論企業(yè)家政府理論對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)治理的幾點(diǎn)啟示

劉吉翔

摘要：自黨的十八大以來(lái)，黨和政府更加注重簡(jiǎn)政放權(quán)和行政效率提高，各個(gè)層面的改革加速推進(jìn)，而基層政府的體制僵化、效率低下、執(zhí)行能力差等問(wèn)題則進(jìn)一步得到廣泛關(guān)注，本文以湖北省內(nèi)經(jīng)濟(jì)體量、區(qū)塊面積較小，發(fā)展速度相對(duì)較慢的部分中小型開(kāi)發(fā)區(qū)為研究對(duì)象，以運(yùn)用企業(yè)家政府理論指導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)治理水平提升、推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)掀起二次創(chuàng)業(yè)高潮為切入點(diǎn)，探討企業(yè)家政府理論對(duì)基層政府治理的適用性。

關(guān)鍵詞：企業(yè)家政府理論；政府治理；改革；效率；政府服務(wù)

1企業(yè)家政府理論簡(jiǎn)析

1992年，奧斯本和蓋布勒合作出版了《改革政府一企業(yè)家精神如何改革著公共部門(mén)》一書(shū)，將20世紀(jì)80年代中期以來(lái)掀起的“重塑政府”和“政府再造”運(yùn)動(dòng)帶向了一個(gè)新的高潮。奧斯本在此書(shū)內(nèi)詳細(xì)闡述了其關(guān)于構(gòu)建企業(yè)家政府的觀點(diǎn)及改革政府的“十條原則”。即：1、掌舵而不是劃槳；2、重妥善授權(quán)而非事必躬親；3、注重引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；4、注重目標(biāo)使用而非繁文縟節(jié)；5、重產(chǎn)出而非投入；6、具備“顧客意識(shí)”；7、有收益而不浪費(fèi)；8、重預(yù)防而非治療；9、重參與協(xié)作的分權(quán)模式而非層級(jí)節(jié)制的集權(quán)模式；10、重市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)而非行政指令控制。

學(xué)者丁煌（2000年）總結(jié)奧斯本的話“政府治理指的是我們共同解決自己的問(wèn)題和滿(mǎn)足我們社會(huì)需要的實(shí)施過(guò)程。政府是我們使用的一種工具。一旦這個(gè)工具過(guò)時(shí)了，重新發(fā)明的過(guò)程就開(kāi)始了。企業(yè)家政府理論即指在企業(yè)家精神的引導(dǎo)下，吸收運(yùn)用企業(yè)的機(jī)制和方法，改造傳統(tǒng)的公共理論和管理體制，并使其具有創(chuàng)新動(dòng)力，顧客意識(shí)和成本意識(shí)的政府。奧斯本創(chuàng)建企業(yè)家政府理論的初衷是將企業(yè)家精神移植到政府治理中，試圖引入企業(yè)管理方式向僵化、傳統(tǒng)的官僚層級(jí)制度開(kāi)炮，企業(yè)家政府理論為政府改革行政體制、提高行政效率提供了理論依據(jù)。開(kāi)發(fā)區(qū)作為行政體制改革的前沿陣地，也是行政部門(mén)里受企業(yè)家政府理論影響最深的，在人才管理創(chuàng)新、服務(wù)水平提升、治理模式變革等方面都有廣闊的向企業(yè)家政府理論取經(jīng)的空間。

2以企業(yè)家政府理論指導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)治理改革

政府設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的目的是充分利用資源和政策優(yōu)勢(shì)，集中優(yōu)勢(shì)兵力將某一區(qū)域先行建設(shè)好，使該區(qū)域能夠迅速成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)引擎，形成地區(qū)經(jīng)濟(jì)的強(qiáng)大內(nèi)生動(dòng)力，帶動(dòng)整個(gè)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展。基于該目標(biāo)，各類(lèi)省級(jí)、國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)、高新區(qū)均以區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)十倍的力度持續(xù)強(qiáng)化行政治理革，并紛紛提出了建設(shè)“小政府、大服務(wù)”的開(kāi)發(fā)區(qū)治理模式。企業(yè)家政府理論強(qiáng)調(diào)效率、注重結(jié)果，具有高度的寫(xiě)實(shí)精神，從國(guó)內(nèi)多數(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)的設(shè)立目的、運(yùn)行模式和改革方向看，開(kāi)發(fā)區(qū)是目前已經(jīng)存在的行政機(jī)構(gòu)中最具備企業(yè)家素質(zhì)的行政機(jī)關(guān)，部分開(kāi)發(fā)區(qū)甚至是基于公司運(yùn)作模式構(gòu)建，運(yùn)用企業(yè)家政府理論指導(dǎo)開(kāi)發(fā)區(qū)治理改革契合度是較高的。

1、在人才制度創(chuàng)新中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。

在構(gòu)建人才管理競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的問(wèn)題上，可供選擇的有兩條道路：一是完全的打破、重建。在中小型開(kāi)發(fā)區(qū)內(nèi)，經(jīng)濟(jì)規(guī)模、轄區(qū)范圍、職能職責(zé)的不斷擴(kuò)大與人才配備、機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理之間的矛盾更加突出，為解決上述問(wèn)題，往往向更加傳統(tǒng)的科層制靠攏，進(jìn)行更加精細(xì)的機(jī)構(gòu)、人員劃分，這些常規(guī)思維更容易阻礙人才主觀能動(dòng)性的發(fā)揮。在開(kāi)發(fā)區(qū)治理中，徹底打破已經(jīng)腐朽的人才制度框架，充分利用好現(xiàn)有的人力資源對(duì)人才制度進(jìn)行重建是能夠快速見(jiàn)效的解決辦法。此途徑的關(guān)鍵在于打破職級(jí)、年齡、身份限制，按照現(xiàn)階段的工作主次排序重新組建創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)及組織構(gòu)架。在組織構(gòu)架上，應(yīng)該更加注重扁平化管理，以質(zhì)效至上的“去行政化”方式設(shè)置局辦、科室。二是逐步優(yōu)化、完善。此種方式的不足在于見(jiàn)效較慢，改革是一個(gè)不斷修正的長(zhǎng)期過(guò)程。其優(yōu)勢(shì)在于，由本單位集體決策即可進(jìn)行，施行時(shí)對(duì)現(xiàn)行公務(wù)員、事業(yè)單位人員管理制度挑戰(zhàn)較小，在本單位較能實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)過(guò)渡。在此路徑下，開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委、管委會(huì)應(yīng)該更加注重干部選用，始終執(zhí)行憑能力、學(xué)識(shí)、業(yè)績(jī)、個(gè)人品德選人用人的思想導(dǎo)向，避免論資排輩和人脈關(guān)系影響，著力打破職位晉升“神神秘秘”的不良風(fēng)氣?？芍鸩酵菩姓蛦T或聘用制公務(wù)員制定，制定貼合工作實(shí)際的考評(píng)制度，發(fā)揮好考評(píng)“指揮棒”作用，根據(jù)考核結(jié)果不僅在收入上拉開(kāi)差距，對(duì)于不勝任本職工作的，應(yīng)該調(diào)換崗位或解除聘用關(guān)系，時(shí)刻在隊(duì)伍內(nèi)保持“你上我讓”的零和博弈態(tài)勢(shì)。

2、培養(yǎng)“顧客意識(shí)”提高服務(wù)質(zhì)量。

現(xiàn)階段下，開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)該將自身始終定位為優(yōu)質(zhì)投資環(huán)境的提供者，是商家而不是“地主”，入?yún)^(qū)企業(yè)是投資環(huán)境的購(gòu)買(mǎi)者，是“顧客”而不是被管理對(duì)象。在買(mǎi)賣(mài)關(guān)系中，如何提高購(gòu)買(mǎi)量，提供顧客喜歡的產(chǎn)品是關(guān)鍵。一是要加強(qiáng)投資硬環(huán)境建設(shè)。開(kāi)發(fā)區(qū)在創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境中作出的每一項(xiàng)決策都直接關(guān)系到企業(yè)的生產(chǎn)環(huán)境進(jìn)而關(guān)系到企業(yè)的成本、產(chǎn)出等核心問(wèn)題。注重開(kāi)發(fā)區(qū)下轄園區(qū)的硬環(huán)境建設(shè)是開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)服務(wù)體系建設(shè)的重中之重。在園區(qū)硬環(huán)境建設(shè)的問(wèn)題上，開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)該率先考慮特殊情況下的防洪排澇工作，進(jìn)一步提升園區(qū)排水系統(tǒng)規(guī)劃水平。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)的工業(yè)園區(qū)受規(guī)模限制，政策扶持力度較小且長(zhǎng)期無(wú)法兌現(xiàn)，也是意向性投資企業(yè)對(duì)一些中小型工業(yè)園區(qū)望而卻步的原因之一。二是注重改善投資軟環(huán)境。作為知識(shí)經(jīng)濟(jì)浪潮下先行先試的“弄潮兒”，開(kāi)發(fā)區(qū)可以說(shuō)是最先推進(jìn)政府行政管理向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變的實(shí)踐者。靈活用好開(kāi)發(fā)區(qū)封閉管理、運(yùn)行的政策，在開(kāi)發(fā)區(qū)設(shè)立入園企業(yè)審批窗口“一條龍”服務(wù)，加快開(kāi)發(fā)區(qū)網(wǎng)上政務(wù)平臺(tái)建設(shè)，探索采用網(wǎng)上申報(bào)、資料初審、預(yù)約辦理、復(fù)審發(fā)證的辦理機(jī)制。企業(yè)開(kāi)工投產(chǎn)后，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)應(yīng)隨時(shí)跟進(jìn)企業(yè)運(yùn)行情況，盡可能的幫助企業(yè)解決發(fā)展中的困難。在優(yōu)惠政策兌現(xiàn)的問(wèn)題上，要嚴(yán)格按合同、按時(shí)間、按標(biāo)準(zhǔn)兌現(xiàn)，不搞推三阻四、言而無(wú)信。要構(gòu)建清正高效干事氛圍，不搞針對(duì)性、特殊化，防止“中梗阻”和吃、拿、卡、要問(wèn)題。

3、構(gòu)建權(quán)責(zé)邊界清晰的開(kāi)發(fā)區(qū)治理模式

從開(kāi)發(fā)區(qū)治理體制改革看，構(gòu)建有限政府的導(dǎo)向性越來(lái)越明顯。從奧斯本的企業(yè)家政府理論角度看，明確開(kāi)發(fā)區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)所在行政區(qū)及市場(chǎng)的權(quán)責(zé)關(guān)系即是如何集權(quán)與分權(quán)的問(wèn)題。一是處理好開(kāi)發(fā)區(qū)與所在行政區(qū)的關(guān)系。從開(kāi)發(fā)區(qū)的運(yùn)行模式看，落后地區(qū)開(kāi)發(fā)區(qū)多為管控型模式，開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)設(shè)置社會(huì)事務(wù)管理機(jī)構(gòu)自主負(fù)責(zé)區(qū)內(nèi)的一切社會(huì)治理活動(dòng)。但實(shí)踐中冗雜的社會(huì)事務(wù)所帶來(lái)的社會(huì)事務(wù)管理部門(mén)增加、從事社會(huì)事務(wù)管理工作的黨員干部增加，導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)打造“精簡(jiǎn)、高效”政府的步伐變得更為沉重。就本質(zhì)層次而言，“小政府、大服務(wù)”新模式是以服務(wù)型政府和分權(quán)為特征的，這與傳統(tǒng)的管控型政府和集權(quán)模式迥然相異。推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)治理，應(yīng)該更加明確開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)事務(wù)工作向行政區(qū)劃轉(zhuǎn)的路徑，強(qiáng)化開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的基層工作人員的管控，避免一放就“散”。二是合理購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。目前，大部分開(kāi)發(fā)區(qū)在園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面，政府與社會(huì)資本合作已經(jīng)邁出了第一步。接下來(lái)，我們應(yīng)該更加注重對(duì)企業(yè)協(xié)會(huì)、中介機(jī)構(gòu)、咨詢(xún)機(jī)構(gòu)等第三部門(mén)的培育，加強(qiáng)在園區(qū)環(huán)衛(wèi)、就業(yè)指導(dǎo)、法律服務(wù)等方面探索政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的可行性。開(kāi)發(fā)區(qū)向社區(qū)購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，從宏觀層面看適應(yīng)市場(chǎng)化管理和簡(jiǎn)政放權(quán)的整體邏輯，并且強(qiáng)化了管委會(huì)優(yōu)化投資軟環(huán)境的目的，又不至于對(duì)現(xiàn)有的層級(jí)制行政管理體系造成影響，應(yīng)該是開(kāi)發(fā)區(qū)的未來(lái)走向之一。