王 鵬

(華中農(nóng)業(yè)大學公共管理學院，湖北武漢 430070)

一、大學戰(zhàn)略規(guī)劃存在“集體行動的困境”

集體行動是一個自人類社會誕生以來就始終存在的問題。然而，正如奧爾森所指出的，具有共同利益的人們在共同行動時，往往存在“集體行動的困境”。他在《集體行動的邏輯》一書中指出，“除非一個群體中人數(shù)相當少，或者除非存在著強制或其他某種特別手段，促使個人為他們的共同利益行動，否則理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現(xiàn)他們的共同的或群體的利益而采取行動?！盵1]2隨著高等教育競爭的日趨激烈和大學面臨的外部環(huán)境的日益復雜，大學內(nèi)外部的公共事務也漸趨復雜，大學內(nèi)部利益的分化更加嚴重。在大學自主權逐步擴大的背景下，戰(zhàn)略規(guī)劃逐漸成為高校的固定工作，也成為高校協(xié)調(diào)各方利益進行公共選擇的工具。

大學戰(zhàn)略規(guī)劃是一種典型的“集體行動”形式。明茨伯格在《我們?yōu)槭裁葱枰獞?zhàn)略》一文中認為，有了戰(zhàn)略規(guī)劃，就是有了一種有組織的集體行動。大學是由眾多利益相關的群體所構成的共同體，戰(zhàn)略規(guī)劃是一個博弈的過程，是共同體成員通過各自的策略選擇而達到的一個合意的和均衡的結果，它不是簡單的技術最優(yōu)化結果而是社會滿足化結果。大學戰(zhàn)略規(guī)劃只有成為一種廣泛的校內(nèi)參與行為，才能在實現(xiàn)多元化的價值觀的融合，才可能形成一致的公共政策，使規(guī)劃真正成為全校上下的集體行動。大學戰(zhàn)略規(guī)劃行動過程實際上是其相關行動者為了共同利益而對公共問題展開互動的過程。相關者在戰(zhàn)略規(guī)劃過程中難以克服“搭便車”行為。在此情況下，如果沒有有效的利益協(xié)調(diào)機制，共識很難產(chǎn)生，大學戰(zhàn)略規(guī)劃也難以達成集體行動，就會產(chǎn)生“集體行動的困境”，這種困境正是制約大學戰(zhàn)略規(guī)劃有效性的重要原因。

學科是大學的基本單元，是大學進行知識生產(chǎn)和傳播的載體，規(guī)劃學科發(fā)展自然成為大學戰(zhàn)略規(guī)劃的核心內(nèi)容。然而，學科發(fā)展由于涉及到大學內(nèi)部諸多的學科領域、方向、團隊、學術人乃至行政人等多方行動者，各方都有自己的利益訴求。作為理性人，各方行動者都會千方百計維持和擴大自己既得的利益，甚至為了自己的個體利益不惜以犧牲公共利益為代價。學科整體作為大學的公共資源，較易受到由于行動者的自利算計加上激勵缺乏而錯失總體發(fā)展，提升學校整體學術水平的機會。

二、HA大學學科發(fā)展失敗案例

2006年初，該校獲批公共管理一級學科碩士點，隨即在其事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃中，明確提出到2010年，新增公共管理等一級學科博士學位授權點4 - 6個，同時提出要大力促進人文社會科學類學科發(fā)展。2007年，圍繞促進人文社會科學類學科發(fā)展這一重大目標，該校在廣泛調(diào)研基礎上，形成了關于促進人文社會科學類學科發(fā)展的若干意見初稿。然而，由于新一輪學位點申報工作在2011年才開始，故新增公共管理一級學科博士點的目標無法如期實現(xiàn)。

2011年出臺的事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃再次提出，到2015年，新增一級學科博士學位授予權專業(yè)4 - 6個。在該校人文社會科學學科發(fā)展中長期規(guī)劃（2013 - 2023年）中，進一步明確提出，到 2018年，建成公共管理等四個一級學科博士點；力爭將公共管理等四個學科建成湖北省重點學科。然而，2011年公共管理一級學科博士點申報與2013年公共管理一級學科省級重點學科申報均歸于失敗。

在兩次學科申報中，公共管理學科都面臨同樣問題，就是由于其所涵蓋的二級學科發(fā)展不均衡，而需要借重相關管理類學科的力量。公共管理一級學科下設土地資源管理、教育經(jīng)濟與管理、行政管理、社會醫(yī)學與衛(wèi)生事業(yè)管理、社會保障等五個二級學科。這五個二級學科中，該校的土地資源管理（二級學科博士點，原省二級重點學科）最強，教育經(jīng)濟與管理次之。在公共管理一級學科碩士點申報成功后，自主設置了行政管理二級學科碩士點，經(jīng)過這些年也有一定發(fā)展。而其他二個二級學科則基本屬于空白。無論是一級學科博士點申報，還是省一級重點學科申報，均需要該一級學科涵蓋至少四個二級學科方向，換句話說，看重的是該一級學科的均衡發(fā)展，而非某個二級學科的“一枝獨秀”。

為了確保一級學科博士點、省級重點學科申報成功，學校曾專門召開相應的申報工作布置會議，并委托發(fā)展規(guī)劃處作為申報工作的協(xié)調(diào)部門來組織開展工作。在 2013年的省級重點學科申報工作布置會議上，發(fā)展規(guī)劃處領導就省重點學科遴選文件精神進行了解讀，并對申報工作中的重點問題進行了強調(diào)。其中特別指出，各學院（學科）要高度重視，成立專班，進一步凝練學科方向、明確師資隊伍、優(yōu)化整合資源，客觀真實地填寫申報材料。按照要求，公共管理一級學科應參加省重點學科申報，如果申報失敗，則原有的土地資源管理省級二級重點學科也將被取消。背水一戰(zhàn)，為了公共管理學科的長遠發(fā)展，其省級重點學科申報只能成功不能失敗。

學校對于省級重點學科申報不可謂不重視，在申報布置會后，有關校領導、發(fā)展規(guī)劃處領導等走訪了公共管理學科所在學院，進一步強調(diào)要整合學科資源，確保申報成功。該學院的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理學科是國家二級重點學科，也是該校人文社科類學科的傳統(tǒng)優(yōu)勢學科，一直處于領軍地位，此次也希望申報成功農(nóng)林經(jīng)濟管理省級一級重點學科。在學校協(xié)調(diào)下，學院內(nèi)部各方雖然都表示要服從大局，確保兩個學科都能申報成功，但是，一則出于確保強勢學科農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理學科成功申報的面上考慮，二則出于未來兩個學科都申報成功而面臨的更加激烈的資源分配競爭的潛在考慮，三則校院雙方均未就農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理學科支援公共管理學科一事而提出給予其特殊激勵，凡此種種，在具體的申報材料準備過程中，涉及到相關重要學術骨干力量的借用上，學院內(nèi)部奉行的依然是強者通吃的原則，優(yōu)先保證農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理學科。特別是農(nóng)業(yè)經(jīng)理管理學科的學術帶頭人、學術骨干本身就是雙肩挑的領導的現(xiàn)狀下，公共管理學科方面迫切的訴求難以得到農(nóng)林經(jīng)濟管理學科方面的有效響應。對此，學院外的校、處領導及相關部門也無法直接干涉。最后的結果是，農(nóng)林經(jīng)濟管理學科成為省級一級重點學科，公共管理學科則繼 2011年一級學科博士點申報失敗后再次在省級重點學科上失敗。

從省重點學科申報簡況表中的“本一級學科方向與特色”中，可以看出，公共管理一級學科下設的四個學科方向中，除教育經(jīng)濟管理外，其余三個均是圍繞土地資源管理而展開，如土地資源經(jīng)濟管理、土地利用規(guī)劃與管理、農(nóng)村公共危機與政府管理。反觀該省其他5所教育部屬高校獲批的公共管理一級省級重點學科的申報簡況表，可以發(fā)現(xiàn)，其一級學科下設的四個學科方向中，除土地資源管理二級學科方向外，均至少有一到二個方向是借重了其他一級學科的力量而交叉形成的特色或優(yōu)勢方向。若是單純比較公共管理學科下的某二級學科實力，則該校土地資源管理學科并不弱于其他五所高校。由此可見，如何達成資源整合以實現(xiàn)一級學科的目標才是申報成功關鍵。事實上，該校農(nóng)業(yè)經(jīng)濟管理二級學科作為國家重點學科，實力在國內(nèi)同學科領域長期位居前列，應該有能力分出某些學術力量來支援公共管理學科而不會影響自身省級重點學科申報，但最后卻沒有這么做。

為什么在經(jīng)過了近10年的時間，HA大學公共管理學科始終無法實現(xiàn)一級學科博士點的建成目標，反而在學科建設中出現(xiàn)了倒退？從兩次學科申報的過程中，不難發(fā)現(xiàn)集體行動的困境是導致學科申報失敗的重要原因。

三、大學戰(zhàn)略規(guī)劃實施中集體行動困境的原因分析

（一）戰(zhàn)略規(guī)劃各行動主體的利益各異

校級行政層、學院、學科、職能部門、師生等都是戰(zhàn)略規(guī)劃相關行動主體，他們是規(guī)劃實施中的利益博弈局內(nèi)人，圍繞其各自不同的利益目標展開相應的社會行動。在HA大學的規(guī)劃案例中，規(guī)劃相關主體正是基于不同利益動因而展開的利益博弈，最終導致規(guī)劃出現(xiàn)變形。大學戰(zhàn)略規(guī)劃行動主體分為強勢群體和弱勢群體。行政系統(tǒng)與學術精英構成強勢群體，集團意識性較強、組織化程度較高，規(guī)劃話語權較大是其顯著特征。他們在規(guī)劃利益博弈中居于主導地位，使原本的公共選擇呈現(xiàn)自身利益偏好。在保護“優(yōu)勢學科”或“學校利益”的旗子下，強勢學科通過“俘獲”行政部門而保持學術壟斷。學術系統(tǒng)與普通教師構成弱勢群體，組織化程度偏低、權力資源偏少、“搭便車”的心態(tài)、集體行動合力不足等是其顯著特征。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，弱勢群體的利益表達渠道不暢，在與強勢利益群體的博弈中難以“討價還價”，易受損失。大學各利益相關者在參與規(guī)劃實施中的立場并不相同，各方均受自身利益驅動而參與到規(guī)劃實施中，規(guī)劃所應實現(xiàn)的公共利益則處于被邊緣化的境地。

（二）戰(zhàn)略規(guī)劃部門尚不能有效發(fā)揮利益協(xié)調(diào)的作用

由于不同行動者的利益分化，戰(zhàn)略規(guī)劃集體行動需要一個強有力的機構來協(xié)調(diào)各方利益，加強各方的溝通協(xié)商，監(jiān)督各方達成集體行動，以實現(xiàn)公共利益。戰(zhàn)略規(guī)劃涉及多個學科、學院、部門和多個行政人與學術人，而這些規(guī)劃相關者都有自己的利益訴求，為了自己利益都會想方設法在規(guī)劃中提出要求。要協(xié)調(diào)眾多不同利益并加以整合，大學就不能缺乏一個權威的、領導有方的核心利益協(xié)調(diào)機構。在國外眾多大學中，戰(zhàn)略規(guī)劃部門毫無疑問承擔起了這一重任，也為其戰(zhàn)略規(guī)劃的成功實施發(fā)揮了重要作用。現(xiàn)實中，HA大學雖然有發(fā)展規(guī)劃處承擔戰(zhàn)略規(guī)劃工作，但由于其職能、人員構成及學校的決策體制所限，還無法有效發(fā)揮協(xié)調(diào)各方利益的作用。

（三）戰(zhàn)略規(guī)劃各行動主體缺乏相應的“選擇性激勵”

奧爾森指出，通過“選擇性”激勵可能達成成員間的集體行動。“除非在集團成員同意分擔實現(xiàn)集團目標所需的成本情況下，給予他們不同于共同或集團利益的獨立的激勵，或者除非強迫他們這樣做”[1]3。當學科發(fā)展目標確立后，HA大學的強勢學科可視為一個大集團，讓這些大集團采取“支援”弱勢學科的行動來共同達成申辦一級學科博士點的目標，除非有選擇性激勵，否則不會讓這些強勢學科處于利他的考慮來增進學校學科總體發(fā)展的共同利益。這些強勢學科的不作為，并不會因此而受到任何懲罰。一方面，HA大學不會放棄這些強勢學科而使學校的學術優(yōu)勢受損，另一方面，這些學科的成就關乎大學行政人的政績，大學行政系統(tǒng)迫于競爭和政績考核的壓力也不會去采取任何懲戒措施。同時，由于學科和學科之間天然的領域分隔性與資源的競爭性，強勢學科已經(jīng)從學校得到諸多優(yōu)惠，很難因為與其他學科的合作而從學校得到更多的收益。它們會權衡自己合作的成本收益，按照自身的成本而非社會成本行事。最后，不合作的成本收益率會遠小于合作的成本收益率?？傊?，缺乏相應的選擇性激勵，學校的學科發(fā)展不平衡只會進一步加劇。

（四）利益相關者參與大學戰(zhàn)略規(guī)劃受阻

任何制度創(chuàng)新包括戰(zhàn)略規(guī)劃都是利益群體博弈的結果，理想者的良好愿望只有代表和反映群體利益時才可能成為現(xiàn)實。如果規(guī)劃設計僅限于某些利益群體參與，由此造成的利益不恰當傾斜必然導致規(guī)劃失效。中國大學的戰(zhàn)略規(guī)劃常被認為是行政事務，學術精英和一般公眾常常處于缺席的地位。一方面，學術精英參與的獨立性和中立性缺乏制度保障，其意見往往受制于行政力量，導致規(guī)劃科學性和可行性不足；另一方面，一般公眾的組織化程度較低，難以真正形成影響規(guī)劃決策的力量，導致規(guī)劃民主性和公正性不足。在各利益相關者沒有充分參與規(guī)劃制定的情況下，規(guī)劃中的戰(zhàn)略意圖和戰(zhàn)略目標不能為各個部門、學院和師生員工所理解、認可，使規(guī)劃失去了對集體行動的指導意義，HA大學戰(zhàn)略規(guī)劃的制定者主要是行政精英，其他利益相關者并未充分參與規(guī)劃制定，這自然導致戰(zhàn)略意圖和戰(zhàn)略目標難以達成共識，并為集體行動的達成帶來相當難度，也導致了規(guī)劃的有效性不足。而對學術人施加影響，行政人也不可能完全依靠行政手段，只有以適合的方式讓其共同分擔決策責任，才能使其認同學校的戰(zhàn)略目標，并將其內(nèi)化為自身的價值觀而自覺行動。

四、走出大學戰(zhàn)略規(guī)劃實施集體行動困境的現(xiàn)實路徑

大學戰(zhàn)略規(guī)劃實施中雖然存在集體行動困境，但集體行動的達成并非完全不可能。針對上面所提出的問題，集體行動的達成依賴于大學利益各方的協(xié)調(diào)與配合，需要各行動主體一起行動起來，打破發(fā)展過程中各自為政的局面，而形成協(xié)同合作的新局面。

（一）進一步發(fā)揮大學行政系統(tǒng)的當然主體作用

大學行政系統(tǒng)在戰(zhàn)略規(guī)劃中應發(fā)揮主體作用?，F(xiàn)代大學已經(jīng)演變?yōu)閷W術事務與行政事務相互交織的復雜矩陣結構，行政權力與學術權力的相互博弈成為常態(tài)。布魯貝克曾說，現(xiàn)代“沒有任何一所學院和大學是純粹的學者團體，這個團體中既有教授也有校長和院長，后者是從前者中抽調(diào)出來的。為了生存并繼續(xù)發(fā)展，這種團體需要一個在管理不動產(chǎn)和取得經(jīng)費并進行大筆投資方面擁有廣泛的知識和經(jīng)驗的組織成分。正如高深學問需要專門化一樣，在學院或大學的日常事務方面也需要職能的專門化。事務工作和學術工作必須區(qū)別開，因為每一方面都有它自己的一套專門的知識體系?！盵2]37大學行政在戰(zhàn)略規(guī)劃中應扮演一個強有力的推動者的角色，從中國大學戰(zhàn)略規(guī)劃的實踐看，規(guī)劃的制定和實施主要由行政力量在推動，這是因為，分割的決策結構是大學的一個基本特征，大學的校級、學院、系、個體都具有自己的對不同事務的決策權而影響大學的集體行動。此種情況下，大學內(nèi)部很難對學術活動進行控制，而學術人對于規(guī)劃涉及的公共問題的不關心，必然將一部分權力讓渡給行政系統(tǒng)來加以協(xié)調(diào)。在這個層面上，大學行政系統(tǒng)成為了公共利益的代言人。

首先，以校長為代表的行政領導人的作用需要充分發(fā)揮。“哈佛具體的管理實踐中，對校長個人性格和意志的依靠與對這套古老的行政結構的依靠同等重要?！盵3]22喬治·凱勒指出：“每一所學校都應當有一個強有力的領導，以實施良好的管理和規(guī)劃。這個人應當是校長”，“在所有事情中，特別重要的是，校長必須指明大學的發(fā)展目標，制定學校發(fā)展戰(zhàn)略，做出果敢的決策，為實現(xiàn)學校發(fā)展目標配備資源。”[4]152大學行政領導人要將戰(zhàn)略理念更多納入大學發(fā)展框架中。必須通過體制設計確保大學行政領導人成為戰(zhàn)略規(guī)劃集體行動的“精英動員者”，在戰(zhàn)略目標確定、戰(zhàn)略資源整合、戰(zhàn)略規(guī)劃制定與實施等方面發(fā)揮獨特作用。

其次，戰(zhàn)略規(guī)劃部門自身建設需要加強。規(guī)劃部門的現(xiàn)狀可以反映出規(guī)劃管理體制和規(guī)劃運行方式。只有進一步完善規(guī)劃部門的職能和組織體系，才能保證規(guī)劃部門有效協(xié)調(diào)各方利益。當校內(nèi)出現(xiàn)涉及學科發(fā)展的重大利益矛盾問題時，戰(zhàn)略規(guī)劃部門能夠有權威加以協(xié)調(diào)和化解。戰(zhàn)略規(guī)劃組織化的重要標志是規(guī)劃人員的專業(yè)化和組織結構的體系化。在戰(zhàn)略規(guī)劃部門之外，大學還應成立由學校各方利益相關者代表組成的非專門戰(zhàn)略規(guī)劃單元，以夯實規(guī)劃動員的公眾基礎。

（二）還給學術市場應有的地位

中國大學戰(zhàn)略規(guī)劃實踐往往具有短期性、集中性等特點，往往將戰(zhàn)略規(guī)劃作為一項行政工作來完成，缺乏自發(fā)動力，難以形成持續(xù)穩(wěn)定的激勵機制。學術市場資源配置的行政干預和“計劃學術”帶來的堆砌效應，常使得相當部分的學術人無法真切感受到資源的有效性，難以對學術人形成有效激勵。因此，在戰(zhàn)略規(guī)劃中，大學應積極發(fā)揮學術市場的作用。

首先，不過度干預學術市場。干預學術市場的后果是交易費用的增加，增加規(guī)劃行動的難度。大學學術性決定其戰(zhàn)略規(guī)劃的核心是學術戰(zhàn)略。學術戰(zhàn)略的主導使得“理性學術經(jīng)濟人”成為戰(zhàn)略規(guī)劃的實踐邏輯。喬治·凱勒曾說，“通過敏銳的分析和參與式討論，每一個教師和管理人員都能為未來競爭制定富有想象力的學術戰(zhàn)略，并隨環(huán)境的變化而不斷進行調(diào)整。通過協(xié)同工作、運用新的管理手段和更自覺的戰(zhàn)略規(guī)劃，學者和管理者就能帶領學校順利闖過發(fā)展道路上的各種難關，把學校建設得越來越強大、越來越美好”[4]237-238。“理性學術經(jīng)濟人”的行為選擇總是趨向于實現(xiàn)預期學術收益最大化。作為理性的學術人，其個體都是規(guī)劃性很強的學術經(jīng)濟人。大學自由學術發(fā)展，就是這樣一種具有高度規(guī)劃性的理性學術經(jīng)濟人之間形成的關于分工合作的、不斷拓展的“自然秩序”。戰(zhàn)略規(guī)劃作為行政干預學術和實現(xiàn)宏觀調(diào)控的現(xiàn)實決策工具，應在彌補“學術市場”失效方面下工夫，如外部效應、分配不均、學術惡性競爭等，成為促進大學學術發(fā)展、協(xié)調(diào)行政與學術關系的工具，以便控制學術市場缺失理性的一面即可。

其次，將個人偏好于公共偏好有機結合起來。學術市場機制的引入，是為了在此而這之間達成均衡，如薩戈夫所說的“所有的個人都具有消費者偏好和公民偏好，而且這些偏好都指向不同的方向?！盵5]學術市場可以促成公共偏好的提升，遏制個人偏好的過度膨脹。事實上，如果大學戰(zhàn)略規(guī)劃中沒人規(guī)劃相關者都是理性算計者，只追求自身利益最大化，則規(guī)劃是無法實現(xiàn)利益整合而提供學術產(chǎn)權保護、學術公共服務、學術資源配置等公共物品的。

（三）改進戰(zhàn)略規(guī)劃的激勵制度

奧爾森指出，“只有一種獨立的和‘選擇性’的激勵會驅使?jié)撛诩瘓F的理性個體采取有利于集團的行動?！盵1]41這是大學戰(zhàn)略規(guī)劃集體行動的必備條件。在大學場域內(nèi)，各規(guī)劃相關者都有戰(zhàn)略規(guī)劃目標，但動力的大小、效率的高低取決于是否有可選擇性激勵。對此，大學既可以通過懲罰那些沒有承擔集團行動成本的行動者來進行強制，也可以通過獎勵那些為集體利益出力的行動者來進行誘導。因此，改進戰(zhàn)略規(guī)劃的激勵制度成為確保規(guī)劃有效性最大化的關鍵。大學應通過合理有效的正面、負面教育，利益、行政、法律等軟硬兩種手段對規(guī)劃行動主體的激勵使之參與性加強。要以人性的假設作為激勵制度的前提，通過誘致性激勵保證規(guī)劃的長期效應，通過物質、精神兩方面對規(guī)劃行動主體進行動員。將強制性激勵與誘致性激勵有機結合，在特定的議題對不同的行動主體運用不同的手段，使激勵在規(guī)劃行動中達到優(yōu)勢互補的目的。

（四）完善大學公眾參與的組織形式

大學的現(xiàn)實已不可能使行政作為唯一的治理主體，戰(zhàn)略規(guī)劃強調(diào)各方利益相關者的參與。目前大學戰(zhàn)略規(guī)劃的公眾參與形式以網(wǎng)站、電郵、座談會等形式為主，參與程度流于表面，參與狀態(tài)多為被動。對此，要實現(xiàn)實質性參與，需要使大學公眾提早介入戰(zhàn)略規(guī)劃的前期決策階段，緊貼議題的位置，行政人員則發(fā)揮溝通公眾的橋梁作用。在這種情景中，參與是行政過程的一個有機組成部分，不是行政管理活動的附屬品。這也就意味著公眾是從議題確定到?jīng)Q策產(chǎn)生整個協(xié)商過程的一部分。

要完善大學公眾參與的組織形式，以便把公眾參與從象征性參與層次帶入到實質性參與層次。提高公眾的組織化程度，組建一些有著共同利益的校內(nèi)團體，以集中表達公眾利益，實現(xiàn)公眾的輸入性參與。其中，尤為關鍵的是積極培育有利于大學公共利益、監(jiān)督非合法權力濫用的學術人組織，充分發(fā)揮它們在戰(zhàn)略規(guī)劃中的正面作用。學術人對學術戰(zhàn)略最有發(fā)言權，也最具規(guī)劃積極性，大學行政應與學術社區(qū)廣泛合作，才能有力推動學校的戰(zhàn)略發(fā)展

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