面臨現(xiàn)代化條件或基礎(chǔ)缺乏的難題，只有運(yùn)用國家機(jī)器的強(qiáng)大力量才能將那些極為有限的現(xiàn)代化基礎(chǔ)條件動員和集中起來，以用于現(xiàn)代化的最關(guān)鍵的環(huán)節(jié)。通過也只有通過國家機(jī)器的力量，才有可能有效地解決現(xiàn)代化初期之后由社會解組與混亂而造成的種種社會問題?！薄?1〕再次，其他治理主體的公共性是不足的，如市場雖靈活富有效率，但其更多的動機(jī)是經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，會在逐利的動機(jī)下，不愿投資一些必需的公共服務(wù)領(lǐng)域，導(dǎo)致公共服務(wù)缺失。此外，鑒于中國的民間社會先天孱弱、發(fā)育不良，其不可能也無力馬上全盤接手重任，否則只會導(dǎo)致社會進(jìn)入混亂無序狀態(tài)?？梢哉f，“國家(或政府)主導(dǎo)”仍將在相當(dāng)長時間內(nèi)占據(jù)主動, 在增進(jìn)整個國家福祉的道路上，社會公共產(chǎn)品、公共事務(wù)乃至公共服務(wù)的提供，政府仍處于不可忽視的首席地位。

如前所述，政府和社會各有其利弊，普遍共識是要優(yōu)勢互補(bǔ)，基于雙方在共治思路下的緊密聯(lián)系性，筆者不揣引入“嵌入式合作”〔42〕來描述這種狀態(tài)。時下，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和堅持政府主導(dǎo)的基本定位下，如何充分發(fā)揮多元主體的各自優(yōu)勢，形成有效合作局面便成為當(dāng)務(wù)之急。

首先，要樹立合作的觀念。狄驥曾從社會連帶關(guān)系的角度出發(fā)，論證了各主體間具有相互合作的義務(wù)?！?3〕“沒有對方的合作，任何一方都不能完成自己的工作和任務(wù)，無法實(shí)現(xiàn)自身的利益要求，”〔44〕政府尤其要轉(zhuǎn)變行政觀念和行為方式，要由“劃槳者”轉(zhuǎn)向“掌舵者”，轉(zhuǎn)向服務(wù)者。

其次，要相互信任、相互依賴、相互支持?！靶湃问呛献鞯那疤?，有信任才會有合作，公共行政在當(dāng)前迫切的任務(wù)就是營建普遍的信任關(guān)系”,〔45〕信任，“能夠減輕公眾對公共風(fēng)險決策的交易成本?！薄?6〕

再次，要構(gòu)建協(xié)商機(jī)制?！皡f(xié)商治理，是政治主體基于政治組織和公民的政治權(quán)利，以協(xié)商和對話的程序和形式達(dá)成共識或者協(xié)調(diào)分歧，以實(shí)現(xiàn)國家和公共治理利益目標(biāo)的特定政治機(jī)制?！薄?7〕良好的治理狀態(tài)，離不開治理各方，要暢通利益表達(dá)渠道，要開放對話平臺，信息共享，不能把協(xié)商看成是行動的絆腳石，否則可能會出現(xiàn)哈丁“公地悲劇”和奧爾森“集體行動的邏輯”等治理困境。要在哈貝馬斯重建交往理性觀念的指引下，建立伙伴對話機(jī)制，建構(gòu)良性互動關(guān)系。

最后，要擴(kuò)展合作的場域。雖然在當(dāng)下，國家充當(dāng)社會“發(fā)動機(jī)”的作用不可缺少，社會對政府是依賴和合作關(guān)系并存，但隨著合作治理的開展，合作關(guān)系將占主導(dǎo)地位，社會組織將成為公共事務(wù)治理中和政府具有同等功能的一翼，發(fā)揮出其不可替代的功能。隨著治理進(jìn)程的推進(jìn)，要轉(zhuǎn)變僅以“國家”來闡釋“社會”的方式，歷史進(jìn)步的最終動力是來源于社會，在重視國家變革的同時，更要關(guān)注社會組織自我治理能力的提高，并積極采取相應(yīng)的方式方法予以培育塑造。

四、結(jié) 語

馬克思主義學(xué)者早在多年前，在對人類社會的產(chǎn)生和發(fā)展史進(jìn)行認(rèn)真梳理和研究分析后就指出，國家不是從來就有的，它是人類社會發(fā)展到一定歷史階段的產(chǎn)物，而它也不會一直存在，最終將會在一定的發(fā)展階段基礎(chǔ)上歸于消亡，但是公共事務(wù)的運(yùn)作卻是相伴人類社會始終的。政府是國家權(quán)力的主要行使者，政府的公共權(quán)力原本就源自社會，由社會讓渡，只是基于社會自身的弱小和能力的有限，社會需要政府存在并代為行使公共權(quán)力，但即便這樣，也不是所有的公共權(quán)力都由政府行使，弗·恩格斯在《家庭、私有制和國家的起源》中指出，“管理是所有社會存在的必要條件之一，隨著國家的產(chǎn)生，最重要的領(lǐng)導(dǎo)社會的職能便構(gòu)成了國家管理的范圍，同時，一部分管理社會的職能仍由非國家組織去行使?！薄?8〕伴隨著經(jīng)濟(jì)的向前發(fā)展，社會必然會進(jìn)一步發(fā)育壯大，其自治和自主能力也會得到增強(qiáng)，政府的政治功能將日漸衰微，社會的自組織會承擔(dān)越來越多的公共事務(wù)，直至最終接手國家曾掌管的全部公共事務(wù)，并將其內(nèi)化為自己的組成部分，形成社會自治局面，即“社會把國家政權(quán)重新收回”， “變成社會本身的生命力”，〔49〕這便是行政權(quán)社會化的進(jìn)化圖景。

注釋：

〔1〕參見2018年2月28日通過的《中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會第三次全體會議公報》。

〔2〕〔3〕郭道暉：《權(quán)力的多元化與社會化》，《法學(xué)研究》2001年第1期。

〔4〕郭道暉：《社會權(quán)力：法治新模式與新動力》，《學(xué)習(xí)與探索》2009年第5期。

〔5〕譚宗澤、黎學(xué)基：《形式、實(shí)質(zhì)與整合：服務(wù)行政階段論——以德國模式為路徑》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2009年第2期。

〔6〕周永坤：《社會的法律與國家的法律——從國家與社會的關(guān)系看中西法律的差異》，《法商研究》2003年第2期。

〔7〕魯品越：《中國歷史進(jìn)程與市民社會之建構(gòu)》，《中國社會科學(xué)季刊(香港)》1994年夏季卷，第173頁。

〔8〕社會國家化，即國家被神化，國家凌駕于社會之上，國家統(tǒng)治、支配、主導(dǎo)和全面干預(yù)社會生活的歷史階段。從國家和社會的關(guān)系上講，是有國家無社會的狀態(tài)， 即國家“吞并”社會的狀態(tài)。在國家和社會的關(guān)系模式上，屬于強(qiáng)國家—弱社會的類型。參見高清海、張海東：《社會國家化與國家社會化——從人的本性看國家與社會的關(guān)系》，《社會科學(xué)戰(zhàn)線》2003年第l期。

〔9〕Barraud-Didiera Valerie,Henninger Marie-Christine,ElAkremic Assaad,“The Relationship Between Members’Trust and Participation in the Governance of Cooperatives: The Role of Organizational Commitment”, International Food & Agribusiness Management Review，2012,Vol.15(1),pp.1-24.

〔10〕陳愛娥：《行政上所運(yùn)用契約之法律歸屬——實(shí)務(wù)對理論的挑戰(zhàn)》，臺灣行政法學(xué)會主編：《行政契約與新行政法》，臺北：元照出版公司，2002年，第87 頁。

〔11〕參見李強(qiáng)：《中國政治改革中的現(xiàn)代國家構(gòu)建問題》，李鵬程、單繼剛、孫晶主編：《對話中的政治哲學(xué)》，北京：人民出版社，2004年，第4頁。

〔12〕〔15〕應(yīng)松年、楊偉東：《不斷把政府職能轉(zhuǎn)變推向深入》，《中國行政管理》2006年第4期。

〔13〕石亞軍：《轉(zhuǎn)變政府職能須防止因形式主義和官僚主義轉(zhuǎn)而不變》，《中國行政管理》2013年第12期。

〔14〕石亞軍：《推進(jìn)實(shí)現(xiàn)三個根本轉(zhuǎn)變的內(nèi)涵式大部制改革》，《中國行政管理》2013年第1期。

〔16〕〔17〕張曉燕：《中國NGO發(fā)展的社會解讀——兼論NGO發(fā)展中的政府角色》，《行政法學(xué)研究》2011年第3期。

〔18〕〔美〕E．S．薩瓦斯：《民營化與公私部門的伙伴關(guān)系》，周志忍等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2002年，第324 頁。

〔19〕參見吳勇俐、王揚(yáng)：《發(fā)展社會組織 促進(jìn)社會自治 加強(qiáng)和改善社會管理》，《社團(tuán)管理研究》2011年第10期。

〔20〕〔28〕參見張繼紅：《中國非政府組織法律規(guī)制問題研究》，《政法論叢》2004年第4期。

〔21〕王名、劉國翰、何建宇：《中國社團(tuán)改革——從政府選擇到社會選擇》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年，第108-109頁。

〔22〕〔法〕托克維爾：《論美國的民主》，董果良譯，北京：商務(wù)印書館，1995年，第100-101頁。

〔23〕〔美〕查爾斯·林德布洛姆：《政治與市場：世界的政治—經(jīng)濟(jì)制度》，王逸舟譯，上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1994年，第91頁。

〔24〕〔美〕朱迪·弗里曼：《合作治理與新行政法》，畢洪海、陳標(biāo)沖譯，北京：商務(wù)印書館，2010年，第9頁。

〔25〕〔26〕〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，上海市政協(xié)編譯組、東方編譯所譯，上海：上海譯文出版社，1996年，第32、64頁。

〔27〕楊樺、劉權(quán)：《政府公共服務(wù)外包：價值、風(fēng)險及其法律規(guī)制》，《學(xué)術(shù)研究》2011年第4期。

〔29〕蘇力、葛云松等：《規(guī)制與發(fā)展——第三部門的法律環(huán)境》，杭州：浙江人民出版社，1999年，第189頁。

〔30〕汪志強(qiáng)：《我國非政府組織：檢視、批評與超越》，《武漢大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2006年第2期。

〔31〕黎軍：《行業(yè)組織的行政法問題研究》，北京：北京大學(xué)出版社，2002年，第151-152頁。

〔32〕參見〔英〕安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復(fù)興》，鄭戈譯，北京：北京大學(xué)出版社、生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2000年，第83頁。

〔33〕參見〔美〕羅伯特·W·赫夫納：《公民社會：一種現(xiàn)代理想的文化前景》，李朝暉譯，何增科主編：《公民社會與第三部門》，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第225頁。

〔34〕〔美〕埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道——集體行動制度的演進(jìn)》，余遜達(dá)、陳旭東譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第87頁。

〔35〕Elinor Ostrom, Understanding Institutional Diversity ,New Jersey:Princeton University Press,2005,p.123.

〔36〕燕繼榮：《協(xié)同治理：社會管理創(chuàng)新之道——基于國家與社會關(guān)系的理論思考》，《中國行政管理》2013年第2期。

〔37〕J.Kooiman.,“Governance and Governability:Using,Complexity,Dynamics and Diversity”,In J.Kooiman,Ed., Modern governance, New Government— Society Interactions,London:Sage Publications,1993,pp.35-48.

〔38〕〔美〕邁克爾·麥金尼斯：《多中心體制與地方公共經(jīng)濟(jì)》，毛壽龍譯，上海：上海三聯(lián)書店，2000年，第78頁。

〔39〕參見張鳳陽等：《政治哲學(xué)關(guān)鍵詞》，南京：江蘇人民出版社，2006年，第312-313頁。

〔40〕曹現(xiàn)強(qiáng)：《公共性的現(xiàn)代回歸：從統(tǒng)治到治理——對治理理論的一點(diǎn)思考》，《山東社會科學(xué)》2007年第1期。

〔41〕孫立平：《后發(fā)外生型現(xiàn)代化模式剖析》，《中國社會科學(xué)》1991年第2期。

〔42〕嵌入，百度百科對該詞的解釋有三項(xiàng)：牢固地或深深地固定或樹立；緊緊地埋入；鑲?cè)??？梢哉f，嵌入一詞深深地反映出一事物和另一事物的緊密融合性，而政府與社會的相互嵌入，反映出兩者之間不可分割的緊密程度和互塑融合狀態(tài)，采用嵌入式合作來形容這種關(guān)系，可以深刻地反映出政府和社會在公共事務(wù)經(jīng)營方面的緊密關(guān)系和彼此融合趨勢。

〔43〕相關(guān)論述，可參見〔法〕狄驥：《憲法論》，錢克新譯，北京：商務(wù)印書館，1962年，“第二版序言”、第49頁、第63-64頁。

〔44〕Michael McGuire,“Intergovernmental Management: A View from the Bottom”, Public Administration Review,2006,Vol.66(5),pp.677-679.

〔45〕張康之：《行政倫理的觀念與視野》，北京：中國人民大學(xué)出版社，2008年，第205頁。

〔46〕戚建剛、張景玥：《論信任對公共風(fēng)險監(jiān)管法制之構(gòu)成性意涵》，《政法論叢》2015年第4期。

〔47〕教育部中國特色社會主義理論體系研究中心：《中國協(xié)商治理的基本特點(diǎn)》，王浦劬執(zhí)筆，《求是》2013年第10期。

〔48〕轉(zhuǎn)引自〔蘇〕B．M．馬諾辛等：《蘇維埃行政法》，黃道秀譯，江平校，北京：群眾出版社，1983年，第3頁。

〔49〕《馬克思恩格斯選集》(第3卷)，北京：人民出版社，1995年，第95頁。