羅本彪

昭通貧困面大、貧困程度深，截至2016年末，還有貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)90個(gè)、貧困村825個(gè)、貧困人口111.95萬，居全省第1位；貧困人口主要分布在生態(tài)環(huán)境脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、教育資源匱乏的地區(qū)，資源型貧困特征明顯，素質(zhì)型貧困較為普遍，災(zāi)害型貧困比較突出，呈現(xiàn)綜合性貧困特點(diǎn)。在全市扶貧攻堅(jiān)的大會(huì)戰(zhàn)中，資金來源方面存在國家財(cái)政投入、金融撬動(dòng)、企業(yè)幫扶等渠道，但是在整合資金，提高使用效益方面仍然面臨很多困難。

一、昭通市財(cái)政金融協(xié)同推進(jìn)區(qū)域扶貧攻堅(jiān)的主要做法

十二五期間，全市投入專項(xiàng)扶貧資金達(dá)23.52億元，比“十一五”增加14.09億元；全市深入推進(jìn)烏蒙山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃實(shí)施，累計(jì)完成投資862.7億元。全市共解決和鞏固了61.13萬貧困人口的溫飽問題，貧困發(fā)生率從37.5%下降到25.71%。

（一）財(cái)政多方爭取籌集資金，確保扶貧資金投入

一是爭取上級(jí)加大財(cái)政扶貧資金轉(zhuǎn)移支付力度和專項(xiàng)補(bǔ)助力度，2015年以來，累計(jì)向上級(jí)財(cái)政申請(qǐng)下達(dá)財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金34.95億元。二是在安排新增政府債券資金時(shí)，全力保障脫貧攻堅(jiān)和民生工程，2015年以來累計(jì)安排脫貧攻堅(jiān)政府債券28.2億元。三是做好優(yōu)惠金融產(chǎn)品財(cái)政貼息工作。按照中央承擔(dān)70%、省級(jí)承擔(dān)23%、縣級(jí)承擔(dān)7%的比例承擔(dān)，對(duì)貧困地區(qū)符合條件的個(gè)人創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款，財(cái)政部門給予全額貼息，2015年至2017年8月創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款貼息資金共計(jì)3.07億元，其中中央2.42億元、省級(jí)0.58億元、縣級(jí)0.07億元。四是加大政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)助力度，保障農(nóng)民增收。將政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助納入財(cái)政預(yù)算安排，2015年至2017年8月累計(jì)補(bǔ)助政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)資金6996.38萬元，其中中央3969.54萬元、省級(jí)1961.76萬元、市級(jí)746.18萬元、縣級(jí)318.9萬元。

（二）做大扶貧投資主體。撬動(dòng)放大扶貧資金

扶貧部門積極創(chuàng)新融資模式，依托市級(jí)相關(guān)平臺(tái)公司和各縣區(qū)平臺(tái)公司、扶貧投資公司等融資主體，通過基金融資等途徑進(jìn)行籌資，最大效應(yīng)撬動(dòng)放大扶貧資金來源。截止2017年6月末，全市扶貧投融資主體共41家扶貧投融資債務(wù)總余額233.11億元，融資來源主要是國開行、農(nóng)發(fā)行貸款、專項(xiàng)建設(shè)基金和浦發(fā)銀行扶貧投資發(fā)展基金，用途主要是易地扶貧搬遷、貧困村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。其中用于精準(zhǔn)扶貧債務(wù)余額82.54億元，占總余額的35.4%；用于其他扶貧項(xiàng)目債務(wù)余額149.98億元，占總余額的64.3%。

（三）金融部門細(xì)化精準(zhǔn)支持措施，促進(jìn)金融資源向貧困地區(qū)傾斜

一是完善政策支持體系，圍繞實(shí)施《昭通市精準(zhǔn)扶貧規(guī)劃（2011～2020）》，推動(dòng)建立了由人民銀行牽頭的昭通市金融扶貧工作聯(lián)席會(huì)議制度，構(gòu)建了政府主導(dǎo)、財(cái)政扶持、金融精準(zhǔn)支持扶貧工作的總體框架，促進(jìn)了金融機(jī)構(gòu)與貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)、扶貧項(xiàng)目和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體金融需求的精準(zhǔn)對(duì)接。二是細(xì)化政策支持措施，加大精準(zhǔn)支持力度。綜合運(yùn)用定向降準(zhǔn)、宏觀審慎政策、扶貧再貸款、支農(nóng)再貸款等貨幣政策工具，引導(dǎo)低成本資金投入扶貧開發(fā)，調(diào)動(dòng)金融機(jī)構(gòu)參與扶貧的積極性，扶貧再貸款實(shí)現(xiàn)貧困縣（區(qū)）全覆蓋。截止9月末，扶貧再貸款余額10.52億元，支農(nóng)再貸款余額8100萬元，貧困縣（區(qū)）各項(xiàng)貸款余額645.49億元，比年初增加56.82億元，增長9.65%，高于全市各項(xiàng)貸款增速1.5個(gè)百分點(diǎn)。三是創(chuàng)新金融產(chǎn)品，豐富群眾選擇。支持銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放專項(xiàng)貸款，資金實(shí)行專戶、轉(zhuǎn)賬、專人管理和封閉運(yùn)行，在全市創(chuàng)建60個(gè)“扶貧再貸款扶貧小額信用貸款”示范基地，在魯?shù)榭h創(chuàng)建8個(gè)“農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款”示范基地。推動(dòng)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新推出“企業(yè)+農(nóng)戶”、“專業(yè)合作社+農(nóng)戶”、“企業(yè)+基地+農(nóng)戶”等特色鮮明、貼近“三農(nóng)”信貸產(chǎn)品。9月末，全市納入監(jiān)測的24種創(chuàng)新型農(nóng)村金融信貸產(chǎn)品余額為142.82億元，支持企業(yè)574家，涉及農(nóng)戶數(shù)為27.5萬戶。全市貧困縣（區(qū)）精準(zhǔn)扶貧貸款余額105.47億元，1至9月累計(jì)發(fā)放25.67億元。其中，項(xiàng)目精準(zhǔn)扶貧貸款余額79.06億元（含易地扶貧搬遷貸款余額30.07億元），個(gè)人精準(zhǔn)扶貧貸款余額13.26億元，實(shí)現(xiàn)有貸款需求的貧困戶貸款滿足率達(dá)70%以上，產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧貸款余額13.14億元。

二、存在問題

（一）風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制與項(xiàng)目需求不匹配，精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目落地難

一是地方整體經(jīng)濟(jì)體量限制，導(dǎo)致部分扶貧項(xiàng)目貸前條件難以有效落實(shí)。轄內(nèi)只有市本級(jí)和昭陽區(qū)公共財(cái)政預(yù)算收入達(dá)到10億元，財(cái)力相對(duì)較好外，其他各縣區(qū)財(cái)力均較弱，加之大部分申報(bào)項(xiàng)目貸款金額均較大，導(dǎo)致部分縣區(qū)在項(xiàng)目保證擔(dān)保措施落實(shí)方面難以落實(shí)，如：每年組織召開的項(xiàng)目推進(jìn)會(huì)上都有150億元以上的項(xiàng)目投放需求，但受各種因素的影響，項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)有效投放的只占項(xiàng)目信貸需求的20%左右，需求與投放嚴(yán)重不匹配。二是儲(chǔ)備項(xiàng)目的成熟度參差不齊，影響了項(xiàng)目申報(bào)進(jìn)度。項(xiàng)目的最終實(shí)現(xiàn)無縫對(duì)接與承貸主體、政府規(guī)劃和相關(guān)部門報(bào)批等綜合因素息息相關(guān)，許多儲(chǔ)備項(xiàng)目僅有融資意向，承貸主體無法按銀行機(jī)構(gòu)貸款要求提供項(xiàng)目所需完整的報(bào)批資料，導(dǎo)致項(xiàng)目調(diào)查評(píng)估難以跟進(jìn)。

（二）扶貧讓利與資金來源不匹配，地方性財(cái)政資源配套支持力度不足

扶貧信貸資金貸款利率都是執(zhí)行基準(zhǔn)利率和優(yōu)惠利率，對(duì)易地扶貧搬遷貸款更是在基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上優(yōu)惠10-20%，經(jīng)營管理成本擠壓利潤空間。如：農(nóng)發(fā)行資金來源主要是向總行借款，經(jīng)營資金籌措手段相對(duì)單一，籌資成本相對(duì)較高，各項(xiàng)存款總額較低，近十年來存貸比一直都在200%以上，扶貧貸款在執(zhí)行優(yōu)惠利率后基本沒有獲利空間。又如：村鎮(zhèn)銀行被定位為區(qū)域商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)，按照財(cái)政部關(guān)于預(yù)算單位開戶的管理規(guī)定，地方法人金融機(jī)構(gòu)無承接財(cái)政預(yù)算單位開戶的資格。在利率市場化背景下，地方法人金融機(jī)構(gòu)面臨吸儲(chǔ)成本較高，降低了金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)扶貧社會(huì)責(zé)任的動(dòng)力。

（三）資金整合效率低，信貸資金杠桿作用發(fā)揮不充分

扶貧資金來源渠道較多，對(duì)部分上級(jí)統(tǒng)貸到位的資金，由于各承貸主體和有關(guān)部門未按照相關(guān)資金使用要求及時(shí)落實(shí)和完善相關(guān)手續(xù)，導(dǎo)致?lián)芨妒褂寐瘦^低。甚至出現(xiàn)上級(jí)統(tǒng)貸下劃各縣區(qū)的中央財(cái)政貼息專項(xiàng)貸款和前期下劃的各類資金的支持對(duì)象與前期信貸資金已支付的對(duì)象存在重疊的情況。如總額為200億元的昭通浦發(fā)扶貧基金，全部投向列入昭通市扶貧項(xiàng)目清單的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、改善農(nóng)村基本生產(chǎn)生活條件、就業(yè)與農(nóng)村人力資源開發(fā)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展與公共服務(wù)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等方面，投放項(xiàng)目107個(gè)，部分項(xiàng)目爭取到上級(jí)專項(xiàng)資金后，由于基金不允許提前償還，同時(shí)上級(jí)項(xiàng)目專項(xiàng)資金又不得用于其他項(xiàng)目支出，造成資金積壓。2016年，全市財(cái)政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合率僅為71.2%。

（四）財(cái)力薄弱與需求巨大的矛盾突出

昭通貧困人口占全省貧困人口近四分之一，而得到省級(jí)以上的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金不到全省的十分之一，需求與供給差距很大，2011年以來，總計(jì)獲得省級(jí)以上財(cái)政扶貧專項(xiàng)資金23.52億元，年均僅4.7億元，貧困人口年人均投入僅300余元，發(fā)展差距不斷拉大。全市財(cái)政對(duì)上級(jí)的依賴程度高，財(cái)政收支矛盾尖銳。2017年，僅水利項(xiàng)目建設(shè)需市級(jí)配套資金1.4億元，實(shí)施農(nóng)村危房改造項(xiàng)目市、縣兩級(jí)財(cái)政就需安排資金8.4億元，地方高速公路建設(shè)需配套資金21.6億元。

（五）償債負(fù)擔(dān)重。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)加大

截止2017年4月30日，全市政府性債務(wù)外融資371.1億元，其中扶貧融資233.11億元。加上全市政府性債務(wù)余額308.7億元，未來10年每年需償還投融資及政府債務(wù)本息超過80億元，其中：每年扶貧投融資還本付息約25億元。由于這些融資地方政府大多投向沒有任何收益來源的公益性項(xiàng)目，政府具有實(shí)質(zhì)支出責(zé)任，同時(shí)又不能納入政府債務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行管理，在當(dāng)前的融資形勢和背景下，一旦融資不能繼續(xù)，資金鏈斷裂，不僅項(xiàng)目建設(shè)將受影響，潛在的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。

三、建議

（一）強(qiáng)化跨部門的扶貧政策聯(lián)動(dòng)，凝聚扶貧合力

扶貧是一個(gè)系統(tǒng)性的工程，需要財(cái)政政策、稅收政策、產(chǎn)業(yè)政策、扶貧政策與金融政策的有機(jī)協(xié)調(diào)配合，深度互動(dòng)，才能真正受惠于貧困戶。一是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、財(cái)政補(bǔ)貼、貸款貼息、稅費(fèi)減免及扶貧激勵(lì)政策機(jī)制。二是整合分散的財(cái)政涉農(nóng)資金建立扶貧開發(fā)專項(xiàng)基金，引導(dǎo)金融扶貧對(duì)接項(xiàng)目，深入挖掘不同層次的“三農(nóng)”金融需求，三是以產(chǎn)業(yè)開發(fā)為主導(dǎo)，著力培育農(nóng)業(yè)農(nóng)頭企業(yè)、專業(yè)化合作組織，遵循市場規(guī)律，積極參與專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧三位一體的精準(zhǔn)扶貧聯(lián)動(dòng)工作。

（二）完善扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償與分擔(dān)多元化平衡機(jī)制

一是健全與完善擔(dān)保制度，推動(dòng)農(nóng)村信貸抵押源多元化。建議政府出臺(tái)專門針對(duì)“三權(quán)”抵押貸款（農(nóng)村住房、土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)）抵押的價(jià)值評(píng)估和流轉(zhuǎn)的管理辦法，引入相對(duì)獨(dú)立的第三方對(duì)“三權(quán)”抵押價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，明確“三權(quán)”流轉(zhuǎn)及抵押處量的有關(guān)規(guī)定，建立“三權(quán)”產(chǎn)生爭議的仲裁機(jī)制，消除金融機(jī)構(gòu)的法律風(fēng)險(xiǎn)顧慮。二是建立金融精準(zhǔn)扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制。建議由省、市、縣財(cái)政按比例出資建立扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，專項(xiàng)用于建檔立卡貧困戶種、養(yǎng)殖貸款損失補(bǔ)償。對(duì)因自然災(zāi)害等不可抗力造成的扶貧貸款發(fā)生損失時(shí)，由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金代為清償，基金不足清償?shù)?，由?cái)政審核后彌補(bǔ)對(duì)因其他因素造成的經(jīng)追償無法歸還的建擋立卡貧困戶貸款損失，由風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金與合作金融機(jī)構(gòu)按8：2共同承擔(dān)。

（三）建立與精準(zhǔn)扶貧相適應(yīng)的政績考評(píng)機(jī)制

政府要對(duì)精準(zhǔn)扶貧立項(xiàng)的項(xiàng)目建立終生責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)扶貧項(xiàng)目資金使用情況進(jìn)行審計(jì)考核評(píng)價(jià)，防止資金“趴窩沉睡”和項(xiàng)目效益不及預(yù)期等情況，真正發(fā)揮金融精準(zhǔn)扶貧的“造血”功能。

（四）積極探索新的融資模式

為扶貧項(xiàng)目提供多渠道融資方案加快扶貧項(xiàng)目在全市PPP項(xiàng)目論證包裝入庫進(jìn)度，采取PPP模式開展融資，解決好在建項(xiàng)目后續(xù)融資的問題。

（五）加大貧困地區(qū)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助力度

為確保貧困地區(qū)與全國一道如期脫貧，建議在測算均衡性、縣級(jí)基本財(cái)力保障、民族地區(qū)、革命老命區(qū)等財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付及扶貧專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金時(shí)，將貧困人口作為資金分配的主要因素，進(jìn)一步給予貧困地區(qū)大力傾斜和支持。同時(shí)，對(duì)國家、省級(jí)在貧困地區(qū)安排的公益性建設(shè)項(xiàng)目，不再要求市、縣級(jí)配套資金。