肖新平

摘 要： 黨的十八大以來根據(jù)習近平同志治國理政的新理念新思想新戰(zhàn)略，中央與政府推行了一系列推進國家現(xiàn)代化與實現(xiàn)中國夢的新政策新舉措，對當前的公共行政產(chǎn)生了重大影響。十八大以來山東曲阜市基層改革成效主要體現(xiàn)在公共行政成本減低、效率提升、行政生態(tài)優(yōu)化與群眾滿意度提升四個方面?；鶎庸珓?wù)員的激勵主要體現(xiàn)在約束、激勵與保障三大方面。激勵效果分析從現(xiàn)實與理論兩個角度展開，從晉升制度化、競聘上崗、大度用人、多措并舉、因地制宜等五方面提出了針對基層公務(wù)員激勵的相關(guān)舉措。

關(guān)鍵詞： 基層公務(wù)員； 改革成效； 激勵效果； 有效激勵； 曲阜市

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.01.019

改革蹄疾步穩(wěn)，時光悄然見證。從黨的十八大召開至今，屈指已有五個年頭，五年來舉國上下發(fā)生了感觸深切的變化，全國人民在黨和政府的帶領(lǐng)下砥礪前行，“擼起袖子加油干”，為國家富強、人民幸福與民族復興的偉大事業(yè)而奮斗不息。在廣大的基層，十八大以來的改革成效是怎樣的？不妨看看山東曲阜市的情況。

一、 黨的十八大以來基層公共行政的改革成效

空談?wù)`國，實干興邦。黨的十八大以來出臺了一系列治國理政的戰(zhàn)略舉措，積極推進依法治國、全面從嚴治黨等，不斷提升國家治理能力與治理體系的現(xiàn)代化水平。八項規(guī)定、六項禁令親民、務(wù)實、有力，為改進工作作風、密切聯(lián)系群眾、打造責任、廉潔、高效的服務(wù)型政府，塑造清廉、有為、為民的黨員干部形象定下了總基調(diào)，確立了行動的規(guī)范與指南；反對官僚主義、形式主義、奢靡之風、享樂之風等直指普遍存在的傳統(tǒng)官僚制弊病，對癥下藥、有的放矢，有效遏制與醫(yī)治了影響工作效能、損害公仆形象、腐蝕黨的肌體的四大頑疾；群眾路線教育實踐活動維護并發(fā)揚了黨的優(yōu)良傳統(tǒng)與治黨治國的法寶，“我是誰、為了誰、依靠誰”的大討論讓黨員干部進一步明確強化了黨性、公仆意識與使命感、責任感以及責無旁貸、義不容辭的家國擔當；全面依法治國、依法治國與以德治國相結(jié)合開啟了國家治理現(xiàn)代化的新征程；三嚴三實、兩學一做、打虎拍蠅、正風肅紀，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，黨紀國法不斷完善并得以有力執(zhí)行，履職盡責有了明確的底線，言行舉止有了普遍的敬畏，全面從嚴治黨逐步常態(tài)化、制度化，舉國上下整體公共行政的生態(tài)環(huán)境明顯凈化、逐步優(yōu)化。作為基層的曲阜市，其公共行政改革成效如何？曲阜市的改革成效具體表現(xiàn)在以下幾方面：

（一）公共行政成本顯著降低

三公經(jīng)費開支大幅下降，最明顯的標志就是報賬的頻率大大減少與額度明顯下降。財務(wù)會計一季度甚至半年的工作量還不如之前一月的工作量。公款吃喝成為禁區(qū)，平時工作加班基本是自助餐或者自己解決餐食。接待上級與有關(guān)來訪的桌餐消費額、陪同人員及級別都有明文規(guī)定，而且必須提前向督考辦報備：時間、地點、人員、車輛、酒店、陪同人員及職務(wù)等必須明確具體。而且紀委規(guī)定“自己人不能跟自己人喝酒”，工作期間禁止飲酒，督查與落實都很嚴格很到位。貪腐是耗費國有資產(chǎn)、促使行政成本膨脹的重要因素，貪污腐敗就是犯罪，不僅違反亂紀、浪費國家資源、破壞正常的行政生態(tài)，更損害黨和政府在人民心目中的形象，降低政府威望與公信力，引發(fā)信訪與群體事件，從長遠看腐蝕黨的肌體，不利于國家的發(fā)展與社會的穩(wěn)定，也是社會主義健康發(fā)展的大蛀蟲，所以基層公務(wù)員更加認識到高壓反腐既是降低行政成本，更是對廣大公務(wù)員的保護與負責，是職業(yè)安全的重要保障，也是保持并提升政府公信力的重要舉措。

（二）公共行政效率全面提升

公共行政效率提升主要體現(xiàn)在開會、發(fā)文、電話數(shù)量等銳減，“馬上就辦”制度化，壓縮行政審批流程、行政許可六公開、審批結(jié)果公示、并聯(lián)審批、網(wǎng)上辦理、網(wǎng)上問政平臺、市長熱線等全面提高了效率、方便了群眾，真正實現(xiàn)了讓群眾少跑路、讓信息多跑路。每周實績公示也可以為證，以某市直部門為例，十八大以前每周幾乎都有會議需要參加，單位負責人與分管領(lǐng)導的會、科室負責人的會尤其年終考核與表彰的一個月，會議更是接二連三，而且諸如黨務(wù)、計生、檔案、財務(wù)等年終總結(jié)會需要單位主要負責人與具體負責人同時參加，而且會議都要發(fā)放通知、總結(jié)與文件等各類材料以及會后的紀要、參閱等，幾乎整日辦公室電話與通知不斷，上級與平級發(fā)來的各類文件兩個月就有一尺高，而十八大以后半年的文件數(shù)量也沒有那么多，主要負責人參加的會議明顯減少，而且有嚴格規(guī)定，更多召開電視電話會議，既高效、同步又成本低廉。“馬上就辦”在不增編不增人的前提下制度化，并獲得國際ISO9001認證。曲阜“馬上就辦”辦公室于2011年3月設(shè)立，“目的在于簡化行政流程，提高行政效率，解決推諉扯皮、辦事拖沓等機關(guān)痼疾。” [1]截至2016年6月12日，曲阜市“馬上就辦”指揮中心共受理群眾來電48116件，投訴求助類電話40107件、咨詢類電話6925件、批評建議類電話1084件，已辦結(jié)47878件，辦結(jié)率為99.58%，群眾滿意度達99.63%；網(wǎng)絡(luò)問政平臺受理網(wǎng)民問政4.8萬余件，回復率99.9%，群眾滿意率達到96%以上。[2]

（三）公共行政生態(tài)明顯優(yōu)化

廉政意識、公共意識、服務(wù)意識、效能意識、公仆意識、踏實作風、學習勁頭明顯增強，官本位思想、官僚主義、形式主義、浪費現(xiàn)象大大收斂，厲行節(jié)約意識明顯增強。面對改革的震蕩，基層公務(wù)員有著各自的反應(yīng)與認識，有的人難免情緒不穩(wěn)、訴苦、抱怨、擔心，壓力大、風險大、輿論監(jiān)督強度大，從較大的自由裁量權(quán)到講規(guī)矩遵程序的有所畏懼，是從松懈、散漫、隨意狀態(tài)到穿正裝狀態(tài)的不適應(yīng)，是公共管理與服務(wù)從不公開不透明不規(guī)范、過多人為干擾到規(guī)范化、法制化、制度化與常態(tài)化的一個過渡與適應(yīng)期。如同用藥后的不良反應(yīng)，是正常、可以理解的，而且廣大基層公務(wù)員對于行政生態(tài)的改善是認同的。根據(jù)訪談，很多人表示行政管理與服務(wù)就應(yīng)該這樣：規(guī)范化、制度化、法制化、透明化、嚴懲貪腐。大家內(nèi)心深處也是高興與滿足的，工資待遇相對提高了，更加風清氣正了，人情隨分子的壓力減少了，阿諛奉承、走后門找關(guān)系的麻煩減少了，以前有時候礙于熟人關(guān)系，事務(wù)比較難辦，常常處于情法之間的兩難，比如行政審批，現(xiàn)在工作干起來顧慮少了。整個行政生態(tài)環(huán)境與公務(wù)員的素養(yǎng)與發(fā)展空間一直在改善與提升。著名管理學家西蒙在他的《管理行為》一書中提出了組織的誘因（獎勵）以及個人對組織的貢獻（回報）的關(guān)系，認為只有個人對組織的貢獻大于組織的誘因時組織才能夠更好地存在與發(fā)展。就曲阜市目前的情況而言，組織的誘因激勵是滿足了公務(wù)員的需求的，所以一些人發(fā)自內(nèi)心地說，作為一名有“起碼良知”的基層公務(wù)員，需要問自己的一個問題是：在這樣好的崗位工作，自己的貢獻配得上國家給予的報酬與待遇嗎？尤其跟企業(yè)比較一下，自己的付出對得起這份工資及所得嗎？所以，曲阜市的基層公務(wù)員十有八九很知足，工作也比較舒心、盡力。

（四） 群眾滿意度不斷提升

一是信訪制度不斷完善。每月每個部門的分管領(lǐng)導都要有一天的信訪接待日，有關(guān)內(nèi)容與處理都要上報并公示。對待上訪來信等政府督查辦第一時間受理，然后專件送交黨政一把手，并且限期幾日內(nèi)回饋處理結(jié)果。每年制定為民辦理的十件實事，年終請群眾評價監(jiān)督，并將群眾滿意度作為評定部門績效的重要指標。二是第一書記制度取得實效。更好地踐行了群眾路線，架起了干群關(guān)系的橋梁，能夠更有針對性地為民解憂排難。三是服務(wù)渠道多樣化。行政審批改革全面推進，網(wǎng)上審批與預約、網(wǎng)絡(luò)問政平臺、市長熱線、行風熱線等有效提高了行政效能，加強了為民辦實事的力度，化解了社會情緒，有效回應(yīng)與解決了群眾的諸多訴求，提高了群眾滿意度。四是“馬上就辦”深入人心?，F(xiàn)在群眾一遇到難以解決的問題，立刻會想到“馬上就辦”，而且滿懷信心，“馬上就辦”是踐行群眾路線的有效舉措，也充分贏得了群眾的信賴與好評?！岸鴣碜郧肥行旁L局的數(shù)據(jù)也表明，在該平臺開通后的5年里，當?shù)匦旁L量下降了近57%?！?[3]五是城市建設(shè)日新月異。由于加大了招商引資力度，城市建設(shè)可謂實現(xiàn)了跨越式發(fā)展，幾年間的變化有目共睹。城市面貌煥然一新，餐飲等全國連鎖企業(yè)如雨后春筍，沂河公園、蓼河公園相繼建成，孔子會展中心投入運營。創(chuàng)建全國文明城市、衛(wèi)生城市與國際慢城、旅游城市的顯著成效，城市環(huán)境與店鋪經(jīng)營更規(guī)范有序，得到了群眾的廣泛認可與好評。

事實表明，在全面從嚴治黨的指引下，曲阜市在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)五大領(lǐng)域的發(fā)展全面推進，基層行政生態(tài)日益改善，廣大黨員干部干事創(chuàng)業(yè)、為民服務(wù)、積極作為的公共行政環(huán)境更加優(yōu)化。雖然物質(zhì)福利明顯減少，然而基層公務(wù)員的工作滿意度更高，工作動機更明確，工作更腳踏實地，干事創(chuàng)業(yè)信心更強，為民服務(wù)的職責意識更濃。全面從嚴治黨常態(tài)化為廣大黨員干部認可接受，行政管理與服務(wù)日益規(guī)范化、法制化、制度化、常態(tài)化，服務(wù)、廉潔、責任、法治政府建設(shè)綜合推進，從而證明十八大以來卓有成效的改革。這些改革成效是如何取得的？基層公務(wù)員的實際生活與工作狀態(tài)如何？

二、黨的十八大以來曲阜市公務(wù)員的激勵-約束

通過對比發(fā)現(xiàn)，十八大以來基層公務(wù)員的壓力更大、約束更多，陽光工資與高壓反腐好像讓公務(wù)員職業(yè)變得不再像以前那樣具有吸引力、令人羨慕或自豪，人員士氣與干事的積極性似乎受到影響甚至出現(xiàn)動力不足。是否隨著全面從嚴治黨、全面依法治國等政策的推行，獎懲激勵的制度化，從而與十八大之前相比、與企業(yè)相比，公務(wù)員的待遇降低了，福利減少了，所以他們的士氣低落，工作積極性與責任性不如以前了呢？來看一下曲阜市各機關(guān)單位的激勵、約束與保障方面的情況。

（一）約束方面

首先，節(jié)假日清廉節(jié)儉。過節(jié)福利一清二白，陽光透明，各種小金庫全部禁止。每逢節(jié)假日到來之前，各種提醒與警示隨處可見，新聞、報紙、大屏幕，還有政府一樓大廳醒目的紅色“標識牌”，提示所有的公務(wù)員“安全過節(jié)、廉潔過節(jié)”，這些宣傳手段不斷重復呈現(xiàn)，潛移默化影響著公務(wù)員的思想、觀念與言行。

其次，三公消費陽光公開。外出旅游全部杜絕公開吃喝基本杜絕，除非重大接待，一般都是工作餐或者自助餐。公車全部統(tǒng)一封存在政府院內(nèi)，并噴涂統(tǒng)一標識。若有公車使用或者公務(wù)接待等，具體信息提前報督考辦。而且提供了群眾監(jiān)督違反三公經(jīng)費的各種監(jiān)督、舉報渠道。

再次，各項活動嚴格限定。全市明確規(guī)定嚴禁上班時間上網(wǎng)聊天、玩游戲、炒股、打牌、網(wǎng)購、看電視劇等，嚴格執(zhí)行七個不準，實行志愿者監(jiān)督員制度，隨時隨地進入各種辦公場合監(jiān)督，比如進入審批大廳，查到違規(guī)違紀者給予三個月停薪留職處分，期間只發(fā)基本工資，并通過電視臺、會議等通報、曝光。實行一把手向市委市政府請銷假制度，這樣有重大活動也便于統(tǒng)計安排。

最后，高壓反腐漸成常態(tài)。因為腐敗的多重危害，基層公務(wù)員也很憎惡腐敗，平時老百姓談起貪官的義憤與痛恨也讓他們感到尷尬與自警。

（二）已有保障

首先，工資逐年增長兌現(xiàn)承諾。十八大以后物質(zhì)福利明顯減少，不過廣大基層公務(wù)員在理解的基礎(chǔ)上予以接受，盡管希望能有適度合適的物質(zhì)獎勵。曲阜市委市政府兌現(xiàn)了工資年年漲的承諾。2010年以來，連續(xù)每年工資分別普漲200元，300元，500元，之后年份趕上地方性或全國性工資普漲普調(diào)，基層公務(wù)員漲工資，養(yǎng)老改革職業(yè)年金制——實發(fā)工資，公務(wù)員工資正常年度晉級等又每年有較大幅度增長。另外，車補制度的出臺也使每位基層公務(wù)員受益，工資又漲了一塊。工資水平的逐漸明顯漲幅給予他們心理上很大的滿足與安慰及生活安全感。

其次，行政管理日趨現(xiàn)代化。隨著科技化、信息化與網(wǎng)絡(luò)化時代的到來，電子政務(wù)、辦公自動化日益盛行，行政管理工具、手段與技術(shù)日趨現(xiàn)代化。電子政務(wù)發(fā)展迅速，效益明顯。比如黨員干部每年網(wǎng)上各類考試，全體公務(wù)員每年“齊魯先鋒”的在線學習培訓，主要負責人黨紀國法的學習與考核，中央會議文件及習近平講話精神的及時傳達與學習。此外，隨著黨的全面建設(shè)的深化、服務(wù)型政府的建設(shè)、現(xiàn)代管理理念的普及、行政管理改革的推進以及對領(lǐng)導的各種培訓，管理與領(lǐng)導更科學、民主、平等，更規(guī)范化、法制化、人性化、藝術(shù)化，領(lǐng)導更多得到下屬的敬重而不是以前的畏懼，舊的官僚體制下的官本位思想、強制命令、形式主義、勾心斗角、明哲保身等落后守舊思想日益滌除。

（三）激勵方面

首先，和合的組織文化。Lau和Ngo認為“組織文化是組織共同的理解或事物，組織文化包括組織成員之間共享的哲學、意識形態(tài)、價值觀、假設(shè)、期望、觀念、規(guī)范、言語、行為和傳統(tǒng)等?！?[4]組織文化是組織成員日常言行的潛在的基本的文化假設(shè)與隱含規(guī)則。和合的組織文化滿足了基層公務(wù)員對于友情、歸屬感、彼此認可的需求，激發(fā)了他們自覺主動去從事工作與盡職盡責。單位如家，情誼較濃。每個工作人員的婚喪嫁娶、生兒育女、家有困難或者病人，單位與同事都會積極參與、熱心幫忙，單位會全力協(xié)助，給予理解、支持并表達關(guān)懷。領(lǐng)導比以前更注重表揚與贊美工作人員，具體工作或者會議上給予及時的表揚，有時會給予玩笑式的批評；同事間比較頻繁而寬泛的交流、玩笑，增進了彼此的了解與認可，既增強了溝通、減少了誤解，也增加了對于單位大家庭的歸屬感、認同感與工作的自覺性。

其次，廣泛的組織激勵。為了調(diào)動人員工作的積極性，更好地為人民服務(wù)，我國的黨政機關(guān)單位一直都有比較廣泛而多樣的各種激勵形式。年終有市委市政府、各級政府與主管部門的各類評選等普遍的獎勵，比如文廣新局的獎勵來源有文化部、山東省、濟寧市、曲阜市委市政府以及省文化廳、市文廣新局等。獎勵基本本著公平、績效兼顧的原則，顧及每個業(yè)務(wù)負責人同時又有輕有重，如先進集體、集體精神文明獎、先進個人、優(yōu)秀黨員等。年終考核優(yōu)秀有一定獎金，連續(xù)三年優(yōu)秀給予記三等功，一般優(yōu)秀的都是干活最多、責任感強、品行優(yōu)秀的。此外還有組織部年終例行的考核、推薦與提拔。此外，單位內(nèi)部委以要職、重任，主要領(lǐng)導給予指點、鼓勵、提攜，既有利于基層公務(wù)員的進一步成長與提升，也有利于滿足個人的尊嚴感與價值感。還有各種培訓、進修、學習等機會（尤其對于一些領(lǐng)導職務(wù)的人），以及工會、黨組織的一些獎懲。

第三，新穎的激勵制度。曲阜市不斷探索、創(chuàng)新各種激勵制度：一是政務(wù)公開制度，如信息公開制度、每周財務(wù)公開、黨務(wù)公開、信訪接待公開、年初規(guī)劃進展公開、實績公開——在單位信息公開欄、部門及政府網(wǎng)站、《曲阜日報》及電視臺、沂河廣場政務(wù)公開欄等并上報相關(guān)指導與監(jiān)督部門，同時接受群眾監(jiān)督舉報；二是工作進程上報制度，每個單位的具體各項工作進度，包括每周黨員活動、接訪情況等重要活動，每周上報相關(guān)部門及科室，從而加強工作的推進與監(jiān)督；三是紅黑榜制度，通常做法是每個單位把本單位先進個人事跡或者愛崗敬業(yè)模范的內(nèi)容張貼在公告欄或者網(wǎng)站，讓普通踏實的勞動者有一種價值感與尊重感，是一種具體而實在的鼓勵與表彰，也是樹立典型與榜樣，一般黑榜名單基本沒有，這一方面有助于維護尊嚴，另一方面也促進有良知人的自我反省，給予改過的機會；四是獎懲激勵制度，年終全市評選十佳干部與十佳單位，甚至選過十差干部——主要是警示作用、名譽的懲罰，并未真的末尾淘汰，多是通過批評、警告與整改；五是其他工作制度，如職務(wù)職級并行的工資制度與領(lǐng)導職位工資，到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企業(yè)掛職鍛煉、干部包村聯(lián)戶制度等。這些制度既能激勵公務(wù)員積極作為，提升責任感、榮譽感，又能加強與群眾的聯(lián)系，也讓社會更好地了解全市的行政作為與工作日程，有助于促進干群關(guān)系的和諧與社會的穩(wěn)定。

三、激勵效果的現(xiàn)實視角分析

曲阜市的改革成效與基層公務(wù)員生存狀態(tài)有什么關(guān)系？為什么會有如此的激勵效果？這要從曲阜市公務(wù)員的人員構(gòu)成說起。

（一）兩類工作人員與兩大類公務(wù)員

基層公務(wù)員一般指縣級以下依法行使國家權(quán)利、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。曲阜市行政工作人員主要有兩大類人員組成，按照編制分為公務(wù)員編制與事業(yè)編制，而公務(wù)員編制又分為考錄類與轉(zhuǎn)化類兩類公務(wù)員。市直機關(guān)各部門公務(wù)員編制非常有限，比如曲阜市委市政府都有一定比例的事業(yè)編人員，有的市直部門除了領(lǐng)導職務(wù)，其余人員都是事業(yè)編，比如文廣新局2010年才招錄了第一個“考錄”公務(wù)員。而像市直機關(guān)工委這樣的部門，僅有的幾個崗位都是公務(wù)員編制，都是副科級以上，所以副書記、辦公室主任等都親自做具體工作，包括拿文件、報材料等，人手非常緊張，有時候會從其他部門借來人員幫忙，還有很多單位在下屬單位或部門借調(diào)工作人員——借調(diào)基本是常態(tài)，有的是長期的，可享受單位人員待遇，并且與工作人員一同考核并任相關(guān)科室職務(wù)，還可能會轉(zhuǎn)化為副科級以上的領(lǐng)導職務(wù)。公務(wù)員編又分為考錄類與轉(zhuǎn)化類。考錄類主要是2008年以后公開招考錄用的，主要為市直部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員；2008年以前幾乎都是轉(zhuǎn)化類公務(wù)員，主要由下級借調(diào)人員或事業(yè)編制人員或軍轉(zhuǎn)干部轉(zhuǎn)化而來，基本都是組織部考核后轉(zhuǎn)化而成的副科級以上人員，所以轉(zhuǎn)化類公務(wù)員幾乎都是基層的領(lǐng)導干部，比如局長、副局長、辦公室主任等絕大部分都是這樣來的。隨著公務(wù)員招考制度在全國各省市縣的推廣，考錄類公務(wù)員呈快速增長趨勢，而轉(zhuǎn)化類公務(wù)員越來越少?？间涱惻c轉(zhuǎn)化類公務(wù)員有什么區(qū)別呢？可以從下表看出。

轉(zhuǎn)化類與考錄類公務(wù)員最大的區(qū)別在于“狀態(tài)”，其他區(qū)別項大都與兩類公務(wù)員的“生存狀態(tài)”差異有關(guān)，因為年齡、學歷、職業(yè)追求、職業(yè)前景等的差異導致并強化了兩類公務(wù)員的“生存狀態(tài)”差異?！肮ぷ鳚M意度是一個直觀概念，反映的是員工對工作本身的價值或興趣、獲得的獎勵、同事間關(guān)系的感知以及對領(lǐng)導和組織的評價?！盵5]對員工態(tài)度進行測量的主要變量有工作滿意度、離職傾向和工作投入，依此看來，轉(zhuǎn)化類公務(wù)員比較知足常樂，工作滿意度相對更高，離職傾向更低，工作更能投入，而考錄類公務(wù)員的工作滿意度，當前或近期一個階段內(nèi)內(nèi)擁有較高的滿意度，尤其對比企業(yè)或者找不到工作的人，然而對工作未來前景與職業(yè)前景仍有所不滿足，這也是某種程度上導致基層留人難的一個重要原因，也是基層年輕公務(wù)員流動性較大的主要原因。

（二）兩類公務(wù)員的激勵效果分析

1. 薪資激勵效果的有限性。大城市生活成本較高，同樣的工資漲幅相對滿足感或價值效用低，工資漲個一兩級影響不大，所以激勵作用不明顯，而對小城市而言，物價與生活水平相對較低，所以同樣的工資增長額會帶來更大的滿足效應(yīng)。不過，工資激勵是有限的，所以不為工資而工作的人照樣積極作為。職業(yè)安全感與榮譽感、穩(wěn)定的職業(yè)，較高的社會尊重，較多的人脈資源，較高的社會地位都具有激勵作用。況且一分辛勞一份收獲，在其位謀其政、盡其心負其責。領(lǐng)導也有領(lǐng)導的難處與犧牲，經(jīng)常時刻準備著，不像普通人有規(guī)律的節(jié)假日。工資不是唯一的激勵，甚至不漲工資激勵也不減少，依舊有工作的動力與求職的渴望。并不是所有人都為工資而工作，升職、加薪之外的知足常樂、安于現(xiàn)狀、扎根基層、默默耕耘者亦有之。好多人老老實實做人，踏踏實實做事，有著普通人的工作與追求。

2. 基層公務(wù)員的務(wù)實性?；鶎庸珓?wù)員絕大多數(shù)比較現(xiàn)實，沒有過高的期望或奢望，心態(tài)比較平和、知足，這主要源于基層行政工作的性質(zhì)及基層公務(wù)員的自我認知。基層公務(wù)員的務(wù)實性主要體現(xiàn)在兩個方面。一方面是客觀性務(wù)實，源于基層公務(wù)員工作的職位資源與價值感以及職業(yè)與崗位優(yōu)勢。工作穩(wěn)定，一般不下崗、不辭退，有五險一金，與企業(yè)相比不是太忙太累；地位的尊嚴感，公務(wù)員職業(yè)和老師職業(yè)普遍受到尊重與歡迎，都是公共事業(yè)，為人民服務(wù)，履行公共職責，公務(wù)員具有公共權(quán)力與較高的聲望；當前的就業(yè)壓力較大，下崗職工、應(yīng)屆大學生等存在一定的就業(yè)難；相對收入較高，與企業(yè)相比，同樣的勞動投入，平均單位時間的勞動量相對較少；人際資源廣，在小地方抬頭不見低頭見，認識人多好辦事，尤其都是機關(guān)部門的，孩子上學擇校也方便。公務(wù)員貸款比較容易主要源于公務(wù)員的誠信度較高、單位有保障，也可見證公務(wù)員職業(yè)的優(yōu)勢。另一方面是主觀性務(wù)實，源于基層公務(wù)員的自我認知與定位。大家基本都理智的看到如果有能力、有追求、有關(guān)系、有機遇、領(lǐng)導支持、晉升有希望的人，自己會很努力，不用揚鞭自奮蹄，即使沒有很多激勵，只要受到公正的待遇與大家的認可，就會勤勤懇懇的工作；否則，就老老實實做好本職，安安穩(wěn)穩(wěn)地盡職責。而且由于是孔子故里、儒家思想影響深遠，人們家庭與孝道觀念比較重，比較安土重遷、安貧樂道，尤其拖家?guī)Э诘娜烁鼉A向于穩(wěn)定、顧家。

3. 激勵效果的示例分析。以職務(wù)職級并行制度為例。2015年2月頒發(fā)的《關(guān)于縣以下機關(guān)建立公務(wù)員職務(wù)與職級并行制度的意見》，照此文件的年限規(guī)定，一個本科生22歲畢業(yè)參加工作為科員，若沒有提拔機會，34歲才是副科，64歲是副處——不知是否到了退休；如果25歲碩士畢業(yè)是副科，正科要40歲，55歲副處，70歲剛可以評正處。這兩種情況算下來，基層公務(wù)員有生之年很難突破處級，再想有所作為也到不了廳局級。在其位謀其政，舞臺與空間有限，積極性與才智的施展必定受限。而在中央部委來說，一般情況下，科員三年可以轉(zhuǎn)副科，副科五年可以轉(zhuǎn)正科，這樣發(fā)展相對較快。所以，職務(wù)職級并行制度，時間太長，對于40歲以上的人可能有激勵作用，而對于考錄的年輕公務(wù)員吸引力不大，所以要“留住人”的效力有限，對于“離不開”的考錄類公務(wù)員是一種激勵。而這一制度在中央部委的效果呢？據(jù)調(diào)查，激勵作用很有限，工資漲幅有限，而且生活成本高、工作忙、責任大，要求嚴。對于轉(zhuǎn)化類公務(wù)員的激勵效果呢？沒有的話，照樣工作不受影響，依舊有充足的動力與激勵，況且本來就有一種知足心態(tài)。而有了這一制度呢？有勝無，對于基層公務(wù)員尤其非領(lǐng)導職務(wù)或者晉升領(lǐng)導無望的人的激勵作用比較大，同時這也是一種心理安慰，至少可以享受相同職級的有關(guān)待遇。由此也可以看出基層公務(wù)員心態(tài)有別于部委等公務(wù)員。

四、激勵效果的理論視角分析

黨的十八大以來，曲阜市整體上基層行政生態(tài)明顯改善，行政效率顯著提升，行政成本大幅下降，群眾滿意度切實提高。這樣的激勵效果是如何產(chǎn)生的？現(xiàn)從理論視角予以分析。關(guān)于激勵比較有代表性的理論主要有：馬斯洛的需求層次論（ Hierarchy of Needs Theory），赫茲伯格的雙因素理論（Two Factors Theory）或稱激勵保健理論；弗洛姆的期望理論（Expectancy Theory）或稱“效價一手段一期望理論”；亞當斯的公平理論（Equity Theory）或稱社會比較理論；麥克利蘭成就需要理論（AchievementNeed Theory ）或稱“三種需要理論”等。下面從五方面對基層公務(wù)員的激勵效果進行相關(guān)分析。

（一）激勵的保障性與雙重性

赫茲伯格的保健-激勵雙因素理論指出激勵因素能對工作帶來積極態(tài)度、滿意感與激勵作用，主要是工作內(nèi)容或工作本身，如成就感、被認可、被賞識、擔當重任、更大成長空間等，激勵因素的存在能讓人感到滿意；保健因素是與工作環(huán)境及工作關(guān)系有關(guān)的因素，比如，規(guī)章制度、工資福利、人際關(guān)系、人員管理等，保健因素的存在能使員工從不滿意變?yōu)闆]有不滿意，但是不一定有滿意感。前面論證的激勵-保障方面的制度等是激勵的有效實行，在保健因素的制度化與法制化組織或部門所起的作用較小，所以基層公務(wù)員沒有過多期待與奢望，更多是沒有不滿意，較高的工資水平、和諧的組織文化與親情式人際關(guān)系同樣起到很好的保健作用。而且升職加薪、委以重任、輪崗交流等眾多機會以及投身工作、認可工作的價值與職業(yè)的尊嚴本身就是有效的內(nèi)在激勵與動力之源。

（二）激勵的可實現(xiàn)性與針對性

弗洛姆的期望理論的一個表達公式為：激勵=期望值×效價，效價指個人對預期成果吸引力的估計，也就是想不想要的程度，期望值是對預期成果實現(xiàn)可能性大小的估計，也就是實現(xiàn)程度。據(jù)此，我們可以通過下面的圖表比較直觀地對基層公務(wù)員的職業(yè)前景進行期望理論的解讀：

我國現(xiàn)階段公務(wù)員的晉升主要是政治錦標賽模型，采取的是多層級、逐級淘汰的方式逐級提拔地方官員，基層公務(wù)員的晉升主要是按年限、資歷等的自動晉級與組織考核提拔。基層公務(wù)員很清楚自己的職業(yè)發(fā)展與機會——基本就是圖表中所列舉的，所以他們思維更務(wù)實與現(xiàn)實主義，對于升

職加薪等遠大追求不抱太高期望，因為實現(xiàn)可能性不大，前景有限，所以對于轉(zhuǎn)化類公務(wù)員沒有期望就沒有失望，加之年齡、家庭與學歷等客觀因素的影響，容易安于現(xiàn)狀、知足常樂，而且辭職另謀高就他們幾乎不想，成本與代價也很高，所以離職率較低且比較忠誠于單位與職業(yè)。而對于一些考錄類公務(wù)員，由于不能較好滿足他們進步提升、實現(xiàn)自我的要求，崗位前景吸引力不足，加之年輕氣盛、雄心壯志與高學歷等，所以流動性較大，如果有機會他們往往傾向于另謀高就，如考取更高級的公務(wù)員、事業(yè)單位或者讀研讀博等，相對于公務(wù)員遴選與組織提拔，這一類“另謀高就”的成長晉級的人數(shù)比例更大，因為期望值與效價也更高。所以針對基層公務(wù)員的實際情況，激勵舉措要具有現(xiàn)實性與針對性才能更有成效。

（三） 激勵的層級性與多樣性

馬斯洛需求層次論認為人的需求有五個層次，生理、安全、社交（歸屬與愛）、尊重、自我實現(xiàn)的需要。基層公務(wù)員前四個需求層次基本是滿足的，自我實現(xiàn)需要的滿足主要體現(xiàn)在工作業(yè)績及價值感，身份與職業(yè)社會地位的自豪感，群眾、領(lǐng)導與社會的認可等方面。公務(wù)員職業(yè)生活至少溫飽，房價可以接受，孩子教育有保障，有五險一金，每年體檢、工會及黨組織開展的集體活動，同事之間或者領(lǐng)導與同事之間比較平等、自由的關(guān)系，人數(shù)有限、空間有限，交流聊天談心較多，如工作的、時政的、生活的、家庭的、孩子的、領(lǐng)導的等等。彼此晉升機會少，大家的勾心斗角意識就較弱，不必巴結(jié)逢迎領(lǐng)導，而且彼此會有很多同感，單位團體意識很強，組織忠誠度、團結(jié)力較高——如前文提到的和合的組織文化，婚禮的舉辦，很多是單位同事操辦與領(lǐng)導擔任證婚人，彼此居住環(huán)境有的在一個小區(qū)，或者彼此都很熟悉，地緣、人緣甚至血緣關(guān)系比較密切——非正式組織積極作用比較大，人際關(guān)系比較和諧融洽、人情味較濃，很多以單位為家，大家上班都很積極、自覺，大局意識與集體榮譽感較強，領(lǐng)導比較通融、知書達理，員工也比較自覺、感恩，絕大多數(shù)終身在一個地方甚至一個單位，一輩子獻身于本地區(qū)的公共行政事業(yè)，默默無聞、無私奉獻、任勞任怨、知足常樂。雖然沒有遠大抱負，但是盡職盡責某種意義上也是一種自我實現(xiàn)，尤其對于廣大的基層公務(wù)員而言。

（四）激勵的導向性與潛在性

麥克利蘭三需求理論認為一般人有三種需求：一是成就需要，爭取成功，做得更好；二是權(quán)力需要，影響或控制他人且不受他人控制的需要；親和需要：建立友好的人際關(guān)系，被他人認可、接受與喜愛。就此而言，基層公務(wù)員權(quán)力欲望相對微弱；成就需要一般——在其位有其功，工作多數(shù)是規(guī)定的，能夠破格的業(yè)績比較少見，晉升機會不大、期望不大；親和需要的程度一般沒有很高的期望：不會刻意討好人，大家都是一個單位的，路遙知馬力、日久見人心，所以很多人都是比較實在、真誠，況且每個人都有優(yōu)點，大家心理都比較包容，也很少苛求別人，有的甚至成為不得罪人的老好人；現(xiàn)今的領(lǐng)導們多數(shù)修養(yǎng)較高，平易近人，幽默風趣，提倡民主化與參與式管理，對下屬很關(guān)心，事情想得很周到、細致，很多時候讓下屬很感動?；鶎庸珓?wù)員的這些需求特點使得已有激勵的效果更加明顯。此外，較強的職業(yè)優(yōu)越感與社會尊嚴感?！肮补芾肀旧砭褪且豁棾绺叩氖聵I(yè)，它之所以崇高，是因為其肩負著價值權(quán)威性分配的重任，履行著對公眾的承諾，負有使社會實現(xiàn)公平和公正的責任，并最終要向人民負責，這實質(zhì)上就是公共精神，其實質(zhì)是社會成員在公共生活中對人們共同生活及其行為的準則、規(guī)范的主觀認可并體現(xiàn)于客觀行動上的遵守、執(zhí)行?！?[6]個人的價值要通過社會價值才能得以體現(xiàn)，而為民服務(wù)的行政工作是典型的公共事業(yè)，真正的熱愛、投入工作，愛崗敬業(yè)、盡職盡責后獲得的社會敬重與群眾認可，比如辦理完一件審批事項，面對群眾真誠的致謝或好評油然而生的一種存在感與價值感——那是一種美好的人生價值的自我體驗與職業(yè)滿足感、事業(yè)成就感，既滿足了權(quán)力與親情需要，更滿足了“成就需要”。

（五）激勵效果的相對性與主觀感受性

美國亞當斯的公平理論指出一個人不僅關(guān)心自己付出后得到報酬的絕對量，更關(guān)注與同類人比較時的相對量，也就是公平感，沒有了公平感就會有相對剝奪感，感到自己受到不公正待遇，就會抱怨有情緒，從而影響工作積極性與組織的士氣。而基層公務(wù)員各自情況都差不多，職業(yè)晉升前景可以預見又非常有限。2010年以前，有的人干了一輩子也沒有晉升，退休時成為副科就很好了，正科更是想都不敢想。而且相對于同城的企業(yè)工作人員，無論從社會地位、職業(yè)尊嚴、工資福利、勞動強度等各方面來講，基層公務(wù)員都有一種優(yōu)越感與自豪感，而少有剝奪感——當然從福利待遇及績效工資等方面企業(yè)也有自己的優(yōu)勢，所以更珍惜自己的崗位，更想努力做好事情，至少對得起工資。這種對于現(xiàn)狀的主觀感受強化了他們工作與生活的滿意度。對于基層公務(wù)員而言，工作的相對滿意感、職業(yè)的相對穩(wěn)定感，勞動所得與工作價值等的相對優(yōu)越感、自豪感，加之生活的相對輕松感與滿足感都導致并強化了現(xiàn)有制度與政策對于他們的激勵效果。

五、 如何更有效地激勵基層公務(wù)員

公務(wù)員激勵主要指“政府規(guī)導國家公務(wù)員的職業(yè)行為和價值觀念以實現(xiàn)自身行政目標的過程，其主要由薪酬制度、考核制度、獎懲制度和晉升制度四個部分構(gòu)成?！?[7]領(lǐng)導與組織管理的一項重要任務(wù)就是如何更有效地激勵人——激發(fā)干勁、鼓舞人心、知人善任、人盡其才、才盡其用，從而在實現(xiàn)組織目標的同時實現(xiàn)組織成員個人的自我價值。對于基層公務(wù)員的激勵受多種因素的影響，激勵效果具有多重特征，如何更好地進行基層公務(wù)員的激勵呢？

（一）晉升制度化、放寬限制，給予信心與潛能的激勵

一定意義上，職務(wù)晉升是個人能力的體現(xiàn)，也是贏得領(lǐng)導與同事認可與敬重的有力證明。與提高薪資相比，職務(wù)晉升、更大的發(fā)展空間是更有效的激勵舉措，更能激發(fā)工作的熱情、促進個人潛能的發(fā)揮。在其位，謀其政，處于一定的位置更有利于才智的施展與能力的運用。我國公務(wù)員職位晉升方面主要是錦標賽式晉升。所謂晉升錦標賽“指在等級組織中，高級別的職位數(shù)量是相對固定的和有限的，組織成員只有取得較其他競爭對手相對較高的工作業(yè)績，才能獲得這些高級別的職位。” [8]也稱為“相對位次錦標賽”、“淘汰錦標賽”，是多層級、逐級淘汰、逐級選拔，人人都有機會、公平公正，不過機會比較有限。目前，我國公務(wù)員晉升空間與職數(shù)都有相關(guān)的規(guī)定與限制，甚至存在某些“晉升天花板”。所以增強信心與干勁的晉升制度需要適度放寬限制。干部提拔任用的年齡及相關(guān)次要、硬性條件適度放寬，比如年齡，允許多幾歲——現(xiàn)在好多基層單位35歲是個坎，尤其女性，過了就基本沒機會了。公務(wù)員遴選，適當放松要求，可以參照國外相關(guān)做法，“在日本，如果有3名及以上的公務(wù)員推薦，并得到各管理部門的認可，也可以得到晉升機會，甚至是越級晉升。” [9]職務(wù)職級工資并行制度，年限應(yīng)該適度縮短，否則優(yōu)秀人才可能流入企業(yè)或者事業(yè)等單位，而且專業(yè)技術(shù)職稱相對好評，工資也隨之水漲船高。公務(wù)員職級晉升不妨借鑒專業(yè)技術(shù)職稱評定的方法，如獲得獎勵與榮譽證書加分的做法，累計一定分數(shù)就可以換算為年限，從而縮短職務(wù)職級晉升的年限，這也有助于拓展基層公務(wù)員職業(yè)發(fā)展的空間，對于激發(fā)信心與潛能起到比較實際的效果。

（二）民主選舉、競聘上崗，激發(fā)競爭與奮進的活力

“挑戰(zhàn)性壓力是指能給個體帶來積極影響的壓力，包括來自高工作負荷、時間壓力、工作范圍和高工作責任等壓力，這些壓力源在帶來壓力同時，帶來未來成長、回報和收益，能激發(fā)成就感和工作動力。” [10]挑戰(zhàn)性壓力某種意義上就是雙因素理論中的“激勵因素”，所以作為內(nèi)在激勵更能激發(fā)前進的動力。而競爭從來都是鼓舞干勁、激發(fā)潛能的有效舉措，尤其對于有理想有追求有干勁的年輕人來說。當然競爭需要提供相關(guān)的條件、制度等公平公正、獎懲分明等方面的保障。競聘上崗就是比較好的競爭激勵，專業(yè)性或業(yè)務(wù)性領(lǐng)導崗位、單位內(nèi)部副職等實行民主推薦與競聘上崗更可行、更有效，以往實踐也表明公開競聘人員的工作業(yè)績相對更好。貝淡寧在《賢能政治》一書中提出民主尚賢制的“賢能政治觀”，認為中國的政治模式是賢能政治，必須任用有經(jīng)驗、有美德、有才智的優(yōu)秀領(lǐng)導，而基層應(yīng)該更多實行民主推選，這更有利于單位發(fā)展與個人激勵，比如讓同事評價與選舉要選拔的人更客觀更真實，因為他們彼此更熟悉更了解。基層民主選舉與競聘上崗更有針對性，更能激發(fā)進取心，也更能給予基層公務(wù)員以看得見的希望與實在的激勵。另外，公務(wù)員考核增強競爭性與區(qū)分度，拉開距離檔次，比如現(xiàn)有的優(yōu)秀、稱職、基本稱職與不稱職等次級別，通常情況下優(yōu)秀人數(shù)很有限，不稱職幾乎總是零，基本稱職偶爾有一兩個，絕大多數(shù)是稱職，區(qū)分度相對較低，缺乏有效的獎懲效應(yīng)，也沒有足夠的競爭效力。

（三）態(tài)度明確、大度用人，給予包容與安心的保障

穩(wěn)定的職業(yè)是安心工作的前提，晉升的前景是努力工作的動力。各部門面對基層公務(wù)員的人才流動現(xiàn)狀要理性看待、客觀應(yīng)對?；鶎与y留人是一個比較普遍的現(xiàn)象。某種程度上，基層更是一個熔爐與鍛煉的基地，尤其對于選調(diào)生或者大學生村官等年輕人，不妨允許他們離開，但是也應(yīng)該想辦法讓他們不白來，應(yīng)有一定的收獲與成績。一方面需要提供各種工作保證，促進人才的安心工作與盡職盡責，另一方面也要考慮基層公務(wù)員的現(xiàn)實需要與內(nèi)心想法，正確認識人才的流動，在鼓勵與約束其干好工作的前提下，即使不鼓勵也要允許個人追求進步、允許基層公務(wù)員追求更高層級的晉升與適合個人職業(yè)理想的其他選擇，比如另謀高就。這樣如果基層公務(wù)員考進更高層級的公務(wù)員隊伍會對單位心懷感激，如果各方面原因不能離開則會更腳踏實地、無怨無悔地投入工作，扎下根來盡自己最大的努力干好工作；否則，若單位不允許基層公務(wù)員流動甚至一味施加阻力或過分限制，有點想法的公務(wù)員可能不但工作干不好，而且人際關(guān)系也處理不好，進而生活與心情都不愉快，影響工作情緒甚至波及單位同事的和諧與組織的工作士氣。鐵打的衙門流水的兵，而且只要人才在全國行政、事業(yè)或企業(yè)范圍內(nèi)流動，都是為國家服務(wù)，或許流動后更能發(fā)揮他們的聰明才智、為社會作出更大貢獻，從大局著眼，與其阻止不如放手。要走的留不住，讓他可以自由離開就是干好工作的最好激勵，也是彌補單位的契機；要留的明確任務(wù)與職責，量才使用，多鼓勵、多指導、適才重用。

（四）多措并舉、全面激勵，提高獎勵與懲處的效度

可以從三方面著手。一是提高薪資激勵。“具有較強外部競爭性的工資水平不僅是組織吸引、保留和激勵優(yōu)秀專業(yè)技術(shù)人才的必要條件，也是專業(yè)技術(shù)型員工生存和發(fā)展以及追求更高層次需求的重要前提。”[11]某種意義上，外部競爭性的工資水平對于各類公務(wù)員都是有效的激勵。目前曲阜市公務(wù)員工資每兩年漲一檔，每檔工資漲幅為十幾元、二十幾元等小額逐級上漲，但是相對于物價與實際生活水平，很難起到激勵作用，甚至會引發(fā)不滿，所以晉級晉檔的工資額度需要適度提升。二是加大獎勵力度。加大獲評“優(yōu)秀”等的獎勵力度。目前年終優(yōu)秀獎金科級以上是600元，參考企業(yè)，比如可以提高到兩千元。其他的優(yōu)秀先進，在精神與證書獎勵的同時適度給予獎金激勵，加大年終獎勵，同時注重榮譽證書、領(lǐng)導表揚、同事團結(jié)、認可、單位關(guān)懷等柔性獎勵。促進職位發(fā)展。規(guī)范推廣輪崗、掛職制度，由于行政工作事務(wù)性較強，而且是管理崗，所以交流、輪崗可行而意義重大。輪崗也是一種鍛煉與學習，明確有關(guān)條件并逐漸將輪崗、掛職制度化、普遍化。三是加強考核激勵。從實踐上看，公務(wù)員激勵主要通過考核的方式進行?！叭欢捎谄骄髁x、人情考核等現(xiàn)象長期存在并影響公務(wù)員的績效考核，公務(wù)員考核易流于形式，同時也易造成考核結(jié)果缺乏公正性與客觀性，最終無法保證公正客觀的獎懲與職位晉升，考核本身所具的激勵功能很難再發(fā)揮作用?！?[12]所以非常有必要采取有力舉措，充分運用績效考核結(jié)果，加強考核激勵，更好發(fā)揮績效管理獎懲效用。

（五）因地制宜、與時俱進，提供發(fā)展與改革的動力

地方黨委和政府需以習近平同志治國理政新思想新理念新戰(zhàn)略為指南，積極創(chuàng)新舉措、落實行動，提高政策執(zhí)行力、激發(fā)本地發(fā)展?jié)撃?，全力推動地區(qū)發(fā)展。地方黨委與政府需要與時俱進結(jié)合當?shù)貙嶋H，充分發(fā)揮自主性與能動性，積極作為，充分利用有限的自由空間發(fā)揮自主權(quán)，把中央政策優(yōu)勢與本地資源等優(yōu)勢相結(jié)合，優(yōu)化整個城市的經(jīng)濟發(fā)展、發(fā)揚地方優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，培育健康向上的機關(guān)作風與組織文化，為長遠發(fā)展提供精神動力與支持。另外，地方各級領(lǐng)導者需要轉(zhuǎn)變管理與領(lǐng)導理念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)官僚制的管理模式，轉(zhuǎn)變家長式的領(lǐng)導方式，努力成長為變革型領(lǐng)導、服務(wù)型領(lǐng)導與精神型領(lǐng)導，更加重視下屬公務(wù)員自身積極性的引導與激發(fā)，鼓勵基層公務(wù)員的自我領(lǐng)導與更多的自組織行為（自組織行為是主動自愿作出的有利于組織的行為，行為不是來自組織命令，比如主動加班就屬于自組織行為），這也有助于更好地贏得信任、獲得認可、得到支持，有助于更大程度地留住人才、激勵人才、用好人才，實現(xiàn)人盡其才、才盡其用，更大限度地促進本地經(jīng)濟與社會的發(fā)展。這方面曲阜市的做法可資借鑒。

總之，在新形勢新常態(tài)的公共行政體制與環(huán)境下，維護并提升基層公務(wù)員干事創(chuàng)業(yè)、主動作為的積極性、創(chuàng)造性是推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要保障，基層公務(wù)員激勵考核、獎懲選拔應(yīng)該更明確、更具體、更有針對性、更具實質(zhì)性的內(nèi)容，從而實現(xiàn)更好的動機與行為的激勵與引導。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]