行政審判視野下集體土地征收過(guò)程中分家行為研究

龍峰

摘 要： 分家行為作為世代相傳的民間習(xí)慣在集體土地征收過(guò)程中成為被征地農(nóng)民，尤其是“外嫁女”①博弈抬價(jià)的訴訟策略。撇開(kāi)對(duì)征地沖突的刻板影響，全景式觀察行政訴訟中各方利益訴求及行為邏輯，可以發(fā)現(xiàn)：被征地農(nóng)民的訴求是憑借非正常分家行為增加征地補(bǔ)償，地方政府的目的是利用行政規(guī)范性文件推進(jìn)土地征收，法院的定位則是通過(guò)行政規(guī)范性文件附帶審查機(jī)制實(shí)現(xiàn)制度變遷。通過(guò)探究我國(guó)二元土地法律制度，可知“外嫁女”分家分戶結(jié)果難獲認(rèn)定存在深層制度根源，分家行為實(shí)質(zhì)是戶內(nèi)成員對(duì)宅基地使用權(quán)的二次分配。我國(guó)現(xiàn)行法律限制宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)但也未完全禁止，宅基地使用權(quán)在戶內(nèi)成員間流轉(zhuǎn)理應(yīng)得到認(rèn)可。法院通過(guò)標(biāo)桿性案件的審判可以實(shí)現(xiàn)地方政府“一戶一基”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的突破，推進(jìn)地方公共政策制度變遷。

關(guān)鍵詞： 分家行為； 宅基地使用權(quán)； 一戶一基； 公共政策

中圖分類號(hào)： D922.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.017

隨著中國(guó)城市化進(jìn)程的加快，農(nóng)村集體土地征收范圍不斷擴(kuò)大，激烈的拆遷沖突時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端。而在位于C市郊的W區(qū)農(nóng)村地區(qū)，有別于一般民眾心中“暴力拆遷”、“官民沖突”等刻板印象，對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民而言，土地征收其實(shí)也是一條實(shí)現(xiàn)“一夜暴富”夢(mèng)想的捷徑。由于征地拆遷的高額補(bǔ)償以及農(nóng)村收入來(lái)源的匱乏，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民多數(shù)對(duì)于土地征收保持“歡迎”乃至“期盼”的態(tài)度。雖然拆遷過(guò)程整體平穩(wěn)，但被征地農(nóng)民與地方政府之間的“低烈度”博弈亦伴隨征拆始終。在征地過(guò)程中作為地方征拆部門直接行為依據(jù)的行政規(guī)范性文件內(nèi)容異化，受到被征地農(nóng)民，尤其是“外嫁女”的強(qiáng)烈質(zhì)疑?！巴饧夼痹谂c政府的博弈抬價(jià)的過(guò)程中運(yùn)用“分家協(xié)議”的方法增加家庭戶數(shù)認(rèn)定，并援引相關(guān)政策法規(guī)，通過(guò)提起行政訴訟的方式以期實(shí)現(xiàn)自身利益最大化。分家行為所導(dǎo)致家庭戶數(shù)認(rèn)定問(wèn)題直接涉及被征地農(nóng)民重大經(jīng)濟(jì)利益，而人民法院在行政訴訟中對(duì)于被征地農(nóng)民的分家行為進(jìn)行認(rèn)定不僅關(guān)系到個(gè)案當(dāng)事人的訴訟目的能否實(shí)現(xiàn)而且使法院直接介入到地方核心公共政策的制度變遷，實(shí)現(xiàn)了司法權(quán)的地方性擴(kuò)張。

一、現(xiàn)象分析：分家行為的前世今生

分家是中國(guó)社會(huì)中一種流傳已久的家庭制度。它不僅僅重新建構(gòu)了單個(gè)家庭的組織形式，對(duì)家庭人口構(gòu)成產(chǎn)生影響，同時(shí)也與當(dāng)時(shí)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)緊密相關(guān)。如何分家、因何分家在各個(gè)不同具體時(shí)期存在較大差異。

（一）歷史上的分家行為：世代相傳的民間習(xí)慣

分家這一民間習(xí)慣主要調(diào)整多子女家庭內(nèi)部的財(cái)產(chǎn)代際傳遞，在古代稱為“諸子均分制”，民間亦俗稱“兄弟分家”。中國(guó)社會(huì)自古以來(lái)的基本經(jīng)濟(jì)形態(tài)為農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)，與之相適應(yīng)的家庭或家族是最基本的社會(huì)組織構(gòu)架。四世同堂、同灶共食體現(xiàn)了傳統(tǒng)中國(guó)人對(duì)于家庭和睦、昌盛的渴盼，但“樹大分叉”，人大分家，因家庭人口增多，共同飲食起居多有不便或家庭內(nèi)部婆媳、妯娌、兄弟間相處不恰，原生家庭進(jìn)行分家也是自然、正常的事情，在我國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)中也是普遍存在的。實(shí)際上，通過(guò)分家將家產(chǎn)及身份地位傳承給具有血緣關(guān)系的家庭成員，這也與我國(guó)農(nóng)耕社會(huì)重視血脈宗親關(guān)系的思想相一致。同時(shí)，分家的過(guò)程也是家庭成員，尤其是男性成員對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)進(jìn)行再分配的過(guò)程。因此，分家行為在我國(guó)社會(huì)中有其存在的深厚基礎(chǔ)，并沿襲成世代相傳的歷史傳統(tǒng)。分家是對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)的重大處分，同時(shí)也意味著責(zé)任的承擔(dān)和次生家庭獨(dú)立地位的取得。為鄭重其事抑或留下憑據(jù)，分家行為所達(dá)成的分家結(jié)果通常會(huì)簽訂書面協(xié)議。

（二）征地中的分家行為：增加補(bǔ)償?shù)牟┺牟呗?/p>

盡管對(duì)世代生活的村莊及原有安逸的鄉(xiāng)村生活方式存在諸多不舍，但當(dāng)征地拆遷成為既定事實(shí)時(shí)，作為“理性人”的村民的注意力很自然轉(zhuǎn)移到如何獲取更多利益這一更加實(shí)際的話題。由于缺少雙方一致認(rèn)可的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致被征地農(nóng)民在征拆過(guò)程中表現(xiàn)出明顯的機(jī)會(huì)主義傾向。在法治尚未健全的農(nóng)村，與老老實(shí)實(shí)按規(guī)矩辦事相比，農(nóng)民采取非制度化策略手段在博弈謀利的過(guò)程中可能更有效，采取諸如突擊修建、加蓋房屋，裝飾、裝修房屋、搶種農(nóng)作物等“踩線不越線”的行為。同時(shí)，囿于上述輕微違法行為的相對(duì)高成本及收益不確定性，法律途徑在征地爭(zhēng)議中也被普遍采用，“依法抗?fàn)帯备拍钤诒徊疬w戶群體中早已深入人心。依法抗?fàn)幭抵敢罁?jù)法律及政策來(lái)合法表達(dá)訴求，以“國(guó)家法律”來(lái)抗?fàn)帯罢鞑鸩块T”，通過(guò)提起行政訴訟來(lái)迫使當(dāng)?shù)卣鞑鸩块T遵守相關(guān)法律和政策。對(duì)C市W區(qū)人民法院今年以來(lái)所受理行政案件進(jìn)行簡(jiǎn)單梳理便不難發(fā)現(xiàn)被征地農(nóng)民究竟選取何種策略作為博弈提價(jià)的籌碼。W區(qū)位于C市郊區(qū)，持續(xù)多年的大規(guī)模征地開(kāi)發(fā)致使本區(qū)涉土地征收類行政案件數(shù)量呈井噴式增長(zhǎng)。其實(shí)，在中國(guó)社會(huì)城市化進(jìn)程加速的大背景下，全國(guó)范圍內(nèi)涉土地征收行政案件數(shù)量增多的情況極為普遍，就W區(qū)法院而言，涉土地征收行政案件更是呈現(xiàn)出明顯的群體性特征，即被征收地“外嫁女”為與政府抗?fàn)?，采取“抱團(tuán)維權(quán)”的方式，形成群體性行政案件，而這些案件原告幾乎無(wú)一例外地會(huì)將分家協(xié)議作為證據(jù)提交并要求法院認(rèn)定其分家結(jié)果。

（三）訴訟中的分家協(xié)議：外嫁婦女的提價(jià)籌碼

通過(guò)對(duì)W區(qū)法院2017年上半年所受理土地行政征收類案件稍作分析，兩個(gè)高頻詞匯幾乎無(wú)可避諱，即“外嫁女”與“分家協(xié)議”。以下將對(duì)一起典型案件進(jìn)行剖析，以實(shí)證視角直接觀察和感知集體土地征收中“外嫁女”非正常分家行為在行政訴訟中的發(fā)生邏輯。

案件簡(jiǎn)介：原告朱某琴系C市W區(qū)橋驛鎮(zhèn)某村村民，其家庭擁有兩層磚混結(jié)構(gòu)樓房及土木結(jié)構(gòu)老屋各一棟。2011年8月，原告與常德籍農(nóng)業(yè)戶口男子賀某龍結(jié)婚并于2012年1月生于兒子賀某勛，婚后原告及其子戶口均留在娘家。2016年，原告家庭房屋及附屬設(shè)施被納入某項(xiàng)目征地紅線范圍。該項(xiàng)目拆遷指揮部于2016年8月15日與原告胞兄簽訂《房屋拆遷協(xié)議書》，該協(xié)議認(rèn)定原告家庭戶為6+1人（包括原告朱某琴但不包含其子賀某勛），該戶所有的兩層磚混結(jié)構(gòu)樓房核算為合法建筑面積，另一棟土木結(jié)構(gòu)老屋被核算為成本價(jià)面積。因被告區(qū)國(guó)土局認(rèn)為原告系“農(nóng)嫁農(nóng)”后戶口未遷出的情形，原告與其子賀某勛未獲補(bǔ)償。①之后，原告向法院提起訴訟，要求區(qū)國(guó)土局對(duì)其母子進(jìn)行補(bǔ)償安置。原告隨案提交了《分房協(xié)議》及《常住人口登記卡》、《村委會(huì)證明》各一份，《分房協(xié)議》載明，原告父母建有兩層樓房及土木結(jié)構(gòu)平房各一棟，上述兩棟房屋分別分給兒子朱某勇及女兒朱某琴，父母亦歸兒女共同贍養(yǎng)，協(xié)議落款時(shí)間為2016年8月1日；《常住人口登記卡》則載明原告朱某琴母子于2016年8月15日已在當(dāng)?shù)嘏沙鏊鶈为?dú)立戶，原告為戶主；《村委會(huì)證明》載明，原告朱某琴母子具有當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織成員身份。

判決結(jié)果：駁回原告朱某琴的訴訟請(qǐng)求。

案件分析：一般而言，行政訴訟原告的舉證能力有限，本案原告朱某琴所舉三份證據(jù)在此類案件中頗具代表性，土地行政征收類案件涉及的當(dāng)事人及利害關(guān)系人眾多且行政法律關(guān)系復(fù)雜，下文擬以原告所列舉的三份證據(jù)為基點(diǎn)，對(duì)案件進(jìn)行解讀。

（1）《分房協(xié)議》

分家原屬正常的家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)現(xiàn)象，即使是已出嫁的女兒參與娘家的家庭財(cái)產(chǎn)分配，在家長(zhǎng)權(quán)力式微，婦女地位提高的當(dāng)代社會(huì)亦屬平常。但本案中，原告家庭系在簽訂房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議簽半個(gè)月前進(jìn)行分家，且原告隨即將該分家協(xié)議作為向征拆部門爭(zhēng)取補(bǔ)償安置待遇以及提起行政訴訟的主要依據(jù)。原告家庭的非正常分家行為顯然是巨額拆遷補(bǔ)償誘導(dǎo)下的趨利投機(jī)行動(dòng)。

（2）《常住人口登記卡》

家庭內(nèi)部成員達(dá)成的分家協(xié)議必須得到國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)的承認(rèn)才具備對(duì)外公示法律效力。本案中，原告家庭在達(dá)成分家協(xié)議后，在簽訂房屋補(bǔ)償安置協(xié)議的當(dāng)天，原告母子在當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)以原告為戶主單獨(dú)登記立戶。實(shí)踐中，公安機(jī)關(guān)登記分戶的條件異常簡(jiǎn)單，申請(qǐng)人只需提交材料證明其擁有獨(dú)立住房即可，而分家協(xié)議顯然是符合該條件的證明材料。低門檻的分戶條件為當(dāng)?shù)赝饧夼元?dú)立分戶大開(kāi)方便之門。

（3）《村委會(huì)證明》

農(nóng)村村委會(huì)在當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村政治生態(tài)中的定位十分復(fù)雜，它既是連接地方政府與農(nóng)村村民，傳達(dá)國(guó)家意志的“代理人”，也是享有村民自下而上賦權(quán)并且代表大多數(shù)村民意愿的“當(dāng)家人”。就本案而言，與多數(shù)人頭腦中村委會(huì)固守民間關(guān)于性別及權(quán)利落后思想的刻板印象不同，當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)向原告提供了《證明》以證實(shí)其作為當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織成員身份。其實(shí)，“外嫁女”起訴國(guó)土局系向國(guó)家“要錢”，并不占用本村土地補(bǔ)償資金的分配，當(dāng)?shù)卮逦瘯?huì)自然樂(lè)見(jiàn)其成。

二、 原因探析：各方主體的行為分析

集體土地征收過(guò)程中的沖突雙方——地方政府與被征地農(nóng)民都有自己獨(dú)立的行動(dòng)邏輯以及足夠支撐該行動(dòng)的正當(dāng)性言說(shuō)。當(dāng)前，不少言論將征地沖突的癥結(jié)歸因于地方政府對(duì)行政權(quán)力的肆意妄為，進(jìn)而將被征地農(nóng)民描述成一幅利益受到單方面侵害的弱者形象，這顯然將這一問(wèn)題簡(jiǎn)單化了。當(dāng)征地糾紛以被拆遷農(nóng)民起訴的形式進(jìn)入行政訴訟領(lǐng)域，人民法院不可避免地介入征地爭(zhēng)議的漩渦，同時(shí)，征地糾紛也因國(guó)家司法權(quán)的存在而呈現(xiàn)出矛盾關(guān)系轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。因此，下文將采取全景式角度，對(duì)集體土地征收中分家行為各方主體的利益訴求及行為邏輯進(jìn)行闡述。

（一）農(nóng)戶訴求：憑借非正常分家行為增加征地補(bǔ)償

《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十二條規(guī)定：“農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地”，該規(guī)定既是我國(guó)農(nóng)村宅基地分配的基本原則，也是集體土地征收中確定農(nóng)村房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的根本依據(jù)。農(nóng)村宅基地為本集體經(jīng)濟(jì)組織所有，出于保護(hù)耕地資源、節(jié)約利用土地以及確保每戶農(nóng)民均能獲得安身立命之所的目的，我國(guó)現(xiàn)行的宅基地分配機(jī)制貫徹本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員無(wú)償取得、一戶一基的原則。即凡具有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)戶可通過(guò)申請(qǐng)—審批程序，取得一塊宅基地并建造房屋。目前為止，我國(guó)尚無(wú)明確法律對(duì)農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)定，由各地方政府依據(jù)本地實(shí)際予以確定。就C市W區(qū)而言，本區(qū)農(nóng)村房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)《C市征地補(bǔ)償實(shí)施辦法》、《C市征地補(bǔ)償安置條例》以及《C市W區(qū)征地補(bǔ)償安置辦法》、《實(shí)施細(xì)則》等文件執(zhí)行。上述文件所確定的農(nóng)村房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核心原則即對(duì)農(nóng)民房屋根據(jù)不同性質(zhì)劃分成不同價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。根據(jù)該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征拆部門在測(cè)量農(nóng)民房屋的征拆補(bǔ)償面積后，將房屋面積劃分為合法建筑面積、成本價(jià)面積以及違章建筑面積。同時(shí)，依據(jù)《C市征地補(bǔ)償實(shí)施辦法》第十三條之規(guī)定，對(duì)農(nóng)民房屋的補(bǔ)償費(fèi)用包括房屋補(bǔ)償費(fèi)、房屋裝飾裝修及設(shè)施補(bǔ)償費(fèi)和購(gòu)房補(bǔ)助費(fèi)。在實(shí)際計(jì)算補(bǔ)償金額時(shí)，除去房屋補(bǔ)償費(fèi)中對(duì)各個(gè)屬性的房屋面積按不同價(jià)格計(jì)算的補(bǔ)償金額以及少量名目的包干補(bǔ)償外，其他補(bǔ)償名目的計(jì)算均以房屋合法建筑面積為基數(shù)。由此可見(jiàn)，房屋合法建筑面積的認(rèn)定直接決定了被拆遷農(nóng)戶可獲得的拆遷補(bǔ)償金額的多寡，實(shí)踐中，房屋合法面積如何認(rèn)定也是絕大部分征拆爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。集體土地征收中房屋合法面積的認(rèn)定與農(nóng)戶取得宅基地建房的一戶一宅原則是一脈相承的。即一戶農(nóng)民家庭只能取得一處宅基地建房，在日后的征收中，該農(nóng)戶家庭也只有該處宅基地上的房屋能夠被認(rèn)定為合法建筑面積。①但凡有過(guò)農(nóng)村生活經(jīng)歷的人都知道農(nóng)村地區(qū)，尤其在較為富裕的城郊地區(qū)，農(nóng)民家庭“一戶多宅”的情況頗為普遍。況且，秉持勤儉節(jié)約原則的中國(guó)農(nóng)民即使修建新房也不會(huì)將舊房拆除，從而形成“歷史建筑”。若遇征收，該農(nóng)戶的新房可作為合法建筑面積，舊房因超出“一戶一宅”規(guī)定，則只能按成本價(jià)面積乃至違章建筑面積計(jì)算。在當(dāng)?shù)卣鞑鸩块T看來(lái)，按照相關(guān)規(guī)定對(duì)農(nóng)戶房屋區(qū)分劃分不同性質(zhì)并給予不同價(jià)格的補(bǔ)償系依法依規(guī)地秉公辦事，但在被拆遷農(nóng)戶眼中，自己家庭所建房屋皆系累世辛勞所得，一磚一瓦均為血汗，因政府拆遷，自己不得不放棄原本舒適的家園并且房屋還被拆遷部門劃成不同補(bǔ)償?shù)燃?jí)，為維護(hù)自身利益，被拆遷農(nóng)戶會(huì)錙銖必較，采取非正常分家的方式增加家庭戶數(shù)，同時(shí)向法院提起行政訴訟，以達(dá)到增加拆遷補(bǔ)償款的最終目的。

（二）政府目的：利用行政規(guī)范性文件推進(jìn)土地征收

土地征收是一項(xiàng)協(xié)調(diào)公共利益與私人利益的法律制度，與國(guó)外相對(duì)成熟的土地征收機(jī)制相比，我國(guó)的土地征收體現(xiàn)出絕對(duì)的行政主導(dǎo)性。在集體土地征收立法領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)為實(shí)現(xiàn)其行政目的而主導(dǎo)立法內(nèi)容的現(xiàn)象已十分明顯。因權(quán)力機(jī)關(guān)立法滯后，行政機(jī)關(guān)利用職權(quán)大量制定行政規(guī)范性文件以填補(bǔ)征收立法的空白。行政規(guī)范性文件雖然位階底下，但在征地程序中也可以作為作出征地行為的依據(jù)，實(shí)踐中，充斥在整個(gè)征地程序中的大量“紅頭文件”不但是地方政府推進(jìn)征地工作的工具也存在部分規(guī)范性文件從中性化的工具異化成侵害被征地農(nóng)民權(quán)益的“道具”。就本文所論及的“外嫁女”分家問(wèn)題而言，C市W區(qū)人民政府在《實(shí)施細(xì)則》第十七條就集體土地征收中被拆遷戶的戶數(shù)認(rèn)定問(wèn)題作出了規(guī)定，其主要內(nèi)容為，夫妻有一個(gè)以上兒子的，夫妻伴靠一子作為一戶，其他兒子若已婚或達(dá)到法定婚齡也可分別認(rèn)定為一戶；夫妻若沒(méi)有兒子，不管有幾個(gè)女兒，或女兒是否招贅立戶，均只能認(rèn)定為一戶，①即根據(jù)家庭兒子的數(shù)量來(lái)認(rèn)定戶數(shù)，女兒被排除在戶數(shù)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)外。根據(jù)該《細(xì)則》，W地區(qū)拆遷戶家庭的女性在婚后，戶口未遷出，其所生子女的戶口也落在娘家，乃至通過(guò)家庭分家協(xié)議分得房屋并在公安戶籍管理部門中獨(dú)立于娘家登記為一戶。征拆部門在仍會(huì)將“外嫁女”視為其原生自然家庭戶成員，而“外嫁女”通過(guò)分家協(xié)議所分得的房屋亦被作為其家庭在“一戶一宅”原則之外的房屋僅予以成本價(jià)補(bǔ)償，“外嫁女”在分家協(xié)議中所達(dá)成的分戶結(jié)果在征拆部門眼中俱成一紙空文。因工作原因，筆者會(huì)接觸到大量政府征拆部門官員，在問(wèn)及為何對(duì)外嫁女性分戶采取嚴(yán)格限制態(tài)度時(shí)，他們的回答可以大致匯總成以下三個(gè)方面。首先，婦女出嫁后，戶口應(yīng)遷入夫家，夫家若遇征收，她們可以在夫家享受補(bǔ)償安置待遇?，F(xiàn)當(dāng)?shù)貗D女出嫁后，戶口大多仍留在娘家，并據(jù)此要求參與村組集體收益分配，兩者之間矛盾巨大，嚴(yán)重影響農(nóng)村秩序。其次，女性出嫁后在公安機(jī)關(guān)單獨(dú)分戶，如遇征收則突擊分家，若該分戶分家結(jié)果被認(rèn)可，會(huì)嚴(yán)重挫傷女性出嫁后將戶口遷出的積極性也極大損害了拆遷政策實(shí)施的公平性。最后，出于節(jié)省拆遷資金以及應(yīng)付政府內(nèi)部考核指標(biāo)，同時(shí)，拆遷部門官員也出于打造個(gè)人政績(jī)的考慮，征拆部門對(duì)外嫁女性分戶結(jié)果不予承認(rèn)也就不難理解了。

（三）法院定位：通過(guò)行政規(guī)范性文件附帶審查機(jī)制實(shí)現(xiàn)制度變遷

隨著近年以來(lái)相關(guān)立法活動(dòng)的活躍，土地行政征收法律關(guān)系相應(yīng)地發(fā)生變遷，法院已經(jīng)站在了土地行政征收領(lǐng)域的前臺(tái)，而法院在其中的定位及所扮演的角色，頗值得深思。實(shí)現(xiàn)公平正義，履行行政訴訟職能，不僅是法院天然的價(jià)值追求，也是深受現(xiàn)代法治思想浸染的法官群體的個(gè)人偏好。與其他政治領(lǐng)域一樣，行政訴訟的發(fā)展也遵循具有鮮明中國(guó)特色的發(fā)展路徑。對(duì)地方法院而言，基于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，其在地方政治中的地位始終與“一府兩院”的提法不相稱。[1]在行政訴訟中實(shí)現(xiàn)司法權(quán)與行政權(quán)的權(quán)力“對(duì)峙”很大程度上只是立法者的制度空想，法院在地方政治序列中實(shí)際處于較為邊緣化的地帶。如今土地行政征收類行政案件的激增以及行政訴法法領(lǐng)域的立法突破為上述情況帶來(lái)轉(zhuǎn)機(jī)。自上世紀(jì)末分稅制改革以來(lái)，各地方政府在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)巨大發(fā)展的同時(shí)也愈發(fā)依賴“土地財(cái)政”，但土地征收所引發(fā)的社會(huì)矛以及維穩(wěn)壓力也如夢(mèng)魘般伴隨而來(lái)。根據(jù)長(zhǎng)久以來(lái)形成的政法傳統(tǒng)，在處理土地征收等社會(huì)敏感事項(xiàng)時(shí)，包括法院在內(nèi)的公共機(jī)關(guān)需要相互協(xié)調(diào)合作以共同維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，而崇尚獨(dú)立、強(qiáng)調(diào)職業(yè)主義的司法體制與之并不契合。凡事分兩面，從積極的角度來(lái)看，法院在與地方政府協(xié)調(diào)解決行政案件的過(guò)程中，也更多地參與到土地征收等地方核心公共政策的創(chuàng)制，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)的地方性擴(kuò)張。以新行政訴訟法頒布為標(biāo)志土地征收立法為法院進(jìn)一步影響地方公共政策，提升法院在地方政治中的話語(yǔ)權(quán)提供了有效杠桿。具體而言，新行政訴訟法擴(kuò)大收案范圍，尤其是將土地征收這類核心事務(wù)納入收案范圍意味著法院對(duì)地方事務(wù)持續(xù)性的參與。①另外，諸如上文提及《實(shí)施細(xì)則》等地方核心公共政策均以政府規(guī)范性文件的形式制定和執(zhí)行，政府規(guī)范性文件附帶審查制度的建立為法院直接介入地方核心公共政策提供了突破口。當(dāng)然，除去法院發(fā)展行政訴訟，開(kāi)拓司法權(quán)的自利性因素，地方政府也存在對(duì)行政訴訟司法調(diào)整機(jī)制的剛性需求。地方政府內(nèi)部之間并非利益同質(zhì)的聯(lián)合體，在自上而下的“穩(wěn)定壓倒一切”的政治體制下，地方政府需要司法機(jī)關(guān)以較低成本的行政訴訟方式對(duì)其公共政策中不合理乃至違法因素進(jìn)行糾偏，以防釀成“自下而上”的群體性政治事件。

三、 法律解析：分戶受限的制度根源

土地首先是一種稀缺資源，是人類社會(huì)生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和來(lái)源，它可以為人類社會(huì)提供多種產(chǎn)品和服務(wù)。[2]作為自然資源的土地被人類社會(huì)所占有，成為具有排他性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)后，人類在土地的自然屬性基礎(chǔ)之上建立起復(fù)合、多元的土地管理法律制度。冰凍三尺非一日之寒。任何重大社會(huì)現(xiàn)象的發(fā)生都有背后更深層次的制度原因。就本文而言，集體土地征收中“外嫁女”通過(guò)分家協(xié)議達(dá)成的分家結(jié)果難以獲得地方政府的認(rèn)可，除去地方政府穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序、節(jié)省征收資金、增加“土地財(cái)政”收入的直觀現(xiàn)實(shí)考慮外，還有更深層的制度根源隱藏在我國(guó)土地法律制度中。

（一）分家本質(zhì)：宅基地所有權(quán)二次分配

農(nóng)村家庭自力修建的房屋純系家庭私產(chǎn)，如何處分全憑自愿，公權(quán)力一般不予介入。也就是說(shuō)，拆遷戶家庭內(nèi)部簽訂分家協(xié)議，父母將房屋在兒女之間進(jìn)行分配，在不違反法律強(qiáng)制性規(guī)定以及公序良俗的前提下，該協(xié)議就應(yīng)該是有效的。根據(jù)民法相關(guān)規(guī)定，該分家協(xié)議在性質(zhì)上應(yīng)屬于贈(zèng)與合同，只要協(xié)議雙方意思一致，該協(xié)議便能發(fā)生法律效力。②但在中國(guó)特殊國(guó)情下，農(nóng)村家庭內(nèi)部房屋的分割遠(yuǎn)非處分其他財(cái)產(chǎn)那般簡(jiǎn)單。房屋與其所附著的土地在自然屬性上是無(wú)法脫離存在的，但在法律層面上房屋及土地卻可能作為兩個(gè)獨(dú)立的物分屬于不同主體。在我國(guó)，只有國(guó)家或集體享有土地所有權(quán)，故土地所有權(quán)與地上建筑物所有權(quán)彼此獨(dú)立，通常處于分離狀態(tài)。[3]實(shí)際上，在土地公有以及土地所有權(quán)不得自由交易的制度背景下，討論土地所有權(quán)與建筑物所有權(quán)的關(guān)系并無(wú)太大意義。同時(shí)，由于農(nóng)村房屋所占宅地基在使用期限上實(shí)際為無(wú)期限使用，就農(nóng)村房屋而言，宅基地使用權(quán)取代集體土地所有權(quán)成為建筑物所有權(quán)的真正權(quán)源。為便于物權(quán)流轉(zhuǎn)，我國(guó)法律雖然規(guī)定房屋與土地的權(quán)屬分離，但也確定了“房地一體”原則，即“地隨房走”、“房隨地走”。在對(duì)城市建設(shè)用地及地上房屋的權(quán)利變動(dòng)均可適用，但由于我國(guó)對(duì)宅基地使用權(quán)的限制性規(guī)定，“地隨房走”存在制度性障礙，無(wú)實(shí)行可能，因此，農(nóng)村房地關(guān)系只能以地定房，即以宅基地使用權(quán)為基礎(chǔ)適用“房地一體”原則。[4]也是就是說(shuō)，在集體土地征收補(bǔ)償?shù)木唧w語(yǔ)境下，基于我國(guó)土地二元結(jié)構(gòu)的基本國(guó)情，宅基地使用權(quán)能否隨房自由處分是農(nóng)村家庭分家協(xié)議欲達(dá)成分戶結(jié)果所無(wú)法規(guī)避的核心要素。

（二）體制國(guó)情：宅基地使用權(quán)限制流轉(zhuǎn)

宅基地使用權(quán)關(guān)系到無(wú)數(shù)農(nóng)村家庭基本居住權(quán)利，我國(guó)對(duì)宅基地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)定的法律、法規(guī)、規(guī)章及國(guó)家政策頗多，跨越多個(gè)位階及部門，立法機(jī)關(guān)對(duì)于宅基地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域不可謂不重視。③從現(xiàn)有立法來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行法律體制下的農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本上處于受禁止?fàn)顟B(tài)，符合立法規(guī)定的有限流轉(zhuǎn)情況只有發(fā)生在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的特定流轉(zhuǎn)。[5]至于宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)受限的原因，很大程度上在于宅基地承載了對(duì)農(nóng)民的社會(huì)保障功能，即宅基地可以保障農(nóng)民最基本的生活需要。宅基地不但保障了農(nóng)民在農(nóng)村擁有最起碼的安身之所，對(duì)外出務(wù)工以及年邁的農(nóng)民而言，宅基地更為他們提供了一份基本的失業(yè)及養(yǎng)老保障。宅基地所承載的上述社會(huì)保障功能體現(xiàn)出宅基地使用權(quán)具有濃厚的屬人性，故宅基地使用權(quán)是一種基于身份而享有的權(quán)利，只有本集體經(jīng)濟(jì)組織成員才有資格取得宅基地。也正是因?yàn)檎厥褂脵?quán)具有身份限定性，本集體經(jīng)濟(jì)組織所擁有的土地只能保障內(nèi)部成員的建房需要，而土地資源本身又是有限且珍貴的，故對(duì)于農(nóng)村村民已經(jīng)取得的宅基地限制再流動(dòng)。當(dāng)然，所謂宅基地禁止流轉(zhuǎn)也不是指要徹底限制宅基地的流轉(zhuǎn)，只是禁止宅基地使用權(quán)對(duì)外流轉(zhuǎn)，仍允許宅基地使用權(quán)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)。此外，即使是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)也不得違反“一戶一基”原則。當(dāng)前，學(xué)界對(duì)于宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)其實(shí)已經(jīng)傾注了大量關(guān)注，筆者所討論的分家行為，其本質(zhì)也是宅基地使用權(quán)在原家庭戶內(nèi)成員間分割流轉(zhuǎn)并依據(jù)宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)家庭房屋在“一戶一基”框架內(nèi)的所有權(quán)轉(zhuǎn)移。綜上可見(jiàn)，我國(guó)宅基地使用權(quán)制度極其復(fù)雜且關(guān)系到作為農(nóng)村社會(huì)根本的土地以及農(nóng)民基本社會(huì)保障。因此，筆者認(rèn)為，宅基地的流轉(zhuǎn)及其限制應(yīng)當(dāng)放置在當(dāng)事人權(quán)利得到保障、公平公正以及社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上綜合考量，既不可一味否決流轉(zhuǎn)，亦不可完全放開(kāi)而“自由”流轉(zhuǎn)。[6]

（三）題中之意：宅基地使用權(quán)戶內(nèi)流轉(zhuǎn)

允許宅基地使用權(quán)在戶內(nèi)家庭成員間以分家分戶的形式流轉(zhuǎn)，既是現(xiàn)行土地管理法律的應(yīng)有之義，也是遵循房地一體原則的必然要求，更是農(nóng)民的客觀現(xiàn)實(shí)需要。其一，我國(guó)當(dāng)前立法承認(rèn)宅基地使用權(quán)在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，在家庭成員兼具集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的前提下，家庭所有的房屋伴隨宅基地使用權(quán)在家庭代際間流轉(zhuǎn)并未突破現(xiàn)行法律的規(guī)定。同時(shí)，《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》已經(jīng)確認(rèn)了宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性，那么，農(nóng)民對(duì)于宅基地使用權(quán)所享有的占有、使用、收益以及處分各項(xiàng)權(quán)能也應(yīng)得到同等的物權(quán)保護(hù)。可見(jiàn)，《物權(quán)法》關(guān)于宅基地使用權(quán)的制度設(shè)計(jì)已經(jīng)為宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的后續(xù)改革預(yù)留了較大空間。其二，我國(guó)《物權(quán)法》確立了房地一體原則，農(nóng)民對(duì)于房屋本身可以自由處分，家庭成員間宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)若受限，則無(wú)疑是一種矛盾現(xiàn)象。在上位法律法規(guī)未禁止的情況下，低位階的行政規(guī)范性文件對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)的規(guī)定不應(yīng)成為堅(jiān)守我國(guó)房地一體原則的制度障礙。其三，分家分戶是流傳不息的民間習(xí)俗，具有強(qiáng)大的非制度生命力。家庭長(zhǎng)輩自愿將房屋等財(cái)產(chǎn)向晚輩傳承符合人之常情，地方政府的行政規(guī)范性文件若一味否認(rèn)，則必然為實(shí)踐所拋棄。

目前，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題在集體土地征收補(bǔ)償過(guò)程中以“外嫁女”分家分戶的新形式迸發(fā)，并最終以行政訴訟的方式呈現(xiàn)在法院面前。此類行政訴訟糾紛的表面爭(zhēng)議焦點(diǎn)是征拆雙方對(duì)于政府行政規(guī)范性文件關(guān)于“外嫁女”分戶內(nèi)容不同立場(chǎng)，實(shí)則背后的土地征收利益分配和利益沖突才是真正的根源。法院作為中立的審判機(jī)關(guān)，通過(guò)司法途徑解決利益糾紛，保障被拆遷農(nóng)民合法權(quán)益，既是法院的基本職責(zé)也是應(yīng)有的擔(dān)當(dāng)。

四、法院作為：個(gè)案突破致制度變遷

如果根據(jù)時(shí)代、環(huán)境和具體條件的不同，準(zhǔn)確、恰當(dāng)?shù)剡m用法律從而形成公共政策是現(xiàn)代法院必須面對(duì)的課題。[7]在“行政國(guó)家”時(shí)代，在膨脹的行政權(quán)之外同樣需要一個(gè)強(qiáng)大的司法權(quán)，使其有足夠的能力對(duì)其他部門形成牽制和平衡。另外，隨著人權(quán)司法保護(hù)理念的傳播，也迫使法院參與創(chuàng)制公共政策，這意味著法院不再拘束于行政機(jī)關(guān)已制定的公共政策，而是主動(dòng)參與公共政策的創(chuàng)制。因此，法院根據(jù)社會(huì)需求等進(jìn)行綜合考量，以個(gè)案審判獲得明顯的政策性效果從而生成新的公共政策。C市W區(qū)人民法院通過(guò)兩起標(biāo)志性案件的裁決，以行政規(guī)范性文件附帶審查為杠桿工具，在解決集體土地征收過(guò)程中分家行為認(rèn)定難題的同時(shí)推動(dòng)W區(qū)對(duì)外嫁女征地補(bǔ)償安置政策的制度變遷。

（一）有效杠桿：規(guī)范性文件附帶審查撬動(dòng)制度變遷

案情簡(jiǎn)介：原告劉某是C市W區(qū)丁字灣街道金云村村民。原告于2008年10月與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)戶口男子盛某結(jié)婚，婚后戶口未遷出。2014年7月，原告戶籍所在地納入湘江融資用地（二期）項(xiàng)目。在該項(xiàng)目征拆過(guò)程中，被告C市W區(qū)國(guó)土資源局認(rèn)為原告劉某與盛某結(jié)婚屬于《﹤W縣征地補(bǔ)償安置辦法﹥實(shí)施細(xì)則》（望政辦發(fā)（2011）5號(hào)）第十九條規(guī)定的“農(nóng)嫁農(nóng)”情形，且劉某系《W縣征地補(bǔ)償安置辦法》（望政發(fā)（2009）11號(hào)）頒布之前，戶口一直未遷出的情形，故被告C市W區(qū)國(guó)土資源局決定對(duì)劉某只發(fā)房購(gòu)房補(bǔ)助2.53萬(wàn)元，不予充分補(bǔ)償安置。劉某不服，向法院提起行政訴訟，并提出對(duì)《﹤W縣征地補(bǔ)償安置辦法﹥實(shí)施細(xì)則》第十九條關(guān)于“農(nóng)嫁農(nóng)”的規(guī)定進(jìn)行附帶審查。

判決結(jié)果：責(zé)令被告C市W區(qū)國(guó)土資源局在本判決生效后60日內(nèi)依法對(duì)原告劉某予以補(bǔ)償、安置。另外，判決理由寫明：《W縣征地補(bǔ)償安置辦法》頒布之后，農(nóng)嫁農(nóng)戶口未遷出的不予認(rèn)定的規(guī)定沒(méi)有法律依據(jù)，不能作為該案的定案依據(jù)。

法理分析：根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第四十七條和《C市征地補(bǔ)償安置條例》第二十九條第一款的規(guī)定，征地補(bǔ)償安置對(duì)象為被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員。而判斷是否是該村集體的成員，基本的標(biāo)準(zhǔn)就是是否擁有該村的農(nóng)業(yè)戶口。[8]本案當(dāng)事人婚后戶口并未遷出且一直生活在娘家。婦女在法律上與男子地位平等，擁有和男子一樣的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)權(quán)利。婦女婚后有權(quán)選擇住所，并非一律要求“從夫居”。征拆補(bǔ)償政策系當(dāng)?shù)睾诵墓彩马?xiàng)，盡管對(duì)外嫁女不予補(bǔ)償安置的政策誘發(fā)了大量行政訴訟，但囿于當(dāng)時(shí)行政訴訟法排除了法院對(duì)規(guī)范性文件的審查權(quán)，法院擔(dān)負(fù)巨大壓力，只能通過(guò)判決之外的其他方式化解矛盾。因缺乏制度能力對(duì)土地征收與拆遷補(bǔ)償?shù)冉?jīng)濟(jì)發(fā)展公共事項(xiàng)作出合法性審查，法院只能借助司法建議這類柔性手段，以此委婉地影響或試圖修正地方圍繞城市化議程而出臺(tái)的一系列公共政策。[9]此類司法建議或隨案提出，但更多體現(xiàn)在法院向當(dāng)?shù)卣l(fā)出的行政案件司法審查報(bào)告中。①然而，司法建議畢竟只是一種柔性輔助手段，作為法院公共產(chǎn)品的司法判決才具備足夠的制度能力。2015年新行政訴訟法頒布，行政規(guī)范性文件附帶審查機(jī)制為法院提供了撬動(dòng)地方公共政策的制度杠桿。當(dāng)事人可以申請(qǐng)附帶審查作為行政行為依據(jù)的規(guī)范性文件。劉某案是新法頒布后，W法院受理的第一起提出規(guī)范性文件附帶審查的行政案件，劉某在起訴狀中申請(qǐng)對(duì)《實(shí)施細(xì)則》第十九條關(guān)于“農(nóng)嫁農(nóng)”的規(guī)定進(jìn)行合法性審查。根據(jù)新行政訴訟法的規(guī)定，法院目前無(wú)權(quán)在裁判主文中直接對(duì)規(guī)范性文件做出處理，只能在裁判理由中對(duì)其合法性進(jìn)行評(píng)述。[10]即便如此，新法賦予給法院對(duì)規(guī)范性文件的選擇適用權(quán)及有限評(píng)價(jià)權(quán)已經(jīng)使法院有力量推動(dòng)當(dāng)?shù)刂贫茸冞w。此案宣判之后，大批同類型案件訴至法院且均對(duì)《實(shí)施細(xì)則》第十九條關(guān)于“農(nóng)嫁農(nóng)”的規(guī)定提出附帶審查要求，W法院循前例作出判決實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義并致使該條款在事實(shí)上失效。此后，《W縣征地補(bǔ)償安置辦法>實(shí)施細(xì)則》在后續(xù)的修訂時(shí)將這一條款刪除。

（二）個(gè)案突破：變革當(dāng)?shù)卣耙粦粢换闭J(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

案情簡(jiǎn)介：原告張某、鄭某系C市W區(qū)高塘嶺街道某村村民。1988年，張某與本區(qū)非農(nóng)業(yè)戶口男子鄭某利結(jié)婚并于1989年生育兒子鄭某，張某婚后一直留在娘家居住。1993年，張某母子在公安機(jī)關(guān)單獨(dú)登記為一戶，張某為戶主，另外，張某的父親及弟弟一家亦登記為一戶。1998年丈夫鄭曉利將戶口遷入張某戶，同年，原告家庭在其父主持下簽訂《分家協(xié)議》，該協(xié)議載明，家庭現(xiàn)有房屋分給張某、張某炤。之后，原告張某長(zhǎng)期在分得的房屋內(nèi)生活、居住。張某婚后以其戶戶主身份承擔(dān)了當(dāng)?shù)卮褰M的各項(xiàng)義務(wù)，也享受了村組的集體收益分配。2016年，原告家庭房屋及附屬設(shè)施被納入某建設(shè)項(xiàng)目征地范圍，因張某系“農(nóng)嫁非”戶口未遷出情形②，被告區(qū)國(guó)土局將原告張某母子納入其弟張熒炤戶進(jìn)行補(bǔ)償，認(rèn)定張某炤家庭樓房一棟為合法建筑面積，張某所屬房屋核算為歷史建筑，只按成本價(jià)面積予以補(bǔ)償。③兩原告對(duì)此不服，向法院提起行政訴訟。

判決結(jié)果：責(zé)令被告C市W區(qū)國(guó)土資源局在本判決生效之日起60日內(nèi)對(duì)原告張某所屬房屋按合法面積給予補(bǔ)償（被告C市W區(qū)國(guó)土資源局已經(jīng)向張某炤戶補(bǔ)償了的部分予以排除）。

法理分析：盡管張某在多年前就已單獨(dú)登記立戶并在與其弟分家之后獨(dú)立生活，但征拆部門仍將張某母子納入其弟戶內(nèi)一并安置，對(duì)張某所屬房屋也認(rèn)定其違反“一戶一基”原則而只予成本價(jià)補(bǔ)償。宅基地使用權(quán)是房屋權(quán)屬認(rèn)定的基礎(chǔ)，因此，宅基地使用權(quán)主體的認(rèn)定顯得尤為重要。我國(guó)宅基地使用權(quán)是以“戶”為單位進(jìn)行分配的，雖然在權(quán)利證書上一般只登記戶主的名字，同時(shí)也會(huì)標(biāo)注該戶在登記時(shí)的人口數(shù)。在我國(guó)法律體系中，“戶”是很特殊的法律概念?！皯簟北旧聿o(wú)組織機(jī)構(gòu)，不能形成獨(dú)立于該農(nóng)戶所代表自然人組合的意志，“戶”只是其所代表的自然人的集合罷了。因此，宅基地使用權(quán)主體資格名義上為“戶”，但實(shí)際上仍歸屬于“戶”所代表的家庭成員。只要戶存在，一般來(lái)說(shuō)，也并不因人員的增加或減少而損及宅基地使用權(quán)。[11]換言之，一戶多宅的農(nóng)戶如果分戶便可循“一戶一基”原則而分別持有宅基地，實(shí)現(xiàn)完美的制度自洽，使其家庭擁有的房屋在土地征收中獲得合法建筑的身份。事實(shí)上，前文所提及的朱某琴便是在征收過(guò)程中突擊分戶并據(jù)此要求征拆部門將其分得的老屋按合法建筑面積計(jì)算補(bǔ)償。但另一個(gè)無(wú)法回避的事實(shí)是，分家習(xí)俗早已存在，只因身處拆遷這利益漩渦才招惹如此多的是非?！禬縣征地補(bǔ)償安置辦法>實(shí)施細(xì)則》已于2016年失效，同年頒布的《實(shí)施細(xì)則》中并沒(méi)有關(guān)于“一戶一基”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。地方政府在征拆工作中對(duì)于“戶數(shù)”的認(rèn)定實(shí)際上仍然沿用舊法，即農(nóng)村家庭戶數(shù)的認(rèn)定只計(jì)算家庭已婚或達(dá)到法定婚齡的男子，因張某為女子，即使其已與弟弟一家分戶生活十幾年，征拆部門仍然將張某母子納入其弟弟一戶進(jìn)行補(bǔ)償安置。如此認(rèn)定戶數(shù)，罔顧張某母子已經(jīng)分門立戶十幾年的基本事實(shí)，也嚴(yán)重侵害了張某母子作為被征地農(nóng)民的補(bǔ)償安置權(quán)益。那么，在此類糾紛已經(jīng)進(jìn)入訴訟渠道的情況下，法院對(duì)于農(nóng)村分家分戶行為究竟應(yīng)如何認(rèn)定，才能維護(hù)正常公正的土地征收秩序，確保正常分家的農(nóng)村家庭，尤其是外嫁女家庭能夠充分享受補(bǔ)償安置待遇，同時(shí)避免法院淪為部分突擊分家農(nóng)民牟取國(guó)家征地資金的工具。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》確定的農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地的原則是集體土地征收中分家行為認(rèn)定的基本前提。農(nóng)村家庭分家實(shí)際上是原戶內(nèi)成員對(duì)家庭現(xiàn)有宅基地的二次分配，并未對(duì)外產(chǎn)生宅基地需求，同時(shí)，基于宅基地制度的根本價(jià)值就是保障農(nóng)戶的基本住宅權(quán)，即每戶農(nóng)民均能有地建房。因此，分家行為所分立出來(lái)的“戶”能否達(dá)到農(nóng)戶申請(qǐng)宅基地的資格標(biāo)準(zhǔn)，便是征地過(guò)程中外嫁女分家分戶行為認(rèn)定的依據(jù)。筆者認(rèn)為，外嫁女分家分戶結(jié)果要獲得承認(rèn)，該“外嫁女”家庭應(yīng)當(dāng)符合“戶”的三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。首先，擁有農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村村民。戶籍制度是農(nóng)村土地分配的根本依據(jù)，擁有該村農(nóng)業(yè)戶口是獲得當(dāng)?shù)丶w經(jīng)濟(jì)組織土地使用權(quán)的基本前提。其次，在當(dāng)?shù)貙?shí)際生活、居住。該戶家庭應(yīng)當(dāng)在分得的房屋實(shí)際居住、生活，并且與本村的公共事業(yè)及公告事物具有切身利害關(guān)系。最后，獨(dú)立一戶的地位在當(dāng)?shù)孬@得認(rèn)可。該戶家庭作為獨(dú)立一戶的地位不應(yīng)僅停留于公安機(jī)關(guān)的戶籍登記，其獨(dú)立于原家庭的地位應(yīng)獲得本村村民的普遍認(rèn)定，如以單獨(dú)一戶的身份履行義務(wù)并享受集體收益分配。張某家庭自分家后，其單獨(dú)一戶的地位獲得本村村民的普遍認(rèn)定，本村在分配集體收益以及攤派集體支出費(fèi)用時(shí)均將張某戶作為與其弟弟家庭并列的單獨(dú)一戶。張某案的判決結(jié)果意味著《W縣征地補(bǔ)償安置辦法>實(shí)施細(xì)則》確定的“一戶一基”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的突破，“外嫁女”同男子一樣取得單獨(dú)立戶的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)法院對(duì)地方核心公共政策的制度變遷。

五、結(jié)語(yǔ)

地方政府行政規(guī)范性文件的缺陷決定了“外嫁女”維權(quán)糾紛的必然性。根據(jù)制度邏輯，當(dāng)?shù)卣畬?duì)一系列存在缺陷的規(guī)范性文件主動(dòng)糾偏是解決此類糾紛的根本出路，但從目前的情形看，前者顯然過(guò)于樂(lè)觀。法院通過(guò)行政訴訟制度平臺(tái)，以行政規(guī)范性文件附帶審查為有效杠桿，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)地方公共政策的個(gè)案矯正，推進(jìn)地方制度變遷。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]