楊金波

2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議通過了“關(guān)于修改《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》的決定”，修訂后的《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》（以下簡稱新《預(yù)算法》）于2015年1月1日正式實施。新《預(yù)算法》強調(diào)要規(guī)范政府收支行為，強化預(yù)算約束，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度等。這為央行經(jīng)理國庫，對國庫資金安全的監(jiān)督提供了切實有效的法律基礎(chǔ)。新《預(yù)算法》以全口徑預(yù)算明確要求政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算（第四條），各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出（第十三條），并且確立了央行經(jīng)理國庫的地位。然而，在實際中，基層央行經(jīng)理國庫依然困難重重。本文將主要從新《預(yù)算法》的視角，淺談基層央行國庫部門經(jīng)理國庫的主要困難，并提出幾點建議。

一、基層央行經(jīng)理國庫面臨的主要困難

（一）縣級政府資金支撥缺乏預(yù)算約束。往往通過地方政府批文即可劃撥

新《預(yù)算法》第十三條規(guī)定：經(jīng)人民代表大會批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?？墒牵胤秸磕暌患径鹊念A(yù)算支出完全游離于經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算之外。地方人大往往在每年的四至五月份才開會進行本年度預(yù)算的審批，在此前幾個月的資金支出往往就屬于未經(jīng)審批的支出。按照《國庫會計管理規(guī)定》之內(nèi)容，地方財政須將審批后的預(yù)算草案和預(yù)算調(diào)整及時報人民銀行國庫部門備案，以確保國庫部門保證庫款資金安全。但是財政部門每次都在國庫屢次要求下都不報備預(yù)算草案以及年底的預(yù)算調(diào)整方案。這樣就存在年底的決算偏離預(yù)算幅度較大，預(yù)算的剛性約束不強。

（二）政府資金大量游離于國庫之外，游離部分央行國庫部門無法監(jiān)管

按照新《預(yù)算法》的規(guī)定，政府的所有資金都應(yīng)該納入預(yù)算管理，一律應(yīng)該繳入國庫。縣級財政部門就存在在商業(yè)銀行開有多個專戶，大量的專用經(jīng)費存在財政在商業(yè)銀行開立的專用賬戶里。每逢月末季末，商業(yè)銀行為了沖刺存款規(guī)模，完成存款目標(biāo)，地方財政為了完成上級政府的支出任務(wù)，兩部門相互配合，財政大量發(fā)送直接支付指令或者授權(quán)支付指令到國庫進行資金匯劃，國庫資金大量流入商業(yè)銀行。況且，在月底或者季末，財政方面往往根據(jù)上級政府下達的收入任務(wù)，通過專戶內(nèi)的資金以非稅收入的繳款書進行收入的繳庫，隨意調(diào)節(jié)庫存資金以控制收支進度。

（三）地方政府融資舉債缺乏規(guī)范，基層央行維護金融穩(wěn)定壓力較大

為了經(jīng)濟發(fā)展，地方政府常常需要向金融機構(gòu)進行融資。商業(yè)銀行以獲取集中支付代理權(quán)或者是取得相關(guān)資金用量特別大的預(yù)算單位或部門的賬戶開立資格為條件，向地方政府提供規(guī)模龐大，利率優(yōu)惠的融資貸款。高融資和舉債規(guī)模與商業(yè)銀行提供的優(yōu)惠條件相掛鉤，這樣就干擾了正常的金融秩序，加劇了商業(yè)銀行間的競爭，并且很可能引發(fā)一系列風(fēng)險問題。

（四）地方財政國庫部門與央行國庫部門對賬不及時，存在風(fēng)險隱患

以祿勸為例，每天上午，庫存日報以及上一工作日的收支報表都會打出來，但是財政部門往往是半月或者僅僅在月底存在撥款的時候才到人民銀行國庫部門取走報表，有時下月底有撥款憑證送過來才會返回上月的庫存日報等對賬報表。有時，甚至這個月的報表都已經(jīng)打出來了，上月的報表還沒對完賬送過來。這些，都是與人總行《國庫會計管理規(guī)定》第四十八條之規(guī)定：“各級國庫應(yīng)按日、月、年與有關(guān)部門對賬”不相符，這樣并不能有效的保證預(yù)算資金安全，反而加劇基層人民銀行國庫部門的工作壓力。

（五）內(nèi)部（上級）監(jiān)督較嚴格。外部監(jiān)督乏力

基層國庫部門每年都需要接受上級相關(guān)處室的各種檢查，檢查的重點往往也僅僅放在業(yè)務(wù)操作的合規(guī)性以及對報表及憑證資料的完整性上。常常忽視國庫資金月底季末大幅度收納和支撥的合理性，對財政部門的預(yù)算資金到底繳了多少，為什么經(jīng)常在月底集中匯繳，在月底又集中支撥缺乏合理有效的監(jiān)督。檢查中發(fā)現(xiàn)的因財政或征收機關(guān)對賬不及時的問題，沒有相關(guān)的追責(zé)條款。

二、幾點建議

（一）地方財政盡早將預(yù)算草案提交人大，地方人大提前介入預(yù)算草案的初審

按照新《預(yù)算法》全口徑預(yù)算的標(biāo)準(zhǔn)，財政部門將所列預(yù)算收支分門別類，以簡單明了的形式形成預(yù)算報告，便于初審。人大應(yīng)對重點支出和重大項目支出預(yù)算定時、定量、定計劃進行監(jiān)督。同時審查人員要加強學(xué)習(xí)預(yù)算相關(guān)法規(guī)，以此提高地方政府預(yù)算管理水平。審核通過后，財政部門應(yīng)及早將審批的預(yù)算報人民銀行國庫部門備案，以確保國庫資金的安全性，凸顯預(yù)算的剛性約束。

（二）出臺相應(yīng)的政策制度措施。規(guī)范財政專戶開立制度，建立國庫資金“一本帳”制度

所謂國庫資金一本帳，就是按照新《預(yù)算法》口徑，將所有的政府資金納入國庫經(jīng)理。那么，資金的集中歸攏就是重中之重。目前的財政部門在商業(yè)銀行開立了大量專戶用于存放專項資金，要實現(xiàn)國庫資金的一本帳，歸并或清理這些財政專戶就勢在必行。近年來，年初預(yù)算與年底預(yù)算總是有很大的偏差。究其原因，正是因為財政資金賬戶過多，預(yù)算執(zhí)行就存在很多隨意性，隱蔽性等。出臺清理歸并財政專戶相關(guān)制度，將預(yù)算資金集中統(tǒng)一存放到央行國庫部門，真正建立“國庫一本帳”，有助于提高政府收支的透明度，有效保障預(yù)算的約束性，切實提高國庫資金安全。

（三）加強溝通。相互理解，多部門合作加速推進以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)的國庫集中收付制度改革

所謂國庫單一賬戶，就是將所有的政府財政性資金集中在人民銀行國庫賬戶上，全部財政收入都繳入該賬戶，全部財政支出都由該賬戶支撥。2001年我國開始國庫單一賬戶制度改革試點，鑒于當(dāng)時的軟硬件等配套設(shè)施不夠完善，系統(tǒng)不夠發(fā)達，當(dāng)時允許商業(yè)銀行作為代理庫，進行資金的清算。目前，人民銀行的大小額支付系統(tǒng)，國庫的“3T”系統(tǒng)都已經(jīng)越來越成熟，足以滿足國庫集中收付制度的要求，為國庫集中收付制度的推行提供了強有力的系統(tǒng)保障。人民銀行，各征收機關(guān)和財政部門應(yīng)加強溝通，合力推進國庫集中支付制度全面落實，切實保障預(yù)算資金的安全。