王黎明

(安徽省安慶市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì) 安徽 安慶246003)

關(guān)鍵字：棚戶(hù)區(qū)改造；房票安置；安慶市

0 引言

隨著城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%，我國(guó)開(kāi)始步入城市型社會(huì)。黨的十八大將推進(jìn)“以人為核心”的新型城鎮(zhèn)化作為保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的必經(jīng)之路，推動(dòng)城市發(fā)展由“城市擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“城市更新”。城市更新面臨的首要問(wèn)題是如何有效化解城市物質(zhì)空間貧富二元分化的問(wèn)題，核心在于改造城鎮(zhèn)貧困居住空間，其中，最具代表性的就是棚戶(hù)區(qū)改造，棚戶(hù)區(qū)改造對(duì)于改善居民居住條件、盤(pán)活存量土地、優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)城市有機(jī)更新發(fā)揮了重要作用[1-2]。

我國(guó)的棚戶(hù)區(qū)改造大致經(jīng)歷了三個(gè)階段:2004—2008年的起步階段，以東北的資源枯竭型城市為重點(diǎn)；2008年開(kāi)始的有序推進(jìn)階段，國(guó)務(wù)院將各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)改造納入城鎮(zhèn)保障性安居工程，拉開(kāi)了全國(guó)棚改大幕；2013年及以后的全面拓展實(shí)施階段，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快棚戶(hù)區(qū)改造工作的意見(jiàn)》，后又陸續(xù)發(fā)文對(duì)棚戶(hù)改造實(shí)物安置工作提出具體要求，同時(shí)將棚戶(hù)區(qū)改造的實(shí)施范圍從國(guó)有土地?cái)U(kuò)大到集體建設(shè)用地[3]。隨著棚戶(hù)區(qū)改造工作的開(kāi)展和推進(jìn)，近年來(lái)國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界圍繞棚戶(hù)區(qū)改造模式展開(kāi)了相應(yīng)的研究。倪鵬飛等對(duì)遼寧省棚戶(hù)區(qū)改造的內(nèi)部空間再造模式進(jìn)行了研究，認(rèn)為棚戶(hù)區(qū)改造應(yīng)實(shí)施整體分散與局部集中相結(jié)合的模式，打破貧困集聚的空間結(jié)構(gòu)[4]。殷光偉對(duì)濟(jì)南市棚戶(hù)區(qū)改造中實(shí)施的政府主導(dǎo)與市場(chǎng)結(jié)合的運(yùn)作模式進(jìn)行了經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，認(rèn)為應(yīng)發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用[5]。井淥等通過(guò)對(duì)徐州市礦務(wù)集團(tuán)所屬礦區(qū)的棚戶(hù)區(qū)進(jìn)行調(diào)研，提出了適合礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展的棚戶(hù)區(qū)改造模式[6]。張道航對(duì)我國(guó)自2008年以來(lái)實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造所形成的阜新模式、長(zhǎng)沙模式和哈爾濱模式進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)和對(duì)比分析，研究認(rèn)為這三種模式可以為棚戶(hù)區(qū)改造實(shí)踐提供有益借鑒[3]。卜鵬飛等總結(jié)了遼寧省棚戶(hù)區(qū)改造模式的成功經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為采取政府主導(dǎo)加市場(chǎng)運(yùn)作的融資模式和拆遷方式有效地推動(dòng)了棚改的順利完成[7]。高廣春研究了遼寧棚戶(hù)區(qū)改造中的融資模式，為解決我國(guó)棚戶(hù)區(qū)改造融資難問(wèn)題提供了有益借鑒[8]。劉通研究認(rèn)為隨著我國(guó)住房需求形勢(shì)的變化，應(yīng)改變傳統(tǒng)的集中拆遷和集中安置的棚戶(hù)區(qū)改造模式，探索實(shí)施“有序拆遷—貨幣補(bǔ)償—自主選房”的新模式，給予棚戶(hù)區(qū)居民有較多的自主選擇權(quán)，以促進(jìn)城市人口流動(dòng)、消化城市過(guò)剩住房[9]。許五軍對(duì)贛州歷史城區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造模式進(jìn)行了研究，認(rèn)為歷史城區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造須創(chuàng)新安置模式，統(tǒng)籌功能布局，滿足原居民個(gè)性化住房需求，堅(jiān)持補(bǔ)償市場(chǎng)化、安置人性化的原則，實(shí)施“貨幣補(bǔ)償+住房安置”的路徑[10]。

2015年，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出將供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作為經(jīng)濟(jì)工作的主線，以適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的要求?；夥康禺a(chǎn)庫(kù)存是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，也是新常態(tài)下清除過(guò)剩產(chǎn)能的重要措施。2016年，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門(mén)提出通過(guò)棚改貨幣化安置化解商品房庫(kù)存，滿足棚改居民的多樣化安置需求。同年6月，安徽省出臺(tái)相關(guān)文件，明確要求提高棚改貨幣化安置比例，滿足新市民的多樣化住房需求。在上述有關(guān)政策背景下，房票安置作為棚戶(hù)區(qū)改造工作中一項(xiàng)創(chuàng)新性市場(chǎng)化路徑，被部分城市成功應(yīng)用于實(shí)踐。安慶市人民政府于2015年9月印發(fā)了《安慶市市區(qū)房屋征收房票安置辦法（試行）》并于2017年3月進(jìn)行了修訂。迄今為止有關(guān)房票安置模式的研究相對(duì)較少，現(xiàn)有相關(guān)論文主要是圍繞銅陵市[11]、臺(tái)州市[12]、肇慶市[13]等少數(shù)城市實(shí)施情況進(jìn)行的獨(dú)立的經(jīng)驗(yàn)介紹和政策探討，尚缺乏對(duì)房票產(chǎn)生機(jī)理、運(yùn)作機(jī)制、運(yùn)行過(guò)程中的制約因素等的深入探討。鑒于此，本文在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，通過(guò)對(duì)安慶市棚戶(hù)區(qū)改造歷程進(jìn)行回顧，結(jié)合如何有效消化商品住房庫(kù)存，總結(jié)分析安慶市棚戶(hù)區(qū)改造的房票安置模式，并提出相關(guān)政策建議，從而為安慶市乃至其他地區(qū)開(kāi)展棚戶(hù)區(qū)改造、消化商品住房庫(kù)存及支持居民不同層次的住房需求、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展提供借鑒和參考。

1 安慶市棚戶(hù)區(qū)改造歷程梳理

安慶市作為建城近800余年的安徽省歷史最悠久的城市之一，近年來(lái)，城市快速發(fā)展，城鄉(xiāng)面貌日新月異，城市人居環(huán)境明顯改善，但安慶市在城市發(fā)展過(guò)程中不可避免地遺留了大量亟待改造的棚戶(hù)區(qū)。棚戶(hù)區(qū)改造已經(jīng)成為棚戶(hù)區(qū)居民實(shí)現(xiàn)“出棚進(jìn)樓”夢(mèng)想的惠民工程。為加快解決棚戶(hù)區(qū)群眾的住房難問(wèn)題，助推經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展和民生不斷改善，安慶市將棚戶(hù)區(qū)改造作為該市“十三五”規(guī)劃的一項(xiàng)重要任務(wù)，編制和實(shí)施了《安慶市2014—2017年棚戶(hù)區(qū)改造規(guī)劃》，確定了806萬(wàn)m2的棚戶(hù)區(qū)改造任務(wù)和到2020年基本完成城區(qū)棚戶(hù)區(qū)改造工作的目標(biāo)，提出要發(fā)揮棚戶(hù)區(qū)改造帶動(dòng)城市大建設(shè)、大發(fā)展的引領(lǐng)作用，把解決群眾訴求作為工作出發(fā)點(diǎn)，以改善低收入家庭居住條件為目標(biāo)，按照城市出入口形象提升、集中連片城中村改造、城市大建設(shè)配套、D級(jí)危房、歷史文化名城保護(hù)、項(xiàng)目資金平衡和群眾反映強(qiáng)烈的七條原則進(jìn)行項(xiàng)目編報(bào)，分批分期地按照輕重緩急逐步實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造，并取得了良好的階段性成效。

為避免改造過(guò)程受到相關(guān)利益方逐利行為的操縱，2015年以前安慶市主要依靠政府建設(shè)安置房實(shí)現(xiàn)對(duì)棚戶(hù)區(qū)改造居民進(jìn)行安置。隨著實(shí)物安置帶來(lái)的一系列矛盾逐步凸顯，2015年以后貨幣化安置逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。它既有效地改善了棚戶(hù)區(qū)居民的家庭居住條件，又有力地推動(dòng)了城市建設(shè)與發(fā)展，改觀了城市面貌，同時(shí)也消化了新建商住房庫(kù)存量，使新建商品住房去庫(kù)存周期由實(shí)施21個(gè)月縮短至6個(gè)月（安慶市房地產(chǎn)市場(chǎng)管理處統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)），為安慶市房地產(chǎn)市場(chǎng)健康平穩(wěn)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了重要的貢獻(xiàn)。

2 基于房票安置的安慶市棚戶(hù)區(qū)改造模式

2.1 房票安置模式的產(chǎn)生

2.1.1 傳統(tǒng)的住房實(shí)物安置模式：棚戶(hù)區(qū)改造進(jìn)入惡性循環(huán)

實(shí)物安置模式具有見(jiàn)效快的優(yōu)勢(shì)，但隨著項(xiàng)目的推行，弊端也逐漸顯現(xiàn)，存在前期摸底不充分、開(kāi)工手續(xù)不完善、征地拆遷進(jìn)度慢、安置住宅小區(qū)規(guī)劃選址眾口難調(diào)、項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)和融資難度大、后續(xù)資金存在缺口等諸多問(wèn)題[14]，加之項(xiàng)目配套設(shè)施不完善，隨之帶來(lái)了各利益主體與政府之間的糾紛等系列社會(huì)問(wèn)題。以安慶市為例，這一矛盾集中在2015年顯現(xiàn)出來(lái)，2014年棚戶(hù)區(qū)改造完成19 193套建設(shè)，后因無(wú)法持續(xù)按時(shí)完成建設(shè)，2015年下降到15 541套（圖1）。當(dāng)年底安慶市棚戶(hù)區(qū)改造安置房的竣工率僅為24.05%，分配率僅為12.85%，導(dǎo)致“人等房”的棚戶(hù)區(qū)改造安置難、安置慢等現(xiàn)象較為普遍，加上部分已分配入住的棚戶(hù)區(qū)改造實(shí)物安置小區(qū)多為獨(dú)立集中建設(shè)，因規(guī)劃選址不佳、建設(shè)質(zhì)量不高，各項(xiàng)配套服務(wù)設(shè)施不全，物業(yè)管理資金欠缺，形成了一定程度的居住空間分異格局，進(jìn)而影響了后續(xù)棚戶(hù)區(qū)改造工作的順利推進(jìn)，直接造成棚戶(hù)區(qū)改造工作進(jìn)入了一種惡性循環(huán)。

圖1 安慶市2013-2017年棚戶(hù)區(qū)改造完成情況

2.1.2 房票安置模式：化解房地產(chǎn)去庫(kù)存背景下的創(chuàng)新之舉

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至到2015年底，安慶市主城區(qū)仍然有近1000萬(wàn) m2的棚戶(hù)區(qū)，存在較大的改造壓力。截止到同年10月底，按照傳統(tǒng)的實(shí)物新建棚戶(hù)區(qū)改造安置方式，安慶市僅完成了年度任務(wù)的37.12%。與此同時(shí)安慶市房地產(chǎn)市場(chǎng)存量商品住房184萬(wàn) m2，去化周期達(dá)21個(gè)月。當(dāng)年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、化解房地產(chǎn)庫(kù)存要求。然而，要實(shí)施成功的供給側(cè)改革，就是要對(duì)準(zhǔn)存在明顯供給抑制政策，著力破除供給抑制政策，使大量有效需求得不到釋放的領(lǐng)域得以釋放[15]。安慶市瞄準(zhǔn)棚戶(hù)區(qū)改造實(shí)物安置這一抑制廣大棚戶(hù)區(qū)居民住房需求的政策，充分利用國(guó)家政策機(jī)遇，將推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革與改善民生有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，把棚戶(hù)區(qū)改造工作作為房地產(chǎn)去庫(kù)存的重要舉措，計(jì)劃用三年時(shí)間，通過(guò)棚戶(hù)區(qū)改造和老舊小區(qū)整治工作，改善棚戶(hù)區(qū)居民的生活環(huán)境和居住條件。當(dāng)年底，安慶市進(jìn)一步完善了貨幣化補(bǔ)償安置政策，全面實(shí)行棚戶(hù)區(qū)改造房票安置制度，正式啟動(dòng)了棚戶(hù)區(qū)改造實(shí)行“先安置、后拆遷”的房票安置模式，用時(shí)一個(gè)月時(shí)間，就完成了6129套，49.9萬(wàn) m2的棚戶(hù)區(qū)改造安置工作，占年度任務(wù)的62.88%。

2.2 房票安置模式運(yùn)作機(jī)制

房屋征收安置補(bǔ)償政策是棚戶(hù)區(qū)改造的核心內(nèi)容之一，它關(guān)系到改造成本和資金平衡、房地產(chǎn)市場(chǎng)與城市建設(shè)的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)、棚戶(hù)區(qū)改造人口的重新布局以及由此引發(fā)的各種社會(huì)矛盾。在國(guó)家關(guān)于棚戶(hù)區(qū)改造安置補(bǔ)償鼓勵(lì)貨幣安置為主的背景下，為進(jìn)一步促進(jìn)棚戶(hù)區(qū)改造市場(chǎng)化安置，完善房屋征收安置方式，更好地改善居民住房條件，2015年9月，安慶市依據(jù)安慶市市區(qū)國(guó)有土地和集體土地與房屋征收補(bǔ)償安置暫行辦法，制定了《安慶市市區(qū)房屋征收房票安置辦法（試行）》。該辦法將房票界定為征收人給被征收人開(kāi)具的購(gòu)買(mǎi)安置房屋的資金憑證，其實(shí)質(zhì)是貨幣化安置，只是這種貨幣化安置是比照原地或者就近建設(shè)安置房實(shí)行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的政策，將應(yīng)安置的房屋轉(zhuǎn)化為貨幣。房票可在市區(qū)所有參與房票結(jié)算的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)處購(gòu)買(mǎi)商品住房。具體運(yùn)作程序是:第一，棚改戶(hù)與征收人簽訂房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議并確認(rèn)房票文本；第二，棚改戶(hù)在約定時(shí)間內(nèi)搬遷，領(lǐng)取搬遷證明和房票；第三，棚改戶(hù)自主選擇商品住房，持房票、征收補(bǔ)償協(xié)議與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)簽訂商品房買(mǎi)賣(mài)合同；最后，由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)與征收人辦理房票結(jié)算相關(guān)業(yè)務(wù)（圖2）。初期，房票安置適用范圍僅限于市區(qū)的棚戶(hù)區(qū)改造及園區(qū)建設(shè)、土地收儲(chǔ)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。鑒于房票安置方式對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的強(qiáng)刺激，一定程度上造成了安置房源緊張、房?jī)r(jià)上漲過(guò)快、區(qū)域性矛盾突出等問(wèn)題。為進(jìn)一步解決上述問(wèn)題，完善房屋征收安置方式，2017年3月，安慶市修訂出臺(tái)了新的《安慶市市區(qū)房屋征收房票安置辦法》，通過(guò)將二手住房納入房票安置范圍，增加了房源供應(yīng)，緩解房源緊缺，優(yōu)化了房源結(jié)構(gòu)，增加了房票安置戶(hù)購(gòu)房的選擇余地。

房票安置模式得以有效運(yùn)轉(zhuǎn)來(lái)自于其高效的“定價(jià)機(jī)制”設(shè)計(jì)。房票票面價(jià)格的確定充分考慮到房地產(chǎn)是一種集合多種要素的特殊產(chǎn)品，其價(jià)格形成受到結(jié)構(gòu)特性（如面積、樓層、結(jié)構(gòu)等）、區(qū)位特性（如與公共交通、公共服務(wù)設(shè)施距離等）和鄰里環(huán)境特性（如小區(qū)環(huán)境質(zhì)量、居民經(jīng)濟(jì)水平等）等因素的影響[16]。房票票面價(jià)格由應(yīng)安置面積價(jià)款、原房屋裝修補(bǔ)償及附屬物補(bǔ)償費(fèi)和政策規(guī)定的補(bǔ)助、搬遷費(fèi)兩部分等構(gòu)成。其中，政策規(guī)定的相關(guān)費(fèi)用和征收的房屋面積依據(jù)國(guó)有土地和集體土地與房屋征收補(bǔ)償安置暫行辦法執(zhí)行。征收房屋的面積的價(jià)格由房地產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)采取房地產(chǎn)價(jià)格評(píng)估中通用的市場(chǎng)比較法評(píng)估獲得。由此得出的房票票面價(jià)格在客觀合理的比準(zhǔn)價(jià)格基礎(chǔ)上最大程度讓利于民。房票價(jià)值的最終實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于交易環(huán)節(jié)相關(guān)政策保障:（1）安慶市出臺(tái)了《安慶市市區(qū)房屋征收房票安置辦法》，規(guī)定了房票的有效使用期為6個(gè)月；（2）結(jié)合城市總體規(guī)劃，通過(guò)房票安置的政策工具，充分利用房票金額的3%價(jià)格優(yōu)惠獎(jiǎng)勵(lì)手段的引導(dǎo)作用，鼓勵(lì)棚改居民使用房票購(gòu)買(mǎi)政府支持發(fā)展區(qū)域的商品房，以實(shí)現(xiàn)城市的精明增長(zhǎng)。（3）制定房票安置三方監(jiān)管協(xié)議，將參與房票安置的開(kāi)發(fā)企業(yè)和項(xiàng)目納入專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)管。

圖2 房票安置政策流程圖

2.3 房票安置模式的實(shí)施成效

根據(jù)安慶市棚戶(hù)區(qū)改造辦公室2015年度棚改工作報(bào)告，截止當(dāng)年12月份，累計(jì)共有34家房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)、36個(gè)項(xiàng)目參與房票安置，通過(guò)房票成交商品住房10365套，房票安置率近90%，總面積達(dá)115.68萬(wàn)m2，占市區(qū)2015年12月份以來(lái)累計(jì)銷(xiāo)售商品住房面積的近44%，為消化商品住房庫(kù)存貢獻(xiàn)了三分之一的份額。通過(guò)建立以房票安置為主體的棚改安置模式，打通了保障住房與商品房轉(zhuǎn)換通道，使市區(qū)商品房庫(kù)存得到消化，同時(shí)也有效解決了拆遷還建房配套設(shè)施不齊全、后期服務(wù)跟不上等問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了群眾、政府、房企和社會(huì)的多方共贏，在促進(jìn)棚戶(hù)區(qū)居民的社會(huì)認(rèn)同感、滿足棚戶(hù)區(qū)居民多樣化的住房需求、消化商品住房庫(kù)存、保證房源和居住環(huán)境質(zhì)量及整合城市社會(huì)資源等諸多方面均取得了明顯成效。

2.3.1 促進(jìn)了棚戶(hù)區(qū)居民的社會(huì)認(rèn)同感

根據(jù)安慶市2016年度棚改計(jì)劃編制組的摸底結(jié)果，2016年棚戶(hù)區(qū)改造對(duì)象中有63%的低收入群體，其住房支付能力弱，依靠自己的力量無(wú)法改變自身惡劣的居住條件。棚戶(hù)區(qū)改造成為其改善居住條件的重要推動(dòng)因素。通過(guò)棚改房票安置，長(zhǎng)期生活在沒(méi)有配套設(shè)施、周?chē)h(huán)境臟亂的棚戶(hù)區(qū)內(nèi)的居民的居住條件得到改善，實(shí)現(xiàn)了從“憂居”到“有居”再到“優(yōu)居”的三步式跨越。同時(shí)，居住弱勢(shì)群體優(yōu)先在由社會(huì)資本與政府方出資代表組建的市本級(jí)公租房ppp運(yùn)維項(xiàng)目公司中獲得工作崗位，真正讓棚戶(hù)區(qū)改造對(duì)象分享到了城市建設(shè)的成果，在生活方式和習(xí)慣上積極融入了現(xiàn)代城市生活，提升了他們的社會(huì)認(rèn)同感和自信心，弱化了城市社會(huì)分層，推動(dòng)了社會(huì)融合。根據(jù)安慶市棚戶(hù)區(qū)改造工作指揮部辦公室委托安徽民力工程咨詢(xún)有限公司編制的《安慶市2018年棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目可行性研究報(bào)告》，對(duì)130名參與2016年棚戶(hù)區(qū)改造的棚戶(hù)區(qū)居民進(jìn)行了滿意度問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷分析顯示，對(duì)房票安置政策措施落實(shí)情況，表示“滿意”的占52.9%，表示“基本滿意”的占29.1%，合計(jì)為82%；其中集中連片城中村、老城區(qū)棚戶(hù)區(qū)居民的合計(jì)比重分別達(dá)87.7%、77.3%（圖3）?？傮w而言，集體土地上的被征收戶(hù)對(duì)房票的支持程度要高于國(guó)有土地上的被征收戶(hù)?；谏鲜龇科卑仓萌〉玫姆e極效應(yīng)，既往棚戶(hù)區(qū)改造工作中的“釘子戶(hù)”和“逆壟斷”現(xiàn)象、暴力拆遷等社會(huì)不穩(wěn)定因素等得到根治，棚戶(hù)區(qū)改造成本有效降低。新的《安慶市市區(qū)房屋征收房票安置辦法》將房票安置政策從棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目拓展到了園區(qū)建設(shè)、土地收儲(chǔ)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。

圖 3 房票安置居民滿意度抽樣調(diào)查

2.3.2 滿足了棚改居民多樣化的住房需求

通過(guò)房票安置，一方面被征遷戶(hù)待安置的時(shí)間得以有效縮短。被拆遷的棚戶(hù)區(qū)群眾憑“房票”即可到全市各樓盤(pán)選房，解決了傳統(tǒng)還建房建設(shè)過(guò)慢、棚戶(hù)區(qū)群眾分房過(guò)慢的“兩慢”問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了快速安置，避免了給棚戶(hù)區(qū)群眾的工作生活帶來(lái)的不便和可能會(huì)產(chǎn)生的較高的過(guò)渡費(fèi)用，變“人等房”為“房等人”；同時(shí)避免了棚戶(hù)區(qū)群眾拆遷后因集中安置而引發(fā)的群體性問(wèn)題和穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。另一方面改善棚戶(hù)區(qū)居民的生活條件的同時(shí)，滿足棚戶(hù)區(qū)群眾多樣化、差異化的安置需求。與傳統(tǒng)實(shí)物安置住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低（建筑面積及生活設(shè)施），公共服務(wù)配套設(shè)施便利度差相比，房票安置讓棚戶(hù)區(qū)群眾拆遷后可根據(jù)自身征收補(bǔ)償狀況和實(shí)際經(jīng)濟(jì)條件，按照自身對(duì)住宅構(gòu)成要素（地段、面積、服務(wù)設(shè)施、鄰里環(huán)境等）的需求偏好差異，選擇不同商品住房。既可就近入住，也可舍近求遠(yuǎn)，既可入住普通小區(qū)，也可入住檔次較高小區(qū)，化解了傳統(tǒng)的棚改中的老大難問(wèn)題，避免了棚改中的不和諧因素。

2.3.3 消化了商品住房庫(kù)存

從房地產(chǎn)市場(chǎng)層面來(lái)看，減庫(kù)存是當(dāng)前中小城市房地產(chǎn)市場(chǎng)的主旋律。貨幣化補(bǔ)償和市場(chǎng)化安置措施的組合，有效溝通了房地產(chǎn)市場(chǎng)供需雙方，促進(jìn)了商品房去庫(kù)存。在安慶市棚戶(hù)區(qū)改造中，房票作為征收人給予被征收人購(gòu)買(mǎi)安置房屋的資金憑證，其使用價(jià)值與房產(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格相吻合，六個(gè)月有效使用期限的政策設(shè)計(jì)，為房地產(chǎn)市場(chǎng)釋放了購(gòu)買(mǎi)力。此舉對(duì)樓市拉動(dòng)效應(yīng)明顯，以安慶碧桂園公司為例，在2015年12月份安慶市啟動(dòng)棚改房票安置的當(dāng)月，該公司商品住房銷(xiāo)售量中，“房票”購(gòu)房占60%，總銷(xiāo)售額達(dá)2億元，最高銷(xiāo)售量達(dá)80套/天。增銷(xiāo)量、去庫(kù)存成效十分明顯，有效消化了商品住房庫(kù)存。為保障房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康發(fā)展，安慶市住建、國(guó)土部門(mén)和參與房票安置的房地產(chǎn)企業(yè)簽訂了三方監(jiān)管協(xié)議，協(xié)議中明確參與房票結(jié)算的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)12個(gè)月內(nèi)不得擅自提高備案價(jià)格，保持房源價(jià)格折扣率穩(wěn)定。根據(jù)安慶市房地產(chǎn)市場(chǎng)處發(fā)布的《2016年房地產(chǎn)市場(chǎng)研究報(bào)告》，2016年4月份，安慶市主城區(qū)商品住房在實(shí)施房票安置后去化周期回落到8.8個(gè)月，較2015年底減少12.2個(gè)月，僅用4個(gè)月時(shí)間，就讓商品住房走出庫(kù)存較高狀態(tài)，步入合理化區(qū)間。截至2016年11月底，已累計(jì)辦理房票購(gòu)房合同網(wǎng)上備案9486套（總面積106.23萬(wàn)m2，合同金額52.95億元），為城區(qū)消化商品住房庫(kù)存貢獻(xiàn)了三分之一的份額。安慶市棚戶(hù)區(qū)改造房票安置模式通過(guò)與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)自身的去庫(kù)存有機(jī)聯(lián)動(dòng)，促進(jìn)了房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。

2.3.4 優(yōu)化了房源和居住環(huán)境質(zhì)量

作為貨幣化安置的一種形式，房票安置通過(guò)將住房保障與市場(chǎng)運(yùn)行有效結(jié)合，順應(yīng)了居住地產(chǎn)新常態(tài)，在保障低收入家庭居住權(quán)利的同時(shí)，還推動(dòng)了新房和二手房?jī)蓚€(gè)市場(chǎng)的發(fā)展[17]。從長(zhǎng)期來(lái)看，房票安置推動(dòng)了整個(gè)住宅市場(chǎng)租金的提高，開(kāi)發(fā)商新建高端住宅利潤(rùn)空間增大，由此吸引了更多高端房企的進(jìn)入，同時(shí)通過(guò)優(yōu)化土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)，增加公共服務(wù)設(shè)施用地，打造精品樓盤(pán)，提高了房屋質(zhì)量，改善了住房供給結(jié)構(gòu)。另外，由于租金提高和住宅過(guò)濾加快，降低了低收入家庭安置后的退出率，提高了各階層的住宅水平，使二手房市場(chǎng)得到快速發(fā)展。此舉避免了傳統(tǒng)的棚戶(hù)區(qū)群眾進(jìn)入安置小區(qū)后的管理難問(wèn)題，有利于物業(yè)管理、社會(huì)管理和文明創(chuàng)建，徹底解決了棚戶(hù)區(qū)被拆遷群眾剛剛擺脫了“臟亂差”，又步入了安置房這一“城中村”的突出問(wèn)題。同時(shí)，安慶市結(jié)合濱江城市的市情，創(chuàng)造性的將棚戶(hù)區(qū)改造與城市內(nèi)河生態(tài)整治有機(jī)結(jié)合，拆除長(zhǎng)江沿線1 km范圍內(nèi)的城中村和散亂污企業(yè)約4200套、50萬(wàn) m2，拆除地塊房屋建筑后，長(zhǎng)江沿岸整體風(fēng)貌得到明顯改善，城市自然環(huán)境和防汛排澇能力得到增強(qiáng)，為打造水清岸綠的濱江現(xiàn)代化城區(qū)奠定了基礎(chǔ)。

2.3.5 節(jié)約了建設(shè)用地指標(biāo)

根據(jù)2016年6月安徽省人民政府出臺(tái)的《安徽省扎實(shí)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革實(shí)施方案》，該方案明確提出要“有序調(diào)控房地產(chǎn)用地供應(yīng)、分類(lèi)確定土地供應(yīng)規(guī)模”、“提高棚戶(hù)區(qū)改造貨幣安置比例，對(duì)在售商品住房消化周期超過(guò)2年的，原則上不再安排新建棚改安置住房”。從安慶市政府層面來(lái)看，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，房票安置政策帶來(lái)了房產(chǎn)開(kāi)發(fā)的增值，而房產(chǎn)開(kāi)發(fā)受制于建設(shè)用地指標(biāo)管控。棚改釋放了大規(guī)模的城中村、城邊村等低效存量用地，合理再開(kāi)發(fā)整理出的建設(shè)用地指標(biāo)既能滿足指標(biāo)供給新區(qū)建設(shè)緊湊型城市，又可以在一定程度上騰出一定量的城市用地指標(biāo)用于城市公園綠地、立體停車(chē)場(chǎng)、必要的公共基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)系城市發(fā)展的民生工程中去，節(jié)約了土地資源和建設(shè)用地指標(biāo)，實(shí)現(xiàn)了“老城做減法，新城做加法”的城市布局調(diào)整。

2.4 房票安置模式應(yīng)用中存在的問(wèn)題

棚戶(hù)區(qū)改造房票安置工作既是涉及多方利益主體的合約安排，也是一項(xiàng)逐步摸索完善的工作和實(shí)施運(yùn)營(yíng)頗為復(fù)雜的系統(tǒng)工程。安慶市的經(jīng)驗(yàn)表明，要順利實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造房票安置工作，就必須處理好征收和安置兩項(xiàng)工作，而實(shí)踐中的難點(diǎn)集中在安置方面，主要有以下三個(gè)問(wèn)題:

2.4.1 土地供應(yīng)時(shí)滯效應(yīng)明顯

土地放量是抑制房?jī)r(jià)上漲最有效的手段。安慶市自2015年底大規(guī)模實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造，一方面，大量有著住房剛需的被征收戶(hù)（房票持有者）進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，房?jī)r(jià)被大幅抬高；另一方面，從被征遷的棚戶(hù)區(qū)居民搬遷到政府拆遷形成凈地再到最終的土地整理收儲(chǔ)通常需要1年左右的時(shí)間。國(guó)內(nèi)相關(guān)實(shí)證研究表明[18]，從土地儲(chǔ)備到最終實(shí)現(xiàn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供應(yīng)存在著7～8個(gè)季度的滯后性。因?yàn)闆](méi)有準(zhǔn)確預(yù)判棚戶(hù)區(qū)改造帶來(lái)的大規(guī)模的住房需求，安慶市土地收購(gòu)部門(mén)沒(méi)有及時(shí)高效的向土地市場(chǎng)“吐故”來(lái)增加土地供應(yīng)量，以抑制因?yàn)榇罅糠科钡陌l(fā)放造成的房?jī)r(jià)上漲甚至商品房供應(yīng)不足，一定程度上影響了棚戶(hù)區(qū)改造實(shí)施的效果。

2.4.2 計(jì)劃制定的一元決策弊端凸顯

棚戶(hù)區(qū)年度改造計(jì)劃理應(yīng)是城市近期建設(shè)規(guī)劃、城市住房專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃和棚戶(hù)區(qū)改造三年計(jì)劃等各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的具體落實(shí)。而在實(shí)踐中，由于政府一方負(fù)責(zé)前期拆遷實(shí)施和相關(guān)資金籌備，從提出改造到計(jì)劃制定也就由區(qū)級(jí)政府摸底上報(bào)到市級(jí)政府論證實(shí)施的封閉式操作，整個(gè)過(guò)程居民、相關(guān)利益主體都被排斥在計(jì)劃制定決策之外。政府在明確改造項(xiàng)目后，委托第三方機(jī)構(gòu)對(duì)擬征收項(xiàng)目進(jìn)行摸底等程序后進(jìn)入征收程序，這一過(guò)程中一元決策所體現(xiàn)的是政府以經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向，被征收戶(hù)的相關(guān)利益訴求如安置問(wèn)題被忽略。這就為后期安置協(xié)議的簽訂增加了重重阻力。

2.4.3 房票安置制度有待進(jìn)一步細(xì)化

棚戶(hù)區(qū)改造房票安置模式的政策前期主要針對(duì)的是一手新建住宅商品房“去庫(kù)存”實(shí)行時(shí)間不長(zhǎng)，成熟度有待提高，還存在一些亟需解決的問(wèn)題，如這種安置方式無(wú)法解決部分低收入群體小面積住房通過(guò)棚改征收在房地產(chǎn)市場(chǎng)上實(shí)現(xiàn)房票安置。該政策的適用條件、實(shí)施機(jī)制（票源、房源管理）、退出機(jī)制和保障機(jī)制仍有待進(jìn)一步完善。

3 政策建議

基于對(duì)安慶市棚戶(hù)區(qū)改造房票安置模式的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和問(wèn)題分析，在該市下一步棚戶(hù)區(qū)改造模式探索和完善過(guò)程中，應(yīng)以多元民主理論為政治基礎(chǔ)，按照漸進(jìn)主義公共治理模式[19]，從供給側(cè)出發(fā)，著力完善政策框架，細(xì)化政策路徑的設(shè)計(jì)，有計(jì)劃的推行如下的政策調(diào)整或改進(jìn):

（1）精準(zhǔn)把握土地供應(yīng)節(jié)奏，充分發(fā)揮其在房票安置中調(diào)節(jié)作用。充分考慮土地調(diào)控措施到對(duì)土地市場(chǎng)的供求狀況存在一定的時(shí)間間隔，做好土地收購(gòu)與供應(yīng)計(jì)劃和棚戶(hù)區(qū)改造計(jì)劃的銜接。棚戶(hù)區(qū)改造過(guò)程中，要適時(shí)評(píng)估房地產(chǎn)供需現(xiàn)狀，加大商品住房土地出讓力度，適當(dāng)劃小出讓地塊面積，吸引開(kāi)發(fā)商參與到區(qū)塊開(kāi)發(fā)中。督促已取得土地的房地產(chǎn)企業(yè)加快開(kāi)工進(jìn)度，形成新的商品住房供應(yīng)，避免出現(xiàn)商品住房庫(kù)存不足的情況。

（2）優(yōu)化棚戶(hù)區(qū)改造計(jì)劃和房票安置房源供給結(jié)構(gòu)。以棚戶(hù)區(qū)改造計(jì)劃編制為切入點(diǎn)，結(jié)合城市發(fā)展各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，明確改造重點(diǎn)及先后順序，既關(guān)注“土地-資金”平衡的政府利益，又要兼顧被征收戶(hù)等相關(guān)利益方的私人利益訴求，精準(zhǔn)掌握被征收戶(hù)的職業(yè)、收入、居住現(xiàn)狀、安置意愿等實(shí)際情況，按照先自上而下和自下而上相結(jié)合的原則制定棚戶(hù)區(qū)改造計(jì)劃，特別是要從供給側(cè)出發(fā)，加強(qiáng)被征收戶(hù)與房地產(chǎn)市場(chǎng)主體的銜接。在保持建筑密度和容積率等規(guī)劃條件不變的前提下，引導(dǎo)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商適量增加小戶(hù)型商品房供應(yīng)，積極推動(dòng)開(kāi)發(fā)企業(yè)采用裝配式建筑進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，鼓勵(lì)企業(yè)按照綠色建筑進(jìn)行設(shè)計(jì)建造，推行住宅全裝修，滿足房票安置群眾對(duì)高品質(zhì)住房的需求，以有力的房票安置工作，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，實(shí)現(xiàn)“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”目標(biāo)，構(gòu)建棚戶(hù)區(qū)改造新局面。

（3）進(jìn)一步完善房票安置政策。一是延長(zhǎng)房票的有效使用期和擴(kuò)大房票安置覆蓋面。將房票房源向二手房、廉租房、經(jīng)濟(jì)適用房、公租房、門(mén)面房等延伸，確保可選房源充裕，確保“以房等人”。二是建立完善的房票價(jià)格形成機(jī)制。房票價(jià)格是保障房票安置順利推進(jìn)的重要前提，進(jìn)一步完善被征收房屋應(yīng)安置面積價(jià)格評(píng)估的基本程序，建立評(píng)估企業(yè)備選庫(kù)制度，實(shí)行三家評(píng)估公司“背靠背”地評(píng)估，確保房票價(jià)格合理。三是緊密結(jié)合城市發(fā)展規(guī)劃設(shè)計(jì)房票安置優(yōu)惠政策，引導(dǎo)居民向城市增長(zhǎng)區(qū)遷移，實(shí)現(xiàn)城市緊湊集約發(fā)展。四是加強(qiáng)房票資金結(jié)算、房票貸款擔(dān)保等相關(guān)政策的研究和出臺(tái)，進(jìn)一步推動(dòng)集體土地上房屋征收安置市場(chǎng)化改革，打造房屋征收與商品房供應(yīng)、住房保障、住房貸款“三通工程”，實(shí)現(xiàn)共贏發(fā)展。四是搭建“棚戶(hù)區(qū)改造房票安置”管理信息平臺(tái)。通過(guò)信息化手段，建立包含棚改計(jì)劃管理（棚改項(xiàng)目、被征收戶(hù)等各方主體信息）、房源管理（進(jìn)入、退出）、房票結(jié)算管理（簽發(fā)、使用、結(jié)算、清算）等子平臺(tái)，以便在信息系統(tǒng)中跟蹤棚戶(hù)區(qū)改造房票安置全過(guò)程每一環(huán)節(jié)，為相關(guān)部門(mén)施行監(jiān)督管理提供真實(shí)詳細(xì)的信息。

（4）進(jìn)一步優(yōu)化房票安置政策的實(shí)施環(huán)境。政府相關(guān)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)參與房票安置的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)的監(jiān)督管理，督促房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)落實(shí)三方監(jiān)管協(xié)議，落實(shí)誠(chéng)信管理制度和投訴核查制度，探索建立房票購(gòu)房超市，為房票購(gòu)房者提供一站式服務(wù)，打擊相關(guān)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)捂盤(pán)惜售和借機(jī)漲價(jià)的行為，營(yíng)造良好的房票安置氛圍。

在國(guó)內(nèi)房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)分化的背景下，通過(guò)房票安置模式實(shí)施棚戶(hù)區(qū)改造對(duì)三四線城市樓市去庫(kù)存，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)供給側(cè)改革，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著積極的現(xiàn)實(shí)意義。本文以安慶近三年實(shí)施的棚戶(hù)區(qū)改造房票安置工作經(jīng)驗(yàn)作為借鑒，在對(duì)其產(chǎn)生機(jī)理、運(yùn)作機(jī)制、實(shí)施成效分析的基礎(chǔ)上，剖析了棚戶(hù)區(qū)改造房票安置模式全過(guò)程中存在的棚改計(jì)劃制定一元決策弊端，房票制度的閉合管理和土地供給時(shí)序等問(wèn)題，提出了把控商品房供應(yīng)節(jié)奏、拓寬房票安置適用面、優(yōu)化房源供給結(jié)構(gòu)等若干政策路徑及建議。由于棚戶(hù)區(qū)房票安置工作的復(fù)雜性與系統(tǒng)性，還需要從土地市場(chǎng)、房產(chǎn)市場(chǎng)、房地產(chǎn)資金市場(chǎng)、政策管理、金融政策等角度進(jìn)一步研究，使房票安置工作臻于完善，這將成為下一階段的工作方向。