淺析城市環(huán)境管理問題
——以濟(jì)南市政府城市環(huán)境管理為例

馬 靜

（河海大學(xué)公共管理學(xué)院，南京210000）

一、基本概念

（一）城市環(huán)境管理

所謂城市環(huán)境管理，主要是指政府遵循當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和生態(tài)發(fā)展規(guī)律，運用經(jīng)濟(jì)、行政、法制和教育及大眾傳媒等各種手段，遵循國家有關(guān)環(huán)境管理條例，制訂各種環(huán)境管理計劃，合理利用現(xiàn)有資源，對城市中的組織和人的社會活動進(jìn)行規(guī)范以改善城市中的經(jīng)濟(jì)社會活動與城市生態(tài)環(huán)境，使其得以協(xié)調(diào)發(fā)展[1]。

（二）政府在城市環(huán)境管理中的重要性

政府對城市環(huán)境的管理，不僅包括市容市貌的管理，而且也涉及空氣、水資源以及各種資源利用的深層次管理。城市環(huán)境是反映其市容市貌的參照物，也是城市文明程度的標(biāo)志，對居民生活有著舉足輕重的影響。政府對城市環(huán)境的管理，不僅可以為市民提供一個良好的工作和生活環(huán)境，還有利于塑造良好的城市形象，促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市的有序運轉(zhuǎn)帶來動力。

二、濟(jì)南市環(huán)境管理中存在的問題

（一）城市空氣污染問題監(jiān)管不力

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，濟(jì)南市重度污染天氣占2016年總天數(shù)的4.7%，藍(lán)天白云天數(shù)則占53.7%，2016年一半左右的時間仍處于污染狀態(tài)。從PM2.5指數(shù)來看，大部分高于50μg/m3，處于二級良和輕度污染階段，與一級優(yōu)差距較大。由此可見，濟(jì)南市大氣污染監(jiān)管效率低，形勢不容樂觀。

（二）水資源利用監(jiān)測與評價體系不健全

濟(jì)南市素有“泉城”美譽，水資源豐富是其一大特色。而如今，濟(jì)南市卻已然成為全國水資源短缺最為嚴(yán)重的城市之一，全市人均水資源量為290m3，僅為全國人均水資源量的1/7，與世界人均臨界值1000m3相比，更是少之又少。近年來，為追求經(jīng)濟(jì)增長而大力發(fā)展高耗水與高污染行業(yè)，加劇水資源短缺.地下水水位明顯下降，使得其四大泉群在20世紀(jì)末連續(xù)數(shù)年干枯，其中包括震驚全國的“趵突泉停噴事件”，無疑已嚴(yán)重影響到它的聲譽。因此，水資源匱乏也是濟(jì)南市目前環(huán)境管理過程中面臨的一大難題。

（三）城市交通擁堵治理不佳

濟(jì)南市素有“堵城”之稱，主要在于交通基礎(chǔ)設(shè)施滯后，交通運輸供給小于需求，例如，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與實際需求間存在差距，協(xié)調(diào)性差；部分路段的車流量已經(jīng)超飽和，但拓寬道路又存在諸多困難等。政府作為交通運輸?shù)墓┙o方，治理措施不當(dāng)便會產(chǎn)生問題。

通過圖1看出，濟(jì)南市的交通擁堵狀況高排榜首。且報告指出，近十年以來，濟(jì)南市在該排行榜中一直名列前茅，其交通擁堵形勢之嚴(yán)峻可見一斑。由于長期以來受“以車為本”思想影響，濟(jì)南市路網(wǎng)涉及存在諸多不合理之處。相較于機(jī)動車的主動權(quán)，公共交通顯得非常被動。近年來濟(jì)南市的機(jī)動車數(shù)量急劇增加，2016年已經(jīng)達(dá)到182.4萬輛，嚴(yán)重超出濟(jì)南市道路承受能力。加上地鐵等公共交通設(shè)施匱乏，勢必會造成嚴(yán)重的交通問題。

三、造成濟(jì)南市環(huán)境管理效率低的原因

（一）城市發(fā)展理念滯后

近年來，關(guān)于城市環(huán)境保護(hù)、可持續(xù)發(fā)展的新理念、新名詞不斷被引進(jìn)我國各級城市政府，例如，“生態(tài)城市”、“綠色城市”、“低碳城市”等，濟(jì)南市也提出了“加強(qiáng)資源利用，建設(shè)美麗新泉城”的口號。但目前來看，濟(jì)南市城市政府管理者并未意識到這一點，很多工作依然停留在表面，例如，過度追求GDP的增長，對于環(huán)境投資力度較小，重視性不夠等，使得“泉城”的美稱名不副實。2000年的趵突泉停噴事件以及近年來的PM2.5值急劇增加，都從側(cè)面證明了這一點。

表1 2016年濟(jì)南市空氣質(zhì)量狀況一覽表

圖1 2016中國堵城排行榜（按高峰擁堵延時指數(shù)排序）

（二）城市環(huán)境管理行政職能自身的缺陷

首先，環(huán)境行政中忽視服務(wù)職能，存在管理不力或無為現(xiàn)象[2]。在以往的環(huán)境行政實踐中，政府強(qiáng)制性職能借助其自身權(quán)力和法律法規(guī)的威懾，在短期內(nèi)取得一定成效。但從長期來看，由于行政相對方地位比較被動，因此“上有政策、下有對策”的現(xiàn)象極為普遍，環(huán)境問題屢禁不止。加上政府行政手段在直接干預(yù)和強(qiáng)制執(zhí)行中存在手段單一、靈活性差等缺陷，環(huán)境管理“政府失靈”現(xiàn)象嚴(yán)峻。其次，傳統(tǒng)政府職能的弊端導(dǎo)致低效運行[3]。由于政府行政管理的固有缺陷，如信息掌握不及時、決策滯后、管理部門應(yīng)對環(huán)境問題反應(yīng)較慢等導(dǎo)致行為被動，措施不力以及環(huán)境管理效率低下。再次，環(huán)境行政職責(zé)不清，交叉管理現(xiàn)象嚴(yán)重。水體污染等區(qū)域性環(huán)境問題，雖然屬于同一生態(tài)系統(tǒng)，但在實踐中卻被人為地劃分歸屬不同的行政部門，職責(zé)不清導(dǎo)致環(huán)境管理效率低下。

（三）城市管理體制存在缺陷

在以GDP為地方政府政績考核指標(biāo)的背景下，政府官員為了追求政績不惜過度損耗資源，盲目追求經(jīng)濟(jì)增長。這種行為造成政府職能嚴(yán)重扭曲，地方環(huán)保部門儼然成為可有可無的弱勢部門，濟(jì)南市也不例外，其職能部門往往無法充分發(fā)揮作用。其次，環(huán)境保護(hù)市場機(jī)制缺失，環(huán)保更多依賴于政府主導(dǎo)，市場參與較少，這將導(dǎo)致更多主觀上認(rèn)定的錯誤行為。以犧牲環(huán)境為代價換來的經(jīng)濟(jì)增長無異于殺雞取卵，將造成無法彌補的后果。

（四）公眾參與不足

隨著公民綜合素質(zhì)的提高，公眾的政治參與熱情也大大提高，從高度政治動員式參與演變?yōu)槔硇怨裾螀⑴c，但就環(huán)境保護(hù)的公民“政治參與”而言，其廣度仍較為淺薄。公民的參與意識是在特定的社會環(huán)境中形成的。中國政治參與者，即以農(nóng)民為主體的廣大被統(tǒng)治者，始終在政治上處于寂然無聲的境地這樣的公民只能算是“狹隘觀念者”和“順從者”[4]。此外，選舉制度、信訪制度與人大代表接觸等是我國公民政治參與的重要渠道，但實際上大都流于形式。主要是由于隨著社會問題的復(fù)雜和黨政一體的擴(kuò)大化，政府忽略公民參與，該現(xiàn)象一直延伸到現(xiàn)在[5]。

四、加強(qiáng)濟(jì)南市環(huán)境管理的具體措施

（一）轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展

發(fā)展重工業(yè)以來，經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時，資源損耗與環(huán)境破壞也日趨嚴(yán)重。因此，將濟(jì)南市定位于重工業(yè)城市是不可取的。政府須緊隨時代潮流，樹立“協(xié)調(diào)、發(fā)展、可持續(xù)”的觀念，踏出城市環(huán)境管理征途的重要一步[6]。協(xié)調(diào)是指在追求經(jīng)濟(jì)增長的同時，要兼顧環(huán)境保護(hù)以及自愿的有效利用，保證在經(jīng)濟(jì)增進(jìn)時也能為人們創(chuàng)造一個良好的環(huán)境條件。發(fā)展是指環(huán)境管理固然重要，但也不能顧此失彼而使經(jīng)濟(jì)停滯不前甚至倒退，政府需掌握好平衡，兼顧雙方。可持續(xù)是協(xié)調(diào)、發(fā)展的必要條件，在發(fā)展中追求可持續(xù)，在協(xié)調(diào)中促進(jìn)發(fā)展。

（二）加強(qiáng)與改善政府行政管理職能

首先，加強(qiáng)政府服務(wù)性職能，逐步完善服務(wù)性職能體系。面對日益嚴(yán)重的環(huán)境問題，公眾反應(yīng)強(qiáng)烈，迫切需要政府來解決。新形勢下的政府環(huán)境管理必須強(qiáng)化服務(wù)性職能，提高服務(wù)理念，改進(jìn)服務(wù)方式，以此加強(qiáng)政府凝聚力，將政府和公眾的力量有效結(jié)合。其次，強(qiáng)制與非強(qiáng)制性手段應(yīng)并行實施。傳統(tǒng)環(huán)境行政中強(qiáng)制性手段往往多于非強(qiáng)制性手段，這在一定程度上實現(xiàn)了環(huán)境行政的權(quán)威性，但是管理對象的復(fù)雜性決定了它難以實施全面有效的管理，只有剛?cè)岵?jì)才能將其作用發(fā)揮到極致[7]。最后，加強(qiáng)規(guī)范化控制管理?？刂破鸬搅吮O(jiān)督作用，是推動目標(biāo)實現(xiàn)的重要職能。而規(guī)范化進(jìn)一步體現(xiàn)嚴(yán)格科學(xué)的管理思想，減少隨意性并保證管理系統(tǒng)協(xié)調(diào)有序運轉(zhuǎn)。

（三）健全環(huán)境管理制度體系

首先，制度要體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的“綜合決策”性質(zhì)。現(xiàn)行環(huán)保制度雖然強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，但缺乏一條可持續(xù)發(fā)展的主線貫穿整個系統(tǒng)。因此，濟(jì)南市政府在制定政策時除強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展外要兼顧綜合決策，強(qiáng)調(diào)突出經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境之間的聯(lián)系與協(xié)調(diào)，在環(huán)保中求發(fā)展，在發(fā)展中促環(huán)保。其次，政府要做好前瞻性思考，采用創(chuàng)新思維促進(jìn)發(fā)展。思維創(chuàng)新的目的是防止“善良動機(jī)帶來破壞行為”的現(xiàn)象發(fā)生。政府要做到把環(huán)境保護(hù)工作同國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中就環(huán)境問題的考慮結(jié)合起來，以長遠(yuǎn)性眼光看待問題并結(jié)合地方實際作出針對性計劃。

（四）強(qiáng)化公眾參與意識，拓寬公眾參與渠道

公眾參與環(huán)境治理從根本上改變了傳統(tǒng)的政府和企業(yè)的“二元”污染控制結(jié)構(gòu)，形成了政府、企業(yè)和社會公眾的“三元”污染控制結(jié)構(gòu)[8]。在這種結(jié)構(gòu)中，公眾兼具監(jiān)控者與被監(jiān)控者雙重身份。為使公眾能有效參與，政府首先要提高市民環(huán)保意識，從根本上改變公眾對于環(huán)境管理的認(rèn)知，加強(qiáng)宣傳教育，爭取在全社會范圍內(nèi)形成關(guān)心和參與環(huán)保的良好風(fēng)氣和氛圍。此外，拓寬公眾參與城市環(huán)境管理的渠道，做到信息公開化?？梢酝ㄟ^設(shè)立專門的環(huán)境監(jiān)察網(wǎng)站、召開聽證會等方式保證公眾隨時了解環(huán)保信息并及時聽取其意見，從而提高環(huán)境管理質(zhì)量。

[1]王佃利.現(xiàn)代市政學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2001：217.

[2]任丙強(qiáng).生態(tài)文明建設(shè)視角下的環(huán)境治理：問題、挑戰(zhàn)、對策[D].北京：北京航空航天大學(xué)，2009：8-9.

[3]丁煌.西方行政學(xué)理論概要[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009：156-157.

[4]田雪原.大國之難——當(dāng)代中國的人口問題[M].北京：今日中國出版社，1997：68.

[5]郭利.公共政策制定中的公民參與[J].理論研究，2004，10（8）：9.

[6]李春梅.城鎮(zhèn)居民公眾參與態(tài)度研究[D].成都：西南交通大學(xué)，2005：13-14.

[7]朱仁顯.公共事業(yè)管理概論[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2014：203-204.

[8]左玉輝.環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2003：99.