覃婧 李遠成 孫穗

[摘要]近年來，國家大力推廣運用PPP模式，廣西積極響應(yīng)號召，完善地方PPP制度建設(shè)，構(gòu)建政策保障制度體系，不斷加快推進PPP項目的籌劃與落地。文章通過分析廣西推進PPP模式的必要性與可行性，結(jié)合廣西PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀，提出現(xiàn)階段推廣PPP模式實施路徑的保障措施。

[關(guān)鍵詞]PPP；發(fā)展現(xiàn)狀；保障措施

[DOI]1013939/jcnkizgsc201809025

PPP模式具有轉(zhuǎn)變政府職能，發(fā)揮市場資源配置的重要作用，能為提升國家治理能力、深化體制機制變革提供有效助力。當(dāng)前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，國家力推政府與社會資本合作模式（PPP）以促進地方政府改變以往的“融資搞建設(shè)”的思維習(xí)慣，為社會資本擴大投資領(lǐng)域。為積極響應(yīng)國家號召，廣西出臺了一系列的PPP項目政策保障制度，但由于PPP模式中的項目參與方眾多，具體的項目運作方式復(fù)雜，風(fēng)險、收益分配不合理，在PPP項目實踐運用中還存在著許多難點，面臨著一系列的挑戰(zhàn)。

1廣西推進PPP模式的必要性與可行性

11廣西推進PPP模式的必要性

當(dāng)前，隨著廣西經(jīng)濟的快速發(fā)展，許多重大項目在籌劃和推進的過程中面臨著融資困難的問題，如果僅僅依靠目前廣西各級政府微薄的財政支出，許多項目將會面臨較大的資金缺口而導(dǎo)致無法落地。因此，對于廣西各級政府而言，在不斷增加財政資金投入的同時，也要積極創(chuàng)新項目籌資模式，不斷撬動社會資本的投入，發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。

PPP模式能夠讓雙方優(yōu)勢互補，達到共贏的良好局面。對于政府而言，引入社會資本雄厚的資金實力，能夠為眾多的基礎(chǔ)設(shè)施項目拓展資金來源，減輕財政壓力，切實為人民群眾謀福祉；對于社會資本而言，能夠依托政府良好的信用擔(dān)保，降低投資風(fēng)險，獲取穩(wěn)健的收益回報。[1]廣西的公共服務(wù)事業(yè)相對全國而言還比較落后，無法滿足廣大人民日益增長的物質(zhì)精神需求，通過推進PPP項目的落地參與，能夠在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場機制，優(yōu)化供給側(cè)改革，提升公共服務(wù)質(zhì)量，構(gòu)建繁榮、和諧、美麗的新廣西。

12廣西推進PPP模式的可行性

當(dāng)前，廣西面臨著空前的發(fā)展機遇，推動PPP模式的發(fā)展和項目落地是廣西各級政府作為融資領(lǐng)域改革的重點內(nèi)容。目前財政廳已成立PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組和PPP管理中心，增加了專項編制，配置專管人員，為PPP模式的推廣提供了有力的組織保障。PPP模式在國內(nèi)多個城市都有典型的項目案例能夠提供經(jīng)驗借鑒，并且廣西也有多個項目，如南寧市竹排江上游植物園段（那考河）流域治理PPP項目、玉林至湛江高速公路（廣西段）PPP項目等入選國家或自治區(qū)示范項目，說明在運作基礎(chǔ)方面PPP模式在廣西具備可行的條件與范例。因此，隨著廣西經(jīng)濟的快速發(fā)展，公共產(chǎn)品與公共服務(wù)需求進一步加大，PPP項目的機會也將有所增加。

2廣西PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

21PPP項目執(zhí)行情況

截至2016年12月底，財政部PPP中心網(wǎng)站顯示，廣西壯族自治區(qū)入庫的PPP項目總數(shù)159個，項目總金額203284億元。項目個數(shù)占全國的14%，項目總金額占全國的15%。159個項目中，識別階段104個，準(zhǔn)備階段30個，采購階段12個，執(zhí)行階段13個。

按回報機制統(tǒng)計：政府付費項目53個，投資需求48146億元；可行性缺口補助項目45個，投資需求84063億元；使用者付費項目61個，投資需求71074億元?；貓竽Ｊ讲o特殊偏好。具體項目執(zhí)行情況詳見表1。

按行業(yè)統(tǒng)計：市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護居前3名，合計107個，總投資170586億元。分別占入庫項目總數(shù)與項目總投資需求的68%、84%，行業(yè)比較集中。生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類項目較全國其他省份投資需求相對較大，詳見表2。

根據(jù)財政部PPP中心發(fā)布的數(shù)據(jù)來看，廣西整體PPP項目規(guī)模不大，以小型項目居多，且大部分項目還處于識別階段。其落地率略低于全國平均水平。其行業(yè)類型主要集中在市政工程、交通運輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類項目，生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護類項目高于全國平均水平。廣西PPP項目對于中小型市政工程類、環(huán)境保護類企業(yè)存在較多機會。

22廣西各地級市PPP情況

廣西壯族自治區(qū)共有地級市及以上城市14個，各市PPP項目數(shù)量金額情況如下。

全區(qū)共159個PPP項目納入項目庫。按項目數(shù)排序，百色市、南寧市、柳州市居項目數(shù)前3名，分別為34個、32個、15個，合計81個，占入庫項目總數(shù)的509%；按投資需求排序，南寧市、防城港市、柳州市居投資需求前3名，分別為72347億元、19421億元、16543億元，合計108311億元，占入庫項目總投資需求的532%。從表3數(shù)據(jù)來看，各市PPP總量都不大。南寧市項目總金額巨大，大項目較多，但金額落地率才8%。而百色市項目數(shù)量最多，但項目金額較小，以小項目居多，且大部分還處于識別階段?？傮w來看廣西各市落地情況都不容樂觀。

23政策保障

231構(gòu)建制度框架

2015年7月，為指導(dǎo)全區(qū)統(tǒng)籌推進推廣運用PPP模式，經(jīng)自治區(qū)黨委深改領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過，自治區(qū)政府辦公廳出臺了《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式增加公共產(chǎn)品供給的指導(dǎo)意見》（桂政辦發(fā)〔2015〕65號），該意見明確了改革原則、方向、內(nèi)容和保障措施。同年12月，為了確保PPP項目規(guī)范實施，廣西財政廳、發(fā)展改革委以及人民銀行南寧中心支行結(jié)合中央要求和廣西實際情況，聯(lián)合出臺了《在公共領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式實施意見》（桂財金〔2015〕87號），文件主要對PPP模式的適用范圍、操作流程等提供了實施意見和指導(dǎo)方法。2015年9月出臺的《公共租賃住房項目政府和社會資本合作模式試點方案》（桂財綜〔2015〕53號），對各部門職責(zé)分工提出細化要求，引導(dǎo)社會資本積極參與、規(guī)范運作。2017年6月，由財政部牽頭出臺的《關(guān)于貫徹執(zhí)行財政部等六部委關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為有關(guān)事項的通知》（桂財預(yù)〔2017〕105號），提出了要規(guī)范政府的舉債融資行為，建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制，強化融資平臺公司融資管理，這也為PPP模式的發(fā)展提供了良好的政治生態(tài)環(huán)境。

232對PPP項目實施獎勵政策，鼓勵中介發(fā)揮作用

為切實加快廣西PPP模式改革步伐，發(fā)揮財政政策的功能作用，推動更多適合PPP模式的項目采用PPP模式并能成功落地，自治區(qū)人民政府發(fā)布了《廣西壯族自治區(qū)人民政府關(guān)于進一步促進社會投資的若干意見》（桂政發(fā)〔2016〕39號），強化項目建設(shè)和運營管理，提高公共服務(wù)水平，鼓勵社會資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革試點建設(shè)，對各市縣PPP試點項目實施獎補措施，對促進各市縣的PPP項目落地發(fā)揮了積極作用。2016年1月，廣西財政廳印發(fā)《關(guān)于下達2015年結(jié)轉(zhuǎn)2016年P(guān)PP項目前期工作費中央基建投資預(yù)算（撥款）的通知》（桂財建〔2016〕10號），支持項目開展PPP前期研究，鼓勵咨詢、法律、會計等中介機構(gòu)為PPP項目提供質(zhì)優(yōu)價廉的服務(wù)。

233成立PPP專家?guī)?/p>

2016年2月，廣西發(fā)展改革委員會主管的廣西專家咨詢服務(wù)協(xié)會成立了PPP項目專家委員會，以第三方機構(gòu)的身份助力廣西PPP項目建設(shè)。為提高廣西政府投資引導(dǎo)基金、政府和社會資本合作（PPP）模式?jīng)Q策工作的科學(xué)性，提升政府投資專業(yè)水平，同月，廣西壯族自治區(qū)財政廳發(fā)布了《關(guān)于公開選聘廣西政府投資引導(dǎo)基金和PPP決策咨詢專家的函》，開展首批廣西政府投資引導(dǎo)基金和PPP決策咨詢專家選聘工作。

234組建市級PPP專業(yè)咨詢機構(gòu)庫

2017年8月，桂平市財政局通過中國政府采購網(wǎng)、廣西壯族自治區(qū)政府采購網(wǎng)、貴港市政府采購網(wǎng)等平臺，面向全國范圍進行桂平市PPP項目專業(yè)咨詢機構(gòu)庫項目采購招標(biāo)，共有三家公司中標(biāo)，建立了廣西第一個PPP專業(yè)咨詢機構(gòu)庫。通過組建市級PPP專業(yè)咨詢機構(gòu)庫，為推進PPP模式發(fā)展提供政策解讀、操作流程等方面的咨詢、答疑服務(wù)，從而更好地服務(wù)于廣西經(jīng)濟建設(shè)。

3廣西PPP模式實施路徑的保障措施

31健全頂層設(shè)計，實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展

PPP項目投入大、周期長、回報慢，從立項、實施到驗收完結(jié)，一般都要十年以上，由于不可預(yù)知因素的變化、風(fēng)險及投資都非常大。[2]因此，涉及項目的各參與方如何進行利益分配和風(fēng)險分擔(dān)，對這個項目成功與否起著決定性作用。推進PPP規(guī)范仍需從制度、頂層設(shè)計上做好規(guī)劃，結(jié)合廣西實際發(fā)展，可在國家政策指引下構(gòu)建四個層次的制度體系：第一層次，構(gòu)建地方PPP模式相關(guān)法律法規(guī)，完善PPP法規(guī)體系框架；第二層次，出臺指導(dǎo)意見和操作指南，明確總體方針和實施方向，提供政策保障，推動廣西PPP工作有序開展；第三層次，出臺配套管理辦法和激勵制度，積極引導(dǎo)和鼓勵資金雄厚的社會資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域；第四層次，出臺具體的實施方案，由各縣市結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況因地制宜采取不同的措施，為PPP項目落地提供可行之路。[3]

32建立推進機構(gòu)，發(fā)揮職能作用

2014年12月，國家財政部組織并成立了政府與社會資本合作咨詢中心，為PPP的推廣應(yīng)用提供了技術(shù)支持和機構(gòu)保障。建議結(jié)合廣西的實際情況，由廣西區(qū)政府主導(dǎo)組建，會計師、律師、工程師等各領(lǐng)域?qū)＜医M成，在財政、基建等系統(tǒng)領(lǐng)域下設(shè)專業(yè)PPP推進機構(gòu)，在頂層設(shè)計方面，參與PPP相關(guān)政策的研究，組織專業(yè)人士協(xié)助政府制定PPP操作指南、規(guī)范PPP項目流程。在項目識別方面，對項目是否適用PPP模式、社會資本方的財力基礎(chǔ)進行論證分析，避免政府判斷失誤，導(dǎo)致PPP沒有發(fā)揮其價值。在PPP項目實施全過程中接受咨詢并提供技術(shù)支持，充分發(fā)揮其職能作用。搭建科研設(shè)計學(xué)術(shù)領(lǐng)域與企事業(yè)單位技術(shù)交流溝通橋梁，有效促進PPP規(guī)范健康發(fā)展。[4]

33設(shè)立引導(dǎo)基金，擴大應(yīng)用領(lǐng)域

2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行印發(fā)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕42號），明確推進PPP模式的相關(guān)立法工作，采取設(shè)立PPP合資融資支持基金的模式，將社會資本的投資領(lǐng)域不斷推廣到公共服務(wù)的領(lǐng)域。因此，建議廣西區(qū)政府盡早對接國家產(chǎn)業(yè)投資基金，探索實施財政支持重點領(lǐng)域發(fā)展專項資金的基金化運作模式，以政府參股引導(dǎo)設(shè)立各類子基金，[5]以實際投入來提升社會資本投資信心，撬動更大規(guī)模資金。另外依托財政部政府與社會資本（PPP）綜合信息平臺系統(tǒng)建立廣西PPP項目庫，主要包括管理庫和儲備庫，管理庫包括準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段的項目，由各級財政部門提交錄入，再由PPP推進機構(gòu)審核入庫。儲備庫是政府有意采用PPP模式，但尚未實施的備選項目。從項目庫中逐步甄選項目并擴大實施范圍，優(yōu)先支持能源、水利、交通運輸、環(huán)境保護、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、保障性安居工程、衛(wèi)生、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、科技、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域PPP項目建設(shè)。

34培養(yǎng)專業(yè)人才，加強隊伍建設(shè)

PPP項目涉及專業(yè)領(lǐng)域廣，復(fù)雜程度高，涵蓋金融、財務(wù)、法律等方面的專業(yè)知識和實踐經(jīng)驗，所以重視人才的培養(yǎng)顯得至關(guān)重要。廣西PPP方面的專家和人才相對而言還比較匱乏，需要進一步整合專門力量，舉辦多層次、寬領(lǐng)域、具有較強針對性的專題培訓(xùn)，盡量避免因操作不規(guī)范而導(dǎo)致的一系列風(fēng)險和不必要的資源浪費，營造良好的合作環(huán)境，實現(xiàn)政府與社會資本的合作雙贏。同時加強復(fù)合型人才的培養(yǎng)，形成政府部門、高校、企業(yè)、專業(yè)咨詢機構(gòu)聯(lián)合培養(yǎng)人才機制，依托政府部門資源優(yōu)勢和高校專業(yè)團隊，并廣泛整合各類專家力量，開設(shè)“PPP人才聯(lián)合培養(yǎng)班”，在所學(xué)專業(yè)基礎(chǔ)上增設(shè)PPP相關(guān)課程，建設(shè)一支高素質(zhì)的專業(yè)人才隊伍，為PPP的高速發(fā)展做好人才儲備工作，增加投資者的投資信心，確保項目高效完成。

參考文獻：

[1]張燦燦東莞PPP項目現(xiàn)狀分析及創(chuàng)新模式探索[J].特區(qū)經(jīng)濟，2017（4）：49-53.

[2]孫偉，鄧智妍，閆瑜，等安徽省PPP模式融資實踐路徑探究[J].當(dāng)代經(jīng)濟，2016（19）：49-51.

[3]廣西財政廳課題組PPP模式在廣西的推廣應(yīng)用研究[J].經(jīng)濟研究參考，2015（53）：34-40.（下轉(zhuǎn)P29）

[4]袁朝霞，鄒智，陳冬燕，等PPP模式作用機制、實現(xiàn)路徑及其在廣西的應(yīng)用研究[J].區(qū)域金融研究，2016（5）：48-52

[5]胡麗華廣西PPP模式的應(yīng)用與對策研究[J].中國財政，2015（19）：46-48.