陳 靜，趙新光

(華北電力大學(xué) 法政系，河北 保定 071002)

一、老齡社會(huì)治理路徑：政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)

人口老齡化問(wèn)題在世界各國(guó)以不同的速度和規(guī)模蔓延，2015年根據(jù)國(guó)際助老會(huì)發(fā)布的《2015全球老齡事業(yè)觀察指數(shù)》指出，全球60歲及以上人口約9.01億，占世界人口總數(shù)的12.3%，預(yù)計(jì)到2030年這一指數(shù)將達(dá)到16.5%。另外，在全球范圍內(nèi)，60歲以上的人口數(shù)已經(jīng)超過(guò)5歲以下兒童數(shù)，預(yù)計(jì)到2050年，將會(huì)超過(guò)15歲以下兒童人口數(shù)[1]。我國(guó)的人口老齡化與世界其他國(guó)家以及全球平均水平相比較，問(wèn)題更為嚴(yán)重，根據(jù)民政部《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》的數(shù)據(jù)顯示，2016年我國(guó)65歲及以上老年人口為15003萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?0.8%，60歲及以上老年人口為23086萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?6.7%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平[2]。我國(guó)人口老齡化的根源主要由兩方面組成：一方面，我國(guó)人口總體基數(shù)大，隨著社會(huì)發(fā)展和科技進(jìn)步，人們生活水平的提高和醫(yī)療條件的改善，在出生人口數(shù)量不變的基礎(chǔ)上，減少了未達(dá)到60歲死亡的概率，延長(zhǎng)了人口平均壽命，尤其是60歲以上老年人的壽命，如表1所示：

表1 我國(guó)人口平均壽命(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)

另一方面，老年人口占全國(guó)人口總數(shù)的比重變大，人口年齡分布結(jié)構(gòu)的變化，主要是由嚴(yán)格的計(jì)劃生育政策和人們對(duì)待生活態(tài)度的轉(zhuǎn)變導(dǎo)致，我國(guó)20世紀(jì)執(zhí)行計(jì)劃生育政策導(dǎo)致現(xiàn)在出現(xiàn)“一二四”家庭結(jié)構(gòu)，同時(shí)伴隨著生活環(huán)境的改變，人們生育子女的數(shù)量在普遍下降，如表2。

表2 我國(guó)人口出生率(國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，http://data.stats.gov.cn/easyquery.htm?cn=C01)

老齡社會(huì)治理是指以法律為基礎(chǔ)，政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織等多元主體，通過(guò)對(duì)話、競(jìng)爭(zhēng)、妥協(xié)、合作和集體行動(dòng)一系列程序，公共參與老齡社會(huì)事務(wù)管理，以期達(dá)到共同利益的最終目標(biāo)。社會(huì)治理不意味著政府的退出或管理力度的弱化，而是提高政府的工作效率，實(shí)現(xiàn)“小政府，大社會(huì)”的共同治理局面。政府部門以財(cái)政支出的方式，向有能力提供居家養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)或企業(yè)，購(gòu)買社會(huì)老年人需要的生活照料、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉等服務(wù)，以滿足社會(huì)養(yǎng)老需求。政府依然是居家養(yǎng)老服務(wù)的提供者，但已不再是服務(wù)的直接生產(chǎn)者，改為市場(chǎng)中有資歷的社會(huì)組織提供。減少了政府部門的職能，但并不弱化其功能。

20世紀(jì)末，政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的理念和制度被引入中國(guó)。2001年，開(kāi)始由民政部組織并在全國(guó)各地實(shí)施社區(qū)老年福利服務(wù)，各地區(qū)結(jié)合自身養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展實(shí)際情況，開(kāi)始在養(yǎng)老服務(wù)工作中探索實(shí)施政府購(gòu)買制度。地方性的政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)取得了一定的成效，為全國(guó)性的政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)模式的推進(jìn)提供了理論和實(shí)踐基礎(chǔ)。

推行政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的地區(qū)以上海、北京、浙江和廣東等地區(qū)為主，國(guó)內(nèi)較早對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)模式進(jìn)行探索的是上海市，1999年，上海浦東新區(qū)就開(kāi)始探索政府購(gòu)買的新型公共服務(wù)提供模式[3]。2001年，上海市普陀區(qū)以區(qū)、街道兩級(jí)民政部門為主體，組織成立了專門承接政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)職能的民辦非企業(yè)單位，推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)。2003年，鼓樓區(qū)政府通過(guò)向有能力承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的民營(yíng)養(yǎng)老院以委托和服務(wù)機(jī)構(gòu)補(bǔ)貼購(gòu)買的方式，將養(yǎng)老服務(wù)委托給了民辦非企業(yè)組織。建立了較為科學(xué)的評(píng)估機(jī)制，由社區(qū)居委會(huì)監(jiān)督，社區(qū)老年人協(xié)會(huì)督導(dǎo)和第三方社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)組成[4]。2003年，寧波海曙區(qū)在政府大力支持下成立星光敬老協(xié)會(huì)，專門承接居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，以此開(kāi)展政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)[3]。2007年，蘇州市滄浪區(qū)首次提出虛擬養(yǎng)老院，以虛擬養(yǎng)老院為依托，組織實(shí)施政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)。2009年，蘭州城關(guān)區(qū)也在居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，探索滿足老年人多元化養(yǎng)老需求的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)模式[5]。2010年，杭州市江干區(qū)政府以公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式，開(kāi)展各類政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目，江干區(qū)政府出臺(tái)配套服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估辦法，制定考核機(jī)制，依托社會(huì)組織對(duì)服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督[4]。2010年，浙江省紹興諸暨市民政局正式委托中康吉服務(wù)有限公司，對(duì)暨陽(yáng)街道15個(gè)社區(qū)開(kāi)展了“政府資助補(bǔ)貼、公司運(yùn)作管理、連鎖經(jīng)營(yíng)服務(wù)”式的社會(huì)化居家養(yǎng)老服務(wù)[6]。2013年，合肥市政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)正式啟動(dòng)，以“政府出資，社會(huì)承接和市場(chǎng)運(yùn)作”的方式，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)需求[7]。

通過(guò)近幾年國(guó)內(nèi)地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服的不斷發(fā)展，政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)模式也在不斷的完善。在養(yǎng)老服務(wù)的供給上，由開(kāi)始的政府統(tǒng)包統(tǒng)攬服務(wù)向政府購(gòu)買服務(wù)轉(zhuǎn)型，由實(shí)施政府轉(zhuǎn)向服務(wù)政府。在養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)組織上，從開(kāi)始向準(zhǔn)社會(huì)組織的非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買，其后經(jīng)歷了向社會(huì)組織的非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買、向市場(chǎng)組織的非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買，發(fā)展到現(xiàn)階段的向各類組織的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買。服務(wù)主體也由開(kāi)始的依靠政府成立的準(zhǔn)社會(huì)組織、獨(dú)立于政府存在的社會(huì)組織、具有一定營(yíng)利性質(zhì)的市場(chǎng)組織，到各類相關(guān)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。購(gòu)買程序由開(kāi)始的政府成立承接單位購(gòu)買，經(jīng)歷向特定服務(wù)機(jī)構(gòu)購(gòu)買、根據(jù)政府偏好選擇承接機(jī)構(gòu)，到現(xiàn)階段公開(kāi)競(jìng)標(biāo)承接機(jī)構(gòu)?？傮w來(lái)看，國(guó)內(nèi)政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)在結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的背景下，運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的優(yōu)勢(shì)，引入良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將養(yǎng)老服務(wù)推向市場(chǎng)化和社會(huì)化。

二、國(guó)內(nèi)外政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老模式研究分析

在人口年齡結(jié)構(gòu)趨于老齡化的背景下，家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)弱化和人們養(yǎng)老意識(shí)淡化，給社會(huì)老年人養(yǎng)老工作增加了一定的難度，各國(guó)社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)都面臨著巨大的挑戰(zhàn)。居家養(yǎng)老服務(wù)是我國(guó)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)體系的核心支撐,政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)隨之產(chǎn)生，它是指政府部門為了履行服務(wù)的社會(huì)職能，通過(guò)政府財(cái)政向各類社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)直接撥款或公開(kāi)招標(biāo)購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政效力的最大化的行為[8]。政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)概念提出后，在一定區(qū)域范圍內(nèi)進(jìn)行了試點(diǎn)，取得很好的效果，大量學(xué)者對(duì)其模式進(jìn)行了研究?？偨Y(jié)學(xué)者對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的研究主要集中在三個(gè)方面：一是政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式對(duì)比分析。例如張國(guó)平結(jié)合南京鼓樓區(qū)、寧波海曙區(qū)和蘇州滄浪區(qū)的三種不同模式政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行對(duì)比研究；李長(zhǎng)遠(yuǎn)將我國(guó)現(xiàn)有的政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)試點(diǎn)歸納為三種模式：依附性非競(jìng)爭(zhēng)(形式性)購(gòu)買模式、獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)(委托性)購(gòu)買模式和獨(dú)立性競(jìng)爭(zhēng)(契約化)購(gòu)買模式，對(duì)比三種模式并總結(jié)各自利弊；胡宏偉等人直接對(duì)比國(guó)內(nèi)外政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式，對(duì)當(dāng)前國(guó)內(nèi)試點(diǎn)模式提出借鑒意見(jiàn)。二是對(duì)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式參與主體要素分析。例如張旭升、張孝廷以服務(wù)投遞者參與政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的動(dòng)機(jī)為研發(fā)點(diǎn)，提出政策建議；胡春燕、李蕙娟以政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)參與主體問(wèn)責(zé)關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，指導(dǎo)模式的構(gòu)建；劉紅芹、劉強(qiáng)則是主要研究政府在該模式中的角色擔(dān)當(dāng)，如何進(jìn)行制度安排規(guī)范各主體間的責(zé)任關(guān)系。三是關(guān)于政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估分析。例如錢海燕、沈飛、吉鵬、李放分別選用DEA模型評(píng)價(jià)地方政府購(gòu)買服務(wù)的財(cái)政支出效率和服務(wù)績(jī)效；包國(guó)憲則以政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的效率和消費(fèi)者滿意度為出發(fā)點(diǎn)，構(gòu)建了績(jī)效評(píng)估模式；黃佳豪引入第三評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，通過(guò)第三方獨(dú)立機(jī)構(gòu)對(duì)整個(gè)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程獨(dú)立、客觀評(píng)估，對(duì)各參與主體提出建議。

(一)國(guó)外政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式研究分析

國(guó)外政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展較早，可以追溯到20世紀(jì)50年代，比較有代表的性的當(dāng)屬英國(guó)、美國(guó)和日本三個(gè)國(guó)家，具體信息參見(jiàn)表3。

表3 國(guó)外政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式對(duì)比

國(guó)外政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展要早過(guò)國(guó)內(nèi)，可以追溯到20世紀(jì)50年代末期，比較有代表的性的當(dāng)屬英國(guó)、美國(guó)和日本三個(gè)國(guó)家。

英國(guó)是最早提出居家養(yǎng)老服務(wù)的國(guó)家，20世紀(jì)50年代末期，實(shí)施國(guó)家福利型居家養(yǎng)老服務(wù)模式，1989年英國(guó)政府以社會(huì)福利白皮書(shū)的形式，提出由社區(qū)代理機(jī)構(gòu)為老年人在家中提供服務(wù)，稱之為老年人社區(qū)照顧。該模式主要由政府和非政府組織組成，地方政府撥付服務(wù)款項(xiàng)，非政府組織提供居家養(yǎng)老服務(wù)，以此實(shí)現(xiàn)老年人的居家養(yǎng)老。英國(guó)的居家養(yǎng)老服務(wù)是一種國(guó)家福利的形式開(kāi)展實(shí)施的。

日本的政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)借助于保險(xiǎn)的一種模式，地方政府公立的服務(wù)機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性服務(wù)組織和營(yíng)利性服務(wù)組織共同參與其中，由政府支付所有項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，社會(huì)服務(wù)組織通過(guò)排出訪問(wèn)護(hù)理員的形式，為老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。日本政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)側(cè)重于老年人的護(hù)理和預(yù)防護(hù)理，建立綜合型護(hù)理預(yù)防責(zé)任體系。

美國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)模式與其自身的政治體制有很大的關(guān)聯(lián)，實(shí)行多元參與型居家養(yǎng)老模式，養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)包括政府公立服務(wù)機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性以及營(yíng)利性服務(wù)機(jī)構(gòu)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)由政府和慈善機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)。根據(jù)老年人的自身情況，選擇提供對(duì)應(yīng)的居家養(yǎng)老服務(wù)形式。

國(guó)外政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式發(fā)展比較成熟，在購(gòu)買過(guò)程中形成良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，服務(wù)供給可以滿足老年人的共性與個(gè)性需求，配套有合適的服務(wù)質(zhì)量評(píng)估體系。根據(jù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，政府財(cái)政有能力滿足本國(guó)老年人養(yǎng)老項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出，政府投入力度較大，各方面的制度、政策規(guī)定較為完善。

(二)國(guó)內(nèi)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式研究分析

國(guó)內(nèi)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)成功試點(diǎn)較多，例如波海曙區(qū)、南京鼓樓區(qū)、蘇州滄浪區(qū)、上海普陀區(qū)、上海浦東區(qū)、杭州市江干區(qū)、合肥市等地區(qū)，結(jié)合自身地域和生活環(huán)境特點(diǎn)，開(kāi)展政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)各具特色，在全國(guó)推廣方面沒(méi)有統(tǒng)一模式。當(dāng)前，綜合多數(shù)學(xué)者對(duì)國(guó)內(nèi)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的研究分析，總體模式可以分為三種類型，分別為形式型、委托型和契約型。

1.形式型政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式

形式型政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式，又稱為依附性非競(jìng)爭(zhēng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式。由政府、社會(huì)組織和社區(qū)組成。分別承擔(dān)政府居家養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買者、生產(chǎn)者和消費(fèi)者。該模式的特點(diǎn)是社會(huì)組織作為生產(chǎn)者，其存在是由政府為了購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目專門組建的，在人員管理、資金投入和生產(chǎn)項(xiàng)目上，依附于政府部門的政策。政府部門既是購(gòu)買者又肩負(fù)產(chǎn)品設(shè)計(jì)和管理責(zé)任，政府與社會(huì)組織間實(shí)際為雇傭關(guān)系，在服務(wù)生產(chǎn)銷售過(guò)程中，不存在任何的自由競(jìng)爭(zhēng)，該模式在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中占大多數(shù)。

形式型政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式，實(shí)質(zhì)上是將社會(huì)問(wèn)題內(nèi)部化，購(gòu)買過(guò)程形式化。由于政府充當(dāng)了購(gòu)買者、生產(chǎn)組織者以及部分監(jiān)督者的角色，整個(gè)過(guò)程中缺少自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，購(gòu)買過(guò)程趨于形式化。社會(huì)組織內(nèi)部化，與政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的初衷相違背，沒(méi)有形成“小政府，大社會(huì)”的公共治理格局，變向增加了政府管理和實(shí)施業(yè)務(wù)。此模式的政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)結(jié)形式各主題具體參與結(jié)構(gòu)。

2.委托型政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式

委托型政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式，也稱為獨(dú)立性非競(jìng)爭(zhēng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式，由政府、社會(huì)組織、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和社區(qū)組成。其特點(diǎn)在于承接提供居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織先于政府購(gòu)買服務(wù)前存在，在意義上并不是為了滿足政府購(gòu)買服務(wù)而專門成立，在人員管理和經(jīng)營(yíng)上有其自身的獨(dú)立性；在提供服務(wù)社會(huì)組織選擇流程上，采取的是非競(jìng)爭(zhēng)而非公開(kāi)的競(jìng)標(biāo)，完全根據(jù)政府所掌握的社會(huì)組織提供服務(wù)能力的信息，結(jié)合政府自身偏好為選擇意向。

委托型服務(wù)模式在一定程度實(shí)現(xiàn)了政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的雛形，參與的各主體之間有其自身的獨(dú)立性。此模式的政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)結(jié)形式各主體具體參與結(jié)構(gòu)。形式型與委托型政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)兩種模式，都具有將社會(huì)組織內(nèi)部化、形式化特點(diǎn)，不是真正意義上的多元社會(huì)主體共同參與，違背了政府購(gòu)買服務(wù)的內(nèi)涵與原則。對(duì)于引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，形成了一種規(guī)避，偏離了政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)要引入競(jìng)爭(zhēng)的意愿。這種沒(méi)有引起社會(huì)組織高度參與和引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，與實(shí)現(xiàn)“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)治理意向相違背。

3.契約型政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式

契約型政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式，是一種獨(dú)立性競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買模式，由政府、社會(huì)組織、商業(yè)企業(yè)和社區(qū)組成。該模式主要引入了獨(dú)立的商業(yè)企業(yè)作為市場(chǎng)參與的主體，政府部門通過(guò)公開(kāi)競(jìng)標(biāo)的方式，對(duì)有意向和能力的商業(yè)企業(yè)實(shí)行集體招投標(biāo)，擇優(yōu)選擇。在契約型政府向社會(huì)購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式中，各主體具體參與結(jié)構(gòu)。

4.我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式對(duì)比

在我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)實(shí)踐中，契約型政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式只有個(gè)別案例，大量存在的是前述兩種模式，具體信息對(duì)比分析見(jiàn)表4。

表4 國(guó)內(nèi)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式對(duì)比分析

(三)國(guó)外政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)驗(yàn)借鑒

1.契約型政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式是發(fā)展趨勢(shì)

契約型政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式中，政府的角色發(fā)生了重大變化，由以前負(fù)責(zé)具體實(shí)施工作的“劃槳人”轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)出臺(tái)有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)估辦法的“掌舵人”。承接服務(wù)的社會(huì)組織自身變的更加獨(dú)立，同時(shí)在參與條件上相應(yīng)的放寬了政策，使得大量商業(yè)企業(yè)參與其中。在承接服務(wù)結(jié)構(gòu)的選擇上引進(jìn)了市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，優(yōu)勝劣汰，有效的資源配置和服務(wù)質(zhì)量自我提升動(dòng)力被合理的運(yùn)用其中。

政府角色向“簡(jiǎn)政放權(quán)”轉(zhuǎn)變，符合社會(huì)管理的發(fā)展規(guī)律，大量的商業(yè)企業(yè)進(jìn)入居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，充分發(fā)揮其自身專業(yè)特點(diǎn)，為政府購(gòu)買服務(wù)提供多種選擇的同時(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入使服務(wù)質(zhì)量提升的外部動(dòng)力內(nèi)部化。政府減少了具體實(shí)施工作量，將更多的精力放在了政策出臺(tái)、標(biāo)準(zhǔn)制定、程序規(guī)范以及評(píng)估方案的改革上。實(shí)現(xiàn)政府“掌舵”社會(huì)的發(fā)展方向，“劃槳者”間產(chǎn)生良性競(jìng)爭(zhēng)，是廣大老年人得到優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)的美好景象。

2.加強(qiáng)非營(yíng)利性組織的角色定位，確定服務(wù)范圍

在政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式中，應(yīng)對(duì)于非營(yíng)利組織的功能性給予高度重視。比如社區(qū)組織在政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式中的輔助性功能是第三方組織的重要性的體現(xiàn)。社區(qū)組織并不隸屬政府部門，而是連接養(yǎng)家服務(wù)消費(fèi)者與政府組織之間的樞紐。在實(shí)際社會(huì)服務(wù)過(guò)程中，此類社會(huì)組織，既可以是消費(fèi)者對(duì)于服務(wù)質(zhì)量的信息反饋的收集渠道，又可以協(xié)助政府組織相關(guān)政策的落實(shí)實(shí)施。

3.合理應(yīng)用第三方評(píng)估體系

國(guó)外從事居家養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)比較完善，組織結(jié)構(gòu)層次清晰，內(nèi)部職能分工明確，其審計(jì)、監(jiān)督制度較為完善，能夠獨(dú)立承擔(dān)第三方評(píng)估體系的重責(zé)。而我國(guó)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)起步較晚，無(wú)論是承擔(dān)生產(chǎn)的第三方組織還是承擔(dān)監(jiān)督的第三方組織，受到政府部門的制約較強(qiáng)。尚不能完全發(fā)揮組織的職能。因此，建立完善的且不受政府職能制約的第三方評(píng)估體系至關(guān)重要。

三、政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)機(jī)制困境與成因

在我國(guó)的政府購(gòu)買社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程中，雖然取得了一定的成效，但依然存在很多問(wèn)題，這里主要從參與購(gòu)買活動(dòng)的主體進(jìn)行分析，依次包括服務(wù)購(gòu)買者(政府)、服務(wù)提供者(社會(huì)組織)、服務(wù)消費(fèi)者(老年人)。

(一)服務(wù)購(gòu)買者

1.政府資金投入不足，購(gòu)買力低

在我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，政府依然扮演多重角色，涉及政策的制定、作為服務(wù)的購(gòu)買者、參與服務(wù)的提供以及服務(wù)質(zhì)量的評(píng)估等。結(jié)合各地方實(shí)踐發(fā)展來(lái)看，政府在資金投入方面，存在投入不足、購(gòu)買力低等問(wèn)題。例如截止2012年，寧波市海曙區(qū)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的受惠只有600-8000位，占海曙區(qū)老年人口總數(shù)的1%。受惠老年人較少，嚴(yán)重制約政策的作用發(fā)揮[3],資金缺乏是我國(guó)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老的較大障礙[9]

2.政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程缺乏制度化

政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程沒(méi)有統(tǒng)一政策規(guī)定和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，從2006年起，我國(guó)有關(guān)政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)文件：行政法規(guī)有3部，分別為《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)意見(jiàn)的通知》、《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)社區(qū)服務(wù)工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于印發(fā)中國(guó)老齡事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃的通知》，都是由國(guó)務(wù)院頒布；部門規(guī)定4部，分別為《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)意見(jiàn)》、《關(guān)于全面推進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見(jiàn)》、《民政部關(guān)于印發(fā)2011年民政工作要點(diǎn)的通知》和《民政部 財(cái)政部關(guān)于政府購(gòu)買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，由民政部牽頭，其他部委參與頒布；地方規(guī)范性文件7部，分別由浙江省、大連市、深圳市、寧波市、天津市、南京市和上海市人民政府或民政部門發(fā)布。這些文件對(duì)于我國(guó)政府購(gòu)買社會(huì)組織養(yǎng)老服務(wù)提供了一定政策指導(dǎo)，但對(duì)整個(gè)購(gòu)買服務(wù)過(guò)程，包括承接機(jī)構(gòu)資質(zhì)、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)質(zhì)量考評(píng)等方面，沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。尤其在資金投入方面，各地方只能根據(jù)自身的財(cái)政精力，規(guī)劃相應(yīng)的扶植力度，造成管理、投入、承接機(jī)構(gòu)的選用、考評(píng)無(wú)制度依據(jù)可尋。影響我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的全面推廣和深入發(fā)展，同時(shí)對(duì)于各地方政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)工作實(shí)施成果缺乏統(tǒng)一評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)比績(jī)效無(wú)據(jù)可尋，法律規(guī)定的缺失還影響各主體間的職責(zé)關(guān)系不明確。

(二)服務(wù)提供者：社會(huì)組織

可以提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織包括依附于政府存在的準(zhǔn)社會(huì)組織、具有獨(dú)立法人資格的民間組織(民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)組織、各種老年人協(xié)會(huì))、營(yíng)利性市場(chǎng)組織與非營(yíng)利性組織的混合組織(服務(wù)中介、勞務(wù)公司)、公益性組織等等。另外農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)組織有老年人社會(huì)福利院、養(yǎng)老院(老人院、敬老院)、托老院、老年公寓、護(hù)養(yǎng)院(護(hù)老院)、老年人服務(wù)中心等。這些養(yǎng)老服務(wù)組織根據(jù)指標(biāo)的不同，可以劃分為不同的類別。例如按是否營(yíng)利可以分為營(yíng)利性社會(huì)組織、半營(yíng)利性社會(huì)組織和非營(yíng)利性社會(huì)組織；按投資主體和運(yùn)營(yíng)方式可劃分為公辦公營(yíng)社會(huì)組織、公辦民營(yíng)社會(huì)組織、民辦公助社會(huì)組織和民辦民營(yíng)社會(huì)組織；根據(jù)組織登記機(jī)關(guān)性質(zhì)的不同，可劃分為養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)、民辦非企業(yè)養(yǎng)老服務(wù)組織和事業(yè)編養(yǎng)老服務(wù)組織；根據(jù)服務(wù)方式和服務(wù)場(chǎng)地性質(zhì)可劃分為機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)組織、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織和居家養(yǎng)老服務(wù)組織如表5，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織和居家養(yǎng)老服務(wù)組織是機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)組織的延伸和拓展。

表5 養(yǎng)老服務(wù)組織根據(jù)服務(wù)方式和服務(wù)場(chǎng)地性質(zhì)分類

1.社會(huì)組織參與養(yǎng)老社會(huì)服務(wù)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善

我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)啟時(shí)間較短，市場(chǎng)上能夠承接該項(xiàng)職責(zé)的非營(yíng)利組織發(fā)展較不成熟，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制還不完善，彼此之間不能形成有效的良性競(jìng)爭(zhēng)。社會(huì)組織發(fā)展較為緩慢，加之?dāng)?shù)量少、認(rèn)可度低、法律不完善、資金匱乏等問(wèn)題，使得其難以有效承接政府職責(zé)的轉(zhuǎn)移[10]。

我國(guó)社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制不完善。首先，我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)開(kāi)始較晚，在此之前以家庭養(yǎng)老為主和社區(qū)養(yǎng)老輔助，人們思想認(rèn)知上并不認(rèn)同社會(huì)養(yǎng)老，在需求上對(duì)于提供養(yǎng)老服務(wù)非營(yíng)利組織的有缺位。其次，社會(huì)養(yǎng)老一直是由政府部門負(fù)責(zé)，并擔(dān)任“掌舵”與“劃槳”的雙重角色，非營(yíng)利組織并沒(méi)有太多的存在市場(chǎng)。再次，相關(guān)專業(yè)技術(shù)人員缺乏，根據(jù)現(xiàn)有的非營(yíng)利組織服務(wù)管理不難發(fā)現(xiàn)，提供服務(wù)的人員多為下崗工人、附近居民，年齡多在45歲以上的中年人，他們沒(méi)有專業(yè)護(hù)理知識(shí)和技能，接受培訓(xùn)時(shí)間短，在職業(yè)技能方面阻礙了非營(yíng)利組織的發(fā)展。

2.政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)存在形式主義

政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)多為形式化，多數(shù)以非營(yíng)利組織內(nèi)部化的形式出現(xiàn)，這種內(nèi)部化解決方式，將市場(chǎng)自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用削減。政府沒(méi)有實(shí)現(xiàn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”的治理目的，同時(shí)缺乏市場(chǎng)的良性競(jìng)爭(zhēng)，不能達(dá)到提升服務(wù)質(zhì)量和社會(huì)共治的效果。

(三)服務(wù)消費(fèi)者

1.養(yǎng)老服務(wù)需求差異性

我國(guó)是人口數(shù)量大國(guó)，總?cè)丝跀?shù)占全球的六分之一之多，老年人口按照正常比例也是一個(gè)龐大的群體。根據(jù)國(guó)際統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)65歲及以上老年人口為14386萬(wàn)人，占全國(guó)總?cè)丝诘?0.5%，60歲及以上老年人口占全國(guó)總?cè)丝诘谋壤秊?6.14%[2]，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界平均水平。政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)與老年人之間供需關(guān)系具有差異性。

首先，我國(guó)現(xiàn)階段普遍的家庭結(jié)構(gòu)為“四二一”模式，家庭養(yǎng)老能力降低，子女養(yǎng)老意識(shí)弱化，使得老年人社會(huì)養(yǎng)老需求總量上升。結(jié)合社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，現(xiàn)有的國(guó)家財(cái)政能力并不能滿足國(guó)家老年人的養(yǎng)老需求，呈現(xiàn)出總供給不足的現(xiàn)象；其次，隨著社會(huì)的進(jìn)步，老年人社會(huì)養(yǎng)老已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化，也不再是“衣、食、住、行”滿足基本生存的需求，而是從物質(zhì)需求上升到精神、文化需求的層面，這是社會(huì)進(jìn)步的一種表現(xiàn)，但也給社會(huì)養(yǎng)老問(wèn)題營(yíng)造了挑戰(zhàn)的背景。最后，我國(guó)城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)差異性大，實(shí)踐中的政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)地域以城市社區(qū)為主，城鄉(xiāng)間的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、生活環(huán)境以及接受教育程度的不同，導(dǎo)致對(duì)養(yǎng)老服務(wù)需求的不同，地域、群體差異性對(duì)統(tǒng)一規(guī)劃的養(yǎng)老服務(wù)供給具有一定的挑戰(zhàn)。

政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)需要面對(duì)老年人日益增長(zhǎng)、多樣化的服務(wù)需求對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)供給回應(yīng)能力產(chǎn)生挑戰(zhàn)，不僅要滿足迅速增長(zhǎng)的老年人口對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的共性需求，也要滿足老年人的個(gè)性養(yǎng)老需求。

2.公眾缺乏參與養(yǎng)老服務(wù)體系監(jiān)督意識(shí)

由于受到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治等一系列因素的影響，老年人對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)體系的構(gòu)建，缺乏相應(yīng)的認(rèn)知能力與監(jiān)督意識(shí)。尤其是農(nóng)村老年人，對(duì)于政府購(gòu)買社會(huì)組織居家養(yǎng)老服務(wù)的決策，實(shí)施過(guò)程均存在參與度過(guò)低的現(xiàn)象。甚至有些農(nóng)村老年人，對(duì)于養(yǎng)老的服務(wù)提供者更偏向于家庭，缺乏對(duì)于社會(huì)化養(yǎng)老的認(rèn)知能力。當(dāng)然，這跟我國(guó)目前養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面積小，不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異有必然的關(guān)系。

四、我國(guó)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式創(chuàng)新和路徑選擇

1.轉(zhuǎn)變思路，從“管控”走向“服務(wù)”

根據(jù)國(guó)家人口年齡結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀，僅僅依靠政府部門來(lái)解決養(yǎng)老問(wèn)題存在極大的不可能性。財(cái)政支持方面，我國(guó)還處于社會(huì)主義初級(jí)階段，屬于發(fā)展中國(guó)家，經(jīng)濟(jì)能力還不足支撐政府財(cái)政全面支付養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費(fèi)；人員管理方面，受我國(guó)老年人口總量的挑戰(zhàn)，現(xiàn)有的政府人員配置，不能勝任老年人養(yǎng)老管理的要求。在此背景下，社會(huì)共治理念引入在一定程度有其自身的合理性和可行性，社會(huì)共治的理念下，實(shí)施政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)，引入社會(huì)組織，轉(zhuǎn)變政府管理思路，將政府從“管控”角色轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”角色，引導(dǎo)社會(huì)組織實(shí)施社會(huì)養(yǎng)老事業(yè)。政府不再是養(yǎng)老服務(wù)直接提供者，而是養(yǎng)老服務(wù)的規(guī)則制定者，實(shí)現(xiàn)多元社會(huì)主體共同治理養(yǎng)老問(wèn)題的局面。在職能上，以服務(wù)居家養(yǎng)老服務(wù)為主，變政府管理為政府服務(wù)。

2.加強(qiáng)各要素間合作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化養(yǎng)老模式

社會(huì)化養(yǎng)老模式以提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量為切入點(diǎn)，在政府與社會(huì)之間增加市場(chǎng)要素，引入社會(huì)組織，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)組織、社區(qū)和家庭共同參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織扶植力度，針對(duì)社會(huì)層面缺少能夠直接承接養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)的問(wèn)題，要求政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)實(shí)施政策優(yōu)惠，包括相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立及發(fā)展。政策優(yōu)惠并不代表降低進(jìn)入門檻和質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)，而是嚴(yán)格進(jìn)入和質(zhì)量驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，減化相應(yīng)的行政審批，稅費(fèi)實(shí)行優(yōu)惠政策。增加社會(huì)組織參與養(yǎng)老服務(wù)的積極性，提高養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)參與程度，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)供給自由市場(chǎng)化，市場(chǎng)化的養(yǎng)老服務(wù)供給制度將會(huì)產(chǎn)生自由市場(chǎng)環(huán)境的自身隨帶物-競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將對(duì)市場(chǎng)的商品供給發(fā)揮自我調(diào)劑作用，通過(guò)物競(jìng)天擇、優(yōu)勝劣汰的生存規(guī)則，優(yōu)化各種資源的配置，提高效益的同時(shí)，充分發(fā)揮各主體的自主性，通過(guò)產(chǎn)品差異性滿足不同消費(fèi)者的個(gè)性需求。政府要做一個(gè)“精明的購(gòu)買者”[11]，通過(guò)大力扶植養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織及企業(yè)，促進(jìn)各自愿團(tuán)體、養(yǎng)老協(xié)會(huì)組織以及養(yǎng)老服務(wù)供給企業(yè)單位的發(fā)展，增加養(yǎng)老服務(wù)供給途徑，提升社會(huì)養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量。

政府應(yīng)還原基層組織自治屬性，我國(guó)的公共政策有一種潛在自上而下的規(guī)則，基層組織是社會(huì)治理的直接負(fù)責(zé)組織，具體落實(shí)依靠社區(qū)，居民養(yǎng)老工作也是由社區(qū)直接參與解決，但缺少自主能力，工作方式較為被動(dòng)，依靠上級(jí)政府工作政策要求，逐步開(kāi)展工作，沒(méi)有根據(jù)自身現(xiàn)狀尋找合適的工作策略和解決方法?；谶@些問(wèn)題，在地方政府向社會(huì)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，應(yīng)該還原基層組織自治屬性，因地制宜，因人而異組織實(shí)施各地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目。制定相關(guān)政策，放寬基層組織和社會(huì)組織的權(quán)限，政策的制定不是為了限制基層和社會(huì)組織的工作范圍，應(yīng)該指導(dǎo)其工作方向。充分發(fā)揮基層組織的自主能動(dòng)性和鄰里互助養(yǎng)老優(yōu)良傳統(tǒng)。

政府應(yīng)增加居家養(yǎng)老服務(wù)購(gòu)買力度。家庭養(yǎng)老一直以來(lái)都是我國(guó)養(yǎng)老模式的重心，家庭是幾千年來(lái)養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者，居家養(yǎng)老也是比較符合老年人養(yǎng)老意愿的模式。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，政府向社會(huì)組織購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)中，購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式最具有全面開(kāi)展的可能性，居家養(yǎng)老模式中，減少了對(duì)服務(wù)提供場(chǎng)所、住宿等硬件設(shè)施的要求，可將更多的經(jīng)費(fèi)和精力投入到服務(wù)項(xiàng)目上。同時(shí)，政府對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的大量投入，進(jìn)而會(huì)引起社會(huì)對(duì)家庭養(yǎng)老的重視，在支持居家養(yǎng)老的基礎(chǔ)上，增進(jìn)人民的家庭養(yǎng)老觀念，確保傳統(tǒng)養(yǎng)老文化與模式的傳承。

3.融合傳統(tǒng)養(yǎng)老文化與現(xiàn)代養(yǎng)老制度，構(gòu)建新型養(yǎng)老服務(wù)體系

我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老文化具有崇老、血緣、義務(wù)和繼承的特性，提倡以孝為本、尊老敬老，在傳統(tǒng)養(yǎng)老文化中“老”不但指與自己有血緣關(guān)系的老人，泛指比自己年齡、輩份大的人。傳統(tǒng)養(yǎng)老文化在倡導(dǎo)家庭養(yǎng)老的同時(shí)，從側(cè)面強(qiáng)調(diào)了下一代對(duì)所有老年人提供養(yǎng)老的義務(wù)，其主要體現(xiàn)在鄰里間互助養(yǎng)老?，F(xiàn)代化的生活方式打亂了原有的村落和血緣群居方式，城鎮(zhèn)化建設(shè)產(chǎn)生的社區(qū)缺少傳統(tǒng)養(yǎng)老文化。對(duì)應(yīng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，國(guó)家實(shí)施相關(guān)養(yǎng)老制度，包括醫(yī)保、養(yǎng)老保險(xiǎn)等養(yǎng)老保障制度，可以對(duì)現(xiàn)階段的老年人提供一定生活幫助，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和制度建設(shè)等方面的原因，人群中出現(xiàn)大量留守、失獨(dú)老年人，達(dá)到健康老齡化還有一定的距離。鑒于國(guó)情和文化現(xiàn)狀，可以適當(dāng)提倡積極老齡化政策，融合傳統(tǒng)養(yǎng)老文化中的互助養(yǎng)老與現(xiàn)代養(yǎng)老制度，結(jié)合老年人再教育的相關(guān)政策，組成老年互助組織，使部分有能力的老年人參與到養(yǎng)老服務(wù)提供行列。政府對(duì)老年互助組織實(shí)行政策優(yōu)惠和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，執(zhí)行服務(wù)政府的職能，同時(shí)對(duì)老年互助組織提供的服務(wù)進(jìn)行購(gòu)買，實(shí)現(xiàn)健康老年再就業(yè)的基礎(chǔ)上，提高老年互助組織工作的積極性，實(shí)現(xiàn)社區(qū)互助養(yǎng)老，老有所養(yǎng)、老有所樂(lè)、老有所為的養(yǎng)老模式。

4.加強(qiáng)政府與社區(qū)監(jiān)督力度，健全第三方評(píng)估制度

政府部門在整個(gè)購(gòu)買服務(wù)模式中承擔(dān)總體規(guī)劃和服務(wù)產(chǎn)品購(gòu)買的角色，對(duì)項(xiàng)目整體運(yùn)行起主導(dǎo)和推進(jìn)作用，主要參與方式也由以前的“管控”轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺?wù)”，政府部門以提供服務(wù)為主，但需要肩負(fù)整體服務(wù)質(zhì)量監(jiān)督的責(zé)任。對(duì)于公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，效率、效益和公平是三個(gè)相互聯(lián)系而不可或缺的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)[12]，質(zhì)量是判斷公共服務(wù)服務(wù)是否達(dá)到有效供給的重要因素[13]。政府部門可以通過(guò)兩點(diǎn)加強(qiáng)監(jiān)督力度：一是加強(qiáng)政府部門內(nèi)部監(jiān)督，明確政府部門內(nèi)部責(zé)任范圍，分離監(jiān)督主體和購(gòu)買主體，財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)也要行駛自身的財(cái)務(wù)使用監(jiān)督權(quán)利，通過(guò)制定相應(yīng)的法律規(guī)章制度，形成有效的內(nèi)部監(jiān)督從而避免監(jiān)督缺位和越位，內(nèi)部監(jiān)督還可以有效的避免“尋租”等腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生；二是加強(qiáng)社區(qū)監(jiān)督，社區(qū)作為基層單位，是政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的直接接觸者之一，對(duì)服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)性質(zhì)、服務(wù)方式、服務(wù)時(shí)間以及服務(wù)人員技能等服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題最具有話語(yǔ)權(quán)。政府與社區(qū)監(jiān)督的側(cè)重點(diǎn)不同，前者是宏觀層面，后者則是微觀實(shí)際層面。兩者相互結(jié)合監(jiān)督，對(duì)提升政府購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量具有重要意義。

政府部門自身評(píng)估制度具有一定的主觀性，在整個(gè)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中，政府部門即使購(gòu)買者、政策制定者以及服務(wù)質(zhì)量評(píng)估者，這種“運(yùn)動(dòng)員兼評(píng)委”的多重角色對(duì)服務(wù)質(zhì)量的真實(shí)性會(huì)產(chǎn)生一定的誤差，不利于政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前對(duì)于政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效評(píng)估尚不到位，第三方評(píng)估能改變傳統(tǒng)的政府部門“自買自評(píng)”的弊端[14]。引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，健全第三方質(zhì)量評(píng)估制度，實(shí)施獨(dú)立于政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)直接參與主體之外的評(píng)估組織，減少購(gòu)買服務(wù)過(guò)程評(píng)估的主觀性誤差。健全第三方評(píng)估制度，首先要明確第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)，只對(duì)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的績(jī)效結(jié)果負(fù)責(zé)，不承擔(dān)因評(píng)估結(jié)果對(duì)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)參與各主體影響的責(zé)任；其次，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)參與整個(gè)購(gòu)買消費(fèi)過(guò)程，包括政府遴選承接社會(huì)組織、購(gòu)買委托、消費(fèi)服務(wù)以及消費(fèi)者的信息反饋。最后，第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)需要根據(jù)獨(dú)立的評(píng)估結(jié)果，給出合理的解釋以及相應(yīng)的政策建議。

建立第三方評(píng)估信息公開(kāi)機(jī)制，及時(shí)的信息披露使利益相關(guān)者隨時(shí)了解自身的利益得失，有助于政府部門的政策監(jiān)管，服務(wù)機(jī)構(gòu)工作方式的改進(jìn)和質(zhì)量的提升，老年人消費(fèi)群體自身權(quán)益的保護(hù)，增強(qiáng)政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的透明，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政績(jī)效增加內(nèi)部能動(dòng)，公開(kāi)透明的評(píng)估報(bào)告也有助于腐敗和懶政思想的滋生。

5.建立社會(huì)治理型政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式

基于社會(huì)治理理論，需要對(duì)政府的職能進(jìn)行重新定位，政府部門不能再以多重身份參與購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程，應(yīng)以政策制定者和服務(wù)購(gòu)買者的身份參與其中。通過(guò)鼓勵(lì)社會(huì)組織發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)務(wù)，大力發(fā)展社會(huì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，擴(kuò)展承接養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)構(gòu)至社會(huì)企業(yè)。在市場(chǎng)體制下，引入自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式對(duì)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行遴選。政府部門根據(jù)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)各競(jìng)標(biāo)組織的評(píng)估結(jié)果，選擇符合當(dāng)?shù)仞B(yǎng)老服務(wù)政策規(guī)定的社會(huì)組織提供服務(wù)。具體服務(wù)過(guò)程如圖1。

圖1 社會(huì)共治視角的政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式

政府向社會(huì)組織購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式需要設(shè)立相應(yīng)的服務(wù)質(zhì)量反饋渠道，養(yǎng)老服務(wù)提供與消費(fèi)是同時(shí)進(jìn)行的，養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量應(yīng)根據(jù)消費(fèi)服務(wù)的老年人評(píng)價(jià)信息進(jìn)行評(píng)估，服務(wù)質(zhì)量反饋渠道不經(jīng)過(guò)提供服務(wù)的社會(huì)組織和購(gòu)買服務(wù)的政府部門，直接到達(dá)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，并作為最后評(píng)估的重要參考數(shù)據(jù)之一。

面對(duì)嚴(yán)峻的社會(huì)老齡化趨勢(shì)，僅僅依靠政府部門孤立的提供養(yǎng)老服，數(shù)量和質(zhì)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)老年人的需求。引入市場(chǎng)要素，在養(yǎng)老服務(wù)數(shù)量上根據(jù)市場(chǎng)供需平衡調(diào)節(jié)機(jī)制，吸引社會(huì)組織、企事業(yè)單位參加養(yǎng)老服務(wù)的供給；在養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量，根據(jù)良性競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，優(yōu)勝劣汰，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和社會(huì)效益最大化，既能減少養(yǎng)老工作的財(cái)政成本，又能使社會(huì)提供的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量有保障。融合我國(guó)傳統(tǒng)養(yǎng)老文化和現(xiàn)代養(yǎng)老制度，制定符合中國(guó)養(yǎng)老傳統(tǒng)和老年人意愿的政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)政策；扶植社會(huì)組織快速發(fā)展，增加養(yǎng)老服務(wù)供給主題，提升養(yǎng)老問(wèn)題社會(huì)參與度；發(fā)揚(yáng)互助養(yǎng)老優(yōu)秀傳統(tǒng)，提倡積極老齡化反哺健康老齡化，最終實(shí)現(xiàn)各主體共同參與老齡社會(huì)治理。

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